MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Frente a los actos administrativos expedidos por el Gobierno Nacional por los cuales se decretó el aislamiento preventivo obligatorio para las personas mayores de 70 años y se establecieron excepciones a esa / DECRETO LEGISLATIVO 806 DE 2020 – Requisitos para la presentación de la demanda / GOBIERNO NACIONAL – Conformación / CAPACIDAD Y REPRESENTACIÓN – Reglas / REPRESENTACIÓN DE LA NACIÓN – Gobierno Nacional: Corresponde al Presidente de la República y al ministro del ramo o el director de departamento administrativo que haya suscrito el acto administrativo demandado / INADMISIÓN DE LA DEMANDA – Para que se designen las partes y sus representantes, se suministre el canal digital o correo electrónico donde deben ser notificadas y se acredite enviar por medio electrónico, de manera simultánea a la presentación de la demanda, copia de esta y de sus anexos a las entidades demandadas El Despacho pone de presente que, con la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 806 del 4 de junio de 2020, […] se establecieron en el artículo 6 una serie de parámetros para la presentación de la demanda adicionales a los previstos en los artículos 161 a 166 de la Ley 1437 de 2011. […] Al efecto, se advierte que la parte actora no acreditó que, de manera simultánea con la presentación de la demanda, haya enviado por medio electrónico copia de ésta y de sus anexos a las entidades demandadas.

En segundo lugar, [una de las demandantes] no indicó el canal digital o correo electrónico donde debe ser notificada. Para subsanar los defectos señalados, y como quiera que se hace indispensable que la parte actora acredite adecuadamente el cumplimiento de los requisitos de ley, deberá enviar por medio electrónico copia de la demanda y de sus anexos a la totalidad de las autoridades que expidieron los actos acusados, así como al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y acreditar el envío a la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado, remitiendo conjuntamente con ello el canal digital o correo electrónico en donde deben ser notificadas las entidades demandadas, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Si desconoce el canal digital o el correo electrónico de éstas, deberá remitirles la demanda con sus anexos en medio físico y acreditar la remisión a esta Corporación. De otro lado, la demandante […] deberá indicar el canal digital o el correo electrónico donde recibe las notificaciones. Por último, debe cumplirse lo establecido en el numeral primero del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 [La designación de las partes y de sus representantes].

Ello teniendo en cuenta que la parte actora señaló como demandados a la presidencia de la República y a los ministerios del Interior y de Salud y Protección Social, pero no incluyó como extremo pasivo a la totalidad de las autoridades que expidieron los actos acusados. En los términos del artículo 115 de la Constitución Política el Gobierno Nacional está conformado por el presidente de la República y el ministro o director del Departamento Administrativo, según el caso, por lo que las demandas que se promuevan en contra de actos administrativos expedidos por la Nación a través del Gobierno Nacional, deberá estar representada en el proceso por las autoridades que expidieron y suscribieron el acto administrativo demandado.

Por consiguiente, la parte actora deberá precisar el extremo pasivo de la demanda con la inclusión de todas las autoridades que suscribieron los actos administrativos aquí acusados. En consecuencia, se inadmitirá la demanda. MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – No procede simplemente porque se invoque la transgresión directa de un precepto constitucional / NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Requisitos de procedencia / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – No procede porque los actos demandados no son expedidos en ejercicio de una expresa atribución constitucional o en desarrollo directo de la Constitución Política / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Improcedente por no tratarse de reglamentos constitucionales autónomos / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Es el que procede contra actos administrativos de carácter general / FACULTAD DEL JUEZ – De impartir a la demanda el trámite que legalmente corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – De nulidad por inconstitucionalidad a nulidad por ser los actos demandados de carácter general expedidos en ejercicio de la función administrativa / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA En lo concerniente a los preceptos demandados de los aludidos decretos [Decreto 749 de 2020 artículo 3 numeral 35 y Decreto 847 de 2020 artículo 1], se desprende de ellos que las atribuciones legales con fundamento en las cuales se profirieron son las previstas en el numeral 4 del artículo 189 y los artículos 303 y 315 de la Constitución Política de Colombia, así como el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016, que establecen las funciones a cargo del Presidente de la República como Suprema Autoridad Administrativa para garantizar el mantenimiento del orden público y la convivencia en todo el territorio nacional.

En consecuencia, para el despacho es evidente que, aunque los cargos de la demanda están referidos a la violación de normas constitucionales, lo cierto es que los decretos controvertidos son de naturaleza ordinaria y fueron expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de la función administrativa, bajo el amparo de las competencias propias del Presidente de la República para la conservación del orden público en todo el territorio nacional; por lo tanto, al no tratarse de un reglamento autónomo o un acto administrativo de carácter general expedido por expresa disposición constitucional, el medio de control procedente para su estudio, es el de Nulidad. […] [Las resoluciones 844 de 2020 y 464 de 2020] fueron dictadas por el Ministro de Salud y Protección Social, la primera, en ejercicio de las atribuciones legales contenidas en los artículos 69 de la Ley 1753 de 2015; los numerales 2.8.8.1.4.2 del Decreto 780 de 2016 y el artículo 2 del Decreto Ley 4107 de 2011; y la segunda, […] además de las citadas, incluyó como fundamento el numeral 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016, que precisan que el Ministerio de Salud y Protección Social está facultado para declarar el estado de emergencia sanitaria y para adoptar las medidas sanitarias que garanticen la protección de la salud pública.

Por consiguiente, el estudio de dichas resoluciones también debe hacerse bajo el medio de control de Nulidad, al haber sido proferidas en ejercicio de la función administrativa que le asiste al Ministro de Salud y Protección Social como una de las autoridades sanitarias encargadas del sistema de vigilancia en salud pública. Así las cosas, el medio de control adecuado para examinar las pretensiones contra un acto de carácter general es el de Nulidad previsto por el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, y bajo ese marco normativo deberá abordarse su estudio; conforme con lo anterior y con lo señalado por el artículo 171 de la precitada ley, el cual establece que el juez dará el trámite que corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, con la presente decisión se adecuará el medio de control presentado de Nulidad por Inconstitucionalidad al de Nulidad.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado Secciones Segunda, Tercera y Cuarta, de 13 de julio de 2013, Radicación 11001-03-24-000-2005- 00170-01(AI), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; 6 de junio de 2018, Radicado 11001-03-15-000-2008-01255-00(AI), C.P. Oswaldo Giraldo López; 29 de septiembre de 2011, Radicación 11001-03-25-000-2011-00033-00, C.P. Gerardo Arenas Monsalve; 7 de julio de 2016, Radicación 11001-03-25-000- 2016-00019-00, C.P. Gabriel Valbuena Hernández; 2 de noviembre de 2016, Radicación 11001-03-26-000-2015-00163-00, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; 22 de agosto de 2016, Radicación 11001-03-27-000-2016-00050-00, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y; 30 de noviembre de 2016, Radicación 11001-03-27-000-2012-00046-00.

C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 115 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 135 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 171 / DECRETO LEGISLATIVO 806 DE 2020 – ARTÍCULO 6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2020-00306-00 Actor: ALONSO GÓMEZ DUQUE, IGNACIO ANTONIO VÉLEZ PAREJA Y OTROS Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – MINSALUD Y OTROS Referencia: NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD (SE ADECÚA A NULIDAD) ADECÚA E INADMITE DEMANDA I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Los señores RUDOLF HOMMES, ALFONSO ÁVILA, MAURICE ARMITAGE CADAVID, LUIS FRANCISCO BARÓN CUERVO, CARLOS CABALLERO ARGÁEZ, MARÍA DEL PILAR CAICEDO ESTELA, MARÍA CONSUELO CÁRDENAS DE SANTAMARÍA, LUCELLY CEBALLOS CÁRDENAS, MARÍA MERCEDES CUELLAR LÓPEZ, JOSÉ MARÍA DE GUZMÁN MORA, HUMBERTO DE LA CALLE LOMBANA, ALONSO GÓMEZ DUQUE, WILLIAM DE JESÚS HOYOS GONZÁLEZ, MARÍA CRISTINA JIMENO SANTOYO, PATRICIA LARA SALIVE, ALVARO LEYVA DURÁN, CLARA LÓPEZ OBREGÓN, GRACIELA PALACIOS, MARÍA ESPERANZA PALAU, ALEJANDRO SANZ DE SANTAMARÍA SAMPER, IGNACIO VÉLEZ PAREJA, ALBERTO VILLATE, LUCÍA VILLATE y RICARDO VILLAVECES PARDO, actuando en causa propia, en ejercicio del medio de control de Nulidad por Inconstitucionalidad previsto por el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, así como por el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo- Ley 1437 de 2011, promovieron demanda solicitando se declare la nulidad del numeral 35 del artículo 3 del Decreto 749 de 2020[1] y del artículo 1 del Decreto 847 de 2020[2], proferidos por el Presidente de la República y los Ministros del Interior, Relaciones Exteriores, Hacienda y Crédito Público, Justicia y del Derecho, Defensa Nacional, Agricultura y Desarrollo Rural, Salud y Protección Social, Trabajo, Minas y Energía, Comercio, Industria y Turismo, Educación Nacional, Vivienda, Ciudad y Territorio, Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, Transporte, Deporte, Cultura y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, así como contra la Resolución 464 de 2020[3] y el numeral 2.2. del artículo 2 de la Resolución 844 de 2020[4], proferidas por el Ministerio de Salud y Protección Social[5]. 1.2.

Esgrimieron como hechos que fundamentan la demanda, los siguientes: Que el 18 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución nro. 464 de 2020, por medio de la cual se decretó el aislamiento preventivo obligatorio para las personas mayores de 70 años, entre el 20 de marzo y 30 de mayo del mismo año, motivada en que “(…) las personas adultas mayores de 70 años es la población más vulnerable frente al Covid-19, de tal manera que es necesario en el marco de la emergencia sanitaria transitoria dictar medidas de protección sanitaria consistente en el aislamiento preventivo obligatorio, para esta población”.

Manifestaron que el 26 de mayo del mismo año, el referido ministerio expidió la Resolución nro. 844 de 2020, por medio de la cual se modificó la Resolución nro. 464, para extender el aislamiento obligatorio para las personas mayores de 70 años hasta el 31 de agosto de 2020 y se dictaron otras disposiciones, sin aducir justificación alguna para extender dicho aislamiento obligatorio.

Indicaron que el 28 de mayo de 2020, el Presidente de la República expidió el Decreto 749 de 2020 que, en su artículo 3, estableció algunas excepciones a la medida de aislamiento, entre las cuales se encuentra la prevista en el numeral 35, que establece la posibilidad de que las personas desarrollen ejercicio o actividad física al aire libre “aunque los horarios y las instrucciones para ello pueden variar según lo que determine cada alcalde, el decreto establecía unos máximos de tiempo en que se permitía la circulación para llevar a cabo actividad física al aire libre: a los adultos entre 18 y 69 años se le permitió la circulación por un periodo máximo de dos horas diarias, y a los adultos de 70 años en adelante se le permitió únicamente por medio hora diaria, tres veces a la semana”.

Sostuvieron que el 14 de junio de 2020, el presidente de la República expidió el Decreto 749, que en su artículo 1 modificó el numeral 35 del artículo 3 del Decreto 749 de 2020 y estableció que la población mayor de 70 años podía desarrollar actividad física al aire libre por una hora al día, tres veces a la semana. 1.3. En el acápite de normas violadas y concepto de violación, la parte demandante invocó como transgredidas los artículos 13, 16 y 24 de la Constitución Política.

Adujo como “cargo principal: el aislamiento obligatorio prolongado y la restricción para realizar ejercicio físico diferenciada entre adultos menores y mayores de 70 años viola el artículo 13 de la Constitución porque es discriminatoria contra los adultos mayores de 70 años y viola consecuencialmente los artículos 16 y 24 de la Constitución Política de Colombia”.

Al explicar el concepto de violación, expuso las siguientes razones: “1. La medida de confinamiento obligatorio de personas mayores de 70 años es discriminatoria, viola el artículo 13 de la Constitución y afecta gravemente algunos de sus derechos fundamentales y se le debe aplicar un test intermedio de razonabilidad para evitar su constitucionalidad.” Estimó que la medida adoptada por el Gobierno Nacional individualiza a un grupo poblacional, los mayores de 70 años, como sujetos de especial protección constitucional y, además, es discriminatoria pues acude a la edad como un criterio de diferenciación, por lo que, conforme a la jurisprudencia constitucional, debe aplicarse un test más estricto de razonabilidad o al menos un test intermedio, de un lado, porque acude a la edad que es un criterio semisospechoso de discriminación y no sólo vulnera el derecho a la igualdad, sino que restringe otros derechos fundamentales, concretamente el derecho a la libertad de locomoción de los adultos mayores.

“2. El fin de la medida administrativa adoptada por el Ministerio de Salud y Protección Social es paternalista, ilegítimo e inconstitucional y por tanto viola los artículos 16 y 24 de la Constitución.” Consideró que, al revisar la motivación que ofrece el Ministerio de Salud y Protección Social en las Resoluciones 464 y 844 de 2020, la única justificación para adoptar la medida de aislamiento está consignada en la Resolución 464 y es proteger a las personas mayores de 70 años, “pues se trata de la población más vulnerable frente al Covid-19 (…)”, mientras que la Resolución 844 no ofrece justificación para la extensión de la medida.

Luego de citar varias sentencias de la Corte Constitucional, consideró que el fin de la medida administrativa adoptada por el Ministerio de Salud y Protección Social “es altamente paternalista” y hace inconstitucional e ilegítimo el fin que persigue, puesto que un Estado respetuoso de la autonomía y de la dignidad humana no puede imponer a las personas coactivamente el cuidado de su salud.

“3. El Ministerio de Salud y Protección Social tiene la obligación de hacer explícita la finalidad de las medidas que adopta. Sin embargo, los otros fines que parecen inspirar la medida también serían inconstitucionales y no pasarían un test intermedio de razonabilidad.” Arguyó que el análisis del test intermedio de razonabilidad podría culminar en este punto, pues no hay una finalidad constitucional para hacer esa limitación en el goce del derecho a la libertad de locomoción. Agregó que, en gracia de discusión, podría preguntarse si dicha restricción administrativa puede tener otra justificación además de aquella de carácter paternalista y podría argumentarse que el aislamiento busca proteger la salud pública, pero dicha justificación no es válida por cuanto no tiene sustento jurídico, dado que no hay diferencias de contagio con base en la edad y que incluso si el Ministerio hubiese invocado la finalidad de evitar una sobrecarga del sistema de salud, no superaría un test intermedio de proporcionalidad.

Por último, hizo el siguiente análisis de proporcionalidad de la medida: En cuanto a la idoneidad, la parte actora indicó que la medida de confinamiento obligatorio de personas mayores de 70 años es inadecuada por la estructura de los hogares en Colombia donde la gran mayoría de los adultos mayores no viven solos, sino que comparten el hogar con personas distintas a su pareja, y por la imposibilidad de hacerla efectiva específicamente para los adultos mayores, salvo con discriminaciones inaceptables, que generan un efecto gravísimo sobre la cultura discriminatoria frente a la vejez.

Acerca de la necesidad, aseguró que debe analizarse la existencia de medios alternativos que sirvan para alcanzar el mismo fin con menos limitaciones a los derechos afectados. Respecto de la proporcionalidad, aludió que la medida tampoco es proporcional en estricto sentido, porque el riesgo residencial en Colombia es muy alto en cuanto las circunstancias sociales del país no permiten a los adultos mayores estar completamente aislados del Covid-19 ya que viven con personas que no están confinadas, ni es adecuada para evitar la ocupación de unidades de cuidados intensivos y demás insumos médicos, ya que las restricciones a grupos específicos deben fundarse en la cooperación y no en el control ni la sanción autoritaria.

II. CONSIDERACIONES 2.1. El medio de control Se demanda bajo el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, el cual se encuentra regulado por el numeral 2 del artículo 237 de la Carta Política, así como por el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, disposiciones que son del siguiente tenor literal: Constitución Política: “[…]

ARTICULO 237. Son atribuciones del Consejo de Estado: (…) 2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional. […]” (Se resalta) Ley 1437 de 2011: “[…]

ARTÍCULO 135. NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.

PARÁGRAFO. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales. […]” En interpretación de las normas transcritas, la Sección Primera de esta Corporación[6] ha sostenido que este medio de control no procede simplemente porque en la demanda se invoque la transgresión directa de un precepto constitucional.

En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación ha precisado los requisitos que deben concurrir para su procedencia, de los cuales se destacan los siguientes: (i) Que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional;

(ii) que la confrontación o juicio de validez se haga directamente con la Constitución Política, no respecto de la ley; (iii) la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo; (iv) el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica.

En estos términos ha señalado: «[…] En cuanto a los requisitos para la procedencia de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, la jurisprudencia[7] de la Corporación ha decantado los siguientes: En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional.

En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular dice la jurisprudencia[8] que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada “necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal…”, además de la Constitución. En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional.

En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica. A este respecto, en sentencia proferida en proceso de nulidad por inconstitucionalidad el 13 de julio de 2013[9], la Sala Plena de la Corporación estimó: ‘Las normas y la jurisprudencia citada son concluyentes en cuanto a la competencia constitucional del Consejo de Estado, como tribunal supremo de lo contencioso administrativo, para decidir sobre las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, mediante una confrontación directa entre la norma atacada y la disposición constitucional que se considera violada’ […]» [10] (Negrita del Despacho) En el asunto bajo análisis, la demanda está dirigida a controvertir las siguientes disposiciones: - El numeral 35 del artículo 3[11] del Decreto 749 de 2020, “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”. - El artículo 1[12] del Decreto 847 de 2020, “Por la cual se modifica el Decreto 749 del 28 de mayo de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID – 19, y el mantenimiento del orden público”. - La Resolución 464 de 2020, “Por la cual se adopta la medida sanitaria obligatoria de aislamiento preventivo, para proteger a los adultos mayores de 70 años” y, - El numeral 2.2. del artículo 2[13] de la Resolución 844 de 2020, “Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la COVID – 19.

Se modifica la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por las Resoluciones 407 y 450 de 2020 y se dictan otras disposiciones”. Lo anterior, por considerar que las medidas allí establecidas transgreden los artículos 13, 16 y 24 de la Constitución Política porque el aislamiento obligatorio allí dispuesto constituye una discriminación para los adultos mayores de 70 años.

En lo concerniente a los preceptos demandados de los aludidos decretos, se desprende de ellos que las atribuciones legales con fundamento en las cuales se profirieron son las previstas en el numeral 4 del artículo 189[14] y los artículos 303[15] y 315[16] de la Constitución Política de Colombia, así como el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016[17], que establecen las funciones a cargo del Presidente de la República como Suprema Autoridad Administrativa para garantizar el mantenimiento del orden público y la convivencia en todo el territorio nacional.

En consecuencia, para el despacho es evidente que, aunque los cargos de la demanda están referidos a la violación de normas constitucionales, lo cierto es que los decretos controvertidos son de naturaleza ordinaria y fueron expedidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de la función administrativa, bajo el amparo de las competencias propias del Presidente de la República para la conservación del orden público en todo el territorio nacional; por lo tanto, al no tratarse de un reglamento autónomo o un acto administrativo de carácter general expedido por expresa disposición constitucional, el medio de control procedente para su estudio, es el de Nulidad.

Por su parte, la Resolución número 844 de 2020 tuvo como propósito prorrogar hasta el 31 de agosto de 2020 la emergencia sanitaria declarada mediante la Resolución nro. 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por las Resoluciones números 407 y 450 de 2020, y modificar algunas de las medidas sanitarias adoptadas, mientras que la Resolución número 464 de 2020 estableció una medida obligatoria de aislamiento preventivo para los adultos mayores de 70 años en el marco de la emergencia sanitaria en virtud del Coronavirus COVID-19.

Las precitadas resoluciones fueron dictadas por el Ministro de Salud y Protección Social, la primera, en ejercicio de las atribuciones legales contenidas en los artículos 69 de la Ley 1753 de 2015[18]; los numerales 2.8.8.1.4.2 del Decreto 780 de 2016[19] y el artículo 2 del Decreto Ley 4107 de 2011[20]; y la segunda, esto es, la Resolución número 464 del 18 de marzo de 2020, además de las citadas, incluyó como fundamento el numeral 2.8.8.1.4.3 del Decreto 780 de 2016[21], que precisan que el Ministerio de Salud y Protección Social está facultado para declarar el estado de emergencia sanitaria y para adoptar las medidas sanitarias que garanticen la protección de la salud pública.

Por consiguiente, el estudio de dichas resoluciones también debe hacerse bajo el medio de control de Nulidad, al haber sido proferidas en ejercicio de la función administrativa que le asiste al Ministro de Salud y Protección Social como una de las autoridades sanitarias encargadas del sistema de vigilancia en salud pública. Así las cosas, el medio de control adecuado para examinar las pretensiones contra un acto de carácter general es el de Nulidad previsto por el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, y bajo ese marco normativo deberá abordarse su estudio; conforme con lo anterior y con lo señalado por el artículo 171 de la precitada ley, el cual establece que el juez dará el trámite que corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, con la presente decisión se adecuará el medio de control presentado de Nulidad por Inconstitucionalidad al de Nulidad. 2.2.

Cumplimiento de los requisitos de la demanda El Despacho pone de presente que, con la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 806 del 4 de junio de 2020, “Por el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, se establecieron en el artículo 6 una serie de parámetros para la presentación de la demanda adicionales a los previstos en los artículos 161 a 166 de la Ley 1437 de 2011.

La norma en comento preceptúa: “Articulo 6. Demanda. La demanda indicará el canal digital donde deben ser notificadas las partes, sus representantes y apoderados, los testigos, peritos y cualquier tercero que deba ser citado al proceso, so pena de su inadmisión. Asimismo, contendrá los anexos en medio electrónico, los cuales corresponderán a los enunciados y enumerados en la demanda.

Las demandas se presentarán en forma de mensaje de datos, lo mismo que todos sus anexos, a las direcciones de correo electrónico que el Consejo Superior de la Judicatura disponga para efectos del reparto, cuando haya lugar a este. De las demandas y sus anexos no será necesario acompañar copias físicas, ni electrónicas para el archivo del juzgado, ni para el traslado.

En cualquier jurisdicción, incluido el proceso arbitral y las autoridades administrativas que ejerzan funciones jurisdiccionales, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado, el demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados.

Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario o el funcionario que haga sus veces velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación la autoridad judicial inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal de digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos.

En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado. (…) (Se destaca y se subraya) Como en el caso concreto la demanda fue presentada vía correo electrónico el 22 de agosto de 2020, esto es, después de la entrada en vigencia del citado decreto, hay lugar a examinar el cumplimiento de los requisitos a la luz de lo allí previsto, junto con los establecidos en la Ley 1437 de 2011[22].

Al efecto, se advierte que la parte actora no acreditó que, de manera simultánea con la presentación de la demanda, haya enviado por medio electrónico copia de ésta y de sus anexos a las entidades demandadas. En segundo lugar, la demandante Patricia Lara Salive no indicó el canal digital o correo electrónico donde debe ser notificada. Para subsanar los defectos señalados, y como quiera que se hace indispensable que la parte actora acredite adecuadamente el cumplimiento de los requisitos de ley, deberá enviar por medio electrónico copia de la demanda y de sus anexos a la totalidad de las autoridades que expidieron los actos acusados, así como al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y acreditar el envío a la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado, remitiendo conjuntamente con ello el canal digital o correo electrónico en donde deben ser notificadas las entidades demandadas, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Si desconoce el canal digital o el correo electrónico de éstas, deberá remitirles la demanda con sus anexos en medio físico y acreditar la remisión a esta Corporación. De otro lado, la demandante Patricia Lara Salive deberá indicar el canal digital o el correo electrónico donde recibe las notificaciones. Por último, debe cumplirse lo establecido en el numeral primero del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 que preceptúa: “(…) Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: 1.

La designación de las partes y de sus representantes. (…)” Ello teniendo en cuenta que la parte actora señaló como demandados a la presidencia de la República y a los ministerios del Interior y de Salud y Protección Social, pero no incluyó como extremo pasivo a la totalidad de las autoridades que expidieron los actos acusados. En los términos del artículo 115[23] de la Constitución Política el Gobierno Nacional está conformado por el presidente de la República y el ministro o director del Departamento Administrativo, según el caso, por lo que las demandas que se promuevan en contra de actos administrativos expedidos por la Nación a través del Gobierno Nacional, deberá estar representada en el proceso por las autoridades que expidieron y suscribieron el acto administrativo demandado.

Por consiguiente, la parte actora deberá precisar el extremo pasivo de la demanda con la inclusión de todas las autoridades que suscribieron los actos administrativos aquí acusados. En consecuencia, se inadmitirá la demanda y se le concederá a la parte actora un plazo de diez (10) días para que la corrija, so pena de rechazo[24]. Por lo expuesto, el Despacho en Sala Unitaria, R E S U E L V E PRIMERO: ADECUAR al medio de control de NULIDAD la demanda promovida por los señores RUDOLF HOMMES, ALFONSO ÁVILA, MAURICE ARMITAGE CADAVID, LUIS FRANCISCO BARÓN CUERVO, CARLOS CABALLERO ARGÁEZ, MARÍA DEL PILAR CAICEDO ESTELA, MARÍA CONSUELO CÁRDENAS DE SANTAMARÍA, LUCELLY CEBALLOS CÁRDENAS, MARÍA MERCEDES CUELLAR LÓPEZ, JOSÉ MARÍA DE GUZMÁN MORA, HUMBERTO DE LA CALLE LOMBANA, ALONSO GÓMEZ DUQUE, WILLIAM DE JESÚS HOYOS GONZÁLEZ, MARÍA CRISTINA JIMENO SANTOYO, PATRICIA LARA SALIVE, ALVARO LEYVA DURÁN, CLARA LÓPEZ OBREGÓN, GRACIELA PALACIOS, MARÍA ESPERANZA PALAU, ALEJANDRO SANZ DE SANTAMARÍA SAMPER, IGNACIO VÉLEZ PAREJA, ALBERTO VILLATE, LUCÍA VILLATE y RICARDO VILLAVECES PARDO, en contra del numeral 35 del artículo 3 del Decreto 749 de 2020[25] y del artículo 1 del Decreto 847 de 2020[26], ambos proferidos por el Presidente de la República y los Ministros del Interior, Relaciones Exteriores, Hacienda y Crédito Público, Justicia y del Derecho, Defensa Nacional, Agricultura y Desarrollo Rural, Salud y Protección Social, Trabajo, Minas y Energía, Comercio, Industria y Turismo, Educación Nacional, Vivienda, Ciudad y Territorio, Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, Transporte, Deporte, Cultura y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública; así como contra la Resolución número 464 de 2020[27] y el numeral 2.2. del artículo 2 de la Resolución 844 de 2020[28], proferidas por el Ministerio de Salud y Protección Social.

SEGUNDO: INADMITIR la demanda de Nulidad, para que se corrija en lo indicado en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, se le solicita a la parte actora lo siguiente: (1) enviar por correo electrónico copia de la demanda y de sus anexos a los demandados, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; para este efecto, se acreditará el envío mediante la retransmisión del correo que fue remitido a esta Corporación con la demanda y sus anexos al canal digital oficial de todas las entidades que suscribieron los actos demandados; de no conocerse el canal digital de las entidades que conforman la parte demandada, se acreditará con el envío físico de la demanda a todas ellas junto con sus anexos;

(2) acreditar la remisión de la copia de la demanda y de sus anexos a los demandados, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; (3) indicar el canal de comunicación o correo electrónico donde debe ser notificada la demandante Patricia Lara Salive, y (4) precisar el extremo pasivo con la inclusión de todas las autoridades que expidieron los actos acusados.

TERCERO: De conformidad con el artículo 170 de la Ley 1437 de 2011, se le concede a la parte actora el plazo de diez (10) días para CORREGIR la demanda; en caso contrario será rechazada, salvo por lo dispuesto en el numeral 3 anterior, que aplicará exclusivamente a su destinataria.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Publicado en la página web: www.minsalud.gov.co. [2] Publicado en la página web: www.dapre.presidencia.gov.co. [3] Publicada en la página web: www.minsalud.gov.co. [4] Publicada en la página web: www.minsalud.gov.co. [5] La demanda fue radicada el 22 de agosto de 2020 e ingresó al despacho el 4 de septiembre del mismo año. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 22 de noviembre de 2017, C.P. Oswaldo Giraldo López, radicado nro. 11001-03-24-000-2017-00240-00. [7] Cita de la providencia: “(…) Por vía de ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Auto del 29 de septiembre de 2011, Radicación 11001-03-25-000-2011-00033-00;

Sección Segunda – Subsección A, Sentencia del 7 de julio de 2016, Radicación 11001- 03-25-000-2016-00019-00; Sección Cuarta, Auto del 22 de agosto de 2016, Radicación 11001-03-27-000-2016-00050-00; Sección Tercera – Subsección A, Auto de 2 de noviembre de 2016, Radicación 11001-03-26-000-2015-00163-00; Sección Quinta, Auto de 9 de mayo de 2018, Radicación 11001-03-28-000-2018- 00009-00 (…)”. [8] En cita: “Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto del 30 de noviembre de 2016, Radicación 11001-03-27-000-2012-00046-00.” [9] En cita: “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 13 de julio de 2013, radicación número: 11001- 03-24-000-2005-00170-01(AI), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.” [10] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 6 de junio de 2018.

C.P. Oswaldo Giraldo López, radicado nro. 11001-03-15-000-2008-01255-00. [11] El cual establece: “Artículo 3. Garantías para la medida de aislamiento. Para que el aislamiento preventivo obligatorio garantice el derecho a la vida, a la salud en conexidad con la vida y la supervivencia, los gobernadores y alcaldes, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, permitirán el derecho de circulación de las personas en los siguientes casos o actividades: (…) 35.

De acuerdo con las medidas, instrucciones y horarios que fijen los alcaldes en sus respectivas jurisdicciones territoriales, y en todo caso con sujeción a los protocolos de bioseguridad que para los efectos se establezcan, se permitirá: El desarrollo de actividades físicas y de ejercicio al aire libre de personas que se encuentren en el rango de edad de 18 a 69 años, por un período máximo de dos (2) horas diarias.

(…) El desarrollo de actividades físicas y de ejercicio al aire libre de los adultos mayores de 70 años, tres (3) veces a la semana, media hora al día”. [12] “Artículo 1. Modificación. Modifíquese el numeral 35 del artículo 3 del Decreto 749 del 28 de mayo de 2020, el cual quedará así: "35. De acuerdo con las medidas, instrucciones y horarios que fijen los alcaldes en sus respectivas jurisdicciones territoriales, y en todo caso con sujeción a los protocolos de bioseguridad que para los efectos se establezcan, se permitirá: (…) El desarrollo de actividades físicas y de ejercicio al aire libre de los adultos mayores de 70 años, tres (3) veces a la semana, una (1) hora al día". [13]

ARTÍCULO 2. Modificar el artículo 2 de la Resolución 385 del 17 de marzo de 2020, modificada por la Resolución 407 y 450 de 2020, el cual quedará así: "ARTÍCULO 2. Medidas sanitarias. Con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, se adoptan las siguientes medidas sanitarias: (…) 2.2.

Extender hasta el 31 de agosto de 2020, las medidas sanitarias de aislamiento y cuarentena preventivo para las personas mayores de 70 años, previsto en la Resolución 464 de 2020. Para proteger su salud mental, además de las excepciones previstas en dicha resolución, se permitirá su salida en los términos y condiciones que defina este Ministerio [14] “Artículo 189.

Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) 4. Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado.” [15] “Artículo 303. En cada uno de los departamentos habrá un Gobernador que será jefe de la administración seccional y representante legal del departamento; el gobernador será agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público y para la ejecución de la política económica general, así como para aquellos asuntos que mediante convenios la Nación acuerde con el departamento.

(…)”. [16] “Artículo 315. Son atribuciones del alcalde: 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo. 2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador.

El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.” [17] “ARTÍCULO 199. ATRIBUCIONES DEL PRESIDENTE. Corresponde al Presidente de la República: 1. Dirigir y coordinar a las autoridades de Policía y la asistencia de la fuerza pública para garantizar la convivencia en todo el territorio nacional. 2.

Ejercer la función de Policía para garantizar el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y los deberes, de acuerdo a la Constitución y la ley.3. Tomar las medidas que considere necesarias para garantizar la convivencia en el territorio nacional, en el marco de la Constitución, la ley y este Código. 4. Impartir instrucciones a los alcaldes y gobernadores para preservar y restablecer la convivencia.” [18] “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.

El artículo 69 se refiere a la facultad del Ministerio de Salud y Protección Social para declarar el estado de emergencia sanitaria en las situaciones ahí descritas. [19] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”. El artículo 2.8.8.1.4.2 señala que el Ministerio de Salud y Protección Social es una de las autoridades sanitarias del sistema de vigilancia en salud pública, el cual está autorizado para tomar medidas que la garanticen.” [20] “Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social”.

El artículo 2 se refiere a las funciones del citado ministerio.” [21] “Artículo 2.8.8.1.4.3 establece las medidas sanitarias para “prevenir o controlar la ocurrencia de un evento o la existencia de una situación que atenten contra la salud individual o colectiva”. [22] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. [23] “Artículo 115.

El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa. El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno. Ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de Ministros y Directores de Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables.

Las gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendencias, los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado, forman parte de la Rama Ejecutiva.” [24] “ARTÍCULO 170. INADMISIÓN DE LA DEMANDA. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días.

Si no lo hiciere se rechazará la demanda”. [25] “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público.” [26] “Por la cual se modifica el Decreto 749 del 28 de mayo de 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID – 19, y el mantenimiento del orden público.” [27] “Por la cual se adopta la medida sanitaria obligatoria de aislamiento preventivo, para proteger a los adultos mayores de 70 años.” [28] “Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la COVID – 19.

Se modifica la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por las Resoluciones 407 y 450 de 2020 y se dictan otras disposiciones.”