RECURSO DE REPOSICIÓN – Frente a decisión que adecuó el trámite del medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho, declaró la falta de competencia y ordenó remitir el expediente / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – La regla general es el que procede para cuestionar los actos de carácter general / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Procedencia excepcional respecto de acto de carácter particular / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER PARTICULAR – Lo es aquel que declara la responsabilidad fiscal / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es el que procede contra actos de contenido particular y concreto / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es el que procede cuando se deriva de la nulidad del acto un restablecimiento automático del derecho / ACTO ADMINISTRATIVO POR MEDIO DEL CUAL SE DECLARA LA RESPONSABILIDAD FISCAL – Su nulidad generaría un restablecimiento automático del derecho / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – De nulidad a nulidad y restablecimiento del derecho / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Procede para controvertir la legalidad de los actos administrativos expedidos en procedimientos de responsabilidad fiscal / RECURSO DE REPOSICIÓN - Negado Le corresponde al Despacho determinar, en el caso sub examine, si el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el procedente para controvertir la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales se declaró la responsabilidad fiscal de la parte demandante […].
El Despacho, en el caso sub examine, considera que los actos acusados son de contenido particular y concreto, por cuanto, mediante estos la Nación – Contraloría General de la República, en el marco de un procedimiento administrativo, declaró responsable fiscal de manera solidaria, entre otros, [al demandante], ordenando el pago de $391.256.803.00 con ocasión del presunto daño patrimonial causado al Municipio de Hatonuevo (Guajira); en ese orden de ideas, de anularse los actos acusados, se generaría un restablecimiento automático de un derecho a favor de la parte demandante, quien fue declarado responsable fiscalmente en el procedimiento administrativo, comoquiera que no tendría que pagar la suma de dinero ordenada en los mencionados actos.
Conforme a lo anterior, el Despacho considera que el medio de control procedente para controvertir los actos acusados en el presente asunto, como se señaló en la providencia proferida el 28 de abril de 2021, es el de nulidad y restablecimiento, comoquiera que: i) se deriva el restablecimiento automático de un derecho de carácter subjetivo, esto es, que se deje sin efectos la declaratoria de responsabilidad fiscal y, por consiguiente, de la suma de dinero que se ordenó pagar en los actos administrativos acusados; ii) los efectos de los actos acusados no afectan en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico, por cuanto a través de ellos se resolvió sobre la responsabilidad fiscal de unas personas determinadas y la pretensión de nulidad que se formula solamente tiene como propósito restablecer los derechos particulares de aquellas, al pretender que se deje sin efecto la condena económica ordenada en el fallo con responsabilidad fiscal, cuestión esta última que tendría trascendencia respecto a los destinatarios de los actos acusados; y iii) la ley no establece de forma expresa la posibilidad de controvertir el acto acusado a través del medio de control de nulidad.
Por lo expuesto, el Despacho considera que no hay lugar a revocar el auto proferido el 28 de abril de 2021, por medio de la cual se adecuó el trámite del medio de control, se declaró la falta de competencia de esta Corporación y se ordenó remitir el expediente. MEDIO DE CONTROL PROCEDENTE PARA CONTROVERTIR ACTOS ADMINISTRATIVOS EXPEDIDOS EN PROCEDIMIENTOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL – Marco normativo y desarrollo jurisprudencial NOTA DE RELATORÍA: Ver providencia, Consejo de Estado Sección Primera, de 18 de marzo de 2021, Radicación 18001-23-33-000-2019-00183-01, C.P. Oswaldo Giraldo López.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2020-00046-00A Actor: REINER LEONARDO PALMEZANO RIVERO Demandado: NACIÓN – CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Referencia: Medio de control de nulidad adecuado al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Resuelve sobre el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 28 de abril de 2021 AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho decide el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 28 de abril de 2021, por medio del cual se adecuó el trámite del medio de control, se declaró la falta de competencia de esta Corporación para conocer del presente asunto y se ordenó remitir el expediente a la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I.
ANTECEDENTES El señor Reiner Leonardo Palmezano Rivero[1] presentó demanda contra la Nación – Contraloría General de la República, en ejercicio del medio de control de nulidad[2], para que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1. El auto núm. 2029 de 1 de diciembre de 2016, “[…] POR EL CUAL SE FALLA CON RESPONSABILIDAD FISCAL DENTRO DEL PROCESO ORDINARIO DE RESPONSABILIDAD FISCAL No. 26-04-064 […]”, expedido por el Contralor Delegado Intersectorial núm. 18 del Grupo para el Conocimiento y Trámite del Proceso de Responsabilidad Fiscal de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción de la Contraloría General de la República. 2.
El Auto núm. 80112-0072 de 27 de marzo de 2017, “[…] Por el cual se resuelve un recurso de apelación respecto del fallo No. 2029 del 1 de diciembre de 2016, proferido en el proceso de responsabilidad fiscal No. 26-04-064 de 2013 […]”, expedido por el Contralor General de la República. La decisión recurrida 1. Este Despacho, mediante el auto proferido el 28 de abril de 2021: i) adecuó el trámite al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) declaró la falta de competencia de esta Corporación para conocer del proceso de la referencia y, iii) ordenó remitir el expediente a la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al considerar que, en el presente asunto, se controvierte la legalidad de unos actos administrativos de carácter particular que, de ser anulados, implicarían el restablecimiento automático de un derecho económico subjetivo respecto de las personas que fueron declaradas responsables fiscalmente, dentro de los que se encuentra el demandante.
Fundamentos del recurso de reposición 2. La parte demandante interpuso recurso de reposición[3] contra el auto proferido el 28 de abril de 2021 porque, en su criterio, el medio de control procedente para controvertir la legalidad de los actos administrativos acusados es el de nulidad, atendiendo a que, en el presente asunto: i) no se persigue el restablecimiento automático de un derecho de carácter subjetivo y ii) los efectos nocivos de los actos afectan en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico, por cuanto, se pretende evitar un enriquecimiento sin causa a favor del Estado Colombiano. 3.
Conforme a lo anterior, solicitó reponer el auto proferido el 28 de abril de 2021 y, en consecuencia, que se admita la demanda. II. CONSIDERACIONES 4. El Despacho abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia y procedencia del recurso de reposición; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el medio de control procedente para controvertir actos administrativos expedidos en procedimientos de responsabilidad fiscal; y iv) el caso concreto.
Competencia y procedencia del recurso de reposición 5. Vistos los artículos 125[4] y 242[5] de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[6], sobre la competencia en la expedición de las providencias en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la procedencia del recurso de reposición, el Despacho puede concluir que: i) corresponde al Magistrado Ponente proferir las providencias interlocutorias y de sustanciación, que no sean de competencia de las salas, secciones y subsecciones; y, ii) el recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario. 6.
Visto el artículo 318[7] de la Ley 1564, sobre la oportunidad para interponer el recurso de reposición que dispone que, “[…] Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto […]”. 7. Atendiendo a que, en el caso sub examine: i) el auto de 28 de abril de 2021 fue notificado por estado, el 30 de abril de 2021; y ii) que la parte demandante interpuso el recurso de reposición el 3 de mayo de 2021[8]; el Despacho considera que es el competente para resolver el recurso indicado supra, atendiendo a que fue interpuesto de forma oportuna y es procedente, de conformidad con lo establecido en el artículo 242 de la Ley 1437.
Problema Jurídico 8. Le corresponde al Despacho determinar, en el caso sub examine, si el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el procedente para controvertir la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales se declaró la responsabilidad fiscal de la parte demandante; y, en consecuencia, si se confirma, revoca o modifica el auto mediante el cual se adecuó el trámite del medio de control, se declaró la falta de competencia de esta Corporación y se ordenó remitir el expediente a la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el medio de control procedente para controvertir actos administrativos expedidos en procedimientos de responsabilidad fiscal 9. Visto el artículo 137 de la Ley 1437, sobre el medio de control de nulidad, que dispone lo siguiente: “[…] Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.
Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.
Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.
Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente. Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente […]” (Destacado fuera de texto). 10.
Visto el artículo 138 de la Ley 1437, sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que prevé lo siguiente: “[…] Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel […]” 11.
La Sección Primera de esta Corporación, en relación con el medio de control procedente para controvertir la legalidad de actos administrativos expedidos en procedimientos de responsabilidad fiscal, ha considerado lo siguiente[9]: “[…] los precitados actos son de contenido particular y concreto, pues a través de ellos se declaró como responsable fiscal de manera solidaria, entre otros, al aquí demandante, por las sumas de catorce millones ciento treinta y siete mil trecientos siete pesos ($14.137.307); setenta y nueve millones cuatrocientos mil trescientos cuarenta y dos pesos ($79.400.342); ciento cuarenta millones trescientos noventa y un mil ochocientos veintidós pesos ($140.391.822) y, de forma individual, por la suma de ochenta y cinco millones seiscientos trece mil trescientos ochenta y dos pesos ($85.613.382), con ocasión del daño patrimonial causado al municipio de Belén de los Andaquíes – Caquetá, en calidad de Gerente General de la Electrificadora del Caquetá S.A. E.S.P. para la época de los hechos que dieron lugar al proceso de responsabilidad fiscal, decisión que fue confirmada en sede de apelación; por consiguiente, en principio, solo serían demandables a través del medio de control Nulidad y Restablecimiento del derecho previsto por el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. 2.2.
Ahora bien, la Sala destaca que el artículo 137 de la Ley 1437 admite excepcionalmente la posibilidad que los actos administrativos de contenido particular y concreto puedan ser objeto de control judicial a través de la demanda de Nulidad […]. En consecuencia, de manera excepcional los actos administrativos de contenido particular y concreto pueden controvertirse a través del medio de control de Nulidad cuando i) con la demanda no se persiga un restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero y ello no se genere a partir de la declaratoria de nulidad que se produjere; ii) se trate de recuperar bienes de uso público; iii) los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social, o ecológico, o iv) la ley expresamente lo permita.
De verificarse alguno de dichos supuestos, el medio de control podrá promoverse por cualquier persona y en cualquier tiempo. 2.3. En el asunto bajo examen, no se configura ninguna de las excepciones previstas por el artículo 137 ibídem ya que, contrario a lo manifestado por el recurrente, en el evento de prosperar la nulidad de los actos acusados es evidente que se generaría un restablecimiento automático del derecho a su favor, como quiera que la eventual nulidad del acto dejaría sin supuestos de hecho y de derecho la condena impuesta al demandante.
Asimismo, es claro que del contenido de la demanda no se desprende que se pretenda la recuperación de bienes de uso público ni que los efectos nocivos del acto afecten el orden público, político, económico y social, y, por último, tampoco existe ninguna disposición legal que de forma expresa avale la interposición del medio de control de Nulidad en contra de los actos aquí demandados.
Por lo explicado, le asiste razón al a quo en cuanto adecuó la demanda al medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, atendiendo el contenido particular y concreto de los actos aquí controvertidos y porque tampoco se configura ninguna de las excepciones previstas en la ley para interponerla a través del medio de control de Nulidad […]” (Destacado fuera de texto) 12.
De conformidad con lo indicado supra, el Despacho considera que: i) el medio de control de nulidad procede, en principio, contra actos de carácter general con el propósito de tutelar en abstracto el orden jurídico por lo que su objeto se restringe únicamente al control de legalidad de las decisiones administrativas, descartándose la posibilidad de que se genere o se pretenda por este medio procesal el restablecimiento automático de un derecho; ii) el medio de control de nulidad procede excepcionalmente contra actos particulares cuando se configure alguna de las causales previstas excepcionalmente en los numerales 1 a 4 del artículo 137 de la Ley 1437 citado supra; iii) el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho está previsto para la nulidad de actos administrativos de carácter particular y el restablecimiento de un derecho y, iv) si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, el asunto se debe tramitar conforme a las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 ibidem.
Caso concreto 13. El Despacho, en el caso sub examine, considera que los actos acusados son de contenido particular y concreto, por cuanto, mediante estos la Nación – Contraloría General de la República, en el marco de un procedimiento administrativo, declaró responsable fiscal de manera solidaria, entre otros, al señor Reiner Leonardo Palmezano Rivero, ordenando el pago de $391.256.803.00 con ocasión del presunto daño patrimonial causado al Municipio de Hatonuevo (Guajira); en ese orden de ideas, de anularse los actos acusados, se generaría un restablecimiento automático de un derecho a favor de la parte demandante, quien fue declarado responsable fiscalmente en el procedimiento administrativo, comoquiera que no tendría que pagar la suma de dinero ordenada en los mencionados actos. 14.
Conforme a lo anterior, el Despacho considera que el medio de control procedente para controvertir los actos acusados en el presente asunto, como se señaló en la providencia proferida el 28 de abril de 2021, es el de nulidad y restablecimiento, comoquiera que: i) se deriva el restablecimiento automático de un derecho de carácter subjetivo, esto es, que se deje sin efectos la declaratoria de responsabilidad fiscal y, por consiguiente, de la suma de dinero que se ordenó pagar en los actos administrativos acusados; ii) los efectos de los actos acusados no afectan en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico, por cuanto a través de ellos se resolvió sobre la responsabilidad fiscal de unas personas determinadas y la pretensión de nulidad que se formula solamente tiene como propósito restablecer los derechos particulares de aquellas, al pretender que se deje sin efecto la condena económica ordenada en el fallo con responsabilidad fiscal, cuestión esta última que tendría trascendencia respecto a los destinatarios de los actos acusados; y iii) la ley no establece de forma expresa la posibilidad de controvertir el acto acusado a través del medio de control de nulidad. 15.
Por lo expuesto, el Despacho considera que no hay lugar a revocar el auto proferido el 28 de abril de 2021, por medio de la cual se adecuó el trámite del medio de control, se declaró la falta de competencia de esta Corporación y se ordenó remitir el expediente a la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. y, en consecuencia, confirmará el auto recurrido por la parte demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, III.
RESUELVE
CONFIRMAR el auto proferido por este Despacho el 28 de abril de 2021, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] La demanda se presentó por intermedio de apoderado. [2] Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. [3] El recurso de reposición fue interpuesto el 3 de mayo de 2021.
Cfr. índice núm. 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – Samai. [4] Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, […] por la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […].
“[…} Artículo 125. De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: 1. Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: a) Las que decidan si se avoca conocimiento o no de un asunto de acuerdo con los numerales 3 y 4 del artículo 111 y con el artículo 271 de este código; b) Las que resuelvan los impedimentos y recusaciones, de conformidad con los artículos 131 y 132 de este código; c) Las que resuelvan los recursos de súplica.
En este caso, queda excluido el despacho que hubiera proferido el auto recurrido; d) Las que decreten pruebas de oficio, en el caso previsto en el inciso segundo del artículo 213 de este código; e) Las que decidan de fondo las solicitudes de extensión de jurisprudencia; f) En las demandas contra los actos de elección y los de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala; g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas; h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.
En primera instancia esta decisión será de ponente. 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja “[…]” (Destacado fuera de texto). [5] Modificado por el artículo 61 de la Ley 2080. “[…] Artículo 242.
Reposición. El recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario. En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso […]”. [6]“[…] Por el cual se expide el Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. [7] “[…] Artículo 318. Procedencia y oportunidades.
Salvo norma en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que dicte el juez, contra los del magistrado sustanciador no susceptibles de súplica y contra los de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para que se reformen o revoquen. El recurso de reposición no procede contra los autos que resuelvan un recurso de apelación, una súplica o una queja.
El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto. Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto. El auto que decide la reposición no es susceptible de ningún recurso, salvo que contenga puntos no decididos en el anterior, caso en el cual podrán interponerse los recursos pertinentes respecto de los puntos nuevos.
Los autos que dicten las salas de decisión no tienen reposición; podrá pedirse su aclaración o complementación, dentro del término de su ejecutoria. Parágrafo. Cuando el recurrente impugne una providencia judicial mediante un recurso improcedente, el juez deberá tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resultare procedente, siempre que haya sido interpuesto oportunamente […]” (Destacado fuera del texto).
Disposición aplicable, de conformidad con la remisión establecida en el artículo 242 de la Ley 1437. [8] Atendiendo a que el auto fue notificado por estado el 30 de abril de 2021, el término para interponer el recurso de reposición corrió entre el 3 y el 5 de mayo de 2021. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; providencia de 18 de marzo de 2021;
C.P. Oswaldo Giraldo López; número único de radicación 18001-23-33-000-2019-00183-01.