ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA EN LA ACCIÓN DE TUTELA – Se predica del titular de los derechos fundamentales / ALCALDE MUNICIPAL – Representa los intereses del municipio en la acción de tutela / PERIODO DEL ALCALDE MUNICIPAL – Finalizó antes de la interposición de la acción de tutela / AUSENCIA DE ACREDITACIÓN DE INTERÉS LEGÍTIMO – El accionante no es el directamente afectado por la presunta omisión del Tribunal toda vez que los derechos que se discuten en la providencia no son suyos [C]onviene resaltar que la providencia atacada fue proferida en el trámite de revisión de acuerdos que instauró el departamento del Valle del Cauca contra el municipio de Candelaria, por considerar que, con ocasión de las modificaciones propuestas en el Acuerdo N.º 014 del 15 de octubre de 2019, “Por medio del cual se modifican los Acuerdos Municipales 002 y 021 de 2015, del Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Candelaria, y se dictan otras disposiciones”, se vulneraron normas de rango legal y constitucional.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que, en efecto, le asiste razón a la Gobernación del Valle del Cauca cuando manifiesta que el [actor] carece de legitimación en la causa para presentar esta tutela contra la providencia judicial de única instancia que declaró la inexequibilidad del Acuerdo N.º 014 del 15 de octubre de 2019, en la medida en que, si bien para el momento en que el referido acuerdo fue sancionado el [actor] fungía como alcalde municipal de Candelaria, lo cierto es que actualmente no se encuentra ejerciendo tales funciones, pues su mandato correspondió al periodo de gobierno 2016-2019.

En ese contexto, esta Colegiatura encuentra que el [actor] como ciudadano del municipio de Candelaria no constituye la parte directamente afectada con la presunta omisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca toda vez que los derechos que se discuten en la providencia del 21 de mayo de 2020, no son los suyos. Entonces, como la legitimación en la acción de tutela se predica del titular de los derechos fundamentales, se observa que el señor Torres carece de tal presupuesto, ya que lo que aquí se pretende es que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profiera una nueva sentencia en la que se incluya el estudio del espíritu de la Ley 1753 de 2015, que modificó a la Ley 1537 de 2012 y, se pronuncie sobre el “concepto favorable 1.1.40-15.1-2550 del 09 de septiembre de 2019 suscrito por la directora del Departamento Administrativo de Jurídica y la subdirectora de Representación Judicial” en el que la Gobernación del Valle del Cauca, en un caso similar al sub judice, apoyó la expedición del Acuerdo N.º 080 del municipio de Palmira.

Adicionalmente, se percibe que el [actor] no solicita la protección de una garantía constitucional propia que, eventualmente, se viera afectada con la providencia objeto de esta acción de tutela, como tampoco acredita un interés. En tal sentido, se tiene que el accionante no certificó el interés jurídico que permita configurar su legitimación en la causa por activa en esta acción de tutela instaurada contra la decisión proferida en el trámite de revisión de acuerdos en virtud del cual, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad del Acuerdo Municipal N.º 014 del 15 de octubre de 2019, puesto que, se reitera, por conducto de la acción de amparo no puede alegar la protección de derechos fundamentales frente a los que no ostenta la titularidad.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / SOLICITUD DE COADYUVANCIA EN LA ACCIÓN DE TUTELA – Por parte del director del Departamento Administrativo de Planeación del municipio de Candelaria / NEGACIÓN DE LA COADYUVANCIA – Por extemporánea / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / ALCALDE MUNICIPAL – Legitimado para promover una acción de tutela para la defensa de los derechos fundamentales del municipio / AUSENCIA DE PODER ESPECIAL – No se allegó poder conferido por el alcalde para representar judicialmente al municipio de Candelaria [C]onforme al material probatorio obrante en el expediente, esta Judicatura destaca que el señor [G.A.B.M.], quien aduce actuar como director del Departamento Administrativo de Planeación del municipio de Candelaria, coadyuvó de manera extemporánea los argumentos expuestos por la parte actora, no obstante, en aras de proteger sus derechos fundamentales y, atendiendo el carácter informal de la acción de tutela, se analizará su legitimación a efectos de determinar si se debe estudiar el fondo del asunto.

Como se señaló en el párrafo anterior, el señor [G.A.B.M.] pretende que se le reconozca la calidad de coadyuvante, como director de planeación del municipio de Candelaria por lo cual, es necesario analizar si con ocasión de dicha condición está facultado para representar los intereses del referido ente territorial y, por consiguiente, de la dependencia que dirige, esto es, el Departamento Administrativo de Planeación. Lo anterior, por cuanto el municipio de Candelaria conformó la parte pasiva en el proceso de revisión de acuerdos objeto de esta tutela, razón por la cual el ente territorial tendría la legitimación en la causa por activa en el presente mecanismo de amparo.

(…) Así las cosas, se observa que conforme a lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 315 de la Constitución, la representación judicial y extrajudicial de los municipios está en cabeza del alcalde, de forma que, no puede el señor [G.A.B.M.] atribuirse una competencia señalada por la Constitución Política a otro funcionario. En tal sentido, solo el alcalde municipal está legitimado para promover una acción de tutela para la defensa de los derechos fundamentales del municipio.

Lo anterior, en la medida en que si bien el superior jerárquico del señor [G.A.B.M.], en su calidad de director del Departamento Administrativo de Planeación de Candelaria, es quien ostenta la titularidad para comparecer a este asunto, lo cierto es que en este caso no se allegó el poder conferido por el alcalde para representar judicialmente al municipio de Candelaria, el cual, además, debía ir acompañado del decreto de nombramiento que demostrara que, en efecto, es el titular del cargo que aduce ostentar, documento que en este caso tampoco se aportó. Por ese motivo, la Sala no tendrá en cuenta su coadyuvancia. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 315 NUMERAL 3 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., seis (6) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01056-00(AC) Actor: YONK JAIRO TORRES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Tutela contra providencia judicial – no cumple el presupuesto procesal de legitimación en la causa por activa – no acepta la coadyuvancia SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la solicitud de amparo constitucional presentada por el señor Yonk Jairo Torres contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 26 de mayo de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado el 10 de marzo del 2021 al buzón web de Tutelas y Habeas Corpus en línea de la Rama Judicial y remitido el 11 del mismo mes y año al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, el señor Yonk Jairo Torres, actuando por conducto de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el fin de que sea amparado su derecho fundamental del debido proceso. 2.

La parte accionante consideró vulnerada dicha garantía constitucional, con ocasión de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 21 de mayo de 2020, que declaró inexequible el Acuerdo Nº 014 del 15 de octubre de 2019, “Por medio del cual se modifican los Acuerdos Municipales 002 y 021 de 2015, del Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Candelaria, y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Concejo Municipal de Candelaria, en el marco del proceso de revisión de acuerdos identificado con el radicado Nº 76001-23-33-004-2019- 01079-00, que instauró el departamento del Valle del Cauca contra el Municipio de Candelaria. 1.2.

Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó: “PRIMERO: Que se DECLARE vulnerado por parte del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en cabeza de la Magistrada LUZ ELENA SIERRA VALENCIA, el DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO, con ocasión a la sentencia del veintiuno (21) de mayo de 2020.

SEGUNDO: En consecuencia, de lo anterior, se DEJE SIN EFECTOS dicha providencia.

TERCERO: Se ORDENE proferir un fallo apegado a la realidad fáctica y jurídica del caso en concreto y sean valoradas correctamente las pruebas allegadas al proceso”. 1.3. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4.

El 15 de octubre de 2019, el Concejo Municipal de Candelaria expidió el Acuerdo N.º 014, “Por medio del cual se modifican los Acuerdos Municipales 002 y 021 de 2015, del Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Candelaria, y se dictan otras disposiciones”. 5. El departamento del Valle del Cauca solicitó la revisión del referido acuerdo, por considerar que, con ocasión de las modificaciones propuestas[1], se vulneraron normas de rango legal y constitucional[2]. 6.

El 16 de enero de 2020, el municipio de Candelaria, actuando por intermedio de apoderado judicial, presentó contestación del medio de control en la que señaló que “de la interpretación de la norma [artículo 91[3] de la Ley 1753 de 2015[4]] se entiende que cada una de las administraciones municipales de los periodos constitucionales 2012 a 2015, 2016 a 2019 y 2020 a 2023, tienen la oportunidad por una sola vez hasta el año 2020, de ajustar el POT para incorporar al perímetro urbano predios localizados en suelo rural, suburbano y de expansión urbana”. 7.

Por su parte, el Concejo Municipal de Candelaria, al pronunciarse sobre la solicitud de revisión del Acuerdo N.º 014 de 2019, presentada por el departamento del Valle del Cauca, manifestó que “la oportunidad de ajustar excepcionalmente el POT en los términos del artículo 41 de la Ley 1537 de 2012, modificado por el artículo 91 de la Ley 1753 de 2015, se agotó con el Acuerdo No. 021 del 28 de noviembre de 2015”. 8.

En providencia de única instancia del 21 de mayo de 2020, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 121 del Decreto 1333 de 1986[5], declaró la inexequibilidad del Acuerdo N.º 014 del 15 de octubre de 2019, expedido por el Concejo Municipal de Candelaria, por encontrar que, para su aprobación, no se surtieron las etapas de concertación y consulta ciudadanas señaladas en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997. 9.

Para adoptar dicha decisión, el tribunal señaló que, “(…) por tratarse de una facultad excepcional concedida a los Alcaldes Municipales para un fin específico y sin la necesidad de adelantar los trámites de concertación y consulta previstos en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, sólo puede hacerse uso de ella por una sola vez y se agotó en este caso con la expedición del Acuerdo No. 021 del 28 de noviembre de 2015.

En efecto, el artículo 41 de la Ley 1537 de 2012 dispuso originalmente que podía hacerse uso de la facultad durante el periodo comprendido entre los años 2012 a 2016 y luego con su modificación se extendió hasta el año 2020, pero tal modificación no tiene el alcance de permitir que una nueva administración municipal haga uso nuevamente de la misma por una sola vez.

De esta forma, la administración municipal del periodo constitucional 2012 a 2015 efectuó el ajuste al POT, por lo que para realizar una nueva incorporación del suelo rural, suburbano y de expansión urbana al perímetro urbano del Municipio de Candelaria, se debían adelantar las etapas de concertación y consulta ciudadana porque la facultad extraordinaria ya se consumió en el año 2015”. 10.

La referida decisión se notificó a las partes por medios electrónicos el 26 de mayo de 2020. 11. El 1º de julio de 2020, el municipio de Candelaria presentó recurso de apelación contra la sentencia del 21 de mayo de 2020, por considerar que en relación con los periodos constitucionales autorizados para modificar el PBOT en el sentido de incorporar al perímetro urbano los predios localizados en suelo rural, suburbano y de expansión urbana, las Leyes 1537 de 2012 y 1753 de 2015, tienen distintas disposiciones: i. El artículo 47 de la 1537 de 2012 señaló los años 2012 a 2016, es decir que, en su sentir, los periodos constitucionales en que se podía adelantar la referida modificación eran el del 2012 al 2015 y; el del 2016 al 2019. ii.

El artículo 91 de la Ley 1753 de 2015 indicó los años 2015 a 2020, por lo que, en su criterio, permitía tal modificación en los periodos 2012 a 2015; 2016 a 2019 y; 2020 a 2023. 12. Y que, en ese orden de ideas, la interpretación literal de la norma demostraba que “cada uno de estos periodos de administraciones tiene la oportunidad por una sola vez de incorporar al perímetro urbano, los predios localizados en suelo rural, suburbano y de expansión urbana cumpliendo los requisitos del artículo.

Es decir, independientemente que el mandatario de 2012-2015 haya realizado la incorporación autorizada, el mandatario del 2016-2019 puede hacerlo y el de 2020-2023 podrá hacerlo, este último tiene la limitante de hacer únicamente durante el año 2020”, por lo que, calificó como errada la postura del despacho según la cual la facultad excepcional otorgada a los alcaldes municipales sólo podía usarse por una sola vez y que, en este caso “se agotó con la expedición del Acuerdo No. 021 del 28 de noviembre de 2015”. 13.

Mediante memorial enviado el 25 de agosto de 2020 al correo electrónico del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el municipio de Candelaria remitió un memorial en el que informó que el escrito presentado el 1º de julio de 2020 no se trataba de un recurso de apelación, sino de una solicitud de aclaración y/o adición, razón por la que solicitó que se le diera el tratamiento de este último al escrito que radicó dentro del término, por ser esta la intención del suplicante. 14.

Así las cosas, indicó que el tribunal acusado, al adoptar la decisión del 21 de mayo de 2020, omitió: i. Estudiar la Ley 1537 de 2012 que en su artículo 47, modificado por el artículo 91 de la Ley 1753 de 2015, estableció la posibilidad de construir viviendas de interés social o viviendas de interés prioritario, siempre que cumplieran los requisitos descritos en la norma; ii.

Pronunciarse sobre lo manifestado en la contestación y en los alegatos de conclusión, respecto a que la Gobernación del Valle del Cauca en el presente caso pretendió la nulidad de este acuerdo cuando en un caso similar como es la expedición del Acuerdo No. 080 de 2019, profirió el “(…) concepto favorable 1.1.40-15.1-2550 del 09 de septiembre de 2019 suscrito por la directora del Departamento Administrativo de Jurídica y la subdirectora de Representación Judicial en un caso similar como es la expedición del Acuerdo No. 080 de 2019 “por medio del cual se adopta el ajuste seccional al plan de ordenamiento territorial del municipio de Palmira, para incorporar predios al perímetro urbano” y, 15.

En ese contexto, solicitó la adición de la parte considerativa de la sentencia tutelada en el sentido de: i) estudiar el espíritu de la Ley 1537 de 2012, a efectos de establecer cuáles fueron los periodos constitucionales autorizados y en los que se tenía la oportunidad por una sola vez de incorporar al perímetro urbano los predios localizados en suelo rural, suburbano y de expansión urbana cumpliendo los requisitos; e ii) incluir el estudio de la prueba documental atinente al concepto favorable 1.1.40-15.1-2550 del 9 de septiembre de 2020, suscrito por la directora del Departamento Administrativo de Jurídica y la Subdirectora de Representación Judicial. 16.

A través de auto del 1º de octubre de 2020, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, rechazó por improcedente el recurso de apelación y, negó la solicitud de aclaración y/o adición, propuestos contra la sentencia del 21 de mayo de 2020. 17. En relación con el recurso de apelación, indicó que debía rechazarse atendiendo a lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986, según el cual “no procederá recurso alguno”, respecto de las sentencias proferidas por los tribunales en el trámite de revisión de acuerdos expedidos por los Concejos Municipales.

Igualmente, destacó que, si bien el accionante afirmó que su intención no fue presentar la alzada, lo cierto es que, al revisar los argumentos expuestos en el escrito inicial se advirtió que “lo pretendido sí fue recurrir la providencia, más allá de que ahora diga que se trata de una solicitud de “aclaración y/o adición”, sin tener en cuenta que se trata de figuras procesales diferentes”. 18.

Frente a los puntos respecto de los cuales solicitó la adición de la sentencia, aseguró que los argumentos expuestos en ninguno de ellos constituyen un motivo de adición o aclaración, sino de inconformidad con la sentencia. En relación al primero, indicó que lo que pretendían era controvertir el concepto de la Sala según el cual “por tratarse de una facultad excepcional concedida a los alcaldes municipales para ajustar el POT sin adelantar las instancias de concertación interinstitucional y consulta ciudadana, solo podía hacerse uso de ésta por una sola vez, como en efecto sucedió en el MUNICIPIO DE CANDELARIA, con la expedición del Acuerdo No. 021 del 28 de noviembre de 2015, a través del cual se ajustó con anterioridad el POT para la incorporación de dicha clase de predios al perímetro urbano”. 19.

Por otro lado, respecto del punto que alegaba que la sentencia no estudió el concepto favorable que emitió la Gobernación del Valle respecto del Acuerdo N.º 080 del 2019, mencionó que el accionante “no explicó cuáles son los argumentos o partes de la misma que ofrezcan verdadero motivo de duda que influyan en la parte resolutiva de la sentencia, tal como lo exige el artículo 285 del Código General del Proceso (…) tampoco es motivo de adición de la sentencia, en la medida que si bien el MUNICIPIO DE CANDELARIA mencionó escuetamente ese concepto para la defensa del acto administrativo, no es un asunto que necesariamente tuviera que ser objeto de pronunciamiento, porque esta Corporación para la resolución de fondo de las solicitudes de revisión de los acuerdos municipales, estudia la legalidad de los actos administrativos previa su confrontación directa con los preceptos constitucionales y legales, en los términos del numeral 3º del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986”. 20.

En ese orden, el tribunal resaltó que, sin perjuicio de que puedan tenerse en cuenta otros elementos para el análisis de fondo, lo cierto es que en este caso, al encontrarse configurado un vicio de ilegalidad que afectaba la esencia del acuerdo municipal, tal como la falta de cumplimiento de los requisitos de forma para su aprobación, puntualmente el adelantamiento de las etapas de concertación y consulta ciudadana señaladas en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, no resultaba necesario el estudio de otros aspectos diferentes. 21.

El auto que rechazó el recurso de apelación y negó la solicitud de “aclaración y/o adición”, fue notificado a las partes por medios electrónicos el 29 de octubre de 2020. 1.4. Fundamentos de la solicitud 22. La parte actora aseguró que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró su derecho fundamental del debido proceso pues, en su criterio, al dictar la sentencia del 21 de mayo de 2020, incurrió en los defectos sustantivo y fáctico en la medida en que no estudió el espíritu de la norma aplicable [artículo 91 de la Ley 1753 de 2015], ni las pruebas aportadas con la contestación de la solicitud de revisión. 23.

Indicó que el tribunal tutelado no tuvo en cuenta la normatividad vigente al momento de decidir sobre la exequibilidad del acuerdo objeto de revisión, “pues a pesar de que en la contestación y los alegatos de conclusión lo expliqué, la magistrada pasa por alto lo dispuesto en la Ley 1753 de 2015, y omite darle aplicación a la referida norma la cual se encontraba vigente cuando el Concejo Municipal de Candelaria expidió el Acuerdo N.º 014 del 15 de octubre de 2019”. 24.

Afirmó que el artículo 47 de la Ley 1537 de 2012, autoriza dos periodos constitucionales, uno completo, el comprendido entre el año 2012 al 2015 y, otro parcial, en el año 2016; y que, el artículo 91 de la Ley 1753 de 2015, al hacer referencia a los años 2015 a 2020, se entiende que avaló 3 periodos constitucionales, esto es, i) el del 2015; ii) el del 2016 al 2019 y; iii) el del 2020.

En ese contexto, manifestó que una interpretación literal de las referidas normas, da a entender que “CADA UNO de estos períodos de administraciones tiene la oportunidad por una sola vez de incorporar al perímetro urbano, los predios localizados en el suelo rural, suburbano y de expansión urbana cumpliendo los requisitos del artículo. Es decir, independientemente que el mandatario de 2012-2015 haya realizado la incorporación autorizada, el mandatario del 2016-2019 puede hacerlo y el de 2020-2023 podrá hacerlo, este último tiene la limitante de hacer únicamente durante el año 2020”.

(Destacado del texto original). 25. En ese orden de ideas, manifestó que, pese a que en la contestación y en los alegatos de conclusión le expuso detalladamente a la magistrada ponente que el artículo 91 de la Ley 1753 del 2015, al modificar el artículo 47 de la Ley 1537 de 2012, permitió por una sola vez que los municipios y distritos, a iniciativa del alcalde, incorporen al perímetro urbano los predios localizados en suelo rural, suburbano y suelo de expansión urbana, sin que sea requisito legal de validez la realización previa de los trámites de concertación y consulta previstos en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997, la togada insistió en omitir la modificación de la Ley y resolvió declarar la inexequibilidad del acuerdo. 26.

Por otro lado, refirió que la sentencia tampoco efectuó pronunciamiento alguno “acerca del concepto favorable 1.1.40-15.1.2550 del 9 de septiembre de 2019 (…)” en el que la Gobernación del Valle del Cauca, en un caso similar avaló la misma situación objeto de revisión, documento que, pese a que fue aportado como prueba en la contestación, no fue objeto de pronunciamiento en la parte considerativa del fallo. 27.

Frente al punto, explicó que el estudio de dicha prueba es de vital importancia a efectos de adoptar una decisión, “(…) pues llama la atención que la Gobernación del Valle del Cauca pretenda la nulidad del acuerdo No. 014 del 15 de octubre de 2019, del Municipio de Candelaria, pero que por otro lado avale la misma situación, ya que de ser así nos encontraríamos frente a una contradicción que deja en duda la seguridad jurídica de los municipios respecto a la expedición de los acuerdos”. 1.5.

Trámite de la acción de tutela 28. La magistrada que funge como ponente de la presente decisión, mediante auto del 26 de marzo de 2021[6], admitió la demanda de tutela y dispuso su notificación a la parte actora, así como a los magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en calidad de autoridades judiciales accionadas. 29.

Así mismo, vinculó en calidad de terceros con interés, al departamento del Valle del Cauca y al municipio de Candelaria, pues fungieron como parte demandante y demandada en el proceso de revisión de acuerdos que originó el presente trámite. 30. Igualmente, se ofició a la secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para que publicara en su página web copia digital de la demanda de tutela, de los anexos que la acompañan y del auto admisorio, para que cualquier persona interesada pudiera intervenir en el trámite constitucional del vocativo de la referencia. 1.6.

Intervenciones 31. Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en el expediente digital de la acción de tutela, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Gobernación del Valle del Cauca 32. Con escrito enviado por correo electrónico el 9 de abril de 2021 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, el ente territorial, a través de su apoderado judicial, solicitó que se declare la improcedencia del mecanismo por considerar que no se agotaron los requisitos adjetivos y, además, que el accionante carece de legitimación en la causa por activa para interponer la acción. 33.

En relación con los presupuestos de procedencia de la tutela, resaltó que en este caso el asunto, i) carece de relevancia constitucional, por no existir vulneración de los derechos fundamentales del actor; ii) no cumplió con el requisito de subsidiariedad, “puesto que la solicitud de aclaración y/o adición de la sentencia objeto de la presente acción de tutela, fue interpuesta el 25 de agosto de 2020, es decir, por fuera del término de ejecutoria de la sentencia tal como lo exigen los artículos 285 y 287 del Código General del Proceso”, también manifestó que el recurso de apelación presentado el 1º de julio de 2020 es improcedente, por tratarse de una decisión de única instancia; y, iii) que tampoco supera la inmediatez, ya que la sentencia atacada fue notificada el 26 de mayo de 2020, mientras que esta demanda se presentó el 10 de marzo de 2021, es decir, 9 meses y 16 días después. 34.

Por otro lado, respecto de la legitimación en la causa por activa, manifestó que el señor Yonk Jairo Torres ejerció sus funciones como representante legal del municipio de Candelaria durante el periodo de gobierno 2016 – 2019, lapso en el cual se sancionó el Acuerdo N.º 014 del 15 de octubre de 2019, sin embargo, anotó que a la fecha de radicación de esta tutela, “ya no ejercía funciones de representante legal del municipio de Candelaria y por tanto la misma fue interpuesta por parte del actor en calidad de ciudadano, razón por la cual no es factible hablar de una vulneración de sus derechos fundamentales”. 1.6.2.

Gustavo Adolfo Bonilla Morales 35. Con escrito enviado por correo electrónico el 14 de abril de 2021 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, el señor Bonilla Morales, “actuando en este acto como Director de Planeación del Municipio de Candelaria Valle” coadyuvó las pretensiones del señor Yonk Jairo Torres “como quiera que están conforme a la necesidad de la entidad territorial de que se profiera fallo en derecho y no se vulneren los derechos fundamentales del accionante y por ende del Municipio y de los ciudadanos que representa”. 1.6.3.

Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 36. A través del Oficio N.º 563 del 8 de abril de 2021, remitió en medio magnético el expediente del medio de control de revisión de acuerdo identificado con el radicado N.º 76001-23-33-000-2019-01079-00, en cumplimiento de lo solicitado en auto del 6 de abril de 2021. No obstante, guardó silencio respecto de los hechos y pretensiones de la tutela.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 37. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por el señor Yonk Jairo Torres contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Cuestión previa 38. Con ocasión del contagio a gran escala de la pandemia del Covid-19 y el aumento de ocupación en las unidades de cuidado intensivo del país, el Consejo Superior de la Judicatura ha recomendado a los titulares de los despachos judiciales que implementen medidas que beneficien el trabajo en casa, a través de las plataformas tecnológicas institucionales, con el fin de preservar la salud e integridad de los funcionarios de la Rama Judicial, así como de los usuarios de la administración de justicia. En el Consejo de Estado se crearon correos electrónicos exclusivos para la interacción de los ciudadanos y se implementó el sistema de gestión judicial SAMAI[7], lo que ha permitido que las funciones del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo se sigan desarrollando de manera virtual. 2.3.

Legitimación en la causa 39. El inciso 1º del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario. 40.

En el mismo sentido, el Decreto 2591 de 1991[8], en los artículos 1°, 10º, 46 y 49, precisa que el mecanismo de amparo puede ser presentado por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea (i) por sí misma; (ii) a través de representante; (iii) apoderado; o (iv) por medio de la agencia oficiosa, cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa.

También pueden interponer acción de tutela los defensores del pueblo y los personeros municipales[9]. 41. Desde la expedición por parte de la Corte Constitucional de la sentencia T-416 de 1997[10], se estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela. 42.

En la sentencia T-086 de 2010[11], la Alta Corporación reiteró que “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”. 43.

Con posterioridad, en la sentencia T-176 de 2011[12], la Corte Constitucional indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que ejerce la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, “de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante”. 44.

En la sentencia T-435 de 2016[13], el Alto Tribunal Constitucional estableció las condiciones que deben concurrir para superar este presupuesto procesal, dentro de las cuales hizo especial énfasis en la titularidad de los derechos fundamentales reclamados, lo cual quedó reiterado en la sentencia SU-454 de 2016[14], en la que, adicionalmente, señaló que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces constitucionales y constituye un presupuesto procesal de la demanda[15]. 45.

De esa manera, la Corte Constitucional en la sentencia T-697 de 2006, indicó que, de conformidad con su jurisprudencia y lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución, se tiene que “un primer requisito de procedibilidad de la acción de tutela es la exigencia de que quien solicite el amparo, se encuentre “legitimado en la causa” para presentar la solicitud de protección de sus derechos fundamentales.

La legitimación “por activa” exige que el derecho cuya protección se invoca, sea un derecho fundamental radicado en cabeza del demandante y no, en principio, de otra persona”. 46. En relación con el caso de la agencia oficiosa, la Corte Constitucional ha establecido que, “Cuando la acción de tutela es interpuesta por intermedio de agente oficioso, la jurisprudencia constitucional ha señalado los siguientes elementos normativos: (i) el agente oficioso debe manifestar que está actuando como tal;

(ii) del escrito de tutela se debe poder inferir que el titular del derecho está imposibilitado para ejercer la acción de tutela, ya sea por circunstancias físicas o mentales; (iii) la informalidad de la agencia, pues esta no implica que deba existir una relación formal entre el agente y los agenciados; (iv) la ratificación de lo actuado dentro del proceso.”[16] 47.

Finalmente, es importante recordar que, la mencionada Corte, en la Sentencia de Unificación SU-173 de 2015, estableció que, “La legitimación en la causa es un presupuesto procesal exigido en la acción de tutela, debido a que los derechos fundamentales son inherentes a las personas y, además, son intransferibles, aun tratándose de personas jurídicas o entidades territoriales (…) La legitimación para ejercitar la acción de tutela a favor de terceros es excepcional y por lo mismo sólo puede intentarse cuando el interesado demuestre que se ven afectados sus derechos fundamentales y que se halle imposibilitado para deprecar por sí mismo el amparo constitucional; así los interesados son aquellas personas a quienes la decisión afecte directamente en sus derechos fundamentales, esto es, las partes del litigio.”[17] 48.

Con fundamento en el marco conceptual expuesto[18], conviene resaltar que la providencia atacada fue proferida en el trámite de revisión de acuerdos que instauró el departamento del Valle del Cauca contra el municipio de Candelaria, por considerar que, con ocasión de las modificaciones propuestas en el Acuerdo N.º 014 del 15 de octubre de 2019, “Por medio del cual se modifican los Acuerdos Municipales 002 y 021 de 2015, del Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Candelaria, y se dictan otras disposiciones”, se vulneraron normas de rango legal y constitucional. 49.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que, en efecto, le asiste razón a la Gobernación del Valle del Cauca cuando manifiesta que el señor Yonk Jairo Torres carece de legitimación en la causa para presentar esta tutela contra la providencia judicial de única instancia que declaró la inexequibilidad del Acuerdo N.º 014 del 15 de octubre de 2019, en la medida en que, si bien para el momento en que el referido acuerdo fue sancionado el señor Torres fungía como alcalde municipal de Candelaria, lo cierto es que actualmente no se encuentra ejerciendo tales funciones, pues su mandato correspondió al periodo de gobierno 2016-2019. 50.

En ese contexto, esta Colegiatura encuentra que, el señor Yonk Jairo Torres como ciudadano del municipio de Candelaria no constituye la parte directamente afectada con la presunta omisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca toda vez que los derechos que se discuten en la providencia del 21 de mayo de 2020, no son los suyos. 51.

Entonces, como la legitimación en la acción de tutela se predica del titular de los derechos fundamentales, se observa que el señor Torres carece de tal presupuesto, ya que lo que aquí se pretende es que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profiera una nueva sentencia en la que se incluya el estudio del espíritu de la Ley 1753 de 2015, que modificó a la Ley 1537 de 2012 y, se pronuncie sobre el “concepto favorable 1.1.40-15.1-2550 del 09 de septiembre de 2019 suscrito por la directora del Departamento Administrativo de Jurídica y la subdirectora de Representación Judicial” en el que la Gobernación del Valle del Cauca, en un caso similar al sub judice, apoyó la expedición del Acuerdo N.º 080 del municipio de Palmira. 52.

Adicionalmente, se percibe que el señor Yonk Jairo Torres no solicita la protección de una garantía constitucional propia que, eventualmente, se viera afectada con la providencia objeto de esta acción de tutela, como tampoco acredita un interés. 53. En tal sentido, se tiene que el accionante no certificó el interés jurídico que permita configurar su legitimación en la causa por activa en esta acción de tutela instaurada contra la decisión proferida en el trámite de revisión de acuerdos en virtud del cual, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad del Acuerdo Municipal N.º 014 del 15 de octubre de 2019, puesto que, se reitera, por conducto de la acción de amparo no puede alegar la protección de derechos fundamentales frente a los que no ostenta la titularidad. 54.

Ahora bien, conforme al material probatorio obrante en el expediente, esta Judicatura destaca que el señor Gustavo Adolfo Bonilla Morales, quien aduce actuar como director del Departamento Administrativo de Planeación del municipio de Candelaria, coadyuvó de manera extemporánea los argumentos expuestos por la parte actora, no obstante, en aras de proteger sus derechos fundamentales y, atendiendo el carácter informal de la acción de tutela, se analizará su legitimación a efectos de determinar si se debe estudiar el fondo del asunto. 55.

Como se señaló en el párrafo anterior, el señor Bonilla Morales, pretende que se le reconozca la calidad de coadyuvante, como director de planeación del municipio de Candelaria por lo cual, es necesario analizar si con ocasión de dicha condición está facultado para representar los intereses del referido ente territorial y, por consiguiente, de la dependencia que dirige, esto es, el Departamento Administrativo de Planeación. 56.

Lo anterior, por cuanto el municipio de Candelaria conformó la parte pasiva en el proceso de revisión de acuerdos objeto de esta tutela, razón por la cual el ente territorial tendría la legitimación en la causa por activa en el presente mecanismo de amparo. 57. En primera medida, resulta pertinente recordar que el artículo 6º de la Constitución establece que “Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.

Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”, lo que quiere decir que, al funcionario público le está prohibido, lo que no le está expresamente atribuido. 58. En ese orden, es necesario conocer lo dispuesto en el capítulo 3º de la Constitución, que regula el régimen municipal.

Al respecto, se observa que el artículo 315 ibídem dispone: “Artículo 315. Son atribuciones del alcalde: 1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo. 2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador.

El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante. 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes (…)”.

(Negrillas fuera del texto). 59. Así las cosas, se observa que conforme a lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 315 de la Constitución, la representación judicial y extrajudicial de los municipios está en cabeza del alcalde, de forma que, no puede el señor Bonilla Morales atribuirse una competencia señalada por la Constitución Política a otro funcionario.

En tal sentido, solo el alcalde municipal está legitimado para promover una acción de tutela para la defensa de los derechos fundamentales del municipio. 60. Lo anterior, en la medida en que si bien el superior jerárquico del señor Gustavo Adolfo Bonilla Morales, en su calidad de director del Departamento Administrativo de Planeación de Candelaria, es quien ostenta la titularidad para comparecer a este asunto, lo cierto es que en este caso no se allegó el poder conferido por el alcalde para representar judicialmente al municipio de Candelaria, el cual, además, debía ir acompañado del decreto de nombramiento que demostrara que, en efecto, es el titular del cargo que aduce ostentar, documento que en este caso tampoco se aportó. Por ese motivo, la Sala no tendrá en cuenta su coadyuvancia. 2.4.

Conclusión 61. En definitiva, esta Sala de Decisión no encuentra legitimación por activa del gestor de la acción ni del coadyuvante, en la medida en que no demostraron una afectación subjetiva o individual a su derecho fundamental del debido proceso dentro del trámite de revisión de acuerdos tramitado en sede Contencioso Administrativa, entre otras cosas, porque carecen de la condición de “parte” que demuestre el interés legítimo que los vincule al proceso del cual predican los defectos sustantivo y fáctico. 62.

Por todo lo anterior, se declarará la falta de legitimación en la causa por activa del señor Yonk Jairo Torres y se negará la coadyuvancia del señor Gustavo Adolfo Bonilla Morales, por no ser los titulares del derecho fundamental presuntamente vulnerado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

FALLA PRIMERO: DECLARAR LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA del señor Yonk Jairo Torres, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR la coadyuvancia presentada por el señor Gustavo Adolfo Bonilla Morales, atendiendo las consideraciones de esta sentencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes y terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: En el evento de no ser impugnada esta decisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] (i) El Plan Básico de Ordenamiento Territorial – PBOT para la incorporación de suelo al perímetro urbano, determinación de los usos del suelo y aprovechamientos para suelo urbano, y que en este sentido se incorporaron centros poblados rurales como Villagorgona, El Tiple, El Cabuyal y San Joaquín al perímetro urbano del municipio de Candelaria;

(ii) Los mapas que muestran las determinaciones del suelo urbano y usos de suelo, la clasificación del sistema de asentemientos y la designación del suelo urbano; efectuó la asignación de los usos del suelo urbano y de las áreas de expansión; definió los criterios para la asignación de usos en el suelo rural; el régimen de usos, los tratamientos urbanísticos, la edificabilidad para el tratamiento de consolidación, la norma volumétrica, los aportes para edificabilidad, los planes de implantación y regularización; y, (iii) La permanencia de usos y las condiciones para la permanencia de aquellos, las condiciones para el reconocimiento de usos del suelo, las características de las cesiones públicas obligatorias para zonas verdes, la entrega anticipada de zonas de cesión, la continuidad y accesibilidad, las cesiones en zonas de protección ambiental, el cálculo de cesiones en zonas de protección ambiental, la compensación económica de cesiones obligatorias, la compensación de cesiones en otros inmuebles, así como los requisitos para que estas procedan, las compensaciones por cargas locales y generales, los programas de reubicación de asentamientos humanos, los programas de mejoramiento integral, los instrumentos de gestión del suelo, los aportes urbanísticos por edificabilidad, los instrumentos de planificación, las reglas para los planes parciales, de manejo ambiental y las obligaciones urbanísticas derivadas de estudios de amenazas y riesgos, entre otros. [2] (i) Artículos 1º, 80, 103, 106, 285, 287, 288, 311, 313 numerales 7º y 9º de la Constitución Política;

(ii) Artículo 72 de la Ley 136 de 1994, “Por la cual se dictan normas tendientes a mordernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”; (iii) Artículos 4º, 23, 24, 25 y 28 de la Ley 388 de 1997, “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”; (iv) Artículo 2º de la Ley 902 de 2004, “Por la cual se adicionan algunos artículos de la Ley 388 de 1997 y se dictan otras disposiciones”;

(v) Artículos 5º, 6º, 7º y 9º del Decreto 4002 de 2004, “Por el cual se reglamentan los artículos 15 y 28 de la Ley 388 de 1997, compilados por los artículos 2.2.2.1.2.6.1., 2.2.2.1.2.6.2., 2.2.2.1.2.6.3. y 2.2.2.1.2.6.5. del Decreto 1077 de 2015, “por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Secrtor Vivienda, Ciudad y Territorio”;

(vi) Artículo 81 de la Ley 134 de 1994; (vii) Artículo 2º de la Ley 507 de 1999; (viii) Artículos 4º, 22 a 30 de la Ley 1757 de 2012; (ix) Artículo 91 de la Ley 1753 de 2015; (x) Resolución N.º 6917 del 1º de agosto de 2016 de la Registraduría Nacional del Estado Civil; (xi) Corte Constitucional, sentencia C-150 de 2015. [3] “ARTÍCULO

91. INCORPORACIÓN DEL SUELO RURAL, SUBURBANO Y EXPANSIÓN URBANA AL PERÍMETRO URBANO. <Consultar vigencia directamente en el artículo que modifica> Modifíquese el artículo 47 de la Ley 1537 de 2012, el cual quedará así:  “Artículo 47. Incorporación del suelo rural, suburbano y expansión urbana al perímetro urbano. Con el fin de garantizar el desarrollo de vivienda, infraestructura social y usos complementarios y compatibles que soporten la vivienda, durante el período constitucional de las administraciones municipales y distritales comprendido entre los años 2015 y el 2020, y por una sola vez, los municipios y distritos podrán (…)”; disposición que no fue derogada por la Ley 1955 de 2019 “por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”. [4] “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. [5] “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”. [6] La Secretaría General de la Corporación notificó a las partes por medios electrónicos el 6 de abril del 2021. [7] “SAMAI es un aplicativo web producto de la innovación interna, que recoge las necesidades y las buenas prácticas de gestión judicial; permite gestionar y controlar un expediente judicial desde su inicio hasta su terminación; la incorporación de los antecedentes del expediente digitalizados; notificaciones electrónicas; la participación de sujetos procesales autorizados y el trámite de los expedientes dentro cada despacho; integra en una sola aplicación funcionalidades dispersas y brinda un tablero de control al servidor judicial para el seguimiento de su despacho.

Integra otros sistemas internos como la gestión de personal y el sistema de relatoría (…)”. [8] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. [9] Corte Constitucional, Sentencia T-793 del 27 de septiembre de 2007, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. [10] Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T-416, 28.08.97., M.P. Antonio Barrera Carbonell. [11] Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión, Sentencia T-083, 15.02.10., M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [12] Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión, Sentencia T-176, 14.03.11., M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [13] Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-435, 12.08.16., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado [14] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-454, 25.08.16., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [15] Sobre el mismo tema, ver Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-511, 08.08.17., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

Así mismo, Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, Sentencia T-318, 19.09.18., M.P. Luis Guillermo Guerrero López, en la cual se señaló: “En el marco de los procesos de amparo, previo al estudio del fondo del caso planteado, el juez constitucional debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, que al tenor del artículo 86 de la Carta Política y del Decreto 2591 de 1991, se sintetizan en: (i) la existencia de legitimación en la causa por activa y por pasiva;

(ii) la instauración del recurso de protección de manera oportuna (inmediatez); y (iii) el agotamiento de los mecanismos judiciales existentes, salvo que tales vías no sean eficaces o idóneas, o en su defecto se configure la ocurrencia de un perjuicio irremediable (subsidiariedad)”. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [16] Corte Constitucional, Sentencia T-004 del 11 de enero de 2013.

M.P. Mauricio Gonzáles Cuervo [17] Corte Constitucional, Sentencia SU-173 del 16 de abril de 2015. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [18] Cabe destacar que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, ha venido aplicando la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, estudiando en las acciones de tutela la legitimación en la causa por activa y por pasiva.

Sentencia 27.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-05083-00.