CONTROL JUDICIAL DE ACTOS ADMINISTRATOS DE CUMPLIMIENTO – Procedencia excepcional / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA ACTO DE RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN GRACIA EN CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA JUDICIAL – Improcedencia Los actos administrativos de cumplimiento solamente pueden ser sometidos a control jurisdiccional en aquellos casos en los que se desconoce la decisión judicial cuyo cumplimiento se alega, circunstancia que puede configurarse en casos en los que la entidad conminada se aparta de la orden judicial, no la cumple cabalmente, introduce modificaciones sustanciales o se presentan circunstancias que afecten la competencia de la autoridad condenada.
Sin embargo, ni en el escrito inicial de la demanda ni en el de apelación, se observa que la parte demandante invoque la ocurrencia de alguna situación particular que se adecúe a los mencionados escenarios, de tal modo que se justifique el estudio de legalidad sobre un acto administrativo de cumplimiento, pues no está demostrado, y ni siquiera alegado, el modo en el que el acto demandado modificó o incumplió los términos de la orden judicial del 15 de mayo de 2008, confirmada el 18 de julio de 2009.
Dicho de otro modo, el apoderado judicial de la parte demandante no explicó las razones por las que la Resolución 11257 del 30 de septiembre de 2011, siendo un acto de cumplimiento de una orden judicial, cuenta con las características necesarias para ser sometido a un estudio de legalidad. Si bien el recurrente alega que la orden de reliquidación no implicaba la disminución o desmejora del derecho pensional del demandante, no procuró demostrar las razones por las que la decisión contenida en el acto demandado se aleja de lo ordenado por el juez de conocimiento.
Lo anterior, además, si se tiene en cuenta que la condena cumplida a través de la Resolución 11257 fue interpuesta en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y no fue recurrida por el demandante, lo que quiere decir que se encontraba conforme con lo decidido. Acto seguido, los términos de la reliquidación ordenada fueron confirmados por el Consejo de Estado, sin que se observe motivo alguno de inconformismo por parte del hoy demandante.
En tal sentido, deviene improcedente que el demandante acuda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a discutir la legalidad de un acto administrativo que se dictó en cumplimiento de una orden judicial dictada dentro de un proceso en el que participó como parte demandante y cuyas decisiones no cuestionó en la oportunidad legal que correspondía. FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 – ARTÍCULO 1 / LEY 114 DE 1913 – ARTÍCULO 4 / LEY 116 DE 1928 – ARTÍCULO 6 / LEY 37 DE 1933 – ARTÍCULO 3 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 1 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 15 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 19 CONDENA EN COSTAS – Criterio objetivo valorativo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de prueba de su causación Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, la Sala se abstendrá de condenar en costas, en cuanto no resultaron probadas.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre los criterios a aplicar en la condena en costas, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, radicación: 1291-14, C.P.: William Hernández Gómez. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., ocho (08) de abril de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 25000-23-42-000-2017-00188-01(6425-18) Actor: LUIS ALFREDO SUZUNAGA HERRERA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia de primera instancia del 12 de julio de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Luis Alfredo Suzunaga Herrera formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso – administrativo, en orden a que se declare la nulidad de la Resolución ugm 11257 del 30 de septiembre de 2011, proferida por la extinta Caja Nacional de Previsión Social, por medio de la cual se reliquidó la pensión gracia del demandante, en cumplimiento de la orden judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó (i) declarar que el señor Luis Alfredo Suzunaga Herrera tiene derecho a que se le reconozca y pague una «pensión gracia post mortem» en los términos dispuestos en la Resolución 2828 del 6 de marzo de 2002, por ser más favorable; (ii) ordenar el pago de las diferencias ocasionadas entre los valores pagados y los que en derecho corresponden, con los respectivos ajustes de ley desde la fecha en que se desmejoró el reconocimiento pensional gracia;
(iii) condenar a la demandada a pagar las sumas adeudadas actualizadas, de acuerdo con el índice de precios al consumidor como lo autoriza el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011; (iv) ordenar el pago de los intereses moratorios sobre la suma adeudada, en aplicación del artículo 192 del cpaca; y (v) condenar a la ugpp al pago de costas y agencias en derecho. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) A la señora Luz Stella Bolívar (q.e.p.d) le fue reconocida una pensión gracia de jubilación por medio de Resolución 7777 del 8 de mayo de 1997, en cuantía de $ 259.705, a partir del 24 de noviembre de 1995; la anterior pensión fue reliquidada a través de Resolución 2828 del 6 de marzo de 2002, en el sentido de incluir nuevos factores salariales para un valor final de $ 1.604.374, a partir del 1 de abril del 2001. ii) Mediante Resolución 28705 (sic), se reconoció una sustitución pensional en favor del señor Luis Alfredo Suzunaga Herrera, efectiva desde el 7 de septiembre del año 2006, es decir desde el día siguiente del fallecimiento de la causante, la señora Luz Stella Bolívar. iii) Por medio de apoderado judicial, el señor Suzunaga Herrera interpuso una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el objeto de que se reliquidara la citada pensión gracia, la cual fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado en primera y segunda instancia, respectivamente. iv) En cumplimiento de los anteriores fallos judiciales, la entidad demandada profirió la Resolución ugm 11257 del 30 de septiembre de 2011, en la que se reliquidó la pensión gracia de jubilación del demandante en cuantía de $ 278.194, efectiva a partir del 24 de noviembre de 1995, pero con efectos fiscales desde el 4 de octubre de 1998. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de la violación En el escrito inicial de la demanda se invocaron como violados los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política de 1991; 1, 3, 4, de la Ley 114 de 1913; 3 y 6 de la Ley 116 de 1928; 16 de la Ley 91 de 1989; 3, 36, 42, 44, 67, 72, 87, 93, 97, 97, 100, 137 y 164, numerales 2 y 6 (sic) de la Ley 1437 de 2011;
Decreto 081 de 1976; y el Decreto 2277 de 1979. Al desarrollar el concepto de la violación, el representante judicial del demandante expuso los argumentos que se resumen a continuación[1]: i) La decisión unilateral de la demandada relacionada con la disminución de la pensión gracia de jubilación del demandante no se ajusta a la ley, pues desconoce los postulados jurisprudenciales y legales sobre la revocatoria directa de los actos administrativos.
Tal determinación afecta el derecho de defensa del interesado, pues no medió sentencia judicial o acto administrativo previo que autorizara la desmejora del derecho pensional del señor Suzunaga Herrera. ii) La asignación mensual reconocida comporta un derecho pensional adquirido que no puede ser desconocido, vulnerado, reducido o afectado de modo alguno por parte de la entidad accionada.
Así, a pesar de la existencia de una decisión judicial, la administradora de pensiones debió agotar el trámite propio de la revocatoria directa de los actos administrativos, es decir solicitar la autorización del demandante o acudir a la jurisdicción en acción de lesividad. iii) El demandante tiene derecho a que se le apliquen las normas de la revocatoria directa, en orden a que se respeten sus derechos al debido proceso, a la defensa y a la contradicción, los cuales no fueron garantizados en la expedición del acto demandado, en tanto se desmejoró una situación pensional sin contar con la autorización que exige la norma. iv) El objeto del presente asunto se ciñe a establecer si el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca faculta a la demandada a desmejorar el derecho pensional del señor Luis Alfredo Suzunaga.
Para resolver lo anterior debe tenerse en cuenta que la sentencia de primera instancia (sic), del 15 de mayo de 2008, ordenó reliquidar la pensión gracia en comento, pero no ordenó la desmejora o la disminución del monto reconocido y, en tal sentido, el acto demandado constituye una vía de hecho y un desconocimiento de los derechos fundamentales del pensionado. 1.2.
Contestación de la demanda Dentro del término legal concedido, la ugpp contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones del medio de control, de acuerdo con los siguientes argumentos[2]: i) El reajuste de la pensión gracia de jubilación, de la que es titular el señor Luis Alfredo Suzunaga Herrera, no es irregular ni comporta vulneración alguna de los derechos fundamentales del demandante, sino que, por el contrario, fue el resultado del cumplimiento de una orden judicial emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y confirmada por el Consejo de Estado. ii) El acto administrativo demandado no es objeto de control judicial, pues fue proferido en acatamiento de una orden proferida por el juez de conocimiento, lo que quiere decir que es un acto de ejecución, circunstancia que impide que su contenido esté sujeto a análisis a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. iii) Los únicos actos administrativos que pueden ser demandados ante la jurisdicción son aquellos de que trata el artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir «aquellos de contenido definitivo», esto es, los que resuelven un procedimiento administrativo y contienen una decisión de la administración, lo que quiere decir que los actos de ejecución o de cumplimiento de una orden judicial se encuentran excluidos del citado control judicial. iv) De acuerdo con la jurisprudencia, solo los actos de cumplimiento que desborden los límites de la orden judicial pueden ser sometidos a estudio de legalidad ante la jurisdicción, pero no es este el caso propuesto por la parte demandante.
El acto acusado es, claramente, un acto de ejecución, pues no contiene la voluntad de la administración, sino que se profirió en cumplimiento de una orden emitida por un juez competente. v) Si el demandante considera que la Resolución atacada no se adecúa a las órdenes de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y confirmada por el Consejo de Estado, debió acudir al proceso ejecutivo para conminar el correcto cumplimiento de la sentencia, en lugar de acudir a un nuevo proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.3 La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 12 de julio de 2018[3], negó las pretensiones de la demanda de acuerdo con las siguientes consideraciones: i) Por medio de Resolución 2828 del 6 de marzo de 2002, la extinta Cajanal reliquidó la pensión gracia que le había sido reconocida a la señora Luz Stella Bolívar de Suzunaga, en cuya motivación se citaron las Leyes 33 y 62 de 1985, normas que, como ha sostenido el Consejo de Estado, no son aplicables en casos de similar situación fáctica y jurídica. ii) La señora Luz Stella Bolívar interpuso una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el objeto de que se efectuara una reliquidación de la pensión, en cuantía del 75 % del promedio de todos los factores devengados durante el año inmediatamente anterior a la fecha de configuración del derecho pensional.
La demanda fue resuelta en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 15 de mayo de 2008, en la que se ordenó reliquidar la pensión gracia con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior a adquirir el status de pensionada, decisión confirmada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 18 de junio de 2009. iii) En cumplimiento de la anterior orden judicial, Cajanal profirió la Resolución ugm 11257 del 30 de septiembre de 2011 en la que reliquidó la pensión de jubilación gracia post mórtem del demandante, en los términos dispuestos por la autoridad judicial, por lo que la asignación se redujo de $ 2.824.960 a $ 1.163.167.
En ese sentido, la reliquidación efectuada a través de Resolución 2828 del 6 de marzo de 2002, cuya aplicación solicita el demandante, quedó sin efectos a partir de la decisión judicial adoptada y de la expedición del acto administrativo demandado. iv) No es posible acceder a la aplicación de la liquidación contenida en la Resolución 2828 del 6 de marzo de 2002, pues actualmente no tiene fuerza ejecutoria, en tanto ya perdió su vigencia y, por contera, se configuró el decaimiento de ese acto administrativo.
Tampoco es posible acceder a las pretensiones de la demanda en virtud del principio de cosa juzgada respecto de las sentencias dictadas en el primer proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en cuyo cumplimiento se expidió la resolución demandada en esta oportunidad. v) En aquel primer proceso se determinó cuáles son los parámetros sobre los cuales debe liquidarse la pensión gracia del demandante y, en tal sentido, se profirió una sentencia judicial y un posterior acto administrativo de cumplimiento.
No se advierte la afectación del derecho al mínimo vital, toda vez que la liquidación ordenada por el juez de conocimiento se encuentra debidamente soportada. 1.4. El recurso de apelación El señor Luis Alfredo Suzunaga Herrera, por medio de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de acuerdo con los siguientes argumentos[4]: i) El problema jurídico se centra en determinar si la entidad demandada contaba con la potestad para proferir la Resolución 11257 del 30 de septiembre de 2011, por medio de la cual da cumplimiento a un fallo judicial sin aplicar el procedimiento de la revocatoria directa. ii) El reproche dentro del presente asunto no se relaciona con las consideraciones o la decisión de la sentencia del 18 de junio de 2009, sino en la expedición del acto administrativo demandado sin el lleno de los requisitos legales establecidos para la revocatoria directa de los actos administrativos de contenido particular, especialmente el relacionado con el consentimiento del administrado.
En tal sentido, no se pretende cuestionar la legalidad de las resoluciones anteriores (sic) sino el irregular procedimiento de la entidad demandada. iii) La ugpp utilizó un fallo judicial para excluir un acto administrativo legal y en firme (sic) sin acreditar, siquiera, la comisión de un delito y cuya consecuencia haya sido la expedición de la Resolución 2828 del 6 de marzo de 2002. «[A]ún más, se abstiene la administración de demandar su propio acto administrativo y se vale de una interpretación tergiversada del fallo del 18 de junio de 2009, ya que la palabra reliquidar no implica desmejorar, desconocer o restar». iv) El Tribunal erró al afirmar que la Resolución 11257 del 30 de septiembre de 2011 se presume legal, pues desconoce la sentencia del 9 de octubre de 2013, dictado por el Tribunal administrativo de Cundinamarca[5].
En tal sentido, no hay razón válida para desconocer o negar la aplicación de la reliquidación pensional contenida en la Resolución 2828 del 6 de marzo de 2002. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia Vencido el término[6], ninguna de las partes presentó alegatos de conclusión.[7] 1.6. El Ministerio Público El agente del ministerio público no rindió concepto.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si el señor Luis Alfredo Suzunaga Herrera tiene derecho a que se declare la nulidad de la Resolución 11257 del 30 de septiembre de 2011 y se ordene el pago de su pensión gracia en los términos fijados en la Resolución 2828 del 6 de marzo de 2002. 2.2. Marco normativo 2.2.1.
De la pensión gracia La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hubieran servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. Luego, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los Inspectores de Instrucción Pública y autorizó a los docentes a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.
Posteriormente, mediante la Ley 37 de 1933, el beneficio de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Finalmente, la Ley 91 de 1989 en su artículo 15, numeral 2, literal a) limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales 2.
Actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El Consejo de Estado ha precisado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos.[8] En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo:[9] i) Constituye una declaración unilateral de voluntad. ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, ya sea en cabeza de una autoridad estatal o de particulares. iii) Se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante».[10] iv) Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacte los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».[11] Igualmente, esta corporación ha explicado que los actos administrativos que son pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».[12] Es oportuno indicar que los actos definitivos pueden ser expresos o fictos, estos últimos se configuran ante la falta de pronunciamiento del funcionario competente dentro de una determinada actuación administrativa.
En efecto, cuando las autoridades públicas omiten el deber de expedir actos expresos con el fin de culminar los procedimientos administrativos, el legislador establece la ficción de una respuesta negativa o positiva a lo solicitado por los peticionarios, en procura de salvaguardar el acceso a la administración de justicia.[13] Bajo este marco conceptual, es válido sostener que la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones.
En consecuencia, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un estado social de derecho en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio de la legalidad y los derechos subjetivos de los asociados. En armonía con lo antes expuesto, el Consejo de Estado ha precisado que, excepcionalmente, los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial en los siguientes casos:[14] […] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.
Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad. En este orden de ideas, los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción.[15] 3.
Revocatoria directa de actos administrativos de contenido particular A través de los dineros de la seguridad social se materializan principios y derechos fundamentales que constituyen la base misma del Estado Social de Derecho, de allí que la protección de aquellos sea un propósito esencial que deba guiar la configuración de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico y el actuar de las instituciones encargadas de administrarlos y ejecutarlos.
Así las cosas, el legislador, más que encontrarse facultado, tiene el deber de implementar diferentes mecanismos tendientes a la salvaguarda de estos recursos de naturaleza pública, en aras de evitar cualquier tipo de fraude o malversación y, con ello, de promover el amparo de los principios de objetividad, transparencia, moralidad y eficacia que deben orientar la función administrativa.
Una de las herramientas utilizadas para tales efectos ha sido la consagrada en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, que prevé una modalidad especial de revocatoria directa exenta del consentimiento del titular del derecho, en ciertos casos en que el acto administrativo de contenido particular y concreto ha reconocido una prestación de naturaleza económica sin que se cumplan los requisitos exigidos por la ley con tal fin o por medio de documentos falsos.
Esta norma señala:
ARTÍCULO
19. REVOCATORIA DE PENSIONES RECONOCIDAS IRREGULARMENTE. Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica.
En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes. La constitucionalidad de tal precepto fue sometida al estudio de la Corte Constitucional, que en sentencia C-835 del 23 de septiembre de 2003 lo declaró exequible condicionadamente, delineando el alcance que debe otorgársele de conformidad con los siguientes razonamientos: «[…] ¿Cuál debe ser la entidad o importancia del incumplimiento de los requisitos que pueden dar lugar a la revocatoria del acto administrativo de reconocimiento prestacional, aún sin el consentimiento del titular del derecho? […] no se puede tratar de cualquier incumplimiento de requisitos, toda vez que ante falencias meramente formales; o ante inconsistencias por desactualización de la información interna de las entidades correspondientes, respecto de las cuales el titular del derecho o sus causahabientes no hayan realizado conductas delictivas, le compete al respectivo funcionario tomar de oficio las medidas tendientes al saneamiento de los defectos detectados […] Por consiguiente, la comentada actuación, lejos de cualquier pretensión revocatoria de oficio, debe encaminarse hacia la depuración de la información que soporta la expedición y vigencia del acto administrativo de reconocimiento prestacional.
En concordancia con esto, cuando de conformidad con la Constitución y la ley deba revocarse el correspondiente acto administrativo, será necesario el consentimiento expreso y escrito del titular, y en su defecto, el de sus causahabientes. De no lograrse este consentimiento, la entidad emisora del acto en cuestión deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. […] Cosa distinta ocurre cuando el incumplimiento de los requisitos aludidos esté tipificado como delito y la Corte señala claramente que basta con la tipificación de la conducta como delito, para que la administración pueda revocar, aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad penal, de tal manera que en el evento de que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa o se halla comprobado el incumplimiento de los requisitos, basta con que sean constitutivos de conductas tipificadas por la ley penal, hipótesis en la cual se inscribe la utilización de documentación falsa, en conexidad o no con conductas tipificadas por la ley penal tales como el cohecho, el peculado, etc. […] La Corte deja claramente establecido que cuando el litigio versa sobre problemas de interpretación del derecho; como por ejemplo, el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición; o la aplicación de un régimen especial frente a uno general; estos litigios deben ser definidos por los jueces competentes de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que en consecuencia no procede la revocatoria directa del acto administrativo sin el consentimiento del particular […]» De esta forma, el máximo juez constitucional concluyó que la revocatoria directa de actos administrativos de carácter particular y concreto que otorgan prestaciones económicas procede sin consentimiento del titular del derecho únicamente cuando la ilegalidad del reconocimiento es notoria y constitutiva de un delito.
De lo contrario, para que el acto administrativo se extinga del mundo jurídico, es preciso que el beneficiario autorice la revocatoria directa o que así lo disponga un juez al resolver la demanda instaurada por la administración contra la legalidad de su propio acto, trámite al que deberá acudirse siempre que la controversia, en lugar de ocuparse de la verificación fáctica de los requisitos para acceder a la prestación, tenga por objeto la forma en que ha de aplicarse o interpretarse la normatividad.
Claramente, en los eventos en que sea viable la revocatoria directa sin consentimiento del titular es necesario garantizar el derecho al debido proceso de la o las personas involucradas y, por consiguiente, se debe seguir el procedimiento administrativo que consagra el Decreto 01 de 1984 en cuanto sea compatible, en especial, lo dispuesto en sus artículos 74, 28, 14, 34 y 35.
De igual forma, es importante señalar que, en tales casos, corresponde a la administración la carga de probar y motivar suficientemente (i) que el titular del derecho económico de que se trate no reúne los requisitos para acceder al mismo (ii) que la ilegalidad del reconocimiento es manifiesta y (iii) que ella se encuentra tipificada como un delito a la luz de la ley penal, sin que pueda pensarse que ello signifique un prejuzgamiento o una usurpación de las funciones del juez penal, quien de llegar a conocer del asunto, dispondrá de plena independencia y autonomía en el ejercicio de su función. 2.3.
Hechos probados i) Por medio de Resolución 7777 del 8 de mayo de 1997, la Caja Nacional de Previsión Social le reconoció a la señora Luz Stella Bolívar de Suzunaga una pensión mensual vitalicia de jubilación (sic) en cuantía de $ 259.707, efectiva a partir del 24 de noviembre de 1995. El anterior cálculo se obtuvo a partir de la aplicación de las Leyes 114 de 1913, 4 de 1966, 33 de 1985, 62 de 1985 y los Decretos 81 de 1976, 1848 de 1969, 1045 de 1978 y 01 de 1984.[16] ii) A través de Resolución 2828 del 6 de marzo de 2002, la Caja Nacional de Previsión Social reliquidó la pensión gracia de jubilación y la elevó a la suma de $ 1.604.374, con efectos a partir del 1 de abril de 2001.[17] iii) La pensionada solicitó la revisión y reliquidación de la mencionada asignación, la cual fue negada a través de las Resoluciones 26746 del 30 de diciembre de 2003 y 8164 del 20 de septiembre de 2004, razón por la que interpuso una acción de tutela que fue conocida y fallada por el Juzgado 45 Penal del Circuito de Bogotá en sentencia del 23 de febrero de 2006, por medio de la cual se ampararon los derechos fundamentales invocados por la interesada y se ordenó la reliquidación de la pensión gracia con inclusión de todos los factores percibidos de forma habitual durante el último año de servicio.[18] iv) En cumplimiento de la anterior decisión judicial, la Caja Nacional de Previsión Social profirió la Resolución 20557 del 19 de abril de 2006, en la que se fijó como monto de la pensión gracia la suma de $ 261.554, a partir del 24 de noviembre de 1995.[19] v) En Resolución 28705 del 8 de julio de 2008, Cajanal reconoce una sustitución pensional en favor del señor Luis Alfredo Suzunaga Herrera, con ocasión del fallecimiento de su esposa la señora Luz Stella Bolívar de Suzunaga, efectiva a partir del 7 de septiembre de 2006, día siguiente a la ocurrencia del deceso de la causante.[20] vi) Por medio de sentencia del 15 de mayo de 2008, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió, en primera instancia, una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la señora Olga Lucía Bolívar de Suzunaga.
En el fallo se accedió a las pretensiones de la demanda, es decir que se declaró la nulidad de los autos 101947 del 6 de marzo de 2002 y 100604 del 2002 (sic), las Resoluciones 26746 del 30 de diciembre de 2003 y 8164 del 20 de septiembre de 2004, y se ordenó a la entidad demandada reliquidar la pensión gracia de la demandante con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del derecho pensional.[21] vii) El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, conoció ese asunto en segunda instancia y profirió fallo del 18 de junio de 2019, a través del cual revocó parcialmente la sentencia de primera instancia, en el sentido de declararse inhibida para decidir de fondo sobre la legalidad del auto 101947 del 6 de marzo de 2002 y confirmó en lo demás la decisión recurrida.[22] viii) En cumplimiento de la anterior sentencia judicial, la Caja Nacional de Previsión Social profirió la Resolución 11257 del 30 de septiembre de 2011, por medio de la cual reliquidó la pensión gracia post mórtem en cuantía de $ 278.198 a partir del 24 de noviembre de 1995, pero con efectos fiscales desde el 4 de octubre de 1998, en virtud de la prescripción trienal.[23] 2.4.
Caso concreto. Análisis de la Sala El señor Luis Alfredo Suzunaga Herrera, por conducto de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, ugpp, para cuestionar la legalidad de la Resolución 11257 del 30 de septiembre de 2011, por medio de la cual, en cumplimiento de una orden judicial, se reliquidó la pensión gracia reconocida a la señora Luz Stella Bolívar de Suzunaga (q.e.p.d) y pagada, en virtud de la figura de la sustitución pensional, al demandante.
El presente proceso fue decidido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que a través de sentencia del 12 de julio de 2018 negó las pretensiones de la demanda al considerar: (i) que el acto acusado se profirió en cumplimiento de una orden judicial; (ii) que la Resolución 2828 del 6 de marzo de 2002, cuya aplicación se solicita, perdió fuerza ejecutoria; y (iii) que decidir nuevamente sobre la liquidación de la pensión gracia del demandante sería desconocer el principio de cosa juzgada.
Inconforme con la anterior determinación, el demandante, a través de su apoderado judicial, interpuso recurso de apelación bajo el argumento de que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social erró al proferir la Resolución 11257 del 30 de septiembre de 2011, porque, a su juicio, a pesar de haber sido dictada en cumplimiento de una orden judicial, debió agotar el trámite administrativo relacionado con la revocatoria directa de actos administrativos, es decir, solicitar al demandante la autorización previa para modificar su situación pensional particular.
De acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso, la señora Luz Stella Bolívar laboró como docente al servicio del departamento de Cundinamarca desde el 15 de marzo de 1962 hasta el 5 de diciembre de 1995, lo que le dio derecho a percibir una pensión gracia de jubilación reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social a través de Resolución 7777 del 8 de mayo de 1997, en cuantía de $ 259.705.
El anterior reconocimiento fue objeto de reliquidación por medio de Resolución 2828 del 6 de marzo del 2002, en la que se consideró que de conformidad con las Leyes 33 y 62 de 1985 (sic), el cálculo de la citada pensión debía aumentarse hasta la suma de $ 1.604.374. La pensionada interpuso una serie de solicitudes tendientes a lograr una revisión del monto de la pensión, la cuales fueron negadas a través de las Resoluciones 26746 del 30 de diciembre de 2003 y 8164 del 20 de septiembre de 2004.
Frente a la anterior negativa la señora Bolívar de Suzunaga interpuso acción de tutela que fue fallada a su favor por el Juzgado 45 Penal del Circuito de Bogotá que ordenó una nueva reliquidación de la pensión gracia de la interesada, orden que fue cumplida por medio de la Resolución 20557 del 19 de abril de 2006, en la que se fijó como nuevo monto de la pensión gracia la suma de $ 261.554, a partir del 24 de noviembre de 1995.
Dada la ocurrencia del fallecimiento de la señora Luz Stela Bolívar, la Caja Nacional de Previsión Social sustituyó la asignación pensional en favor del señor Luis Alfredo Suzunaga Herrera, a través de la Resolución 28705 del 8 de julio del año 2008, por lo que es el actual titular del citado derecho pensional; sin embargo, vale la pena aclarar que antes del fallecimiento de la señora Luz Stella Bolívar, cursaba un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-25-000-2005- 91473-01 en el que ella fungía como demandante.
En el aludido proceso se pretendía la nulidad de las Resoluciones 26746 del 30 de diciembre de 2003 y 8164 del 20 de septiembre de 2004; y de los autos 101947 del 6 de marzo de 2002 y 100604 del 2002 (sic). A título de restablecimiento se solicitó el reconocimiento de una pensión gracia en cuantía de $ 403.990 a partir del 24 de noviembre de 1995, con las respectivas actualizaciones e incrementos anuales.
La demanda fue fallada en primera instancia el 15 de mayo del año 2008, en la que se declaró la nulidad de los actos demandados y se ordenó la reliquidación de la pensión gracia con inclusión de todos los factores devengados durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del derecho pensional. La demanda fue remitida, en virtud del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, al Consejo de Estado y fallado por la Subsección B de la Sección Segunda en decisión del 18 de junio de 2009, en la que se revocó parcialmente la sentencia recurrida, en el sentido de declararse inhibida para decidir de fondo sobre el auto 101947 del 6 de marzo de 2002 y se confirmó en lo demás lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En virtud de lo anterior, la Caja Nacional de Previsión Social emitió la Resolución 11257 del 30 de septiembre de 2011 en la que se resolvió, entre otras cuestiones, lo siguiente: artículo primero: dar cumplimiento al fallo judicial proferido por el consejo de estado sala de lo contencioso administrativo sección segunda del 18 de junio de 2009, y en consecuencia reliquidar el pago de una pensión de jubilación gracia postmortem (sic) en cuantía de $ 278.194 (…) con ocasión del fallecimiento de bolivar de suzunaga luz stella efectiva a partir del 24 de noviembre de 1995, con efectos fiscales a partir del 4 de octubre de 1998 por prescripción trienal.
De acuerdo con lo anterior, la Resolución 11257 del 30 de septiembre de 2011, demandada a través del presente medio de control, resulta ser un acto administrativo dictado en cumplimiento de una orden judicial, proferida por un juez competente, que actualmente se encuentra en firme y ha hecho tránsito a cosa juzgada. En ese sentido, la Resolución demandada no es el reflejo de la voluntad de la administración sino el mero cumplimiento del deber legal de acatar las órdenes judiciales dictadas por la administración de justicia, circunstancia que le otorga el carácter de acto de cumplimiento que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, no es, por regla general, un acto sujetos a control judicial.
Sobre el particular se ha dicho lo siguiente[24]: si bien es cierto esta Corporación ha sostenido que los actos mediante los cuales se hace efectiva una sentencia no son enjuiciables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante un mecanismo de control de legalidad, pues son actos de ejecución, es decir, no crean, extinguen o modifican una situación particular, sino que hacen efectiva una orden impartida por un Juez de la República, también lo es que en ocasiones se han aceptado algunas excepciones, las cuales surgen del desconocimiento de la decisión judicial, en cuanto creen una situación nueva.
Así las cosas, los actos administrativos de cumplimiento solamente pueden ser sometidos a control jurisdiccional en aquellos casos en los que se desconoce la decisión judicial cuyo cumplimiento se alega, circunstancia que puede configurarse en casos en los que la entidad conminada se aparta de la orden judicial, no la cumple cabalmente, introduce modificaciones sustanciales o se presentan circunstancias que afecten la competencia de la autoridad condenada.
Sin embargo, ni en el escrito inicial de la demanda ni en el de apelación, se observa que la parte demandante invoque la ocurrencia de alguna situación particular que se adecúe a los mencionados escenarios, de tal modo que se justifique el estudio de legalidad sobre un acto administrativo de cumplimiento, pues no está demostrado, y ni siquiera alegado, el modo en el que el acto demandado modificó o incumplió los términos de la orden judicial del 15 de mayo de 2008, confirmada el 18 de julio de 2009.
Dicho de otro modo, el apoderado judicial de la parte demandante no explicó las razones por las que la Resolución 11257 del 30 de septiembre de 2011, siendo un acto de cumplimiento de una orden judicial, cuenta con las características necesarias para ser sometido a un estudio de legalidad. Si bien el recurrente alega que la orden de reliquidación no implicaba la disminución o desmejora del derecho pensional del demandante, no procuró demostrar las razones por las que la decisión contenida en el acto demandado se aleja de lo ordenado por el juez de conocimiento.
Lo anterior, además, si se tiene en cuenta que la condena cumplida a través de la Resolución 11257 fue interpuesta en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y no fue recurrida por el demandante, lo que quiere decir que se encontraba conforme con lo decidido. Acto seguido, los términos de la reliquidación ordenada fueron confirmados por el Consejo de Estado, sin que se observe motivo alguno de inconformismo por parte del hoy demandante.
En tal sentido, deviene improcedente que el señor Luis Alfredo Suzunaga acuda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a discutir la legalidad de un acto administrativo que se dictó en cumplimiento de una orden judicial dictada dentro de un proceso en el que participó como parte demandante y cuyas decisiones no cuestionó en la oportunidad legal que correspondía. Visto lo anterior, las condiciones de liquidación de la pensión gracia del señor Luis Alfredo Suzunaga Herrera fueron establecidas en la sentencia del 15 de mayo de 2008, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y confirmada por el Consejo de Estado el 18 de junio de 2009, lo que quiere decir que si en esa oportunidad no se pidió o no se accedió a la aplicación de la Resolución 2828 del 6 de marzo de 2002, ya no habría lugar a proferir una decisión de fondo sobre ese particular, en tanto la situación jurídica del demandante ya fue definida a través de una serie de sentencias que se encuentran en firme y que hicieron tránsito a cosa juzgada.
Así, tampoco es de recibo el argumento según el cual la entidad demandada debió agotar el trámite administrativo para proferir el acto de cumplimiento de la sentencia judicial, pues carecería de todo sentido práctico que después de adelantarse un proceso judicial y de adoptarse las medidas a que hubiere lugar, se requiriera la autorización o consentimiento de cualquiera de las partes intervinientes para lograr la efectividad de las sentencias, pues ello atentaría contra la obligatoriedad y eficacia de los fallos dictados por la administración de justicia. En ese orden de ideas, en el presente proceso no hay lugar a proferir una decisión de fondo sobre la nulidad de la Resolución 11257 del 30 de septiembre de 2011, toda vez que dicho acto administrativo no es pasible de enjuiciamiento por las razones explicadas previamente.
Bajo tal precepto, lo que corresponde es declarar la excepción de «acto no susceptible de control judicial», hecho que impone el deber de modificar la sentencia apelada en el sentido enunciado. 2.5 De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016[25], respecto de la condena en costas en vigencia del cpaca, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso[26], la Sala se abstendrá de condenar en costas, en cuanto no resultaron probadas. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia y en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio, la Sala considera que la Resolución 11257 del 30 de septiembre de 2011 es un acto administrativo de cumplimiento que no se encuentra sujeto a control judicial.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Modificar la sentencia apelada del 12 de julio de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso de la referencia iniciado por el señor Luis Alfredo Suzunaga Herrera en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en el sentido de declarar probada de oficio la excepción de «acto no susceptible de control judicial», en lugar de negar las pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. Segundo. No condenar en costas de segunda instancia Tercero. Una vez en firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el portal Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente[27] LBC ----------------------- [1] Folios 18 a 26 [2] Folios 73 a 78 [3] Folios 148 a 154 [4] Folios 159 a 162 [5] No se indicó radicado de la referida sentencia [6] Folio 176 [7] Folio 204 [8] Al respecto puede consultarse la sentencia de 26 de agosto de 2004, proferida por la Sección Primera de Consejo de Estado, consejero ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, expediente: 2000005701. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente: Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, sentencia de 10 de abril de 2008, radicado: 25000 2324 000 2002 00583 01, actor: Aerovias Nacionales LTDA, ARCA. [10] Ibidem. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia 16288 de 12 de junio de 2008, consejera ponente: Dra. Ligia López Díaz, actor: Organización Clínica General del Norte S.A. [12] Artículo 43 del CPACA. [13] Al respecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejero ponente: Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, sentencia de 30 de abril de 2014, radicado: 13001 23 31 000 2007 00251 01(19553), actor: Inversiones M. Suarez & CIA. S. EN C., en Liquidación. [14].
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Radicación: 41001-23-33-000-2012-00137-01(4594-13), Actor: Universidad Surcolombiana, Demandado: Yulieth Penagos Leyva. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E), Bogotá D. C., 6 de agosto de 2015. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia de 8 de marzo de 2018, C.P. Dr. William Hernández Gómez, radicado: 05001-23-33-000-2014-01713-01 (2831-2015). [16] Folios 4 a 6 [17] Folios 7 a 9 [18] Folios 3031 [19] Folios 30 a 35 [20] Folios 36 a 39 [21] Folios 96 a 109 [22] Folios 111 a 131 [23] Folios 10 a 14 [24] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. sentencia del 9 de abril de 2014.
M.P. Dr. Luis Rafael Vergara Quintero. Radicado 73001-23-31- 000-2008-00510-01(1350-13). [25] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33- 000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. [26] «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (…) 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». [27] constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.