ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN / CAUSAL SEGUNDA – Cuantía del derecho pensional reconocido excede lo debido / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN PENSIONAL DE LOS BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Aplicación del criterio jurisprudencial vigente al momento de proferir la decisión / FACTORES PENSIONALES / PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA En el presente asunto se demostró que la demandada es beneficiaria del régimen de transición, pues este aspecto no fue objeto de discusión. Su pensión fue liquidada con base en lo devengado en el último año de servicios con una tasa de reemplazo del 75%, según lo establecido en la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 que consagra las disposiciones de las prestaciones sociales para el sector público al cual tenía derecho por tener más de 35 años de edad al momento en que la Ley 100 de 1993 entró en vigor.

Este criterio se acompasa con la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010, vigente para ese momento, según la cual el IBL hacía parte del régimen de transición y se debían incluir todos los factores salariales devengados. Por lo anterior, es plausible concluir que no se configura la causal alegada. Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica.

Así las cosas, no se acreditó la vulneración de los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política; Decreto 1047 de 1978; Decreto 1933 de 1989; Ley 100 de 1993; Decreto 1158 de 1994; Ley 860 de 2003 y el Acto Legislativo 01 de 2005, citadas como desconocidas por la UGPP en el escrito contentivo de la acción de revisión. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el cómputo de la caducidad de la acción especial de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por sucesión procesal de la UGPP, ver: Corte constitucional, sentencia de unificación SU-427 de 2016.

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 / DECRETO LEY 1042 DE 1978 – ARTÍCULO 18 / DECRETO LEY 1933 DE 1989 – ARTÍCULO 10 / LEY 62 DE 1985 / LEY 33 DE 1985 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público», en esas condiciones, teniendo en cuenta que esta Corporación ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público y un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional; la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado, a lo que se agrega que no se probó su causación. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., quince (15) de abril de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2018-01479-00(4836-18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: ISABEL CRISTINA GÓMEZ GÓMEZ Temas: Causal de revisión literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Ingreso base de liquidación de beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.

Servidora del DAS. SENTENCIA – Ley 1437 de 2011 O-018-2021 ASUNTO La Sala conoce de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, con el fin de que se infirme sentencia proferida el 27 de febrero de 2012, por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Bogotá, confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, Sala de Descongestión, en sentencia del 17 de septiembre de 2013, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Isabel Cristina Gómez Gómez contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE, en Liquidación.

ANTECEDENTES La señora Isabel Cristina Gómez Gómez, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, demandó[1] la nulidad parcial de la Resolución 08991 del 4 de marzo de 2008, mediante la cual el gerente general de la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL EICE, reliquidó la pensión de vejez de la demandante con el promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio.

Igualmente, solicitó la nulidad de la Resolución 49078 del 22 de septiembre de 2008, emitida por el gerente general de CAJANAL EICE, por medio de la cual negó la reliquidación de la pensión con el régimen especial que rige a los empleados del DAS. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene reliquidar su pensión a partir del 1 de agosto de 2006, con la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, tales como: la asignación básica, auxilio de alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de riesgo en un 15%, prima de vacaciones, prima de navidad y prima de servicios.

Indicó que de acuerdo con lo anterior la mesada pensional corresponderá a $1.049.841,75, monto que deberá reajustarse conforme lo prevé la Ley 100 de 1993. De igual manera, pidió que se ordene el pago de las diferencias que se causen entre lo cancelado y lo que le corresponde, sumas debidamente reajustadas e indexadas, en los términos previstos en los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo y, con observancia de las disposiciones contenidas en las sentencias SU-400 de 1997, C-188 de 1999 y C-862 de 2006 proferidas por la Corte Constitucional.

Asimismo, solicitó condenar a la entidad al pago de los intereses moratorios, costas y agencias en derecho, conforme lo disponen los artículos 177 del CCA, 141 de la Ley 100 de 1993 y el Acuerdo 1887 de 2003 emitido por el Consejo Superior de la Judicatura. Fundamentos fácticos En síntesis, se presentaron los siguientes fundamentos fácticos relevantes: 1.

La señora Isabel Cristina Gómez Gómez laboró en el DAS como secretaria 309 - 05, desde el 7 de abril de 1986 hasta el 1 de agosto de 2006, fecha a partir de la cual se dispuso su retiro definitivo, según la Resolución 930 del 19 de julio de 2006. 2. A través de la Resolución 27747 del 9 de junio de 2006, le fue reconocida una pensión de jubilación por aportes, a partir del 1 de junio de 2005, condicionada al retiro definitivo del servicio.

Para liquidar la prestación, tuvo en cuenta los factores devengados por la demandante que estuvieran contenidos en el Decreto 1158 de 1994. 3. Por Resolución 08991 del 4 de marzo de 2008, CAJANAL ordenó reliquidar la mesada pensional de la demandante por retiro definitivo del servicio, sin incluir la prima de riesgo, la prima de vacaciones, el auxilio de alimentación, la prima de navidad y la prima de servicios, bajo el argumento de que estos emolumentos no constituyen factor salarial en los términos del Decreto 1158 de 1994. 4.

A través de la Resolución 49078 del 22 de septiembre de 2008, la entidad negó la reliquidación pensional con inclusión de todos los factores salariales percibidos por la demandante durante el último año de servicios. Como disposiciones vulneradas, adujo que los actos acusados desconocían los artículos 2, 13, 25, 53 y 58 de la Constitución Política; 21 y 147 del Código Sustantivo del Trabajo;

Leyes 57 y 153 de 1887; 4 de la Ley 4 de 1966; artículos 1, 4, 10 y 18 del Decreto 1933 de 1989; Leyes 33 y 62 de 1985; artículos 36, 140 y 288 de la Ley 100 de 1993; Decreto 3135 de 1968; artículo 75 del Decreto 1848 de 1969; Decreto 1045 de 1978; artículo 3 del Decreto 451 de 1984 y Decreto 2527 de 2000. En cuanto al concepto de violación, la demandante indicó que los actos acusados fueron expedidos con violación de las normas legales y de los principios constitucionales en que debieron fundarse, pues desconocieron que la señora Isabel Cristina Gómez Gómez es beneficiaria de un régimen especial de pensiones.

En síntesis, explicó que, en aplicación del régimen de transición, la liquidación de su prestación debía efectuarse según lo previsto por los Decretos 1045 de 1978, 1933 de 1989 y la Ley 33 de 1985, que eran las normas anteriores a la Ley 100 de 1993 que regían su situación particular y concreta. Sin embargo, en su sentir, la entidad solamente atendió esta normativa de manera parcial.

Igualmente, señaló que el ingreso base de liquidación hace parte del régimen de transición previsto por la Ley 100 de 1993 y que, además, aquel debe estar conformado por la totalidad de los factores recibidos durante el último año de labor. Aseguró que la interpretación del concepto monto, contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se deriva de lo señalado por la jurisprudencia de la jurisdicción contenciosa-administrativa en las sentencias del 21 de septiembre de 2000[2] y del 13 de septiembre de 2002[3], en las que se propendió por la aplicación integral del régimen anterior y se atendieron los emolumentos que generen remuneración en razón a la labor desarrollada, mas no únicamente sobre los que fueron base de cotización. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA[4] La entidad demandada, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones y solicitó absolver a CAJANAL de cualquier cargo en su contra.

Explicó que conforme lo dispone el Acto Legislativo 1 de 2005 «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones», lo que significa que, constitucionalmente, no es viable reliquidar la pensión de la demandante con inclusión de factores sobre los que no cotizó, so pena de vulnerar los principios de solidaridad y legalidad.

Adicionalmente, resaltó que las primas de navidad, de servicios y de vacaciones no constituyen factor salarial, por lo tanto, su inclusión en la base de liquidación pensional atenta contra el orden público, el interés y la voluntad de legislador además de la afectación de la coordinación económica y el equilibrio social, en consideración al detrimento que ello conlleva al presupuesto nacional.

Así mismo, propuso los siguientes medios exceptivos: - Inepta demanda por falta de requisitos formales: Expuso que revisada la demanda no encontró la estimación razonada de la cuantía, en la medida en que en no se describieron los factores salariales devengados por la demandante en el año inmediatamente anterior a la causación del derecho, circunstancia que hace imposible determinar cómo se debe ajustar la mesada, en caso de que se acceda a las pretensiones. - Inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido: Sostuvo que, contrario a lo manifestado por la parte demandante, la entidad actuó con estricta sujeción a la ley, pues para efectos de reconocer la pensión de vejez respetó las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto del régimen anterior.

Por lo tanto, no es viable el pago de sumas adicionales a las enlistadas en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994. - Prescripción de mesadas: En el evento en el que se acceda a las pretensiones, solicitó que se declare el fenómeno jurídico de la prescripción en su favor. - Genérica e innominada: Pidió que se declare probada cualquier excepción que se encuentre configurada.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA[5] El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Bogotá emitió sentencia el 27 de febrero de 2012. En la providencia, declaró no probadas las excepciones formuladas por la parte demandada y la nulidad de los actos administrativos acusados. A título de restablecimiento del derecho, condenó a CAJANAL EICE a reliquidar la pensión de jubilación de la señora Isabel Cristina Gómez Gómez, a partir del 8 de abril de 2006, fecha en la que adquirió el estatus pensional, en un monto equivalente al 75% de la totalidad de los factores de salario devengados en el último año de servicios, esto es, entre el 1 de agosto de 2005 y hasta el 31 de julio de 2006.

En la liquidación deben incluirse, asignación básica, auxilio de alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de navidad (1/12), prima de vacaciones (1/12) y prima de riesgo. Además, ordenó el descuento de los aportes que no se hubieran deducido. En primer lugar, declaró infundada la excepción denominada «Inepta demanda por falta de requisitos formales», pues, contrario a lo señalado por la entidad, la demandante estimó debidamente la cuantía del sub examine, como se observa en el escrito introductorio a folio 34.

En relación con las demás excepciones propuestas, a saber, «Inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido», «Prescripción de las mesadas» y «Genérica o innominada», advirtió que serían resueltas con el fondo del asunto. En segundo lugar, expuso brevemente que, de acuerdo con la tesis desarrollada por el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010, los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, a quienes le son aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 33 de 1985 y demás normas concordantes, tendrán derecho a que su pensión de jubilación se liquide en un monto equivalente al 75% con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.

Seguidamente, explicó que a los pensionados bajo el régimen previsto en la Ley 71 de 1988 se les debe liquidar la prestación con el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios. Luego, precisó que, en virtud del artículo 140 de la Ley 100 de 1993, los empleados del DAS que hubieren desempeñado labores como dactiloscopista o detective agente, profesional o especializado, tienen derecho a que su pensión se reconozca y pague de acuerdo con lo previsto en los Decretos 1047 de 1978, 1933 de 1989, 1835 de 1994 y la Ley 860 de 2003.

Al analizar el sub lite, encontró que a la señora Isabel Cristina Gómez Gómez no le era aplicable el régimen especial de los empleados del DAS, comoquiera que el cargo de secretaria que ejerció en la entidad no es de aquellos que la ley prevé como de alto riesgo. Sin embargo, advirtió que, teniendo en cuenta que es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, pues al 1 de abril de 1994 contaba con 43 años de edad y 22 años, 1 mes y 28 días de servicio y, que realizó cotizaciones al ISS del 3 de febrero de 1972 hasta el 2 de noviembre de 1984 y, laboró para el DAS desde el 7 de abril de 1986 hasta el 30 de mayo de 2005, la pensión podía reconocerse bajo una de dos normativas, esto es; i) la Ley 71 de 1988 o ii) la Ley 33 de 1985.

Por consiguiente, en virtud del principio de favorabilidad, determinó que la prestación debía reliquidarse conforme lo prevé la Ley 33 de 1985, es decir, con inclusión de todos los factores devengados durante el año inmediatamente anterior al retiro del servicio, a saber, en el periodo comprendido entre el 1 de agosto de 2005 y el 31 de julio de 2006.

En consideración a que prestó sus servicios para el DAS por 20 años, 3 meses y 24 días, es decir más de 20 años en el sector público. En cuanto a los denominados «factores por vacaciones» señaló que no serían incluidos ya que estos no corresponden a un factor salarial sino a la compensación económica de un descanso. RECURSO DE APELACIÓN[6] CAJANAL EICE en Liquidación presentó recurso de apelación. Aseveró que el a quo se equivocó al ordenar la reliquidación pensional con inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicios, sin tener en cuenta que hay emolumentos que son prestacionales y no salariales.

Bajo esa misma línea argumentativa, afirmó que los valores que deben incluirse en la liquidación son los que se encuentran taxativamente enlistados en el Decreto 1158 de 1994, normativa aplicable a la demandante en virtud del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993. Por último, indicó que, de una lectura armónica de la Ley 100 de 1993 con los principios de unidad, solidaridad y sostenibilidad, es posible concluir que si bien el régimen de transición de que trata el artículo 36 de la referida norma, para efectos del reconocimiento pensional, permite la aplicación de las condiciones de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo de la ley pensional anterior, lo cierto es, que ello no acoge el IBL.

En esa medida, solicitó revocar la decisión de primera instancia y en su lugar, denegar las súplicas de la demanda, en atención a los principios de unidad, solidaridad y sostenibilidad del sistema pensional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA[7] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, Sala de Descongestión, profirió sentencia el 17 de septiembre de 2013.

El ad quem modificó el literal a) del numeral tercero de la decisión de primera instancia, para en su lugar, ordenar que se reliquide la pensión de jubilación de la demandante con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios, esto es, entre el 31 de julio de 2005 y el 1 de agosto de 2006, con inclusión, además de la asignación básica y del auxilio de alimentación, de la prima de riesgo y las doceavas partes de la bonificación por servicios prestados, prima de servicios, vacaciones y navidad, a partir del 1 de agosto de 2006, fecha en la que la pensionada se retiró del servicio.

Confirmó en lo demás. Los argumentos que sirvieron de fundamento a la decisión fueron los siguientes: En primer lugar, delimitó la controversia que debía dirimirse en dicha providencia, para señalar que únicamente podía resolver sobre los aspectos que fueron objeto de discusión en el recurso de apelación. En ese orden, el problema jurídico se contrajo a determinar cuáles son los factores salariales que se deben tener en cuenta para establecer el monto de la pensión por aportes de una persona que es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.

En segundo lugar, señaló que la señora Isabel Cristina Gómez Gómez tiene derecho a percibir una pensión por aportes, en razón a que cotizó al ISS y, como empleada pública del DAS, a la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL EICE. Explicó que la base para la liquidación de esta prestación fue reglamentada por el Decreto 2709 de 1994, empero, al haber sido derogado por el Decreto 1474 de 1997, consideró pertinente aplicar el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 de 1985 en armonía con la tesis desarrollada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, dentro de la cual se determinó que la lista de factores no es taxativa sino enunciativa, por lo que el IBL estará constituido por todas aquellas sumas que devengue el trabajador de manera habitual y periódica como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé. Analizadas las probanzas obrantes en el expediente, encontró que, contrario a lo expuesto por el recurrente, a la pensionada no le es aplicable el Decreto 1158 de 1994.

Señaló que al ser esta beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, su derecho pensional deberá reconocerse y pagarse tal como lo prevén las normas anteriores. Resaltó que no es posible fragmentar el régimen pensional, so pena de desconocer los principios de inescindibilidad, progresividad y no regresividad.

Con base en lo anterior, concluyó que, tal como lo dispuso el a quo, la señora Isabel Cristina Gómez Gómez tiene derecho a que su pensión se reliquide con inclusión de todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicios, a saber, la asignación básica, el auxilio de alimentación, la prima de riesgo y las doceavas de las primas de vacaciones, servicios y navidad, pero a partir del 1 de agosto de 2006, fecha de retiro definitivo del servicio.

Empero, estimó que no procede su inclusión del «factor por vacaciones», pues a pesar de haberse devengado en el mismo período, no tienen carácter salarial, de acuerdo con lo previsto en el Decreto 1933 de 1989. LA ACCIÓN DE REVISIÓN[8] La UGPP presentó la acción de revisión de las providencias que ordenaron el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro o de fondos de naturaleza pública, de que trata el artículo 20, literales a.) y b.) de la Ley 797 de 2003 que disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó lo siguiente: 1. «Revocar» la sentencia proferida el 27 de febrero de 2012, por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Bogotá, confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, Sala de Descongestión, en sentencia del 17 de septiembre de 2013, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Isabel Cristina Gómez Gómez contra la extinta CAJANAL con radicado 110013331010200800752. 2.

Se declare que a la señora Isabel Cristina Gómez Gómez no le asiste el derecho a que se reliquide su mesada pensional con la totalidad de los factores de salario devengados en el último año de servicios, y en su lugar, se ordene la liquidación en los términos previstos por la Corte Constitucional. 3. Ordenar que la pensión de la señora Isabel Cristina Gómez Gómez se liquide conforme a las reglas previstas por las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017, providencias proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, de acuerdo con las cuales se debe adoptar como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3.º del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, con la inclusión de los factores base de cotización taxativamente enlistados por el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren la condición de factor salarial con incidencia pensional, con una tasa de reemplazo del 75%, previsto en los Decretos 1047 de 1978, 1933 de 1989 y Ley 860 de 2003, por haber adquirido el estatus conforme al régimen de transición. Como fundamento de la acción, expuso que la decisión adoptada en las sentencias objeto de revisión contraría los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política;

Decreto 1047 de 1978; Decreto 1933 de 1989; Ley 100 de 1993; Decreto 1158 de 1994; Ley 860 de 2003 y el Acto Legislativo 01 de 2005. Estimó que las providencias acusadas vulneraron el derecho al debido proceso toda vez que ordenaron la reliquidación pensional con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio por la señora Isabel Cristina Gómez Gómez, sin sustento legal, cuando lo cierto es que, debieron atenderse las disposiciones contenidas en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993.

Seguidamente, expuso que el derecho reconocido, en las decisiones de primera y segunda instancia, excede lo debido de acuerdo con la ley al haberse accedido a una reliquidación pensional en contravía de lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En este sentido explicó que la señora Isabel Cristina Gómez Gómez al estar cobijada por el régimen de transición, dado que tenía más de 35 años de edad al momento de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social, tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, previstas por los Decretos 1047 de 1978[9] y 1933 de 1989 y la Ley 860 de 2003, salvo en lo que tiene que ver con el IBL, el cual se encuentra regulado en el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Destacó que así lo ha interpretado la Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos, que se constituían en precedente vinculante para los jueces de instancia. Igualmente, consideró que la liquidación ordenada afecta la sostenibilidad financiera del sistema, pues aumenta en un 29% la mesada pensional de la demandada, sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para ello.

Puso de presente que el valor actual de la pensión es de $1.553.633,18 cuando debía equivaler a $1.102.905,67 con lo cual se genera una diferencia de $450.727.51. En su criterio, tal situación permite observar que se configura un abuso palmario del derecho, pues se presenta con el desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional.

CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN[10] Dentro del término, la señora Isabel Cristina Gómez Gómez, mediante apoderado, dio respuesta a la demanda de revisión para solicitar que se denieguen las pretensiones. Como fundamento de su oposición, en primer lugar, recordó que los trabajadores del DAS que ocuparon empleos distintos a los de detective o dactiloscopista son beneficiarios de una pensión de jubilación en los términos previstos en la norma de carácter general por remisión del inciso primero del artículo 10 del Decreto 1933 de 1989, salvo en lo que tiene que ver con los factores salariales, pues en el IBL deberán incluirse aquellos enlistados en el artículo 18 del referido decreto.

En segundo lugar, aseveró que durante el trámite del proceso ordinario se respetaron los derechos que le asisten a las partes; la decisión objeto de revisión se profirió con observancia de las normas que le eran aplicables a la pensionada, así como de la jurisprudencia que sobre el asunto ha emitido el Consejo de Estado, a saber, las sentencias de unificación del 4 de agosto de 2010, 1 de agosto de 2013 y 25 de febrero de 2016.

Dichas decisiones, entre otras, admitieron la inclusión todos los emolumentos devengados en el último año de servicios, como parte de la garantía de la transición pensional, incluso de la prima de riesgo que devengan los servidores del DAS. CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala en el inciso segundo del artículo 249 que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia[11].

Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver la acción formulada es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019[12]: «[…]

ARTÍCULO 13. - DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección segunda […] 3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. […]» Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, precisa: «[l]as providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».

De conformidad con lo expuesto, corresponde a esta corporación conocer de los recursos extraordinarios y de las acciones de revisión que se interpongan contra las sentencias proferidas por los tribunales administrativos. Legitimación y oportunidad de la acción de revisión Antes de abordar el fondo del asunto, conviene señalar sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, que la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión[13], admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos, criterio ratificado por esta Subsección[14].

Es de anotar que de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009.

Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.

En el sub lite ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. De acuerdo con lo anterior, la UGPP se encuentra legitimada para la formulación de la acción de revisión y la presentó en tiempo, teniendo en cuenta que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, Sala de Descongestión, proferida el 17 de septiembre de 2013, se notificó mediante edicto fijado del 24 al 26 de septiembre de la misma anualidad[15].

En consecuencia, quedó ejecutoriada el 1 de octubre de 2013[16] y el término de caducidad para la acción de revisión comenzó a correr a partir del día siguiente, esto es, el 2 de octubre del mismo año. Así pues, teniendo en cuenta que la acción de revisión se presentó con fundamento en las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, que, respecto de ellas, el artículo 251 del CPACA establece un término de cinco años para su interposición, es claro que al haberse radicado la demanda el 2 de octubre de 2018[17], la entidad se encontraba dentro del término legal.

Acción de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003[18] introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»[19] Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: • Son susceptibles de la acción no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación[20]. • Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones[21]. • Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira[22]. • De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde. • Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia[23].

Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al ordenar la liquidación de la pensión de una exservidora del Departamento Administrativo de Seguridad, cobijada por el régimen de transición, atendiendo el ingreso base de liquidación de las normas generales anteriores a la Ley 100 de 1993, esto es, en cuantía equivalente al 75% del promedio de los salarios y primas de toda especie percibidos en el último año de servicios, y no el previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o del artículo 21, según el caso, de la Ley 100 de 1993, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994? Para resolver lo anterior se abordarán los siguientes aspectos: i) La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; ii) La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; ii) El régimen de los servidores del DAS iii) El régimen pensional contenido en la Ley 33 de 1985, v) El régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y iii) verificación de la causal de revisión invocada en el caso particular y concreto.

La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que, además de las causales consagradas para el recurso extraordinario de revisión, también procede «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». Sobre el debido proceso es importante indicar que está consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política como un derecho de rango fundamental que está constituido por todas las garantías que se deben respetar en las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en trámites administrativos, y que están concebidas para proteger a las personas dentro de dichos trámites y se logre la aplicación correcta de la justicia[24].

Algunas de las garantías que hacen del debido proceso son[25]: «(i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;

(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.

De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;

(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.» Adicionalmente, deben tenerse presente otros aspectos que han sido integrados por la Corte Constitucional a la esfera del debido proceso tratándose de providencias judiciales.

En efecto, la jurisprudencia constitucional ha construido toda una doctrina alrededor de las conocidas como causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, que, de encontrarse probadas, llevan a la conclusión de que se vulneró el derecho en comento. Se trata de un juicio de validez del fallo, cuando el juez incurre en graves falencias[26] que hacen la decisión incompatible con la Carta Política.

Entonces, es forzoso tener en cuenta tales conceptos cuando se estudia la vulneración de esta garantía en una sentencia. Por ello, son ineludibles al momento de evaluar la configuración de la causal prevista por el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ellas son: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.   b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.   c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.   d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.   f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.   g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.   h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.   i. Violación directa de la Constitución.»[27]   La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La norma en comento consagra la procedencia de la acción de revisión, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que ella obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»[28].

Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.

En ese orden de ideas, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. Bajo ese entendido, la Sala estima que el caso objeto de estudio se enmarca dentro de tales parámetros ya que lo que se ha de dilucidar es si la pensión de jubilación a que tiene derecho la señora Isabel Cristina Gómez Gómez debe liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo todas aquellas sumas que recibió en aquel periodo, y no el previsto por el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994 y, en esa medida, si la mesada que se le paga mensualmente debe verse reducida en la misma proporción a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en pensiones.

Para el propósito descrito, se analizarán el régimen especial de pensiones de los servidores del DAS, las disposiciones contenidas de la Ley 33 de 1985, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y las posiciones jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado; y con fundamento en ello, se analizará la configuración de las causales de revisión invocadas en el caso concreto.

Régimen especial de pensiones de los servidores del DAS antes de la entrada en vigor del Sistema General de Seguridad Social El Decreto Ley 1933 del 28 de agosto de 1989[29] dictó una norma general según la cual los empleados del DAS serían beneficiarios de las prestaciones sociales señaladas para las entidades públicas del orden nacional, en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 451 de 1984 y en las demás reglas que los adicionen o modifiquen[30].

En el artículo 10[31], previó que los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad se regirían por los cánones generales sobre pensión de jubilación. De otra parte, quienes desarrollaran funciones de dactiloscopistas en los cargos de detective agente, profesional o especializado, así como los detectives en sus diferentes grados y denominaciones, se gobernarían por lo previsto en el Decreto Ley 1047 de 1978[32].

En cuanto a los factores para la liquidación de la pensión y de las cesantías el mencionado decreto previó: «ARTÍCULO 18. Factores para la liquidación de cesantía y pensiones. Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad se tendrán en cuenta para su liquidación, los siguientes factores:    a) La asignación básica mensual señalada para el respectivo cargo;    b) Los incrementos por antigüedad;    c) La bonificación por servicios prestados;    d) La prima de servicio;    e) El subsidio de alimentación;    f) El auxilio de transporte;    g) La prima de navidad;    h) Los gastos de representación;    i) Los viáticos que reciban los funcionarios en comisión, dentro o fuera del país, cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta (180) días en el último año de servicio;    j) La prima de vacaciones.» En este apartado es conveniente señalar que a pesar de que la norma transcrita no incluyó la prima de riesgo, en armonía con lo señalado por el artículo 4 ejusdem, la jurisprudencia del Consejo de Estado admitió su cómputo en la sentencia del 1 de agosto de 2013[33].

Consideró que debía acogerse el criterio de favorabilidad expuesto en la sentencia del 4 de agosto de 2010[34], según el cual es válido tener en cuenta todas aquellas sumas que el servidor percibe de manera habitual y periódica como contraprestación del servicio, independientemente de su denominación. Agregó que una interpretación distinta vulneraría las garantías que la Constitución Política de 1991 previó como referencia para garantizar el desarrollo y la efectividad del derecho fundamental al trabajo, entre ellas, la remuneración mínima, vital y móvil, así como los principios de favorabilidad y primacía de la realidad sobre las formas.

Al respecto, precisó que la prima de riesgo es percibida en forma permanente y mensual. En consecuencia, hace parte de la contraprestación directa que recibían los servidores del DAS, por lo que debía ser parte del ingreso base de cotización y de la liquidación de la pensión. En este contexto, comoquiera que la señora Isabel Cristina Gómez Gómez se desempeñó en el DAS como secretaria, es menester precisar el contenido de las normas generales que regían a los servidores del orden nacional antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, esto es, la Ley 33 de 1985.

El ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985 El artículo 1 de la Ley 33 de 1985[35] reguló que los empleados oficiales que acreditaran 20 años de servicio continuo o discontinuo y la edad de 55 años tenían derecho al reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

El inciso primero de la norma citada dispuso a su tenor lo siguiente: «Artículo 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. […]» Por su parte, el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 modificó el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 que reglamentó los factores susceptibles de ser incluidos en el cómputo pensional, en la cual se señaló: «Artículo 1°.

Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.

En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes. […]» De la lectura de estas dos normas se desprende con claridad que las pensiones de aquellas personas que causaron su derecho en vigencia de la Ley 33 de 1985 se liquidarían con base en el 75% del promedio de los factores sobre los cuales se efectuaron aportes a la entidad de previsión que hubiese percibido el trabajador en el último año de servicio y sobre los cuales existía el deber de cancelar según el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, sobre: i) la asignación básica; ii) los gastos de representación; iii) las primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; iv) dominicales y feriados; v) horas extras; vi) la bonificación por servicios prestados y; vii) el trabajo suplementario.

Más adelante, el Acto Legislativo 01 de 2005 que modificó el artículo 48 de la Constitución Política reguló en su inciso sexto que, para la liquidación de las pensiones solo se tendría en cuenta aquellos factores sobre los cuales cada persona hubiese efectuado cotizaciones. El régimen de transición de la Ley 100 de 1993 La Ley 100 de 1993, en el artículo 36, concibió un régimen de transición que ha sido entendido como un beneficio en favor de las personas que cumplan con unos requisitos para la entrada en vigor de aquella, lo cual les permitirá, regirse por las normas aplicables en el régimen anterior al que se encontraban afiliados, en cuanto a la edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas y monto de la prestación. Así lo señaló: «ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]» De la norma transcrita, se extrae que quienes se encuentren en los supuestos de edad o tiempo de servicios allí previstos, tienen derecho a que se les apliquen las normas anteriores que venían rigiendo su situación pensional, en cuanto a edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto.

Sin embargo, en relación con este último aspecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado no ha sido pacífica, pues se ha debatido si el ingreso base de liquidación hace parte del régimen de transición o no, como pasa a exponerse: - Criterio de la Corte Constitucional En la sentencia C-168 de 1995, la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, frente a la diferenciación que hacía la norma original entre trabajadores del sector público y del sector privado, sin fijar ninguna regla frente a la inclusión o no del IBL en dicho régimen de transición. Posteriormente, dicha Corporación, a través de sus salas de revisión de tutelas, emitió una serie de pronunciamientos, según los cuales, el ingreso base de liquidación se encontraba inmerso dentro de la expresión monto, por lo que debía entenderse que en este aspecto debían acatarse las disposiciones anteriores a la Ley 100 de 1993.

Así se indicó en las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009. Más adelante, en la sentencia C-258 de 2013, al referirse al régimen de transición de los congresistas, fijó una regla según la cual el IBL no hacía parte de las normas de transición, así lo sostuvo: «En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador;

(ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.

En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionada a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.» Luego, en la sentencia SU-230 de 2015 definió que la anterior interpretación no era exclusiva del régimen especial allí analizado y expuso: «Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca».

(Negrilla por fuera de texto). A partir de dichas providencias, la Corte Constitucional ha emitido varias sentencias de unificación en las cuales ha mantenido su criterio, entre ellas, las sentencias SU-427 de 2016, SU-631 de 2017, SU-210 de 2017 y SU- 395 de 2017. En esta última providencia, esto es, la SU-395 de 2017[36], la Corte conoció de varias acciones de tutela interpuestas contra sentencias que ordenaron la reliquidación de pensiones, con fundamento en los regímenes especiales previstos por los Decretos 546 de 1971[37] y 929 de 1976[38], y consideró que la regla general de liquidación pensional, en los términos de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, también cobija a quienes venían rigiéndose por normas especiales, según lo había analizado la sentencia C-258 de 2013, que precisó que la transición consiste en la aplicación ultractiva  de los regímenes a los que se encontraba afiliado el servidor, solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero excluyendo el ingreso base de liquidación. - Criterio del Consejo de Estado Por su parte, el Consejo de Estado, adoptó una tesis según la cual el IBL sí hacía parte del régimen de transición, en efecto, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 2010[39] así se refirió al tema: «Se observa, entonces, que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.

Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1 de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985.

(…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».

La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.» En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.» La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.».

Con todo, la Sala Plena también sostuvo: «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

Como uno de los efectos de esta decisión comprende los procesos administrativos en curso, la Sala solicita de manera imperiosa a las entidades administradoras de pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que, al momento de efectuar el reconocimiento de la pensión, expliquen precisa, completa y detalladamente cada uno de los factores y/o valores numéricos tenidos en cuenta en la liquidación, de forma que sea comprensible al usuario y garantice un debido proceso administrativo».

Verificación de las causales de revisión invocadas: Vulneración del debido proceso. Literal a.) del artículo 20 Ley 797 de 2003 Se observa que, en criterio de la entidad, la providencia objeto de revisión vulneró el debido proceso al acceder a la reliquidación de la pensión de la aquí demandada, en un monto del 75% de los salarios y factores percibidos en el último año de servicios, como lo establece la Ley 33 de 1985, desconociéndose la interpretación que sobre el IBL efectuó la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017.

En dichas providencias, se precisó que aquellos empleados beneficiarios del régimen de transición conservarían los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión del régimen anterior, pero el IBL sería el establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Al respecto, se debe señalar que el argumento expuesto no está referido a alguno de los aspectos sobre jurisdicción y competencia, los derechos de audiencia, de defensa y contradicción o a la valoración probatoria relacionados con el reconocimiento pensional, sino al desacuerdo en la interpretación de las normas que hizo el ad quem para el cálculo de la prestación. En su sentir, se omitió la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 así como de las sentencias de la Corte Constitucional que abordaron el tema, lo cual condujo a que su cuantía excediera lo debido de acuerdo con la ley, cuestión que hace referencia a la causal contenida en el literal b.) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que pasa a estudiarse.

Por tanto, para definir si se configura la causal contemplada en el literal a.) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es necesario verificar la configuración de la causal contenida en el literal b.) de la norma en mención. La cuantía del derecho reconocido y lo debido por ley. Literal b.) del artículo 20 Ley 797 de 2003. De acuerdo con la certificación expedida por el coordinador del Grupo de Tesorería del DAS[40], la pensionada devengó los siguientes factores salariales durante el último año de servicios, de julio de 2005 a julio de 2006: - Asignación básica - Auxilio de alimentación - Prima de riesgo - Prima de servicios - Prima de vacaciones - Factores por vacaciones - Prima de navidad - Bonificación por servicios Por medio de la Resolución 27747 del 9 de junio de 2006[41], Cajanal EICE reconoció y ordenó el pago de la pensión de la demandada, a partir del 1 de junio de 2005, condicionada al retiro definitivo.

Para el efecto, tuvo en cuenta lo siguiente: ➢ Isabel Cristina Gómez Gómez nació el 18 de mayo de 1950. ➢ Prestó sus servicios como secretaria 309-05 al DAS, Oficina de Protección Especial. ➢ Laboró un total de 9926 días, así: 3032 cotizados al ISS en el sector privado y 6894 en el sector público al servicio del DAS. ➢ Adquirió el estatus jurídico de pensionada el 18 de mayo de 2005. ➢ La liquidación de la prestación la efectuó con el 75% del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de labor, entre el 1 de junio de 1995 y el 30 de mayo de 2005, con fundamento en las disposiciones contenidas en las Leyes 71 de 1988 y 100 de 1993.

Los factores salariales que se tuvieron en cuenta fueron: asignación básica y bonificación por servicios prestados. Por medio de la Resolución 08991 del 4 de marzo de 2008[42], se reliquidó la prestación a partir del 1 de agosto de 2006, por retiro definitivo del servicio. En aquella oportunidad, se calculó la mesada con el 75% del promedio de lo devengado los últimos 10 años de servicio, esto es, del 1 de agosto de 1996 al 30 de julio de 2006, según el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Asimismo, se indicó que la prestación estaría a cargo de las entidades que concurran en la cuota parte pensional de conformidad con el artículo 2 de la Ley 33 de 1985, a saber, el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional y el ISS. Los factores que se incluyeron en el cómputo fueron: asignación básica, bonificación por servicios prestados y bonificación por compensación (año 1997).

Se excluyó la prima de riesgo bajo el argumento de que la pensionada no desempeñó ninguno de los cargos descritos en los Decretos 1047 de 1978, 1933 de 1989 y la Ley 860 de 2003, esto es, detective agente, profesional o especializado. A través de la Resolución 49078 del 22 de septiembre de 2008[43], la UGPP negó la solicitud de reliquidación pensional presentada el 3 de junio de 2008, por la señora Isabel Cristina Gómez Gómez, con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios con inclusión de la totalidad de los factores devengados en dicho período.

El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Bogotá, Sección Segunda, en la sentencia dictada el 27 de febrero de 2012, ordenó reliquidar la pensión de la señora Isabel Cristina Gómez Gómez en los siguientes términos[44]: «[…]

TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENA a la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E en liquidación, a a) Efectuar una nueva liquidación de la pensión de jubilación de la señora ISABEL CRISTINA GOMEZ GOMEZ, […] con el 75% del promedio de todo lo devengado en el último año de servicios, esto es, durante el período comprendido entre el 1 de agosto de 2005 hasta el 31 de julio de 2006; incluyéndole la totalidad de los factores salariales devengados, así: “sueldo básico (asignación básica)”, “Auxilio de alimentación”, “Bonificación por servicios prestados”, “Prima de servicios”, “Una doceava de la Prima de navidad “Una doceava de la Prima de Vacaciones”, “Prima de riesgo”, a partir del 8 de abril de 2006, día siguiente a la adquisición de su status pensional, conforme se advierte en la parte motiva de este proveído.

Se deberán realizar los descuentos correspondientes a los aportes no efectuados o no realizados por el demandante, según lo indique la Ley. […] » Por su parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, Sala de Descongestión, en la sentencia del 17 de septiembre de 2013, modificó el literal a) del numeral 3 de la decisión adoptada por el a quo, en el sentido de indicar, que la prestación se reconocería a partir del 1 de agosto de 2006.

Confirmó en lo demás. Los argumentos que sirvieron de fundamento fueron los siguientes: «[…] No existe discusión en cuanto a que la demandante es beneficiaria del régimen de transición previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 […] En esas condiciones, el derecho pensional de la actora corresponde al régimen de jubilación por aportes previsto por la Ley 71 de 1988, toda vez que la señora GÓMEZ GÓMEZ cotizó en calidad de trabajadora del sector privado al Instituto de Seguros Sociales por 2032 días y como empleada pública del Departamento Administrativo de Seguridad -D.A.S., a la Caja Nacional de Previsión Social – CJANAL E.I.C.E. hoy UGPP, del 7 de abril de 1986 al 30 de mayo de 2005 (fl. 41) […] Dicha norma, respecto de la base de la liquidación de la pensión de jubilación, fue reglamentada por el Decreto 2709 de 1994, en su artículo 6º, que a su vez fue derogado por el Decreto 1474 de 1997.

En virtud de dicho vacío se impone consultar la Ley 33 de 1985, artículo 3º, modificado de forma expresa por la Ley 62 de 1985, que también precisó la pensión por aportes y el monto en el 75% del promedio del último año de servicios […] Es de advertir que en relación con los factores que se debían tener en cuenta existía disparidad de criterios al interior del Consejo de Estado al interpretar esta regla jurídica, toda vez que, mientras en algunos casos se aplicaban taxativamente los factores salariales descritos en la Ley 62 de 1985, a lo sumo se admitían otros factores diferentes a los legales cuando sobre ellos se cotizó y tenían efectos prestacionales para el legislador, en otros casos, sólo se daba valor enunciativo a la precitada Ley y se computaban todos aquellos ingresos de naturaleza salarial.

No obstante, con el ánimo de asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y los terceros, el Órgano de Cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, Sección Segunda en Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010, luego de revisar la materia acogió la interpretación más favorable para el trabajador.

Precisó que para establecer el ingreso base de ésta, se deben tener en cuenta todas aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé. […] En relación con el problema jurídico planteado, la tesis de la parte demandante es que se deben tener en cuenta todos los factores constitutivos de salario devengados en el último año de prestación de servicios, en aplicación del régimen de transición. Este criterio fue acogido por el Juez de primera instancia. A su turno, la entidad demandada insiste en que se deben tener en cuenta los factores y las reglas previstas en el Decreto 1158 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, en consideración a que el derecho se consolidó en vigencia de dicha norma y que el régimen de transición tan sólo hace referencia a la edad, el tiempo y el monto. […] - En el expediente se demostró que la demandante devengó en el último año de servicios, comprendido entre el 1.º de agosto de 2005 y el 31 de julio de 2006, los siguientes factores salariales: [pic] En esas condiciones, la Sala advierte que la tesis de la entidad demandada es equivocada, por las siguientes razones: 1.

Desconoce el principio de inescindibilidad de la norma, toda vez que, a pesar de admitir expresamente que la actora es beneficiaria del Régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sólo toma como referentes la edad y el tiempo de servicio, no así el monto, el cual no se limita al porcentaje, sino a la forma en que éste se debe liquidar.

Lo anterior, como quiera que el ingreso base para la liquidación de la pensión se determinó conforme al inciso 3.º de la Ley 100 de 1993, y con los factores de salario enlistados en el artículo 1.º del Decreto 1158 de 1994, al considerar que adquirió el derecho a la pensión en vigencia del Sistema General de Seguridad Social previsto en la citada ley, interpretación que desconoce el principio de progresividad, reconocido en forma expresa en la Constitución en el artículo 53 de la Constitución Política y en tratados internacionales ratificados por Colombia, que por virtud de la cláusula del artículo 93, forman parte del Bloque de Constitucionalidad, el cual impide desconocer los derechos adquiridos o retroceder en los logros alcanzados.

Ese principio fue respetado por el Legislador, con el régimen de transición, pero quebrantado por la Administración en el Acto Administrativo sometido a control. 2. Son de la esencia del régimen de transición: la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. Si se altera alguno de esos presupuestos se desconoce dicho beneficio.

En el presente caso, para establecer la cuantía de la pensión no se tuvieron en cuenta todos los factores devengados por la señora ISABEL CRISTINA GÓMEZ GÓMEZ, entre el 31 de julio de 2005 y el 1 de agosto de 2006. De suerte que se afectó el monto de la prestación y de paso se desnaturalizó el régimen. 3. El artículo 36 de la Ley 100 de 1993, previó el régimen de transición, consistente en que, las personas que cumplan las hipótesis allí previstas, se les aplicará en su integridad el régimen anterior que las regula y beneficia. Bajo esa orientación, atendiendo el principio de inescindibilidad de la ley, para los casos de transición, no le son aplicables los factores prestacionales establecidos en el Decreto 1158 de 1994 para determinar el monto de la pensión, como en forma equivocada lo hizo la demandada. […] 4.

Establecido como se encuentra que la actora es beneficiaria del régimen de transición previsto en las normas citadas, es innegable que su pensión jubilatoria se halla gobernada por la Ley 71 de 1988, de suerte, que su derecho se consolida al cumplir 60 años de edad y 20 años de servicio, en cuantía del 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios. 5.

No obstante lo anterior, la entidad demandada incurre en un desafuero, porque no tuvo en cuenta todos los factores devengados en el último año de servicio laborado, sino que resolvió atendiendo los factores prestacionales establecidos en el Decreto 1158 de 1994 y con el promedio de los 10 últimos años. En tal virtud, siguiendo la orientación jurisprudencial del Órgano de Cierre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, la cual hace prevalecer la supremacía de la Constitución y que por lo mismo acoge esta Sala, se puede concluir que la solución al problema planteado no es otra que, tal y como lo precisó el A quo, que liquidar la pensión de jubilación de la demandante con todos aquellos factores salariales devengados en el último año de servicio, esto es, además de los que fueron tenidos en cuenta en la Resolución 08991 del 4 de marzo de 2008, incluir los factores de auxilio de alimentación, la prima de riesgo y las doceavas de las primas de vacaciones, servicios y de navidad, a partir del 1.º de agosto de 2006, fecha de retiro definitivo del servicio, sin perjuicio del descuento de los aportes no efectuados, en la proporción legal que corresponde, y no como lo señaló el A quo, a partir del 8 de abril de 2006, fecha de adquisición del status pensional.

En relación con el “factor por vacaciones”, no se ordenará su inclusión a pesar de haberla devengado en el año anterior a su retiro, por cuanto el mismo no constituye factor salarial conforme a lo dispuesto en el Decreto 1933 de 1989. [….] » (ortografía, gramática y negrilla del texto original) Análisis de la Subsección En las pretensiones, la UGPP solicitó que se atiendan las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto previsto en los Decretos 1047 de 1978, 1933 de 1989 y Ley 860 de 2003, sin embargo, los jueces de instancia aplicaron la Ley 33 de 1985, aunque cada uno expuso diferentes argumentos.

El juez de primera instancia consideró que el hecho de haber laborado por más de 20 años en el DAS era suficiente para atender esta norma que, en su criterio resultaba más favorable que la Ley 71 de 1988. Por su parte, el Tribunal, en la providencia de segunda instancia, estimó aplicable la Ley 71 de 1988, empero, consideró que existía un vacío en cuanto a la disposición que debía atenderse para la liquidación de la pensión. Lo anterior, por cuanto el Decreto 1474 de 1997[45] derogó el artículo 6 del Decreto 1709 de 1994, que definía el salario base de cotización para dicho régimen.

Por esa razón, se remitió a las Leyes 33 y 62 de 1985. De acuerdo con lo anterior, es posible concluir que las sentencias objeto de revisión no atendieron las condiciones del Decreto 1047 de 1978, en razón a que este contiene una normativa especial para los dactiloscopistas, condición que la demandada no tenía por haberse desempeñado como secretaria, de ahí que se ajustaron a los mandatos de la Ley 33 de 1985, aspecto sobre el cual la entidad no presentó argumento alguno de inconformidad.

Por lo tanto, no es de recibo tal petición. Ahora bien, en cuanto a la liquidación de la prestación, es de anotar que, para el momento en el que se produjo la decisión, la posición adoptada por el Consejo de Estado en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era la contenida en la sentencia del 4 de agosto de 2010[46].

Según esa providencia la base de liquidación de la prestación también se rige por las normas anteriores al Sistema General de Seguridad Social. Denótese que el Tribunal indicó que, al remitirse a lo previsto en la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 de 1985, era forzoso atender la interpretación que sobre el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 efectuó el Consejo de Estado en sentencia del 4 de agosto de 2010, dentro de la cual se estableció que la pensión se reconocerá en un monto equivalente al 75% del promedio de todos los factores percibidos durante el último año de servicios.

La anterior conclusión, es razonable, pues responde a la interpretación y lectura que, sobre el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, dio esta corporación en la sentencia de unificación referida, dentro de la cual se determinó que dicho régimen contiene todos los elementos y condiciones para que los beneficiarios puedan adquirir su pensión con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y monto de la normativa anterior.

Es de anotar, que con posterioridad a las sentencias que se revisan, la Sección Segunda en providencia del 15 de mayo de 2014, bajo el radicado 11001-03-25- 000-2011-00620-00 (2427-2011), declaró la nulidad del Decreto 1474 de 1997, por medio del cual se había derogado el Decreto 2709 de 1994, en relación con el ingreso base de liquidación de la Ley 71 de 1988.

Ahora bien, en relación con la jurisprudencia de la Corte Constitucional que se cita como desconocida, se tiene lo siguiente: En lo atinente a la sentencia C-168 de 1995, anterior a la sentencia objeto de examen, se advierte que en ella se estudiaron los siguientes aspectos que no corresponden al centro del debate en este asunto: i) constitucionalidad de apartes del inciso 1 del artículo 11 e incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993[47] ii) derecho a la igualdad y iii) derechos adquiridos.

Sobre el artículo 36 ejusdem, señaló que el legislador con estas disposiciones legales excede la protección de los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo.

Seguidamente, la providencia consideró que el aparte final del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contiene una discriminación irrazonable e injustificada para efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los trabajadores del sector privado y los del sector público, pues mientras para los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los 2 últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente sobre lo devengado en el último año, desigualdad que contraría el artículo 13 de la Constitución. De acuerdo con lo anterior, es claro que la ratio decidendi y el problema jurídico que aquí se analizó no guardan identidad, por lo que no es posible sostener que aquel es un precedente que debió atenderse en este caso y que, por lo tanto, hay lugar a infirmar la sentencia cuestionada.

De otra parte, conviene aclarar que, si bien en la sentencia C-258 de 2013 se fijó una regla según la cual todas las pensiones obtenidas con abuso del derecho o con fraude a la ley debían ser revisadas y reliquidadas, lo cierto es que se refirió específicamente a las pensiones de congresistas y altos dignatarios del Estado. Este no es el caso de la demandada, pues no se discute que durante los 20 años de servicio al DAS se desempeñó se desempeñó como secretaria.

En todo caso, en este particular, no existe prueba de que la pensión objeto de controversia haya sido obtenida con abuso del derecho o fraude a la ley, razón por la cual, en manera alguna resulta aplicable al sub examine[48]. Ahora, en relación con las sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU- 210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018 y los Autos 326 de 2014 y 229 de 2017, es importante señalar que ninguna de ellas podía ser tenida como precedente en este caso.

Lo anterior en consideración a que son posteriores a las providencias que se revisan, además de que no se les otorgó efectos retrospectivos. Es de resaltar que para la época en la que fue proferida la sentencia de segunda instancia, la Corte Constitucional, a través de sus salas de revisión de tutela, venía interpretando que el régimen de transición pensional incluía lo relativo al IBL, pues se encontraba inmerso en la expresión monto[49].

Por lo anterior, era razonable entender que esta interpretación se ajustaba a la sostenida por la jurisprudencia constitucional. En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, Sala de Descongestión, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger la tesis de su superior funcional y Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

En ese sentido, no puede admitirse que su decisión haya sido caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, por el contrario, se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada en el precedente vinculante. De otro lado, en cuanto a los factores computables, es necesario precisar que la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 contenía una regla de acuerdo con la cual deben entenderse y reconocerse como salario todas las sumas que, por cualquier denominación o concepto en dinero o especie, ingresen al patrimonio del trabajador por la prestación de su servicio de manera habitual y periódica.

Todos aquellos valores son factores que integran el salario e inciden de manera directa en la liquidación de la pensión. En consecuencia, tal inclusión también es consecuencia de la aplicación del precedente vigente en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De ahí que la sentencia revisada citó la mencionada providencia, así como también la emitida el 25 de noviembre de 2010[50], dentro de su fundamentación jurídica para ordenar la inclusión de los emolumentos recibidos el último año de servicios, incluyendo la prima de riesgo recibida por la demandada durante dicho lapso, cuyo carácter salarial fue reconocido por la sentencia del 1 de agosto de 2013 de la Sección Segunda.

Por lo tanto, el argumento de la UGPP no tiene vocación de prosperidad, máxime cuando quedó demostrado en la certificación allegada al plenario que la servidora percibió la prima de manera periódica. En esas condiciones, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, Sala de Descongestión, dio prevalencia a los principios de favorabilidad y primacía de la realidad sobre las formas, en la interpretación de las disposiciones que rigen el derecho pensional de la exservidora del DAS, en acatamiento del precedente vinculante para la época.

Ahora, es importante resaltar que, aunque en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, la Corporación acogió la tesis sostenida por la Corte Constitucional según la cual el IBL no forma parte de la transición, y definió cómo se deben liquidar las pensiones cobijadas por el régimen de transición, también es cierto que en esa sentencia se señalaron los efectos que ese nuevo criterio unificado tendría respecto de las situaciones consolidadas.

En aquella providencia se indicó que no se afectarían las situaciones favorables definidas mediante sentencia judicial con efectos de cosa juzgada, por lo que se deberían conservar los reconocimientos pensionales realizados con aplicación de la tesis anterior, contenida en la sentencia de 4 de agosto de 2010 y en los casos en donde ya existía cosa juzgada, tal y como ocurrió en el presente asunto.

En esas condiciones, no se configura la causal de revisión invocada por este aspecto. En suma, en el presente asunto se demostró que la señora Isabel Cristina Gómez Gómez es beneficiaria del régimen de transición, pues este aspecto no fue objeto de discusión. Su pensión fue liquidada con base en lo devengado en el último año de servicios con una tasa de reemplazo del 75%, según lo establecido en la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 que consagra las disposiciones de las prestaciones sociales para el sector público al cual tenía derecho por tener más de 35 años de edad al momento en que la Ley 100 de 1993 entró en vigor.

Este criterio se acompasa con la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010, vigente para ese momento, según la cual el IBL hacía parte del régimen de transición y se debían incluir todos los factores salariales devengados. Por lo anterior, es plausible concluir que no se configura la causal alegada. Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica[51].

Así las cosas, no se acreditó la vulneración de los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política; Decreto 1047 de 1978; Decreto 1933 de 1989; Ley 100 de 1993; Decreto 1158 de 1994; Ley 860 de 2003 y el Acto Legislativo 01 de 2005, citadas como desconocidas por la UGPP en el escrito contentivo de la acción de revisión. La interpretación que las sentencias objeto de revisión impartieron a tales contenidos normativos, se alineó con el criterio jurisprudencial vigente para la época en el Consejo de Estado.

En esas condiciones, como no se encuentra probada la configuración de la causal b), tampoco la del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En conclusión: No se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar liquidar la pensión de la señora Isabel Cristina Gómez Gómez atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, esto es, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios y con inclusión de todos los factores recibidos durante el mismo periodo.

Lo anterior, por cuanto la tesis atendida por las sentencias objeto de revisión se alineó con la posición vigente en el Consejo de Estado. Decisión Con base en los argumentos expuestos, al no encontrar configuradas las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundada la acción de revisión contra la sentencia proferida el 27 de febrero de 2012, por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Bogotá, confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, Sala de Descongestión, en sentencia del 17 de septiembre de 2013, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Isabel Cristina Gómez Gómez contra la extinta CAJANAL con radicado 110013331010200800752.

Condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público». Esta Corporación[52] ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro y un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado, a lo que se agrega que no se probó su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundada la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP contra Isabel Cristina Gómez Gómez, por las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el fin de que se revise la sentencia proferida el 27 de febrero de 2012, por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Bogotá, confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, Sala de Descongestión, en sentencia del 17 de septiembre de 2013, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Isabel Cristina Gómez Gómez contra la extinta CAJANAL con radicado 110013331010200800752.

Segundo: Sin condena en costas. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, háganse las anotaciones pertinentes y archívese el expediente de la acción de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente [pic] ----------------------- [1] Folios 26 a 35 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [2] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 21 de septiembre de 2000, radicación: 470-1999, demandante: Lauriano Gutiérrez Gutiérrez. [3] Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sentencia del 13 de septiembre de 2002, radicación 2001-3079, demandante: Luz Aurora Sánchez Rojas. [4] Ff. 77 a 86 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [5] Ff. 178 a 203 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [6] Ff. 205 a 206 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [7] Ff. 257 a 277 expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [8] La demanda fue radicada el 2 de octubre de 2018.

Ff. 242 a 253 C. ppal. [9] Así lo señaló la entidad en la acción de revisión aun cuando las decisiones objeto de revisión atendieron la Ley 33 de 1985, teniendo en cuenta que la pensionada ocupó el cargo de secretaria. [10] Folios 282 a 289 cuad. ppal. [11] «Artículo 249. Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.» [12] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado [13] Ibidem. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2012-00443-00(1818-12), demandante Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación. [15] Folio 278 proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [16] Ibidem. [17] F. 253 vto. cuad. ppal. [18] «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» [19] Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003. [20] Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. [21] Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. [22] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) [23] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n.° 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. [24] Ver: sentencia T-115 de 2018, T-010 de 2017. [25] Sentencia C-341 de 2014 [26] Sobre este aspecto se puede consultar las sentencias T-553 de 2012, T- 902 de 2014, T-327 de 2015. [27] Ver entre muchas otras, Corte Constitucional, sentencia SU-116 de 2018. [28] http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222. [29] «Por el cual se expide el régimen prestacional especial para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad» [30] «Artículo 1º Norma General.

Los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad tendrán derecho a las prestaciones sociales previstas para las entidades de la administración pública del orden nacional en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 451 de 1984, artículo 3º y en los que los adicionan, modifican, reforman o complementan y, además, a las que este decreto establece.»  [31] «Artículo 10.

Pensión de jubilación. Las normas generales sobre pensión de jubilación previstas para los empleados de la administración pública del orden nacional se aplicarán a los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad. Los empleados que cumplan funciones de dactilocopistas en los cargos de Detective Agente, Profesional o Especializado, se regirán por lo establecido en cuanto a régimen de pensión vitalicia de jubilación, por el Decreto-ley 1047 de 1978, cuyas normas serán igualmente aplicables al personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones.» [32] «Los empleados públicos que hayan aprobado el curso a que se refiere el artículo anterior y que permanezcan al servicio del Departamento Administrativo de Seguridad por un término no menor de 18 años continuos en el desempeño de funciones de dactiloscopista, tendrán derecho a la pensión de jubilación al cumplir 50 años de edad, siempre que para esta época fueren funcionarios de ese Departamento.» [33] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1 de agosto de 2013, radicación: 4400123310002008150 01(0070-2011), demandante: Héctor Enrique Duque Blanco. [34] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). [35] Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las Prestaciones Sociales para el sector público. [36] Reiterado en la sentencia SU-023 de 2018. [37] «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares» [38] «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares.» [39] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 250002325000200607509 01. [40] Folios 9 y 10 expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [41] Ff. 63 a 68 del cuaderno administrativo. [42] Folios 16 a 24 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [43] Folios 12 a 15 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [44] Folios 178 a 203 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [45] Fue anulado posteriormente por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en providencia del 15 de mayo de 2014, bajo el radicado 11001-03-25- 000-2011-00620-00 (2427-2011). [46] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2006-07509-01. [47] Para lo cual declaró exequible los apartes del inciso 1 del artículo 11 y los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este último que dice: «Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.». [48] En este sentido ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000- 2018-01943-00(REV), demandante: UGPP. [49] T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009. [50] Radicado interno 0465-2009. [51] Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;

Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. [52] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001- 03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03- 15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15- 000-2018-01884-00(REV).