CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Cómputo / CADUCIDAD – Configuración En aras de contabilizar el término de caducidad del medio de control, la Sala advierte que la Resolución 8188 de 27 de noviembre de 2015 fue notificada a la parte accionante el 2 de diciembre de la misma anualidad. Esto es, desde el 3 de diciembre de 2015 y hasta el 4 de abril de 2016, la parte demandante tenía plazo para presentar la demanda del epígrafe.
Sin embargo, como la demandante radicó el libelo demandatorio el 1º de marzo de 2019, es claro que el mismo fue presentado por fuera del término previsto en la norma, conforme a lo previsto en el literal d), numeral 2º del artículo 164 del CPACA, en concordancia con el numeral 1º del artículo 169 ibidem, razón por la que operó el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control invocado.
Así las cosas, la Sala confirmará la providencia de 19 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que rechazó por caducidad la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la demandante. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C, veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 76001-23-33-000-2019-00188-01(3092-19) Actor: NOHEMY MONTENEGRO DE VARGAS Demandado: NACIÓN, MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Se desata el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandante contra el auto de 19 de marzo de 2019[1], proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que rechazó por caducidad la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
I.
ANTECEDENTES El 9 de octubre de 2015, la señora Nohemy Montenegro de Vargas solicitó a la Secretaría de Educación Municipal de Cali, el reconocimiento y pago de unas cesantías definitivas, por sus servicios prestados como docente nacionalizada del Instituto Educativo Técnico Industrial Donald Rodrigo Tafur ubicado en el referido municipio.
Mediante Resolución 8188 de 27 de noviembre de 2015[2], el secretario de Educación del municipio de Cali ordenó el reconocimiento y pago de la aludida prestación social. Dicha decisión fue notificada a la parte actora el 2 de diciembre de la misma anualidad y contra ella se expresó la procedencia del recurso de reposición. A través de Comunicación 014 de 4 de octubre de 2017, la gerente operativa del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio informó a los Secretarios de Educación-coordinadores de Prestaciones Económicas- Representantes del Ministerio de Educación ante las entidades que, con fundamento en la Circular 2017017526561 de 4 de mayo de 2017, se determinó que la prima de servicios constituye factor salarial para liquidar las cesantías de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
El 19 de junio de 2018[3], la parte actora solicitó ante la Secretaría de Educación del municipio de Cali, el reajuste de las cesantías definitivas con la inclusión de la prima de servicios como factor salarial. La autoridad administrativa guardó silencio frente a la petición de 19 de junio de 2018. Con escrito de 29 de octubre de 2018, la parte demandante solicitó audiencia de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 166 Judicial II Para Asuntos Administrativos, la cual declaró fallida el 16 de enero de 2019[4], por no existir ánimo conciliatorio.
El 1º de marzo de 2019[5], la parte accionante, actuando través de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, solicitando la anulación del acto ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo frente a la petición de 19 de junio de 2018, a través de la cual se negó el ajuste de las cesantías definitivas en el sentido de incluir una prima de servicios como factor salarial y el respectivo pago de la sanción moratoria.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la parte demandada a reconocer y pagar la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas de manera “completa”. 1.1 La providencia recurrida Mediante auto de 19 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó la demanda presentada por la actora, al considerar que en el presente asunto se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control invocado.
El a quo consideró que el término de caducidad en el presente asunto debe contabilizarse a partir del día siguiente a la notificación del acto administrativo que ordenó el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas de la parte accionante, esto es, de la Resolución 8188 de 27 de noviembre de 2015. 1.2 Del recurso de apelación El apoderado de la señora Nohemy Montenegro de Vargas interpuso recurso de apelación contra la providencia de 19 de marzo de 2019[6], al considerar que en el sub examine no es procedente aplicar el término de caducidad del medio de control invocado, toda vez que: “(…) los hechos que rodean la reclamación presentada por el docente ante la secretaría de educación de la entidad nominadora para tener un ajuste en el valor de su cesantía, no fue caprichosa, así como tampoco infundada, pues si bien es cierto como lo plantea el a-quo, el acto administrativo de reconocimiento de cesantías definitivas, es un acto terminante, no menos cierto es, que la Fiduprevisora después de estarse equivocando durante casi tres (03) años y enviando directrices erróneas a las secretarías de educación, de la no inclusión de la prima de servicios como factor salarial para la liquidación de la prestación cesantía, por medio de una Circular ordena a las 95 Secretarías de educación de las entidades certificadas, que a partir de 01 de mayo de 2017, se empiece a liquidar esta prestación con la inclusión del factor salarial, así como también, le ordena reliquidar todas las cesantías definitivas de los docentes territoriales con régimen de retroactividad retirados entre 01 de julio de 2014 hasta 01 de mayo de 2017 (…)”.
Indicó que es procedente dar aplicación al principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, toda vez que, si bien la Resolución 8188 de 27 de noviembre de 2015 se encuentra en firme y ejecutoriada, no es menos cierto que lo que se controvierte en el presente caso es la presunción de legalidad del acto ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo frente a la falta de resolución de la solicitud de 19 de junio de 2018.
Señaló que: “(…) en la mayoría de las 95 entidades certificadas en educación, tras la expedición del pluricitado comunicado No. 14 de 2017 y la Circular No. 18 (…) otras Secretarías acataron la directriz y empezaron a corregir a petición de parte, expidiendo actos administrativos de AJUSTE DE CESANTÍA DEFINITIVA, sin tener en cuenta el fenómeno de la caducidad predicado por el juez (…)”.
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243 (numeral 1º) y 244 (numeral 2º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 2.2 Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si debe revocar el auto de 19 de marzo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante el cual se rechazó la demanda presentada por la señora Nohemy Montenegro. 2.3 Caso concreto La caducidad es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer una acción u otro mecanismo previsto en la ley.
Ahora bien, esta Corporación en relación con el término de caducidad para reclamar la reliquidación de las cesantías[7] y los hechos nuevos, puntualizó: “(…) Tanto la doctrina como la jurisprudencia han precisado que la cesantía es una prestación social que no es periódica, sino que se causa por períodos determinados, lo que implica que el derecho a percibirla se agote al concluir el ciclo que la origina y que obliga a la administración a reconocerla y pagarla, emitiendo para ello un acto administrativo cuya legalidad puede controvertirse, previo agotamiento de la vía gubernativa, si a ello hubiere lugar, dentro de los cuatro meses siguientes a su notificación, so pena de que se produzca la caducidad de la acción al tenor de lo dispuesto en el artículo 134 del C. C. A En ese orden de ideas, en principio no es factible que con una petición posterior se pueda solicitar a la administración la revisión del valor reconocido por dicho concepto.
Este criterio, sin embargo, no puede aplicarse de manera general y sin tener en cuenta el contexto en el cual se origina la nueva petición, pues tal y como ocurre en este evento, cuando se ha expedido un acto administrativo anual de liquidación que no fue controvertido ni en sede gubernativa ni judicial, puede asumirse que esta ausencia de controversia obedeció a la seguridad que el beneficiario tenía de que su derecho había sido bien liquidado.
Pero si ejecutoriado este acto surge en beneficio del administrado una expectativa legítima de incremento porcentual en la base liquidatoria de su cesantía anual, es decir, un hecho nuevo producto de decisiones judiciales de anulación de normas, que resulta aplicable a su situación y lo faculta para solicitar a la administración la respectiva reliquidación (…)”.
La Sala precisa que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó la demanda del epígrafe, al considerar que lo pretendido por la actora es la reliquidación de las cesantías definitivas, las cuales fueron reconocidas mediante la Resolución 8188 de 27 de noviembre de 2015, acto respecto del cual aduce que operó el fenómeno jurídico de la caducidad.
Por su parte, la señora Nohemy Montenegro de Vargas sostiene que los comunicados, circulares y conceptos emitidos por la Administración, con posterioridad a la expedición del acto administrativo antes citado, para que las secretarías de educación certificadas incluyan la prima de servicios en la liquidación de las cesantías, le crean una expectativa legítima de mejoramiento de su derecho que lo faculta a acudir a la jurisdicción. Precisado lo anterior, la Sala observa que mediante Resolución 8188 de 27 de noviembre de 2015, la Secretaría de Educación del municipio de Cali ordenó el reconocimiento y pago de unas cesantías definitivas a favor de la parte demandante.
Dicha decisión fue notificada personalmente a la parte actora el 2 de diciembre de la misma anualidad y en ella se expresó la procedencia del recurso de reposición. En ese orden, la Sala estima que la actora pudo pedir, en su oportunidad, el reajuste de la cesantía definitiva reconocida, con la inclusión del concepto atrás aludido, fundado en las previsiones del Decreto 1545 del 2013, bien sea a través del recurso de reposición (carácter facultativo) o, en su defecto, acudiendo directamente a la jurisdicción contenciosa dentro del término de 4 meses contados a partir del día siguiente a la notificación de la mencionada resolución. Ciertamente, la Sala considera que el comunicado 014 del 4 de octubre de 2017 no constituye un hecho generador de una expectativa legítima de mejoramiento de la cesantía definitiva reconocida, por cuanto las directrices que referencia buscan que se atienda el Decreto 1545 de 2013, disposición que estableció «la prima de servicios para el personal docente y directivo docente oficial de las instituciones educativas de preescolar, básica y media»[8].
La Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación de 14 de abril de 2016[9], precisó que con lo preceptuado por el Decreto 1545 del 2013, el gremio docente, sin distinción alguna, tiene derecho a la prima de servicios a partir del año 2014, en cuantía equivalente a siete días de la remuneración mensual y, desde el año 2015, por valor de 15 días.
Así las cosas y en aras de contabilizar el término de caducidad del medio de control, la Sala advierte que la Resolución 8188 de 27 de noviembre de 2015 fue notificada a la parte accionante el 2 de diciembre de la misma anualidad. Esto es, desde el 3 de diciembre de 2015 y hasta el 4 de abril de 2016, la parte demandante tenía plazo para presentar la demanda del epígrafe.
Sin embargo, como la señora Nohemy Montenegro radicó el libelo demandatorio el 1º de marzo de 2019, es claro que el mismo fue presentado por fuera del término previsto en la norma, conforme a lo previsto en el literal d), numeral 2º del artículo 164 del CPACA, en concordancia con el numeral 1º del artículo 169 ibídem[10], razón por la que operó el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control invocado.
Así las cosas, la Sala confirmará la providencia de 19 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que rechazó por caducidad la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora Nohemy Montenegro. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el auto de 19 de marzo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Folios 35 y 36 [2] Folios 23-26 [3] Folios 21 y 22 [4] Folio 29 [5] Folios 1-19 [6] Folios 38-48 [7] Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 25000-23-25-000-2005-05159-01 (0230-08), C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [8] Este criterio fue acogido por esta subsección en auto de fecha 2 de octubre de 2019, dentro del proceso con radicado No 47001-23-33-000-2019- 00163-01 (2987-2019), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. [9] Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de 14 de abril de 2016, expediente CE-SUJ215001333301020130013401 (3828-2014), C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [10] “(…) Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;
(…)”. “ARTÍCULO 169. RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad (…)”.