SOLICITUD DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL DE LOS DESCUENTOS EN SALUD DE LAS MESADAS PENSIONALES ADICIONALES DE DOCENTES - Existencia de auto que avoca conocimiento Esta corporación ya advirtió la necesidad de unificar jurisprudencia respecto de los descuentos con destino al sistema de salud en las mesadas pensionales adicionales de quienes accedieron a su derecho prestacional en condición de docentes, toda vez que existen criterios divergentes en los circuitos judiciales del país frente a idéntica problemática, lo cual ha conducido a que a algunos profesores se les niegue el derecho a que se suspendan tales deducciones y se reintegren las sumas ya aportadas, pese a que otros educadores, en condiciones fácticas similares, sí logran sacar avantes sus pretensiones.
De esta manera, no hay lugar a acceder a la solicitud de avocar el conocimiento del proceso de la referencia con fines de unificación, comoquiera que en anterior oportunidad la Sección Segunda de esta corporación seleccionó idéntico asunto al que ahora se pone a consideración de la Sala con igual objetivo: NOTA DE RELATORÍA: Auto que avoca conocimiento para proferir sentencia de unificación sobre los descuentos a salud por las mesadas pensionales adicionales de los docentes, ver: C de E, Sala Plena de la Sección Segunda, Auto de 18 de marzo 2012, rad 66001-33-33-000-2015-00309-01 (0632-2018) FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 271 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., ocho (8) de abril de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 66001-33-33-000-2015-00488-01(0761-18) Actor: NELSON ACOSTA GAVIRIA Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Solicitud de unificación de jurisprudencia. AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la solicitud de unificación de jurisprudencia formulada de oficio por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en torno a los descuentos con destino al sistema de salud en las mesadas pensionales adicionales de quienes accedieron a su derecho prestacional en condición de docentes. 1.
Antecedentes 1. Pretensiones de la demanda El señor Nelson Acosta Gaviria, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en los términos del artículo 138 del cpaca,[1] con el fin de que se anulen los siguientes actos: (i) Resolución 0523 de 17 de septiembre de 2007, proferida por el municipio de Pereira, que le reconoció la pensión de jubilación, pero únicamente en cuanto ordenó efectuar descuentos en salud a las mesadas adicionales de junio y diciembre; y (ii) Oficio 21859 de 4 de junio de 2015, que negó la devolución de las sumas deducidas por dichos conceptos y la suspensión de tales aportes.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, el actor solicitó condenar a la parte demandada a lo siguiente: (i) reintegrar los descuentos realizados a las mesadas pensionales adicionales de junio y diciembre con destino al sistema de salud; (ii) suspender las referidas deducciones; (iii) actualizar el valor de las condenas con base en el ipc,[2] conforme lo dispone el artículo 187 del cpaca;
(iv) pagar los intereses moratorios a que haya lugar; (v) cumplir la sentencia que ponga fin al proceso en los términos del artículo 192 ibidem; (vi) pagar las costas y agencias en derecho que se impongan. 2. Sentencia de primera instancia El Juzgado Sexto Administrativo de Pereira, mediante sentencia de 16 de junio de 2017, negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:[3] i) El artículo 8 de la Ley 91 de 1989 dispuso que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio estará constituido por diversos recursos, entre otros, el 5% de cada mesada pensional que se encuentre a su cargo, incluidas las adicionales. ii) Los afiliados al mencionado fondo quedaron exceptuados de la aplicación del régimen general de pensiones, conforme lo prevé el artículo 279 de la Ley 100 de 1993. iii) El artículo 81 de la Ley 812 de 2003 precisó que la tasa de cotización para salud y pensiones de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio corresponderían a los porcentajes que establecieran las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003. iv) Conforme al anterior contexto normativo se concluye que el porcentaje de los descuentos a salud corresponde al previsto por el régimen general de seguridad social, es decir, el 12% (artículo 204 de la Ley 100 de 1993 y Ley 1250 de 2008) o 12.5% (artículo 10 de la Ley 1122 de 2007). v) Sin embargo, las mesadas pensionales que serán objeto de dichas deducciones siguen reguladas por el artículo 8 de la Ley 91 de 1989, pues la Ley 812 de 2003 se limitó a equiparar la tasa de cotización de los docentes al régimen general, pero no derogó expresa o tácitamente la norma especial en cuanto dispone que los aportes también comprenderán las mesadas adicionales de junio y diciembre en aras de salvaguardar el principio de solidaridad sobre el cual se edifica el sistema de seguridad social. 1.3.
Recurso de apelación El demandante interpuso recurso de apelación conta la anterior providencia, con fundamento en los siguientes razonamientos:[4] i) La Ley 100 de 1993 y el Decreto 1073 de 2002 dispusieron que las mesadas adicionales de junio y diciembre no serían objeto de descuentos con destino al sistema de salud. ii) La anterior previsión es consecuente con el aporte del 12% mensual que deben hacer los pensionados al sistema de salud, por ende, si se aceptara deducir dicho porcentaje también a las mesadas adicionales, la cotización se incrementaría al 24%, situación que desconoce el monto fijado por el legislador. iii) Las anteriores conclusiones han sido expuestas por el Consejo de Estado y los tribunales administrativos de Cundinamarca, Quindío y Risaralda.[5] 4.
Solicitud de unificación jurisprudencial El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante auto de 7 de diciembre de 2017, elevó solicitud de unificación de jurisprudencia en los siguientes términos:[6] i) En torno a los descuentos con destino al sistema de salud en las mesadas pensionales adicionales de quienes accedieron a su derecho prestacional en condición de docentes existe disparidad de criterios entre los diferentes juzgados y tribunales del país. ii) Es así como algunos despachos afirman que es posible hacer dichas deducciones porque fueron previstas expresamente por el artículo 8 de la Ley 91 de 1989.
Esta norma fue modificada por la Ley 812 de 2003, pero únicamente en cuanto al porcentaje, que se aumentó del 5% al 12%; sin embargo, en los demás aspectos quedó vigente el régimen especial. Esta tesis también se apoya en las sentencias C-126 de 2000 y C-369 de 2004.[7] iii) En contraste, otros funcionarios judiciales manifiestan que no es posible efectuar descuentos en salud, toda vez que no existe norma que expresamente los autorice, por el contrario, la Ley 43 de 1984 prohibió efectuar tales deducciones a la mesada adicional de diciembre.[8] iv) La materia antes indicada reviste trascendencia económica y social, pues los descuentos objeto de debate se aplican a las pensiones de personas que superan los 57 años de edad y muchos se encuentran dentro de un grupo poblacional considerado como de la tercera edad, por lo tanto, se impacta considerablemente las mesadas adicionales en tanto soportan una deducción del 24% que es superior a la fijada por el legislador, a saber, el 12%.
En consecuencia, se cumplen todos los presupuestos previstos en el artículo 271 del cpaca para que se profiera una sentencia de unificación. 2. Consideraciones 1. Problema jurídico Conforme a la solicitud de unificación de jurisprudencia elevada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, el problema jurídico se contrae a determinar si en el sub lite se cumplen los presupuestos para que el Consejo de Estado avoque el conocimiento del asunto puesto a su consideración con fines de unificación en torno a los descuentos con destino al sistema de salud en las mesadas pensionales adicionales de quienes accedieron a su derecho prestacional en condición de docentes.
Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) generalidades de la unificación jurisprudencial; y ii) solución al caso concreto. 2. Generalidades de la unificación jurisprudencial El artículo 271 del cpaca[9] estableció la posibilidad de que el Consejo de Estado avocara asuntos con fines de unificación jurisprudencial, bajo los siguientes parámetros: Artículo 271.
Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.
Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En estos casos, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus secciones.
Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación en esos mismos eventos, en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, según el caso. Las decisiones que pretendan unificar o sentar jurisprudencia sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones del Consejo de Estado, solo podrán ser proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Para asumir el trámite a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la petición deberá formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo. Si la petición proviene de un consejero de Estado, del tribunal administrativo, o del Ministerio Público, esta podrá formularse sin la limitación temporal anterior.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrá solicitarlo cuando previamente haya intervenido o se haya hecho parte dentro del proceso. La petición contendrá una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. La petición que se formule para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos. […].
En relación con la norma antes citada, el Consejo de Estado ha precisado que, en su condición de tribunal supremo y órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tiene la función legal de proferir providencias de unificación con el objeto de guiar a los jueces y demás autoridades, así como de fijar las pautas que se deben aplicar para resolver casos con supuestos fácticos y jurídicos similares.
Lo anterior, con el fin de garantizar los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y economía procesal, así como reducir la litigiosidad. Además, si bien es cierto que la jurisprudencia constituye una fuente complementaria de interpretación y aplicación de la ley, también lo es que tiene un alto valor por constituir un instrumento necesario para garantizar la uniformidad en la aplicación de las normas, asegurar la efectividad de los derechos y realizar la justicia material con exactitud, confianza y credibilidad.
En tal sentido, la Corte Constitucional, mediante Auto 208 de 2006,[10] aludió a la importante labor de unificación jurisprudencial que cumplen las altas cortes en sus respectivas jurisdicciones, toda vez que sus precedentes tienen fuerza vinculante y el seguimiento de las reglas jurisprudenciales «adquiere especial relevancia al momento de definir la coherencia interna del sistema de justicia, la defensa de la seguridad jurídica y la protección del derecho a la igualdad de quienes concurren a la jurisdicción con la legítima convicción que se conservará la ratio juris utilizada reiteradamente para la solución de problemas jurídicos anteriores y análogos a los que se presentan nuevamente ante el conocimiento de los jueces».
A su vez, la necesidad de mantener una jurisprudencia unificada es consecuente con la realidad que diariamente se presenta en los despachos judiciales en los cuales se ventilan causas que superan ampliamente la capacidad reguladora de la ley como norma general impersonal y abstracta.[11] Así las cosas, resulta indispensable que exista coherencia en la interpretación del ordenamiento jurídico en aras de que los asociados tengan credibilidad en sus instituciones y, especialmente, que puedan obtener una justicia que persiga incansablemente una alta pretensión de corrección y univocidad, independientemente de la jerarquía o ubicación geográfica del despacho que resuelva determinado litigio. 2.3.
Caso concreto. Análisis de la Sala El Tribunal Administrativo de Risaralda solicitó que se avocara el proceso de la referencia con fines de unificación en torno a los descuentos con destino al sistema de salud en las mesadas pensionales adicionales de quienes accedieron a su derecho prestacional en condición de docentes. Ahora bien, el asunto analizado ya fue seleccionado con fines de unificación por esta Sección, mediante auto de 18 de marzo de 2021, con fundamento en los siguientes razonamientos:[12] i) El artículo 8 de la Ley 91 de 1989 dispuso que los docentes pensionados debían efectuar aportes al sistema de salud en el 5% sobre cada mensualidad, incluidas las mesadas adicionales. ii) Posteriormente, el artículo 81 de la Ley 812 de 2002, definió que la tasa de cotización para aportes a salud de dicho personal correspondería a la suma indicada en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, esto es, el 12%. iii) En cuanto a la vigencia y entendimiento que debe darse a los artículos 8 de la Ley 91 de 1989 y 81 de la Ley 812 de 2002, se han presentado diversos criterios que pueden sintetizarse en cuatro tesis, a saber: a) Tesis 1.
Son procedentes los descuentos en salud de las mesadas pensionales adicionales de junio y de diciembre que reciben los docentes, ya que no existe norma expresa que los prohíba. b) Tesis 2. Solamente proceden las deducciones en salud respecto de la mesada adicional de junio, pero no frente a la de diciembre, ya que el Consejo de Estado anuló parcialmente el artículo 1 del Decreto 1073 de 2002,[13] en tanto prohibía efectuar descuentos a la mesada adicional de junio. c) Tesis 3.
No son procedentes los descuentos de las mesadas pensionales adicionales de los docentes,[14] porque así lo dispone expresamente la Ley 43 de 1984. Además, si la deducción se hace por las dos mesadas adicionales, equivaldría a un aporte del 24% en junio y diciembre, pese a que el legislador únicamente lo previó en una suma del 12%. d) Tesis 4.
La procedencia de los descuentos de las mesadas adicionales depende del régimen pensional aplicable al educador.[15] De esta manera, los docentes vinculados antes de la Ley 812 de 2003 deben efectuar cotizaciones en un porcentaje del 5% incluyendo las mesadas adicionales; sin embargo, quienes ingresaron después de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 deben hacer aportes del 12%, pero sin que sea posible aplicar tal deducción a las mesadas adicionales. iv) El recuento antes expuesto permite evidenciar que sobre los descuentos con destino a salud respecto de las mesadas adicionales de junio y diciembre que reciben los docentes, se han presentado varias interpretaciones razonables que ameritan un pronunciamiento unificado por parte del Consejo de Estado. v) En conclusión, se cumplen los presupuestos para proferir «una sentencia de unificación en el tema de la procedencia de los descuentos a salud de las mesadas adicionales de junio y diciembre que reciben los docentes pensionados».
Así las cosas, se observa que esta corporación ya advirtió la necesidad de unificar jurisprudencia respecto de los descuentos con destino al sistema de salud en las mesadas pensionales adicionales de quienes accedieron a su derecho prestacional en condición de docentes, toda vez que existen criterios divergentes en los circuitos judiciales del país frente a idéntica problemática, lo cual ha conducido a que a algunos profesores se les niegue el derecho a que se suspendan tales deducciones y se reintegren las sumas ya aportadas, pese a que otros educadores, en condiciones fácticas similares, sí logran sacar avantes sus pretensiones.
De esta manera, no hay lugar a acceder a la solicitud de avocar el conocimiento del proceso de la referencia con fines de unificación, comoquiera que en anterior oportunidad la Sección Segunda de esta corporación seleccionó idéntico asunto al que ahora se pone a consideración de la Sala con igual objetivo.[16] En mérito de lo expuesto, la Sala Resuelve: Primero. Negar la solicitud presentada por el Tribunal Administrativo de Risaralda para avocar el conocimiento del proceso de la referencia con fines de unificación en esta instancia, comoquiera que la materia puesta a consideración ya fue seleccionada con ese objetivo por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, conforme se indicó en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Por Secretaría de la Sección Segunda, devolver el expediente al tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para lo de su cargo.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [2] Índice de Precios al Consumidor. [3] Folios 74 a 80 del expediente. [4] Folios 82 a 86 del expediente. [5] El actor citó los siguientes pronunciamientos: - Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1064 de 16 de diciembre de 1997. - Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sentencia de 2 de septiembre de 2010, radicado: 2007-00507. - Tribunal Administrativo del Quindío, sentencia de 28 de julio de 2011, radicado: 2010-00153. - Tribunal Administrativo de Risaralda, sentencia de 30 de agosto de 2012, radicado: 66001-33-31-002-2011-00371-01. [6] Folios 97 a 103. [7] El Tribunal Administrativo de Risaralda manifestó que esta tesis ha sido sostenida por dicha corporación en las siguientes sentencias: i) 19 de abril de 2017, radicado: 66001-33-33-751-2015-00369-01 (P-0983-2016); ii) 9 de abril de 2015, radicado:: 66001-33-33-001-2013-00096-01 (D-0564-2014); iii) 9 de abril de 2015, radicado:: 66001-33-33-003-2013-00659-01.
Igualmente, el referido tribunal afirmó que esta postura fue avalada por el Consejo de Estado en sede de tutela, mediante sentencia de 16 de diciembre de 2015, radicado: 11001-03-15-000-2015-02164-00. [8] Esta tesis se apoya en el Concepto 1064 de 16 de diciembre de 1997, suscrito por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. [9] Modificado por la Ley 2080 de 2021. [10] M.P. Dr. Jaime Córdoba Triviño. [11] Memorias.
Seminario Franco – Colombiano sobre la reforma a la jurisdicción contencioso administrativa. Comisión de Reforma a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, Consejo de Estado y otros. Bogotá 7 -1 de julio de 2008. Página 98. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, radicado: 66001-33-33-000-2015-00309-01 (0632-2018). [13] Sentencia de 3 de febrero de 2005, radicado: 11001-03-25-000-2002- 00163-01 (3166-02). [14] Esta conclusión se funda en el Concepto 1064 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, suscrito el 16 de diciembre de 1997. [15] Esta conclusión se funda en el Concepto 1988 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, suscrito el 11 de marzo de 2010. [16] Respecto a la improcedencia de unificar un asunto que ya fue avocado para tal fin, puede consultarse el auto de 12 de marzo de 2020, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón, radicado: 11001-03-24-000-2017-00334-00.