SOLICITUD UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA EN RELACIÓN CON EL COMPUTO DE LOS SERVICIOS PRESTADOS CON POSTERIORIDAD AL 29 DE DICIEMBRE DE 1989 EN LA PENSIÓN GRACIA – Existencia de auto que avoca conocimiento El Tribunal Administrativo de Boyacá, solicitó que se avocara el proceso de la referencia con fines de unificación en torno a la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para el reconocimiento de la pensión gracia, teniendo en cuenta que deben revisarse las sentencias que la Corte Constitucional ha proferido respecto del sentido y alcance de dicha norma.Ahora bien, el asunto analizado ya fue seleccionado con fines de unificación por esta Sección, mediante auto de 5 de marzo de 2020, con fundamento en los siguientes razonamientos: i) En sentencia de unificación de 22 de enero de 2015 esta corporación estimó que, conforme a la Ley 91 de 1989, resultaba viable contabilizar tiempos de servicio posteriores al 29 de diciembre de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación, siempre y cuando el docente hubiera tenido una vinculación en el magisterio oficial anterior al 31 de diciembre de 1980 y cumpliera con todos los requisitos previstos por la Ley 114 de 1913 y demás normas que la hubieren desarrollado o modificado.ii) No obstante la anterior regla jurisprudencial, algunos tribunales del país, al amparo de una sentencia posterior de esta corporación y en consonancia con la Sentencia C-489 de 2000, consideraron que el criterio de unificación fue modificado y que para acceder al referido beneficio era necesario que el educador hubiera consolidado el estatus pensional al 29 de diciembre de 1989, es decir, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989.

NOTA DE RELATORÍA: Computo del tiempo de servicios prestado con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 para el reconocimiento de la pensión gracia, ver: C de E, Sección Segunda, sentencia de unificación de 22 de enero de 2015, C.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón (E), rad: 25000-23-42- 000-2012-02017-01 (0775-2014). Sobre la necesidad de tener consolidado el estatus pensional al 29 de diciembre de 1989.

Auto que avoca conocimiento para proferir sentencia de unificación sobre computo de los servicios prestados con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 en la pensión gracia, ver: C de E, Sala Plena de la Sección Segunda, auto de 5 de marzo de 2020, radicado: 150012333000201600278-01 (3018-2017). FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 271 / LEY 91 DE 1989 - ARTÍCULO 15 NUMERAL 2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., ocho (8) de abril de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 15001-33-33-006-2016-00089-01(3459-19) Actor: GUILLERMO AMEZQUITA NOSSA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Solicitud de unificación de jurisprudencia. AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la solicitud de unificación de jurisprudencia formulada de oficio por el Tribunal Administrativo de Boyacá en torno a la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para el reconocimiento de la pensión gracia establecida por la Ley 114 de 1913 y demás normas que la hubieren desarrollado o modificado. 1.

Antecedentes 1. Pretensiones de la demanda El señor Guillermo Amezquita Nossa, actuando por intermedio de apoderada judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en los términos del artículo 138 del cpaca,[1] con el fin de que se anulen las siguientes resoluciones: (i) rdp 040057 de 29 de setiembre de 2015, que le negó el reconocimiento de la pensión gracia;

(ii) rdp 053244 de 14 de diciembre de 2015, que desató el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó; y (iii) rdp 002690 de 27 de enero de 2016, que resolvió el recurso de apelación incoado dentro de la actuación administrativa en comento y ratificó la postura de la entidad demandada. Los referidos actos fueron suscritos por la Subdirección de Determinación de Derechos Pensionales y la Dirección de Pensiones de la ugpp.[2] Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, el actor solicitó condenar a la entidad demandada a lo siguiente: (i) reconocer la pensión gracia de jubilación con inclusión de todos los factores salariales devengados, efectiva a partir del 7 de junio de 1998;

(ii) sufragar los intereses moratorios o indexación conforme lo prevén los artículos 176, 177 y 178 del cca (sic); (iii) pagar las costas y agencias en derecho que se impongan. 2. Sentencia de primera instancia El Juzgado Sexto Administrativo de Oralidad de Tunja, mediante sentencia de 19 de septiembre de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:[3] i) Las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 instituyeron la pensión gracia para los docentes de primaria, secundaria o normalistas de las entidades territoriales con el fin de compensar la desigualdad salarial que se presentaba frente a los educadores del orden nacional. ii) Posteriormente, la Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación, motivo por el cual la Ley 91 de 1989 dispuso el desmonte de la prestación en comento, pero en su artículo 15, numeral 2, literal a), salvaguardó el derecho de las personas que se hubieren vinculado al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980. iii) El demandante prestó sus servicios durante más de 20 años como maestro nacionalizado y territorial en el Departamento de Boyacá. Específicamente, acreditó que para el 31 de diciembre de 1980 contaba con más de 10 años de labores bajo el régimen nacionalizado y este tiempo puede computarse con las vinculaciones posteriores que tuvo en el magisterio oficial, ya que obedecen a nombramientos efectuados por autoridades territoriales con el fin de desempeñarse en establecimientos educativos de dicho orden. 1.3.

Recurso de apelación La apoderada de la parte demandada interpuso recurso de apelación conta la anterior providencia, con fundamento en los siguientes razonamientos:[4] i) El demandante tuvo la condición de docente nacional, toda vez que fue nombrado con la intervención del Ministerio de Educación Nacional y sus salarios se pagaron con recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones. ii) Deben desestimarse los tiempos en que el accionante laboró en la Academia Boyacense de Música, ya que no se trata de un establecimiento educativo, sino de una entidad adscrita al Instituto de Cultura y Bellas Artes de Boyacá. iii) La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-489 de 2000, precisó que la Ley 91 de 1989 impuso un límite temporal en aras de ponerle fin a la pensión gracia. En efecto, los docentes nacionalizados que pueden acceder a este beneficio solo son aquellos que hayan consolidado su derecho pensional antes de la entrada en vigencia de dicha norma, esto es, 29 de diciembre de 1989.

En consecuencia, no pueden convalidarse los tiempos de servicios posteriores a dicha fecha. 4. Solicitud de unificación jurisprudencial El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto de 16 de mayo de 2019, elevó solicitud de unificación de jurisprudencia, con fundamento en el artículo 271 del cpaca, en torno a la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para el reconocimiento de la pensión gracia, con base en los siguientes argumentos: i) Mediante sentencia de unificación de 22 de enero de 2015, el Consejo de Estado precisó que, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, los tiempos laborados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 debían sumarse a las vinculaciones posteriores y sin imponer como límite la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, es decir, que también podían computarse los prestados después del 29 de diciembre de 1989. ii) En sentencia de 17 de noviembre de 2016, la Sección Segunda, Subsección A, de dicha corporación varió el mencionado criterio y sostuvo que para reconocer el aludido beneficio pensional era necesario que el educador hubiera consolidado el derecho antes de la entrada vigencia de la Ley 91 de 1989, pues así lo precisó la Corte Constitucional en la Sentencia C-489 de 2000. iii) Es necesario que el Consejo de Estado fije la orientación jurisprudencial respecto al sentido y alcance de las sentencias que ha proferido la Corte Constitucional frente a límite temporal que impuso la Ley 91 de 1989 para acceder a la pensión gracia, teniendo en cuenta que se trata de un asunto de gran trascendencia para un amplio sector de la población y exige un criterio unificado por parte de los jueces de la república en aras de garantizar a los asociados sus derechos a la igualdad y seguridad jurídica. 2.

Consideraciones 1. Problema jurídico Conforme a la solicitud de unificación de jurisprudencia elevada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el problema jurídico se contrae a determinar si en el sub lite se cumplen los presupuestos para que el Consejo de Estado avoque el conocimiento del asunto puesto a su consideración con fines de unificación en torno a la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para el reconocimiento de la pensión gracia. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) generalidades de la unificación jurisprudencial; y ii) solución al caso concreto. 2.

Generalidades de la unificación jurisprudencial El artículo 271 del cpaca[5] estableció la posibilidad de que el Consejo de Estado avocara asuntos con fines de unificación jurisprudencial, bajo los siguientes parámetros: Artículo 271. Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.

Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En estos casos, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus secciones.

Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación en esos mismos eventos, en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, según el caso. Las decisiones que pretendan unificar o sentar jurisprudencia sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones del Consejo de Estado, solo podrán ser proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Para asumir el trámite a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la petición deberá formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo. Si la petición proviene de un consejero de Estado, del tribunal administrativo, o del Ministerio Público, esta podrá formularse sin la limitación temporal anterior.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrá solicitarlo cuando previamente haya intervenido o se haya hecho parte dentro del proceso. La petición contendrá una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. La petición que se formule para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos. […].

En relación con la norma antes citada, el Consejo de Estado ha precisado que, en su condición de tribunal supremo y órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tiene la función legal de proferir providencias de unificación con el objeto de guiar a los jueces y demás autoridades, así como de fijar las pautas que se deben aplicar para resolver casos con supuestos fácticos y jurídicos similares.

Lo anterior, con el fin de garantizar los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y economía procesal, así como reducir la litigiosidad. Además, si bien es cierto que la jurisprudencia constituye una fuente complementaria de interpretación y aplicación de la ley, también lo es que tiene un alto valor por constituir un instrumento necesario para garantizar la uniformidad en la aplicación de las normas, asegurar la efectividad de los derechos y realizar la justicia material con exactitud, confianza y credibilidad.

En tal sentido, la Corte Constitucional, mediante Auto 208 de 2006,[6] aludió a la importante labor de unificación jurisprudencial que cumplen las altas cortes en sus respectivas jurisdicciones, toda vez que sus precedentes tienen fuerza vinculante y el seguimiento de las reglas jurisprudenciales «adquiere especial relevancia al momento de definir la coherencia interna del sistema de justicia, la defensa de la seguridad jurídica y la protección del derecho a la igualdad de quienes concurren a la jurisdicción con la legítima convicción que se conservará la ratio juris utilizada reiteradamente para la solución de problemas jurídicos anteriores y análogos a los que se presentan nuevamente ante el conocimiento de los jueces».

A su vez, la necesidad de mantener una jurisprudencia unificada es consecuente con la realidad que diariamente se presenta en los despachos judiciales en los cuales se ventilan causas que superan ampliamente la capacidad reguladora de la ley como norma general impersonal y abstracta.[7] Así las cosas, resulta indispensable que exista coherencia en la interpretación del ordenamiento jurídico en aras de que los asociados tengan credibilidad en sus instituciones y, especialmente, que puedan obtener una justicia que persiga incansablemente una alta pretensión de corrección y univocidad, independientemente de la jerarquía o ubicación geográfica del despacho que resuelva determinado litigio. 2.3.

Caso concreto. Análisis de la Sala El Tribunal Administrativo de Boyacá, solicitó que se avocara el proceso de la referencia con fines de unificación en torno a la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para el reconocimiento de la pensión gracia, teniendo en cuenta que deben revisarse las sentencias que la Corte Constitucional ha proferido respecto del sentido y alcance de dicha norma.

Ahora bien, el asunto analizado ya fue seleccionado con fines de unificación por esta Sección, mediante auto de 5 de marzo de 2020, con fundamento en los siguientes razonamientos:[8] i) En sentencia de unificación de 22 de enero de 2015[9] esta corporación estimó que, conforme a la Ley 91 de 1989, resultaba viable contabilizar tiempos de servicio posteriores al 29 de diciembre de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación, siempre y cuando el docente hubiera tenido una vinculación en el magisterio oficial anterior al 31 de diciembre de 1980 y cumpliera con todos los requisitos previstos por la Ley 114 de 1913 y demás normas que la hubieren desarrollado o modificado. ii) No obstante la anterior regla jurisprudencial, algunos tribunales del país, al amparo de una sentencia posterior de esta corporación[10] y en consonancia con la Sentencia C-489 de 2000, consideraron que el criterio de unificación fue modificado y que para acceder al referido beneficio era necesario que el educador hubiera consolidado el estatus pensional al 29 de diciembre de 1989, es decir, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989. iii) La mencionada conclusión deriva de entender que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 únicamente salvaguardó el acceso a la pensión gracia para los maestros que tenían consolidado dicho derecho antes de la entrada en vigencia de esa ley. iv) El disenso evidenciado debe ser armonizado, ya que los tribunales profieren numerosas sentencias frente a la mencionada temática con repercusiones directas en un amplio sector de la sociedad, a saber, los docentes, quienes esperan una respuesta unánime por parte del Consejo de Estado para definir su situación pensional. v) El asunto reviste una alta trascendencia jurídica y social, de manera que una sentencia de unificación lograría preservar el derecho a la igualdad y a la seguridad jurídica de aquellos maestros que acuden ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en busca de una solución uniforme a sus litigios. vi) Bajo este contexto, «el problema jurídico que se pretende resolver con la sentencia de unificación es el atinente al momento previsto por la ley para el cumplimiento de todos los requisitos que otorgan el reconocimiento de la pensión gracia. Esto, comoquiera que desde la sentencia de la Corte Constitucional C-489 de 2000 hasta la fecha, en el ordenamiento contencioso-administrativo han surgido diversas interpretaciones del contenido del artículo 15.2.a de la ley 91 de 1989, las cuales, en algunos casos, como se precisó, han conducido a negar el acceso a la pensión».

Así las cosas, se observa que esta corporación ya evidenció la necesidad de unificar jurisprudencia respecto del límite temporal que impuso el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que existen criterios divergentes en los circuitos judiciales del país frente a idéntica problemática, lo cual ha conducido a que a algunos docentes se les niegue el acceso a dicha prestación, pese a que otros educadores, en condiciones fácticas similares, logran sacar avantes sus pretensiones, todo ello debido a las diferencias interpretativas que se han generado en torno a la aplicación de la norma en comento y al sentido y alcance de la sentencia C-489 de 2000, que declaró su exequibilidad condicionada.

De esta manera, no hay lugar a acceder a la solicitud de avocar el conocimiento del proceso de la referencia con fines de unificación, comoquiera que en anterior oportunidad la Sección Segunda de esta corporación seleccionó idéntico asunto al que ahora se pone a consideración de la Sala con igual objetivo.[11] En mérito de lo expuesto, la Sala Resuelve: Primero. Negar la solicitud presentada por el Tribunal Administrativo de Boyacá para avocar el conocimiento del proceso de la referencia con fines de unificación en esta instancia, comoquiera que la materia puesta a consideración ya fue seleccionada con ese objetivo por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, conforme se indicó en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Por Secretaría de la Sección Segunda, devolver el expediente al tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para lo de su cargo.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [2] Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – ugpp. [3] Folios 269 a 287 del expediente. [4] Folios 291 a 306 del expediente. [5] Modificado por la Ley 2080 de 2021. [6] M.P. Dr. Jaime Córdoba Triviño. [7] Memorias.

Seminario Franco – Colombiano sobre la reforma a la jurisdicción contencioso administrativa. Comisión de Reforma a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Escuela Judicial Rodrigo Lara Bonilla, Consejo de Estado y otros. Bogotá 7 -1 de julio de 2008. Página 98. [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto de 5 de marzo de 2020, radicado: 150012333000201600278-01 (3018-2017). [9] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación de 22 de enero de 2015, C.P. Dr. Alfonso Vargas Rincón (E), radicado: 25000-23-42- 000-2012-02017-01 (0775-2014) [10] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de diciembre de 2016, radicado: 25000-23-42-000-2013- 04645-01(3793-14). [11] Respecto a la improcedencia de unificar un asunto que ya fue avocado para tal fin, puede consultarse el auto de 12 de marzo de 2020, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón, radicado: 11001-03-24-000-2017-00334-00.