AUTO DE TERMINACIÓN DEL PROCESO EXPEDIDO POR PONENTE - Saneamiento / PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL Los artículos 125 y 243 del cpaca, en lo que atañe a los jueces colegiados, establecen los criterios para definir cuáles autos interlocutorios deben ser suscritos por la respectiva Sala de decisión de los tribunales administrativos o del Consejo de Estado, o por los ponentes, dependiendo de la instancia y la naturaleza del asunto.
Específicamente, en lo que respecta al sub lite, dichas normas prevén que la providencia que dispone la terminación del proceso debe proferirse por las salas de decisión de los tribunales; no obstante, en el presente asunto se observa que el auto apelado fue suscrito únicamente por el magistrado sustanciador. Sin embargo, con el fin de aplicar el principio constitucional de la prevalencia del derecho sustancial, la Sala estima que la irregularidad mencionada se encuentra convalidada y saneada, conforme a los artículos 133 y 136 del Código General del Proceso (cgp), pues, si bien la providencia fue proferida por un solo magistrado, la actuación cumplió su finalidad.
El anterior lineamiento interpretativo ha sido acogido en otras oportunidades por esta Subsección, al considerar que se aviene a los criterios orientadores de «celeridad y economía procesal que rigen el proceso y a los de taxatividad o especificidad, conservación procesal, última ratio o trascendencia y de saneamiento que caracterizan al régimen de las nulidades procesales».
FUENTE FORMAL: CÓDIGO DEL GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 133 / CÓDIGO DEL GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 143 CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / ACTOS DEFINITIVOS / ACTOS PREPARATORIOS La jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan en las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones.
En consecuencia, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un Estado Social de Derecho, en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio del principio de legalidad y los derechos subjetivos de los asociados.(…) los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción. MEDIO DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO / NUEVA PETICIÓN - Efecto La Sala advierte que el señor Barreto Tapiero, con posterioridad, presentó una petición ante la Secretaría de Educación del departamento del Caquetá, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el ánimo provocar un nuevo pronunciamiento de la administración y revivir términos, en aras de generar una segunda posibilidad de debatir el reconocimiento de las cesantías definitivas.
En ese escenario, si bien pudo no darse respuesta a la referida petición y con ello podría haberse configurado un acto administrativo ficto, tal circunstancia no generaba la posibilidad para que el demandante atacara dicho acto en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de volver sobre el debate relacionado con el derecho al auxilio de cesantías, puesto que la Resolución 001327 del 25 de julio de 2016 fue el acto administrativo que definió su situación jurídica concreta; por lo tanto, este era el acto susceptible de control judicial.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintidós (22) de abril de dos mil veintiuno (2021). Radicación: 18001-23-31-000-2018-00143-01(2380-19) Actor: JOSÉ MANUEL BARRETO TAPIERO Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG) Y OTROS Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Excepción previa de caducidad y acto administrativo enjuiciable AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra el auto proferido el 29 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo del Caquetá, por medio del cual se declaró probada de oficio la excepción previa de caducidad y se dispuso la terminación del proceso.
Antecedentes 3 Pretensiones de la demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (cpaca), el señor José Manuel Barreto Tapiero formuló demanda contra la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) y la Secretaría de Educación del departamento del Caquetá, en orden a que se declare la nulidad del acto ficto negativo configurado porque las entidades accionadas no resolvieron la petición presentada el 17 de mayo de 2017,[1] por medio de la cual se pretendía el reconocimiento y pago de unas cesantías definitivas, de conformidad con el régimen de retroactividad.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) reliquidar y pagar sus cesantías definitivas de acuerdo con el sistema de retroactividad previsto en las Leyes 6ª de 1945 y 65 de 1946, y el Decreto 1160 de 1947; ii) indexar el valor correspondiente a «mesadas pensionales» atrasadas;[2] iii) dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del cpaca; y iv) condenar en costas a la parte demandada. 1.
El auto apelado El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante auto del 29 de marzo de 2019,[3] proferido durante el desarrollo de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del cpaca, declaró probada de oficio la excepción previa de caducidad y dispuso la terminación del proceso, por las siguientes razones: i) Al tenor del artículo 164, numeral 2, literal d) del cpaca, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe ejercerse dentro de los 4 meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo respectivo, según el caso, salvo las excepciones legales. ii) Con la demanda se persigue la reliquidación de las cesantías que fueron reconocidas por medio de la Resolución 001327 del 25 de julio de 2016, expedida por la Secretaría de Educación del departamento del Caquetá. De ahí que, si el accionante no estaba de acuerdo con la liquidación realizada en el referido acto, debió controvertirlo en sede administrativa y judicial, dentro del término que establece la ley; sin embargo, no lo hizo. iii) Aunque en el expediente no obra constancia de notificación de la Resolución 001327 del 25 de julio de 2016, con base en los desprendibles de pago que se aportaron al proceso se puede concluir que el actor conoció la liquidación y el valor de sus cesantías a más tardar el 25 de octubre de 2016, por lo que el término de caducidad vencía el 25 de febrero de 2017; no obstante, la solicitud de conciliación prejudicial se radicó el 9 de febrero de 2018; la demanda, el 21 de junio de 2018. iv) Con la petición radicada el 17 de mayo de 2017, el accionante pretendió la revocatoria de la Resolución 001327 del 25 de julio de 2016, a pesar de que esta quedó ejecutoriada, y revivir el término para hacer uso del medio de control, el cual dejó vencer. 2.
El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación,[4] bajo la consideración de que no se persigue la nulidad de la Resolución 001327 de 2016, sino del acto ficto que se produjo porque la entidad demandada no resolvió la petición formulada el 17 de mayo de 2017, con la cual se perseguía la reliquidación de las cesantías definitivas, de conformidad con el régimen de retroactividad.
Adicionalmente, en este proceso se ventila una controversia de naturaleza laboral, por lo que es necesario analizar lo favorable para el trabajador. 1. Consideraciones 1. Cuestión previa Previo a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, resulta necesario realizar las siguientes precisiones: Los artículos 125[5] y 243[6] del cpaca, en lo que atañe a los jueces colegiados, establecen los criterios para definir cuáles autos interlocutorios deben ser suscritos por la respectiva Sala de decisión de los tribunales administrativos o del Consejo de Estado, o por los ponentes, dependiendo de la instancia y la naturaleza del asunto.
Específicamente, en lo que respecta al sub lite, dichas normas prevén que la providencia que dispone la terminación del proceso debe proferirse por las salas de decisión de los tribunales; no obstante, en el presente asunto se observa que el auto apelado fue suscrito únicamente por el magistrado sustanciador. Sin embargo, con el fin de aplicar el principio constitucional de la prevalencia del derecho sustancial, la Sala estima que la irregularidad mencionada se encuentra convalidada y saneada, conforme a los artículos 133 y 136 del Código General del Proceso (cgp),[7] pues, si bien la providencia fue proferida por un solo magistrado, la actuación cumplió su finalidad.
El anterior lineamiento interpretativo ha sido acogido en otras oportunidades por esta Subsección, al considerar que se aviene a los criterios orientadores de «celeridad y economía procesal que rigen el proceso y a los de taxatividad o especificidad, conservación procesal, última ratio o trascendencia y de saneamiento que caracterizan al régimen de las nulidades procesales».[8] 1.
Problema jurídico Se circunscribe a determinar si la demanda fue presentada dentro del término que establece el artículo 164, numeral 2, literal d), del cpaca, a efectos de establecer si se debe revocar o confirmar el auto del 29 de marzo de 2019, por medio del cual se declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control y se dispuso la terminación del proceso.
En esos términos, si bien el problema jurídico propuesto está relacionado con la configuración del fenómeno jurídico de la caducidad, la Sala estima necesario, en primer lugar, analizar si el acto administrativo demandado resolvió la situación jurídica particular del accionante; por consiguiente, para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y ii) solución del caso concreto. 2.
Los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El Consejo de Estado ha precisado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública, o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos.[9] En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo:[10] i) Constituye una declaración unilateral de voluntad. ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, por parte de una autoridad estatal o de particulares. iii) Se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante».[11] iv) Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacta los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».[12] Igualmente, esta corporación ha precisado que los actos administrativos pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».[13] Bajo este marco conceptual, es válido sostener que la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan en las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones.
En consecuencia, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un Estado Social de Derecho, en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio del principio de legalidad y los derechos subjetivos de los asociados. Sin perjuicio de lo antes expuesto, el Consejo de Estado ha precisado que, excepcionalmente, los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial, en los siguientes casos: […] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.
Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad. [14] [Negritas por fuera del original] En este orden de ideas, los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción.[15] 3.
Solución del caso concreto. Análisis de la Sala Antes de adoptar la decisión que corresponda, la Sala considera conveniente poner de presente los siguientes supuestos fácticos del caso sub lite: i) El señor José Manuel Barreto Tapiero laboró como docente oficial, vinculado a la Secretaría de Educación del departamento del Caquetá, desde el 1.° de septiembre de 1993 hasta el 5 de abril de 2016.[16] ii) El 5 de julio de 2016, el señor Barreto Tapiero solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas, causadas como docente de la Institución Educativa Sagrados Corazones del municipio de Puerto Rico (Caquetá).[17] iii) El 25 de julio de 2016, la Secretaría de Educación del departamento del Caquetá emitió la Resolución 001327,[18] por medio de la cual reconoció y ordenó el pago de unas cesantías definitivas a favor del señor José Manuel Barreto Tapiero, por el período comprendido entre los años 1993 y 2015, teniendo en cuenta las Leyes 91 de 1989 y 344 de 1996, y el Decreto 1160 de 1947. iv) El 1.° de agosto de 2016,[19] el señor José Manuel Barreto Tapiero fue notificado personalmente de la Resolución 001327 del 25 de julio de 2016, expedida por la Secretaría de Educación del departamento del Caquetá. v) El 17 de mayo de 2017,[20] el señor Barreto Tapiero deprecó la reliquidación y pago de sus cesantías definitivas, de conformidad con el régimen de retroactividad establecido en las Leyes 6ª de 1945 y 65 de 1946, y el Decreto 1160 de 1947. vi) El 9 de febrero de 2018,[21] el actor presentó una solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 25 Judicial II para Asuntos Administrativos. vii) El 21 de junio de 2018,[22] el señor José Manuel Barreto Tapiero, a través de apoderado judicial, interpuso la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a la actuación procesal que ahora ocupa a la Sala.
Luego de analizar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub examine, la Sala encuentra mérito suficiente para confirmar el auto recurrido, en tanto dispuso la terminación del proceso, por las siguientes razones: i) En primer lugar, la Sala considera que el tribunal no podía declarar probada de oficio la excepción previa de caducidad del medio de control, teniendo como referencia la Resolución 001327 del 25 de julio de 2016, expedida por la Secretaría de Educación del departamento del Caquetá, puesto que el accionante no solicitó la nulidad de dicho acto. ii) En segundo lugar, sin perjuicio de lo anterior, como bien lo anotó el a quo, la Resolución 001327 del 25 de julio de 2016 fue el acto que definió la situación jurídica particular del actor, en tanto se ocupó del reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas.
Así pues, si el señor José Manuel Barreto Tapiero no estaba de acuerdo con la liquidación realizada en la mencionada resolución, o con las normas que se aplicaron, debía controvertir el citado acto administrativo en la oportunidad correspondiente. iii) En tercer lugar, la Sala advierte que el señor Barreto Tapiero, con posterioridad, presentó una petición ante la Secretaría de Educación del departamento del Caquetá, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio,[23] con el ánimo provocar un nuevo pronunciamiento de la administración y revivir términos, en aras de generar una segunda posibilidad de debatir el reconocimiento de las cesantías definitivas.
En ese escenario, si bien pudo no darse respuesta a la referida petición y con ello podría haberse configurado un acto administrativo ficto, tal circunstancia no generaba la posibilidad para que el demandante atacara dicho acto en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de volver sobre el debate relacionado con el derecho al auxilio de cesantías, puesto que la Resolución 001327 del 25 de julio de 2016 fue el acto administrativo que definió su situación jurídica concreta; por lo tanto, este era el acto susceptible de control judicial. iv) Finalmente, vale la pena aclarar que, aunque el a quo dispuso la terminación del proceso porque encontró configurado el fenómeno jurídico de la caducidad, en el auto recurrido también se hizo evidente que el acto enjuiciable correspondía a la Resolución 001327 del 25 de julio de 2016.
Así las cosas, las razones que ahora acoge la Sala para confirmar la providencia apelada no resultan sorpresivas para el demandante ni desconocedoras de su derecho de defensa y contradicción. Adicionalmente, el actor, al momento de interponer el recurso de apelación, adujo que la demanda no estaba encaminada a lograr la declaratoria de nulidad de la plurimencionada Resolución 001327 del 25 de julio de 2016, sino del acto ficto negativo configurado porque la entidad accionada no resolvió la petición radicada el 17 de mayo de 2017, con lo cual se hace evidente que tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre lo atinente al acto administrativo que se debía demandar.
Debido a lo anterior, la Sala concluye que el a quo acertó cuando dispuso la terminación del proceso, ya que el acto administrativo demandado no es susceptible de control judicial, en la medida en que no definió la situación jurídica del señor José Manuel Barreto Tapiero, en punto del reconocimiento y pago de sus cesantías definitivas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve Primero. Confirmar el auto del 29 de marzo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá, por medio del cual se dispuso la terminación del proceso, por las razones expuestas en esta providencia. Segundo. Reconocer al abogado Manuel Alejandro Trujillo como apoderado judicial del departamento del Caquetá, de conformidad y para los efectos del poder que le fue conferido.[24] Tercero. Por Secretaría, una vez en firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 7 a 9. [2] Es importante precisar que el accionante solicitó la indexación de mesadas pensionales atrasadas, en los siguientes términos: «condenar a las demandadas al pago de la indexación ordenando la actualización del valor que resulte por mesadas pensionales atrasadas […]» (folio 11, reverso). [3] Folios 63 a 70. [4] Minuto 21:03 del audio y video de la audiencia inicial (CD que se encuentra en el folio 70). [5] Artículo 125.
De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. [Negritas por fuera del original] [6] Artículo 243.
Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda. 2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. 3.
El que ponga fin al proceso. 4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público. [Negritas por fuera del original] [7] En efecto, los artículos 133 y 136 del Código General del Proceso, preceptúan: Artículo 133. Causales de nulidad. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: […] parágrafo.
Las demás irregularidades del proceso se tendrán por subsanadas si no se impugnan oportunamente por los mecanismos que este código establece. Artículo 136. Saneamiento de la nulidad. La nulidad se considerará saneada en los siguientes casos: 1. Cuando la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente o actuó sin proponerla. […] 4. Cuando a pesar del vicio el acto procesal cumplió su finalidad y no se violó el derecho de defensa. parágrafo.
Las nulidades por proceder contra providencia ejecutoriada del superior, revivir un proceso legalmente concluido o pretermitir íntegramente la respectiva instancia, son insaneables. [8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia de 18 de febrero de 2016, expediente 47001-23-33-000-2012-00043-01 (2224-13), M.P., William Hernández Gómez. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 26 de agosto de 2004, expediente 2000-0057-01, M.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 10 de abril de 2008, expediente 25000-2324-000-2002- 00583-01, M.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. [11] Ibidem. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia 16288 del 12 de junio de 2008, M.P. Dra. Ligia López Díaz. [13] Artículo 43 del cpaca. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 6 de agosto de 2015, expediente 41001-23-33-000-2012-00137-01 (4594-13), M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez (E). [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 8 de marzo de 2018, expediente 05001- 23-33-000-2014-01713-01 (2831-2015), M.P. Dr. William Hernández Gómez. [16] Así se afirma en el hecho quinto de la demanda, el cual aceptó como cierto la entidad accionada (folios 11 a 16 y 41 a 48). [17] Según la información consignada en la Resolución 001327 del 25 de julio de 2016, expedida por la Secretaría de Educación del departamento del Caquetá (folios 3 y 4). [18] Ibidem. [19] Acta de notificación personal que se encuentra en el índice 9 de la plataforma samai, requerida por medio de auto del 25 de junio de 2020 (folio 143). [20] Folios 7 a 9. [21] Folio 10. [22] Folios 11 a 16. [23] Folios 7 a 9. [24] Folios 144 a 149 e índice 9 de la plataforma samai.