INEPTA DEMANDA / INDEBIDO AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA- No se configura cuando no informa de manera inequívoca los recursos procedentes/ PROTECCIÓN DEL DERECHO DE SEGURIDAD SOCIAL DE UNA PERSONA DE LA TERCERA EDAD / DERECHOS A LA DIGNIDAD HUMANA / DERECHO A LA INTEGRIDAD FÍSICA / DERECHO AL MÍNIMO VITAL Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios, por lo que se constituye en un requisito de procedibilidad para acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa, el previo agotamiento del procedimiento administrativo.
(…)la Sala evidencia que la administración se encuentra obligada a informar de manera clara e inequívoca a la parte actora los recursos que son procedentes contra el acto acusado, ante qué autoridad y el término para la interposición. (…)En el caso sub examine, la parte demandada hace alusión a que en la Resolución RDP 007295 del 23 de febrero de 2015, se dio la oportunidad de presentar los recursos de reposición y/o apelación, informándosele la autoridad administrativa ante la cual debía interponer el medio de impugnación, el término para hacerlo, los cuales no fueron interpuestos.
No obstante, pese a que en el referido acto se manifestó que procedían los recursos de reposición y/o apelación, lo cierto es que la manera como la autoridad administrativa indica la procedencia de los aludidos medios de impugnación no es la establecida en la norma procesal, como quiera que no le informa al destinatario de la decisión en forma precisa la procedencia del medio de impugnación, para lo cual, ante esa confusión, no se le puede exigir a la parte interesada que lo hubiera interpuesto en debida forma.
Por esta razón, con el fin de prevalecer el derecho de acceso a la administración de justicia y en ocasión a que el acto acusado pudo generar confusión en el interesado para la debida interposición de los medios de impugnación, no será exigible el requisito de procedibilidad a que hace mención el numeral 2 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, más aun, que al tratarse de la protección del derecho de seguridad social de una persona de la tercera edad y en relación a sus derechos a la dignidad humana, integridad física y mínimo vital, la Sala procederá a confirmar la providencia de 29 de enero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 67 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 74 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 161 CONTROL JUDICIAL DE ACTO EXPEDIDO EN CUMPLIMIENTO DE FALLO DE TUTELA – Procedencia El demandante omitió acusar la Resolución RDP 027142 del 4 de julio de 2017, a través de la cual se reconoce provisionalmente la pensión de jubilación, la Sala considera que este no es un acto susceptible de control judicial, toda vez que fue expedido en cumplimiento del fallo de tutela emanado de la Sala Escritural del Tribunal Administrativo del Atlántico, que ordenó el reconocimiento provisional de una pensión de vejez, razón por la cual no resulta procedente acusarlo a través de este medio de control, máxime que el mismo no fue más allá de la orden contenida en la providencia judicial.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 08001-23-33-000-2017-01292-01(2349-20) Actor: GUSTAVO TABOADA MENDOZA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP |Radicación: |080012333000-2017-01292-01 (2349-2020). | |Demandante: |Gustavo Taboada Mendoza. | |Demandado: |Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional | | |y Contribuciones Parafiscales de la Protección | | |Social - UGPP[1]. | |Asunto: |Inepta demanda por indebido agotamiento de la vía | | |administrativa. | |Decisión: |Confirma auto apelado. | | | | Auto interlocutorio. 1.
La Sala procede a resolver[2] el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido en audiencia inicial del 29 de enero de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico – Despacho 006 Sala de decisión oral – Sección B que declaró no probada la excepción de inepta demanda por el indebido agotamiento de la vía gubernativa.
I.
ANTECEDENTES La demanda y sus fundamentos[3]. 2. El señor Gustavo Taboada Mendoza presentó demanda contra la UGPP en la cual pretende se declare la nulidad de la Resolución RDP 007295 del 23 de febrero de 2015[4] por medio de la cual se le negó el reconocimiento de la pensión de jubilación. 3. A título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene a la entidad demandada reconocer y pagar la pensión de vejez desde el 14 de julio de 1999 -fecha en la cual cumplió los 60 años de edad- hasta cuando se haga efectivo el pago, incluyendo el aumento del IPC desde el año 1999.
Situación fáctica. 4. La parte demandante señaló que nació el 14 de julio de 1939 e inició su vida laboral desde el 2 de diciembre de 1968 hasta el 15 de junio de 1995, cuyo último empleador fue el departamento del Atlántico. 5. Indicó que mediante la Resolución RDP 007295 del 23 de febrero de 2015[5] la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación a su favor, al no reunir los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1 de la Ley 33 de 1985[6].
Así mismo, señaló que solicitó al municipio de Puerto Colombia el certificado de tiempo laborado como notificador de la Inspección de Policía, siéndole informado que una vez revisados los archivos de la Oficina de Relaciones Laborales no se encontró hoja de vida del ahora demandante. 6. Por otro lado, manifestó que instauró una acción de tutela contra la UGPP por la presunta vulneración de los derechos fundamentales[7], la cual fue declarada improcedente por el juzgado trece administrativo mixto del circuito de Barranquilla.
Sin embargo, fue revocada por el Tribunal Administrativo del Atlántico mediante sentencia del 13 de junio de 2017, ordenando a la UGPP que de manera transitoria realice el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación hasta tanto se resuelva por la jurisdicción correspondiente el asunto tendiente al reconocimiento de su mesada pensional, a la cual se le dio cumplimiento mediante la Resolución RDP 027142 del 4 de julio de 2017[8].
Contestación de la demanda. 7. La entidad demandada[9] propuso como excepción la inepta demanda[10], al considerar que el demandante omitió acusar en nulidad y restablecimiento del derecho la Resolución RDP 027142 del 4 de julio de 2017 a través de la cual se reconoce provisionalmente la pensión de jubilación. 8. Así mismo, señaló que en artículo segundo de la parte resolutiva de la Resolución RDP 007295 del 23 de febrero de 2015 -acto demandado- se otorgó al demandante la oportunidad para interponer los recursos de reposición y/o apelación, razón por la cual antes de acudir a la presente jurisdicción debió agotar en debida forma la vía gubernativa. 9.
El alcalde del municipio de Puerto Colombia[11], propuso como excepciones la inepta demanda por indebido agotamiento de la vía gubernativa, al considerar que contra la Resolución RDP 007295 del 23 de febrero de 2015 procedía el recurso de apelación y que al no ser interpuesto, desconoce la obligación a cargo de la parte demandante de cumplir los requisitos contemplados en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011. 10.
Igualmente, hizo alusión a la inepta demanda por no cumplir la demanda los requisitos legales, toda vez que en el acápite “Concepto de violación” el medio de control no señala ninguna norma vulnerada. Así mismo, aludió a la caducidad, toda vez que, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, ordenó que en el término de los 4 meses siguientes a su notificación debía acceder a la jurisdicción contenciosa, en ese orden, teniendo en cuenta que dicha notificación se surtió el 20 de junio de 2017 y que la demanda fue presentada el 23 de octubre de la misma anualidad, se concluye que fue interpuesta fuera del término otorgado.
Auto apelado[12]. 11. El aquo mediante la audiencia inicial celebrada el 29 de enero de 2020, declaró no probada la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento de la vía gubernativa, al considerar que si bien es cierto en la Resolución RDP 007295 del 23 de febrero de 2015 se manifestó que procedían los recursos de reposición y/o apelación, lo cierto es que solo era procedente el de reposición ante el mismo funcionario o dependencia que la expidió, recurso que tiene el carácter de facultativo, acorde con lo establecido en el artículo 76 de la Ley 1437 de 2011. 12.
Por otro lado, también fueron declaradas no probadas las excepciones de inepta demanda por no cumplir con los requisitos legales y la caducidad, no obstante, contra estas no se presentó recurso de apelación. Recurso de apelación[13]. 13. La parte demandada interpuso recurso de apelación en contra de la decisión de no declarar probada la excepción de inepta demanda por el indebido agotamiento de la vía gubernativa, al considerar que contra la Resolución RDP 007295 del 23 de febrero de 2015 procedían los dos recursos teniendo en cuenta que el de reposición es facultativo y el de apelación es obligatorio por la parte demandante presentarlo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 74 del CPACA.
II. CONSIDERACIONES Competencia. 14. Conforme al artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[14], la Sala es competente para decidir de plano el recurso de apelación interpuesto por la UGPP contra el auto que declaró no probada la excepción de inepta demanda por el indebido agotamiento de la vía gubernativa, y haberse interpuesto y sustentado dentro de la oportunidad prevista por el artículo 244 de la misma obra.
Problema jurídico. 15. Corresponde a la Sala establecer ¿Si contra la Resolución RDP 007295 del 23 de febrero de 2015 mediante la cual se niega el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación, se cumplió con el agotamiento de la vía gubernativa, previo a acudir a la jurisdicción contenciosa? 16. Para resolver el problema jurídico planteado, es necesario estudiar: 1) Del agotamiento de los recursos en la actuación administrativa, para luego analizar, 2) el caso concreto.
El agotamiento de los recursos en sede administrativa como requisito de procedibilidad. 17. El agotamiento de los recursos en la actuación administrativa constituye un presupuesto procesal necesario para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa, el cual cumple con la finalidad de garantizar los derechos fundamentales al debido proceso y defensa del ciudadano frente a la Administración, y la oportunidad para que ésta reevalúe sus actos administrativos, y si es del caso, adicione, aclare, modifique o revoque su decisión inicial. 18.
El artículo 67 de la Ley 1437 de 2011, al regular la notificación personal de las decisiones administrativas, estableció que en la diligencia de notificación se debe entregar al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, indicándosele los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 67.
NOTIFICACIÓN PERSONAL. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse. En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo. […]» (Negrillas fuera de texto). 19.
De acuerdo con el precepto normativo anterior y en lo relacionado con los recursos, el legislador establece a cargo de la administración, el deber de indicarle a la parte interesada con toda precisión los recursos que conforme al ordenamiento resultan procedente ejercer contra la decisión administrativa. 20. En ese orden, el artículo 74 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consagró que los recursos que proceden contra un acto administrativo son los siguientes: «ARTÍCULO
74. RECURSOS CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos: 1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque. 2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito.
No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos. […]». 21. De tal manera que, el recurso de: i) reposición tiene como finalidad poner en consideración de la autoridad administrativa que profirió el acto, los argumentos necesarios para que lo modifique, lo revoque, lo aclare o lo adicione y, ii) apelación es considerado como obligatorio, en el sentido de que es ineludible su ejercicio para agotar la vía gubernativa.
En este caso, la reconsideración del asunto objeto de discusión, se pone en manos del inmediato superior administrativo de quien expidió el acto. 22. Ahora, es pertinente indicar que el recurso de reposición es un medio de impugnación facultativo, es decir, queda al arbitrio de la parte interesada ejercerlo o prescindir de él. Contrario sensu, la norma establece que el recurso de apelación o también llamado de alzada, es de carácter obligatorio, de suerte que, para poder acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe ser ejercido en debida forma, ya sea interponiéndolo directamente contra la decisión administrativa o como subsidiario del recurso de reposición. 23.
Por otro lado, el numeral 2° del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, estableció: «Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: […] 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.
El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto […]» Subrayado fuera de texto. 24. De conformidad con la norma transcrita, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios, por lo que se constituye en un requisito de procedibilidad para acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa, el previo agotamiento del procedimiento administrativo. 25.
Sobre el particular, esta Corporación en sentencia del 30 de julio de 2018[15] se pronunció sobre el presupuesto procesal de agotamiento de los recursos administrativo, considerando que: «[…] la exigencia en comento recae en relación con el recurso de apelación y tiene como propósito satisfacer la necesidad de usar los recursos legales obligatorios para impugnar los actos administrativos, de manera que la administración tenga la oportunidad de revisar sus propias decisiones con el objeto de revocarlas, modificarlas o aclararlas antes de que el juez, con ocasión de la puesta en marcha del aparato judicial, estudie su legalidad». 26.
Sin embargo, contrario a lo dispuesto en líneas anteriores, en auto de fecha 15 de octubre de 2019[16], con ponencia del Doctor Carmelo Perdomo Cuéter, la Sala dispuso lo siguiente: «Revisado la anterior actuación encuentra la Sala que la Resolución RDP 10734 de 2015, para referirse a la procedencia de los aludidos medios de impugnación contra este acto, no cumple la carga de informar con exactitud si procede o no el recurso de apelación (reposición y/o apelación), para lo cual, ante esa confusión, no se le puede exigir a la interesada que lo hubiera interpuesto. […] Así las cosas y en atención a que la actora, no fue informada en debida forma de los recursos que procedían contra la Resolución RDP 10734 de 2015 y no se le brindó la oportunidad de impugnar el auto ADP 1375 de 2019, resulta desproporcionado y contrario a derecho rechazarle la demanda porque no cumplió un rigorismo procedimental que no le era exigible.
En esas condiciones y en aras de privilegiar el derecho de acción, se tiene que en el asunto sub examine no es exigible el requisito de procedibilidad a que se hace referencia el artículo 161 (numeral 2) del CPACA[17], motivo por el cual se revocará la providencia objeto de alzada, para que el Tribunal de origen continúe con el correspondiente trámite[18]». 27.
Lo anterior hace que la Sala en esta ocasión establezca la incidencia que presenta la indicación conjuntiva y disyuntiva que la administración en algunas ocasiones ha utilizado para indicar los recursos que proceden contra sus decisiones y determinar en el caso concreto, si se configuró el medio exceptivo de inepta demanda ante la falta de agotamiento de la vía gubernativa.
Caso en concreto. 28. Antes de proceder al análisis de los cargos formulados, es natural señalar que respecto al argumento propuesto por la parte demandada, en el cual señala que el demandante omitió acusar la Resolución RDP 027142 del 4 de julio de 2017, a través de la cual se reconoce provisionalmente la pensión de jubilación, la Sala considera que este no es un acto susceptible de control judicial, toda vez que fue expedido en cumplimiento del fallo de tutela emanado de la Sala Escritural del Tribunal Administrativo del Atlántico, que ordenó el reconocimiento provisional de una pensión de vejez, razón por la cual no resulta procedente acusarlo a través de este medio de control, máxime que el mismo no fue más allá de la orden contenida en la providencia judicial. 29.
Ahora bien, con el fin de resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada en contra de la decisión del aquo de declarar no probada la excepción de inepta demanda, la Sala procede al estudio de la documental allegada al expediente, así: 30. La Resolución RDP 007295 del 23 de febrero de 2015[19] a través de la cual se negó el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación, al no haber acreditado el tiempo de servicio requerido para obtener dicha mesada pensional. 31.
De lo anterior debe precisarse que dicho acto administrativo fue expedido por la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, así mismo, en el numeral segundo del aludido acto se consignó: «ARTÍCULO SEGUNDO: Notifíquese al señor (a) TABOADA MENDOZA GUSTAVO, haciéndole (s) saber que en caso de inconformidad contra la presente providencia, puede (n) interponer por escrito los recursos de reposición y/o apelación ante la subdirectora de determinación de derechos pensionales […]». 32.
En efecto, la Sala evidencia que la administración se encuentra obligada a informar de manera clara e inequívoca a la parte actora los recursos que son procedentes contra el acto acusado, ante qué autoridad y el término para la interposición. 33. En el caso sub examine, la parte demandada hace alusión a que en la Resolución RDP 007295 del 23 de febrero de 2015, se dio la oportunidad de presentar los recursos de reposición y/o apelación, informándosele la autoridad administrativa ante la cual debía interponer el medio de impugnación, el término para hacerlo, los cuales no fueron interpuestos.
No obstante, pese a que en el referido acto se manifestó que procedían los recursos de reposición y/o apelación, lo cierto es que la manera como la autoridad administrativa indica la procedencia de los aludidos medios de impugnación no es la establecida en la norma procesal, como quiera que no le informa al destinatario de la decisión en forma precisa la procedencia del medio de impugnación, para lo cual, ante esa confusión, no se le puede exigir a la parte interesada que lo hubiera interpuesto en debida forma[20]. 34.
Por esta razón, con el fin de prevalecer el derecho de acceso a la administración de justicia y en ocasión a que el acto acusado pudo generar confusión en el interesado para la debida interposición de los medios de impugnación, no será exigible el requisito de procedibilidad a que hace mención el numeral 2 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, más aun, que al tratarse de la protección del derecho de seguridad social de una persona de la tercera edad y en relación a sus derechos a la dignidad humana, integridad física y mínimo vital, la Sala procederá a confirmar la providencia de 29 de enero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Atlántico proferido en la audiencia inicial celebrada el 29 de enero de 2020, que declaró no probada la excepción de inepta demanda, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Devuélvase el proceso al tribunal de origen y déjense las constancias correspondientes en el Sistema SAMAI. Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] En adelante UGPP. [2] Folio 250. [3] Folios 292 al 308. [4] Folios 12 al 14. [5] Folios 12 al 14. [6] Teniendo en cuenta que, en dicho acto administrativo se tuvieron en cuenta los tiempos de servicios laborados en el ISS 3.848 días, Contraloría Distrital de Barranquilla 2.941 días y en el departamento del Atlántico 2.491 días, para un total de 19 años, 10 meses y 8 días, más no el tiempo laborado en el municipio de Puerto Colombia. [7] A la igualdad, debido proceso, vida, protección especial de la familia, al mínimo vital y a la seguridad social. [8] Folios 43 al 49. [9] Folios 101 al 114. [10] También se refirió a la inexistencia de las obligaciones reclamadas, cobro de lo no debido, buena fe, prescripción. [11] Folios 208 al 215. [12] Folios 240 al 244. [13] Folio 239.
Videograbación: Min: 19:57. [14] Ley 1437 de 2011. [15] Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Fecha: 30 de julio de 2018. Rad.: 25000-23-42-000-2015-06524- 01(3894-17) [16] Consejo de Estado, Sección Segunda. Subsección “B”. C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter. Fecha: 15 de octubre de 2019. Rad.: 05001-23-33-000-2019- 01157-01(3802-2019). [17] «Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.
El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto». [18] En el mismo sentido se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto de 2 de mayo de 2019, expediente 25000-23-42- 000-2015-02230-01 (4489-2015), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [19] Folios 12 al 14. [20] Ver auto de fecha auto proferido por esta subsección en fecha 15 de octubre de 2019 dentro del proceso con radicado interno No 3802-2019.
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter.