PROCESO DISCIPLINARIO / DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DEBIDO PROCESO / NULIDADES PROCESALES / PRINCIPIO DE TRASCENDENCIA / TIPICIDAD / RECAUDO PROBATORIO / VALORACIÓN PROBATORIA [L]a garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso. […] [E]n todos los trámites de naturaleza disciplinaria, los respectivos funcionarios deberán observar y aplicar de manera rigurosa el derecho fundamental al debido proceso, lo que incluye, además de aquellas garantías que, según se explicó, conforman su contenido básico aplicable en todos los casos, las que la jurisprudencia ha señalado como propias de este tipo de procedimientos. […] [L]os actos de la administración gozan de la presunción de legalidad. […] [I]ndemnidad que adquiere mayor connotación cuando se trata de decisiones sancionatorias de carácter disciplinario, en virtud de que su formación estuvo precedida de la participación activa del investigado o de su apoderado, mediante defensa técnica, con ejercicio de los derechos de contradicción y defensa. […] [P]or ello no cualquier defecto procesal tiene el poder de afectar la presunción de legalidad que ampara dichos actos administrativos. […] [E]n efecto, la entidad omitió el deber legal de correr traslado al disciplinado para que alegara de conclusión en sede gubernativa, hecho que no discute, con lo cual vulneró formalmente el derecho al debido proceso.
No obstante, para esta Sala, más allá de la violación formal del procedimiento administrativo, tal omisión no comportó desconocimiento material de derechos sustanciales del actor; por consiguiente, no resulta dable confirmar la sentencia apelada, que anuló los actos demandados por ese solo hecho. […] [L]a etapa de alegatos de conclusión no constituye una oportunidad adicional para presentar pruebas, hechos o pretensiones que se hayan dejado de formular, puesto que desnaturaliza su esencia conclusiva y, además, daría lugar a otra etapa (no prevista en la ley) para garantizar a la parte contraria el ejercicio del derecho de contradicción y defensa frente a la nueva situación fáctica o jurídica. […] [N]o resulta dable asegurar que la entidad incurrió en violación material de derechos sustanciales, si con los alegatos de conclusión que se omitieron, lo único que perseguía el actor era repetir los hechos o apreciaciones que formuló con anterioridad en el recurso de apelación, salvo que se hayan practicado pruebas nuevas en la segunda instancia, evento en el cual tales alegaciones sí resultan ser la única oportunidad para controvertirlas y su omisión generaría nulidad, pero este no fue el caso.
Lo acontecido descarta, entonces, quebranto material de los derechos de contradicción y defensa, que, por demás, el actor los ejerció en forma amplia en todas las demás etapas del procedimiento disciplinario. […] [L]a Policía Nacional realizó en los actos acusados un amplio análisis y examen integral de las evidencias probatorias; en ese marco jurídico, explicó y justificó con suficiencia por qué la autoridad disciplinaria dio credibilidad a unas pruebas y se apartó de otras, y el hecho de que el actor esté en desacuerdo con tal razonamiento, no implica que haya incurrido en expedición irregular por falsa motivación, desviación de poder, violación de los derechos de contradicción, defensa y debido proceso, vía de hecho o que no existieran razones suficientes para sancionar.
De los supuestos fácticos y jurídicos acopiados emerge la responsabilidad disciplinaria del actor y la validez de la sanción impuesta. […] La conducta del demandante, de intimidar a la señora Elizabeth Martínez Marín, a través de una citación ilegítima, para que compareciera a la Fiscalía para atender una orden de captura inexistente, contraviene en forma grave la ética institucional, el orden jurídico que estaba obligado a honrar y respetar como policía de la patria.
Una persona que así se comporta, no merece portar las insignias de la Policía Nacional, cuya misión es eminentemente tuitiva frente a la comunidad. De ahí que la entidad no actuó con desviación de poder al destituir e inhabilitar por 11 años al demandante para ejercer cargos públicos. FUENTE FORMAL: CP – ARTÍCULO 6 / CP – ARTÍCULO 29 / CP – ARTÍCULO 217 / CP – ARTÍCULO 218 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 6 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 115 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 175 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 179 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 180 / LEY 1015 DE 2006 – ARTÍCULO 23 / LEY 1015 DE 2006 – ARTÍCULO 34 NUMERAL 30 LITERAL C CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., seis (6) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-42-000-2013-04190-01(5146-16) Actor: SABAS ALBERTO RODRÍGUEZ HERNÁNDEZ Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL Referencia: SANCIÓN DISCIPLINARIA DE DESTITUCIÓN E INHABILIDAD GENERAL POR 11 AÑOS Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 31 de agosto de 2016[1], proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), que accedió a las pretensiones de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 529 a 547, c. 1). El señor Sabas Alberto Rodríguez Hernández, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declaren nulos: i) la decisión administrativa de primera instancia de 6 de diciembre de 2012[2], expedida por el jefe de la oficina de control disciplinario interno de la policía metropolitana de Bogotá, a través de la cual sancionó disciplinariamente al actor con destitución e inhabilidad general por 11 años; ii) el acto administrativo de segundo grado de 21 de los mismos mes y año[3], con el que la inspectora delegada especial de la policía metropolitana de la misma ciudad confirmó la decisión anterior; y iii) la Resolución 271 de 30 de enero de 2013, del director general de la Policía Nacional, que ejecutó la sanción[4].
A título de restablecimiento del derecho, solicita se condene a la entidad a que lo reintegre al cargo que corresponda según la antigüedad, cancele los antecedentes disciplinarios de su hoja de vida; al pago indexado de los salarios y demás emolumentos y prestaciones dejados de devengar desde la fecha de expedición del acto de ejecución de la sanción hasta cuando se produzca el reintegro al empleo; al pago de los perjuicios materiales y morales, y que cumpla la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.3 Fundamentos fácticos de la demanda.
Dice el actor que, como patrullero de la Policía Nacional, laboraba, en la época de los hechos por los que fue sancionado, en la seccional de policía en Bogotá (Sijín), como investigador en la fiscalía local 179 de la ciudad. Que la actuación disciplinaria se originó por queja de la ciudadana Elizabeth Martínez Marín en su contra, por haber elaborado él una citación judicial falsa contra esta, en nombre de la Fiscalía General de la Nación, por el delito de lesiones personales en accidente de tránsito y tener orden de captura, dentro del procedimiento criminal 11001-16-0000-50-2010-18887, el cual estaba archivado.
Agrega que no rindió versión libre en la audiencia disciplinaria. Hace un relato de la actuación administrativa hasta la expedición de los actos demandados, que la califica de irregular, porque, a su juicio, durante el trámite del procedimiento se desconocieron los derechos al debido proceso, defensa y contradicción, puesto que no se le corrió traslado para que presentara alegatos de conclusión antes de que se emitiera el acto sancionatorio de segunda instancia. 1.3.1 Síntesis de las circunstancias que generaron la investigación disciplinaria y la sanción. La Policía Nacional, en primera y segunda instancias, sancionó al demandante, en 2012, con destitución e inhabilidad general por 11 años, como patrullero de la institución, adscrito a la policía metropolitana de Bogotá, como investigador de la fiscalía local 299.
Lo anterior por cuanto encontró demostrada su responsabilidad en hechos sucedidos en noviembre de 2010, cuando el demandante urdió una falsa citación contra la señora Elizabeth Martínez Marín, para que, en forma urgente, compareciera a entrevista judicial ante la fiscalía 112 local de Bogotá, para cuyo efecto utilizó papel con membrete oficial del ente acusador, mediante comunicación de 24 de noviembre de 2010, que él suscribe como funcionario de policía judicial Sijín, Mebog.
Envió la citación con los policiales Miguel Calao Arroyo (intendente) y Rafael Fonseca Robles (subintendente). La diligencia no había sido decretada por ninguna autoridad judicial, ni existía proceso penal activo contra la mencionada ciudadana. En vista de que la señora Martínez Marín no compareció a la falsa citación, el hoy demandante le realizó llamadas telefónicas insultantes, tratándola de mentirosa y delincuente, y luego concurrió a su residencia para intimidarla en presencia de su familia (compañero e hijos de 11 y 17 años).
El falso citatorio se apoyó en un proceso penal archivado, puesto que así lo certificó el fiscal jefe de unidad de la Fiscalía General de la Nación de Bogotá a la autoridad disciplinaria, en el sentido de que el trámite 110016000050201018887, «no es posible hacerle llegar esas copias puesto que una vez revisado el proceso se observa que no se elaboró programa metodológico y tampoco se dio ninguna orden a policía judicial» (f. 178, c. 1).
Los hechos fueron denunciados penalmente por la señora Elizabeth Martínez Marín, como víctima, el 2 de diciembre de 2010, ante la fiscalía seccional de Bogotá (ff. 145 a 149, c.1), cuya copia dio origen a la investigación disciplinaria que nos ocupa. La entidad imputó al demandante las faltas disciplinarias descritas como gravísimas en el artículo 34 (numeral 30) de la Ley 1015 de 2006, esto es, falsificar documentos en perjuicio de un tercero, y la consagrada en el artículo 35 (numeral 1) de la Ley 734 de 2002, concerniente a extralimitación de funciones, ambas a título de dolo, y así lo sancionó. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas vulneradas por los actos administrativos los artículos 29 de la Constitución Política; 6, 13 y 180 de la Ley 734 de 2002. Con el propósito de desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos demandados, los acusa de violatorios del debido proceso, por: (i) haberse omitido la etapa de alegaciones en la segunda instancia;
(ii) responsabilidad objetiva, por indebida motivación; y (iii) nulidad por falta de competencia de la autoridad disciplinaria. Acerca de la omisión de la etapa de alegatos de conclusión en la segunda instancia administrativa, asegura que se incurrió en vía de hecho, con desconocimiento de los derechos de defensa y contradicción, puesto que está consagrada en el artículo 180 de la Ley 734 de 2002, modificado por el 59 de la Ley 1474 de 2011.
Que esta oportunidad procesal le habría representado la posibilidad de examinar los elementos de juicio de la decisión de primera instancia, expresar que no quebrantó el régimen disciplinario, que la culpabilidad atribuida no obedeció a la realidad fáctica y jurídica, que existían causales de exclusión de responsabilidad e insistir en la prueba dejada de practicar.
Respecto de la acusación de indebida motivación, afirma que no se demostró el cargo imputado de «falsificar documentos», de modo que fue destituido por una falta que no cometió. La entidad, en los actos demandados, se refirió a falsedad ideológica, pero ese no fue el cargo imputado, que lo fue por falsedad material de documento. Por último, asevera que los actos son nulos por falta de competencia de los funcionarios que los emitieron.
Lo era la oficina de control disciplinario interno de la dirección general de la Policía Nacional, debido a que el sujeto disciplinable era del nivel ejecutivo, con sede en Bogotá, donde cometió la falta, de conformidad con el artículo 54 (numeral 4) de la Ley 1015 de 2006. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 36 a 40, c. 2). La Policía Nacional, mediante apoderada, se opuso a las súplicas de la demanda.
Sostiene que los actos acusados se expidieron con sujeción a la ley. Asegura que el demandante tuvo la oportunidad de sustentar en debida forma el recurso de apelación contra la sanción de primera instancia y, como no existían pruebas para practicar, no resultaba necesario correr traslado para alegar en segundo grado. Que, por otra parte, se comprobó a través de diferentes medios de prueba, que la citación que tramó el demandante contra la señora Elizabeth Martínez Marín es falsa, y fue realizada en el marco de un proceso penal que había sido archivado.
Agrega que no existió falta de competencia de los funcionarios que desarrollaron la actuación disciplinaria, puesto que, de conformidad con la Resolución 2057 de 2007 de la institución, por la cual se define la estructura orgánica interna y se definen las funciones de la dirección de investigación criminal de la Policía Nacional, la seccional de investigación criminal en la cual prestaba los servicios en Bogotá, «En el aspecto operativo y disciplinario dependen de los Comandos de Departamento y Policías Metropolitanas», en este caso la oficina de control disciplinario interno de la policía metropolitana de la misma ciudad y no de la dirección general de la institución. Añade que el procedimiento disciplinario se desarrolló con observancia de la normativa vigente al momento de los hechos, respeto de todas y cada una de las etapas del procedimiento; el accionante contó con la doble instancia. 1.6 La providencia apelada (ff. 90 a 110, c. 2).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), en sentencia de 31 de agosto de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas la entidad. Para arribar a esta determinación adujo que, durante el trámite de la segunda instancia, la demandada no corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión por el término de dos (2) días, como lo establece el artículo 180 de la Ley 734 de 2002, modificado por el 59 de la Ley 1474 de 2011, es decir, que omitió una etapa procesal, con lo que se vulneraron los derechos al debido proceso, defensa y contradicción del demandante.
Por lo anterior, los actos acusados están incursos en causal de nulidad, de conformidad con el artículo 137 del CPACA. Por tanto, no examinó los demás cargos formulados en la demanda. 1.7 El recurso de apelación (ff. 122 a 124, c. 2). La apoderada de la accionada en su escrito de impugnación sostiene que el demandante actuó en forma contraria a los fines de la institución y afectó la confianza ciudadana en la Policía Nacional, cuyo propósito es mantener el orden público, entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad, que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos. Que, al tenor de lo previsto en el artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, antes de proferirse decisión administrativa de segunda instancia, las partes «podrán» presentar alegatos de conclusión, lo que indica que no era imperativo realizarlo y tampoco era necesario practicar nuevas pruebas.
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación se concedió mediante proveído de 3 de octubre de 2016[5], y fue admitido por esta Corporación a través de auto de 29 de octubre de 2018[6], en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitido el recurso de apelación, se continuó el trámite regular del proceso, para cuyo efecto se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público con auto de 29 de abril de 2019[7], con el propósito de que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad que no fue aprovechada por el último. 2. 1.1 Parte demandante (ff. 153 a 154, c. 2).
Solicita el apoderado del actor que se confirme la sentencia apelada, dada la vulneración del debido proceso, por haberse omitido correrle traslado para alegar de conclusión en la segunda instancia administrativa, como lo reconoció el a quo. 2.1.2 La entidad demandada (ff. 161 a 166, c. 2). La apoderada de la Policía Nacional, en el memorial de alegaciones, insiste en los argumentos que planteó en sus escritos de apelación de la sentencia y contestación de la demanda.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Actos acusados. 3.2.1 Decisión administrativa de primera instancia de 6 de diciembre de 2012[8], expedida por el jefe de la oficina de control disciplinario interno de la policía metropolitana de Bogotá, a través de la cual sancionó disciplinariamente al actor con destitución e inhabilidad general por 11 años. 3.2.2 Acto administrativo de segundo grado de 21 de diciembre de 2012[9], con el que la inspectora delegada especial de la policía metropolitana de Bogotá confirmó la decisión anterior. 3.2.3 Resolución 271 de 30 de enero de 2013, del director general de la Policía Nacional, de ejecución de la sanción[10]. 3.3 Problema jurídico.
La Sala debe determinar si la sentencia apelada fue ajustada a derecho, en cuanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D) accedió a las pretensiones de la demanda. Para tal propósito, examinará si los actos acusados fueron expedidos con violación sustancial de los derechos al debido proceso y defensa por (i) desconocimiento del término para alegaciones en la segunda instancia administrativa, (ii) atipicidad de la conducta por la cual fue sancionado el actor y (iii) falta de competencia de las autoridades que desarrollaron la actuación disciplinaria, conforme a las acusaciones de la demanda, o si fueron legales, como lo asegura la accionada en el escrito de alzada. 3.4 Marco normativo - régimen disciplinario de la Policía Nacional.
En virtud de las funciones específicas que cumplen los miembros de la fuerza pública (fuerzas militares y Policía Nacional), el constituyente en los artículos 217 (inciso tercero) y 218 (inciso segundo) de la Constitución Política, facultó al legislador para determinar los regímenes disciplinarios especiales de tales servidores. En desarrollo de lo anterior, la Ley 1015 de 2006 fijó el régimen disciplinario de la Policía Nacional y en el artículo 23 dispuso que son destinatarios: «… el personal uniformado escalafonado y los Auxiliares de Policía que estén prestando servicio militar en la Policía Nacional; aunque se encuentren retirados, siempre que la falta se haya cometido en servicio activo»; el artículo 58 prevé que el procedimiento aplicable a los sujetos pasivos del régimen disciplinario de la institución será el establecido en la Ley 734 de 2002, o la norma que la modifique.
Por consiguiente, las autoridades disciplinarias, en las actuaciones que adelanten contra los destinatarios de la Ley 1015 de 2006, deben aplicar esta normativa en lo concerniente a la parte sustancial y el Código Disciplinario Único o Ley 734 de 2002 en el campo procedimental, como ocurrió en el caso sub examine. 3.5 Hechos probados. Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en el memorial de impugnación de la sentencia: i) El señor Sabas Alberto Rodríguez Hernández, en el momento de la comisión de los hechos sancionados, se desempeñaba como patrullero de la Policía Nacional, del nivel ejecutivo, investigador de la fiscalía 229, con sede en Bogotá (f. 354, c. 1). ii) ii) Obra en el expediente copia de la denuncia instaurada ante la fiscalía seccional de Bogotá contra el actor y otro policial por la ciudadana Elizabeth Martínez Marín en la que asegura que «me están torturando- amenazando con capturas y crear procesos que no existen», a través de una citación falsa dentro de una causa penal que había sido archivada (ff. 11 a 16, c. 1). iii) Mediante comunicación de 24 de noviembre de 2010, que suscribió como funcionario de policía judicial Sijín- Mebog, el accionante citó a la señora Elizabeth Martínez Marín para que compareciera a la fiscalía 112 local, ubicada en la carrera 13, núm. 18-51, piso 2.° de Bogotá, el 26 de los mismos mes y años a las 10 de la mañana, para realizar entrevista judicial dentro del proceso penal 110016000050201018887 por el delito de lesiones personales culposas (ff. 17 y 150, c. 1). iv) En respuesta a la inspección general de la Policía Nacional, el fiscal jefe de unidad de la Fiscalía General de la Nación de Bogotá informó que, respecto del trámite 110016000050201018887, «no es posible hacerle llegar esas copias puesto que una vez revisado el proceso se observa que no se elaboró programa metodológico y tampoco se dio ninguna orden a policía judicial» (f. 178, c. 1). v) Reposa en el expediente fotocopia de la actuación disciplinaria desarrollada por la institución policial contra el demandante, desde la apertura de indagación preliminar hasta la expedición de los actos demandados, incluido el que ejecutó la sanción (en dos cuadernos anexos).
A las demás pruebas hará mención la Sala al momento de resolver los cargos planteados en la apelación del fallo. 3.6 Debido proceso en el procedimiento disciplinario. Los artículos 29 de la Constitución Política, 6 de la Ley 734 de 2002 y 6 de la Ley 1015 de 2006 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso.
Congruente con lo anterior, también la jurisprudencia constitucional ha sido particularmente reiterativa en que, en todos los trámites de naturaleza disciplinaria, los respectivos funcionarios deberán observar y aplicar de manera rigurosa el derecho fundamental al debido proceso, lo que incluye, además de aquellas garantías que, según se explicó, conforman su contenido básico aplicable en todos los casos, las que la jurisprudencia ha señalado como propias de este tipo de procedimientos: A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado desde sus inicios el mínimo de aspectos inherentes a la noción de debido proceso, cuya vigencia es indispensable en todo tipo de actuación disciplinaria.
Esos criterios, que se traducen en deberes de la autoridad disciplinaria, son los siguientes[11]: “i) La comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas pasibles de sanción; ii) La formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; iii) El traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados; iv) La indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos; v) El pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente; vi) La imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y vii) La posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones.” En la misma línea, la jurisprudencia se ha referido también a los siguientes elementos o principios, derivados del artículo 29 superior y aplicables a todas las actuaciones disciplinarias[12]: “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus” [13]. 3.7 Caso concreto relativo a los problemas jurídicos derivados de las causales de anulación invocadas en la apelación de la sentencia. La Sala revocará la sentencia apelada, que accedió a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: De antemano, reitera esta Colegiatura que si bien la garantía del debido proceso abarca un conjunto de principios materiales y formales de obligatoria observancia por parte de las autoridades disciplinarias, que a la vez constituyen derechos de los sujetos disciplinables, tampoco se puede desconocer que los actos de la administración gozan de la presunción de legalidad, hoy por expresa disposición del artículo 88 del CPACA[14], indemnidad que adquiere mayor connotación cuando se trata de decisiones sancionatorias de carácter disciplinario, en virtud de que su formación estuvo precedida de la participación activa del investigado o de su apoderado, mediante defensa técnica, con ejercicio de los derechos de contradicción y defensa.
De ahí que en sede judicial se realice un juicio de validez de la actuación disciplinaria, no de corrección, y por ello no cualquier defecto procesal tiene el poder de afectar la presunción de legalidad que ampara dichos actos administrativos. Comoquiera que el Tribunal anuló las decisiones acusadas y accedió a las súplicas de la demanda únicamente por la omisión de la etapa de alegatos de conclusión en la segunda instancia administrativa, la Sala examinará los demás cargos formulados, para verificar el cumplimiento de las garantías procesales del actor. 3.7.1 La omisión formal de traslado para alegaciones en la segunda instancia administrativa no comportó para el demandante vulneración de derechos sustanciales.
En el asunto sub examine la actuación disciplinaria de primer grado se desarrolló por el procedimiento verbal regulado en los artículos 175 a 179 de la Ley 734 de 2002 (modificados por la Ley 1474 de 2011), respecto del cual el demandante no formula ningún reparo procesal. En lo que concierne a la segunda instancia, la misma Ley dispone que se debe agotar por el régimen escritural, así: «Las decisiones de segunda instancia se adoptarán conforme al procedimiento escrito […] Antes de proferir fallo, las partes podrán presentar alegatos de conclusión, para lo cual dispondrán de un término de traslado de dos (2 días), contados a partir del día siguiente al de la notificación por estado, que es de un (1) día» (se destaca) [artículo 180, Ley 734 de 2002, modificado por el 59 de la Ley 1474 de 2011].
Una de las acusaciones del actor y por la única que el Tribunal anuló los actos cuestionados y accedió a las pretensiones de la demanda fue porque, sin más, no se corrió traslado al demandante para que presentara alegaciones de conclusión antes de que se dictara el acto administrativo de segundo grado, con el cual la entidad confirmó la sanción de destitución e inhabilidad por 11 años.
La accionada no desconoce tal omisión. La Sala examinará hasta qué punto la mera omisión del término para alegar de conclusión genera, per se, nulidad de la actuación disciplinaria que nos ocupa, y si ello comportó grave violación de los derechos iusfundamentales del actor, que, de haberse dado la oportunidad de alegar, la decisión administrativa de segunda instancia hubiera sido otra, es decir, que le resultara favorable.
Al revisar el expediente administrativo evidencia la Sala que, en efecto, la entidad no corrió traslado al demandante para alegar de conclusión en segunda instancia, antes de que emitiera el acto administrativo que confirmó la sanción de primer grado. En ese interregno, la actuación disciplinaria discurrió así: En audiencia de 6 de diciembre de 2012, el jefe de la oficina de control disciplinario interno de la policía metropolitana de Bogotá impuso al patrullero Rodríguez Hernández, en primera instancia, la sanción aquí demandada (ff. 352 a 461, c. 1); durante la diligencia interpuso el recurso de apelación, que sustentó, por demás, en forma amplia (ff. 468-466, c. 1), en el que adujo: «haré énfasis en los mismos puntos sobre los cuales se basó mi defensa, tanto en descargos como en alegatos de conclusión, solicitándole al fallador de segunda instancia se valoren y se tengan en cuenta» (f. 468, c.1), y los desarrolló nuevamente.
Antes de cerrar la mencionada audiencia, el funcionario concedió el recurso de apelación así: «ARTÍCULO QUINTO: Considerando que los recursos de apelación presentados por los disciplinados […] contra la decisión de responsabilidad adoptada y notificada en estrados, cumplen los requisitos de procedibilidad, se dispone correr traslado ante el despacho de la Inspección Delegada Especial MEBOG, como segunda instancia, en efecto suspensivo y para que sea resuelto conforme a los presupuestos legales establecidos en los artículos 115 y 180 de la Ley 734 de 2002- Código Disciplinario Único» (f. 471, c.1).
Para continuar el trámite regular del procedimiento, el funcionario antes aludido, como jefe de oficina de control disciplinario interno, mediante escrito de 7 de diciembre de 2012 (f. 473, c.1), envió el expediente a la inspectora delegada especial de la policía metropolitana de Bogotá, con la finalidad de que resolviera el recurso de apelación del actor, entre otros.
Por su parte, la oficial de la policía que actuó como autoridad de segunda instancia avocó directamente el estudio de la impugnación sin correr traslado previo al disciplinado para que alegara de conclusión, pese a que así lo consagra el artículo 180 de la Ley 734 de 2002. A través de acto de 21 de diciembre de 2012 confirmó la sanción al demandante (ff. 474 a 504, c. 1), la cual se ejecutó por el director general de la Policía Nacional con Resolución 271 de 30 de enero de 2012 (f. 526, c.1).
El breve relato anterior para poner de presente, que, en efecto, la entidad omitió el deber legal de correr traslado al disciplinado para que alegara de conclusión en sede gubernativa, hecho que no discute, con lo cual vulneró formalmente el derecho al debido proceso. No obstante, para esta Sala, más allá de la violación formal del procedimiento administrativo, tal omisión no comportó desconocimiento material de derechos sustanciales del actor; por consiguiente, no resulta dable confirmar la sentencia apelada, que anuló los actos demandados por ese solo hecho.
Los alegatos de conclusión representan una oportunidad importante para que las partes, después de un examen crítico y de apreciación integral de las pruebas legalmente recaudadas durante el procedimiento disciplinario, presenten sus argumentos y tesis a modo de desenlace de la controversia, en aras de salvaguardar sus derechos e intereses, con lo que se espera contribuyan a que la autoridad administrativa adopte una determinación final lo más ajustada a la verdad, es decir, a la justicia material.
Con la presentación de sus conclusiones, los sujetos procesales procuran persuadir a la autoridad disciplinaria para que aplique al caso concreto la normativa abstracta que consideran jurídicamente correcta. Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-583 de 2016 (M. P. Aquiles Arrieta Gómez), recordó lo sostenido en la C-107 de 2004, así: Específicamente, en lo que atañe a los alegatos de conclusión sostuvo la decisión: “[S]obre la base de las pruebas incorporadas al proceso, los alegatos de conclusión juegan un destacado papel en orden al mejor entendimiento de los hechos, de los intereses en conflicto, de la forma en que cada extremo asume los motivos de hecho y de derecho –a favor y en contra-, y por tanto, en lo concerniente a la mejor comprensión del universo jurídico y probatorio que ampara los intereses en conflicto.
Por consiguiente, de una parte, la dinámica de los alegatos de conclusión tiene la virtualidad de facilitarle a los interesados o contendientes la oportunidad para esgrimir sus argumentos culminantes en procura de sus propios derechos e intereses; y de otra, tal dinámica se ofrece a los ojos de la autoridad administrativa o del juez correspondiente como un conjunto de razonamientos que a manera de referente interpretativo les permite examinar retrospectivamente todas y cada una de las actuaciones surtidas.
Lo cual, sin duda alguna, se constituye en hito procesal de significativa importancia para la salvaguarda de la postulación y la excepción, al propio tiempo que se atiende a la depuración de la certeza jurídica que requiere el fallador para decir el derecho.”[15] De lo expuesto se infiere que la etapa de alegatos de conclusión no constituye una oportunidad adicional para presentar pruebas, hechos o pretensiones que se hayan dejado de formular, puesto que desnaturaliza su esencia conclusiva y, además, daría lugar a otra etapa (no prevista en la ley) para garantizar a la parte contraria el ejercicio del derecho de contradicción y defensa frente a la nueva situación fáctica o jurídica.
En el sub lite, el actor interpuso el recurso de apelación contra la sanción de primera instancia en la misma audiencia que se profirió y, de antemano, advirtió: «haré énfasis en los mismos puntos sobre los cuales se basó mi defensa, tanto en descargos como en alegatos de conclusión, solicitándole al fallador de segunda instancia se valoren y se tengan en cuenta» (f. 462, c.1), y los reiteró, en forma extensa, a modo de apelación, en el sentido de que no se comprobó el perjuicio a la ciudadana quejosa, ni la falsificación documental atribuida; el documento de citación no contiene ninguna intimidación u orden de captura contra ella y tampoco hay experticia de que la firma del citatorio a la Fiscalía fuera suya.
Ahora bien, en la demanda, el accionante presenta como uno de los cargos contra los actos acusados el de violación al debido proceso por desconocimiento de los derechos de contradicción y defensa, sustentado en que no se le concedió el término para alegar de conclusión antes de la decisión disciplinaria de segunda instancia, consagrado en el artículo 180 de la Ley 734 de 2002, modificado por el 59 de la Ley 1474 de 2011.
Que esa oportunidad procesal le habría brindado la posibilidad de examinar los elementos de juicio de la decisión de primera instancia, expresar que no quebrantó el régimen disciplinario, que la culpabilidad atribuida no obedeció a la realidad fáctica y jurídica, que existían causales de exclusión de responsabilidad e insistir en la prueba dejada de practicar.
De lo anterior advierte la Sala que, pese a que la entidad no corrió traslado al actor para que alegara de conclusión en la segunda instancia, tal omisión fue de carácter formal, debido a que no representó violación sustancial de los derechos al debido proceso, defensa y contradicción, habida cuenta de que lo que pretendía exponer en esa etapa, según lo afirma ahora en la demanda, era volver sobre lo que ya había argumentado ampliamente en los descargos y el recurso de apelación. Se trata, entonces, de las mismas razones de defensa.
De modo que aprovecharía los eventuales alegatos para insistir en lo dicho, cuanto más si al sustentar la impugnación reiteró que su propósito era hacer hincapié en lo que adujo «tanto en descargos como en alegatos de conclusión» durante la primera instancia administrativa. A partir de esta realidad, no resulta dable asegurar que la entidad incurrió en violación material de derechos sustanciales, si con los alegatos de conclusión que se omitieron, lo único que perseguía el actor era repetir los hechos o apreciaciones que formuló con anterioridad en el recurso de apelación, salvo que se hayan practicado pruebas nuevas en la segunda instancia, evento en el cual tales alegaciones sí resultan ser la única oportunidad para controvertirlas y su omisión generaría nulidad, pero este no fue el caso.
Lo acontecido descarta, entonces, quebranto material de los derechos de contradicción y defensa, que, por demás, el actor los ejerció en forma amplia en todas las demás etapas del procedimiento disciplinario. Por otra parte, según la demanda, en la etapa de alegatos de conclusión omitidos pretendía el demandante, de igual modo, «insistir en la prueba dejada de practicar» (f. 534, c.1), sin embargo, no precisa cuál y tampoco es la oportunidad legal para pedir pruebas, amén de que en el recurso de apelación no solicitó que se practicara alguna en la segunda instancia administrativa, o que se haya dejado de decretar en la primera sin su culpa.
Ahora bien, la entidad, al resolver el recurso de apelación, se ocupó de examinar y decidir cada uno de los motivos de inconformidad planteados por el recurrente (ff.497 a 502, c. 1). De modo que, al rastrear el desarrollo de la actuación administrativa y la activa defensa acometida por el actor en la segunda instancia, no se evidencia que el período de alegatos de conclusión omitido por la entidad lo privaran de una oportunidad para plantear nuevos argumentos que pudieran tener la potencialidad certera de variar los supuestos de hecho, o que la determinación final de la autoridad disciplinaria mutara a favor del apelante, si lo que pretendía en tales alegaciones era insistir en los mismos fundamentos de la apelación. Con todo, la revisión de legalidad de los actos acusados en esta instancia judicial incluye los demás motivos de inconformidad planteados en la demanda.
No obstante, advierte la Sala que lo anterior no autoriza a los entes públicos para que de manera deliberada pretermitan la etapa de alegaciones de segunda instancia a los disciplinados, por cuanto constituye deber legal a cargo de las autoridades garantizarlo y un derecho de los investigados, consagrado expresamente en el artículo 180 de la Ley 734 de 2002.
Son las particulares circunstancias relacionadas con el caso en estudio las que llevan a esta Corporación a concluir que no existe mérito suficiente para anular la actuación disciplinaria por la omisión formal de haberse concedido el término de traslado para los alegatos de conclusión en la segunda instancia administrativa. Como se precisó, no comportó para el demandante violación material o sustancial de los derechos de defensa y debido proceso, presupuestos de fondo que exige el artículo 143 (numerales 2 y 3) de la Ley 734 de 2002 para adoptar una determinación extintiva de tal trascendencia. Esta normativa también hace remisión a los principios que orientan la nulidad y su convalidación, consagrados en el Código de Procedimiento Penal (Ley 906 de 2004), en cuyo artículo 457 reitera que «Es causal de nulidad la violación del derecho de defensa o del debido proceso en aspectos sustanciales» (negrilla de la Sala), es decir, que se afecten gravemente los derechos del disciplinado, supuestos que en el asunto sub examine no acontecieron, máxime cuando no se pretermitió la segunda instancia. Tampoco se colman los motivos de anulación de los actos administrativos previstos en el CPACA (artículo 137), en el sentido de que se hayan expedido, para el caso, con desconocimiento de los derechos de audiencia y defensa en forma grave. 3.7.2 Se estableció la comisión de la falta (tipicidad), la ilicitud sustancial de la conducta que motivó la sanción y la responsabilidad del demandante.
Asegura el accionante que no se demostró el cargo imputado de «falsificar documentos», por consiguiente, fue destituido por una falta que no cometió; que la entidad lo sancionó por falsedad ideológica, pese a que el cargo formulado lo fue por falsedad material de documento (citatorio). Pone de presente la Sala que la actuación disciplinaria empezó porque el demandante urdió una falsa citación a la fiscalía 112 local de Bogotá, para cuyo efecto utilizó papel con membrete oficial del ente acusador, mediante comunicación de 24 de noviembre de 2010, que él suscribe como funcionario de policía judicial Sijín- Mebog, contra la señora Elizabeth Martínez Marín, para que, de manera urgente, compareciera a entrevista judicial, diligencia que no había sido decretada por ninguna autoridad judicial, así: Bogotá, D.C. 24 de noviembre de 201 D.S.F. U1L- F 09 No. Oficio 061 URGENTE Señor (a) BOGOTÁ ELIZABETH MARTINEZ MARIN FISCALIA: 112 LOCAL NOT.CRIM: 10016000050201018887 La presente es con el fin de notificarla que debe presentarse en las instalaciones de la fiscalía 112 Local ubicada en la Carrera 13 No. 18- 51 piso 2° el día 26 de noviembre de 2010 a las 10:00 AM para llevar a cabo entrevista judicial, investigación donde usted es denunciante por el delito de Lesiones Personales Culposas.
Atentamente (hay firma) ALBERTO RODRÍGUEZ Funcionario De Policía Judicial SIJIN- MEBOG (sic para toda la cita) [f. 150, c. 1]. Por solicitud de la inspección general de la Policía Nacional, el fiscal jefe de unidad de la Fiscalía General de la Nación de Bogotá informó que, respecto del trámite 110016000050201018887, «no es posible hacerle llegar esas copias puesto que una vez revisado el proceso se observa que no se elaboró programa metodológico y tampoco se dio ninguna orden a policía judicial» (f. 178, c. 1).
Es decir, que el motivo del citatorio a la ciudadana fue una farsa o invento del accionante (falsedad ideológica) y no negó que fuera su firma o que le fuera falsificada. Por el contrario, posteriormente hizo alarde de que «como investigador podía citar para cualquier caso a una persona y la capturaba, porque esa era la estrategia de la investigación» (f. 12, c. 1).
La señora Elizabeth Martínez Marín en declaración, bajo juramento, dentro de la actuación disciplinaria, relató lo que sucedió así: «no fue el señor Agente Rodríguez el que me entregó la citación, me la entregó el Sargento CALAO con el Patrullero FONSECA, eso fue el 25 de noviembre de 2010, hora 12:00 PM […] CALAO … me dijo a lo último que usted tiene una orden de captura, la esperamos mañana sin falta, hasta ahí los señores me dejaron el papel y se retiraron de la casa, que además quedé asustada, al saber que una orden de captura por qué, me preguntaba yo misma […]; el 26 de noviembre recibí una llamada preguntando a la señora ELIZABETH MARTINEZ MARIN, eso fue como a las cinco de la tarde, yo les dije que está hablando con ella, y me preguntaron que por qué no había asistido a la cita que tenía con ellos, entonces yo le comunico al señor y le digo que yo hablé con la abogada para que me asista […] el señor se puso de mal genio, me trató de mentirosa, porque yo les había dicho que iba a asistir a la cita, me dijeron que ellos ya sabían qué hacer conmigo, el señor me colgó […] el 30 de noviembre del 2010, entre cuatro u cuatro y quince PM … me llamó el señor ALBERTO [Rodríguez Hernández], … que lo único que quería era ayudarme, que en ningún momento ellos me iban a capturar ni me iban a hacer nada […] ahí ya 8 de diciembre del 2010 a las 11:30 más o menos la hora que llegó el señor ALBERTO RODRÍGUEZ y el señor FONSECA, llegaron a preguntarme, yo salí […] volvió y me dijo que yo tenía una orden de captura … yo quería ver y no me dejaron ver […] el señor RODRIGUEZ tomó el teléfono en la calle y empezó a marcarle a un fiscal, que yo no quería colaborar, que mandaran por favor una patrulla, llegó la patrulla uniformada y eran como seis agentes […] el señor ALBERTO les manifestó que yo era una delincuente y que tenía una orden de captura […] en ese momento llegó el señor FONSECA … mi esposo volvió y salió a la puerta y el señor FONSECA, palabras textuales le dijo maricón, eche para adentro, ellos siguieron conmigo la diligencia, en un papel donde decía que, la diligencia era por hurto agravado y calificado y abajito decía Fiscal WILSON ANDRÉS GUTÍERREZ, era el fiscal que me estaban mandado hacer, nunca me presentaron ante ese fiscal […] yo los demande a ellos, yo radiqué el 2 de diciembre [la denuncia] y ya me citaron dos veces […] las dos veces que yo estuve allá, yo no quise conciliar con ellos, sobre todo por la actitud del señor RODRÍGUEZ, porque se me reía en la cara y me decía que él era abogado, que él sabía mucho […] con eso concluyo mi declaración, quería recopilar algo del 23 de marzo de 2011, en el momento que nosotros salíamos de la diligencia se me acerca el señor CALAO […] él me manifiesta que hay cosas que no sabía que qué quería yo, que si quería los trasladaba para que no me volvieran a molestar, incluso me dijo que si quería dinero, yo le contesté que no, que yo quería que esto siguiera todo su curso, el proceso que siguiera, para que ellos se den cuenta que uno no puede calumniar a la gente […] PREGUNTADO: Manifieste en sí, qué policial la presionó o habló con usted sobre la situación que denuncia CONTESTÓ: Eran sí tres policías, pero del que más sentí presión y como queriendo presionarme fue el señor ALBERTO RODRÍGUEZ, por su altanería, por su forma de hablar, por su forma de dirigirse a uno, fue él, pero de todas maneras los tres tenían cada uno su parte ahí» (ff. 140 a 143, c. 1).
Los otros policiales involucrados en la actuación disciplinaria reconocieron haber entregado a la ciudadana el falso citatorio en su residencia. Se trata del patrullero Rafael Fonseca Robles, quien en versión libre aseguró que conoció a la señora Elizabeth Martínez «Cuando voy hasta el sitio de residencia en compañía o acompañado de mi Intendente CALAO para hacer entrega de la citación […] PREGUNTADO.
Usted manifestó con anterioridad haber concurrido a la residencia de la señora ELIZABETH MARTÍNEZ en compañía del Patrullero RODRÍGUEZ, sírvase informar a la audiencia, por qué motivo usted fue a dicho lugar y cuál era su función específica para comparecer al mismo. CONTESTÓ: Fui con el fin de acompañar a RODRÍGUEZ a individualizar a la señora ELIZABETH MARÍNEZ […] PREGUNATADO: Indíque al Despacho en cuántas ocasiones usted fue al lugar de residencia de la señora ELIZABETH MARTÍNEZ con el fin de notificarle la citación suscrita por el Patrullero SABAS RODRÍGUEZ.CONTESTÓ: Dos ocasiones en las que fui a la residencia de la señora ELIZABETH MARTÍNEZ […] PREGUNTADO.
Indique al despacho, si es su deseo, si al momento de enviarse citación o requerimiento a un ciudadano, que es requerido por alguna fiscalía, el funcionario de Policía Judicial, además de registrar en dicha citación información relacionada con investigaciones que no están debidamente dirigidas y coordinadas por la Fiscalía o cuando la noticia criminal que se indica allí, ya se encuentra archivada.
CONTESTÓ: […] no se puede utilizar esta clase de documentación para dicha diligencia» (ff. 291 y 292, anexo 2). Por su parte, el intendente Miguel Enrique Calao Arroyo, en su versión libre, afirmó: «No se le rindió informe ejecutivo al Fiscal porque nunca se logró confirmar la información que llegó por fuente humana y el suscrito nunca actuó de lleno con dichas informaciones; únicamente el día que se le dejó de presente tal citación y esto porque la dirección se encontraba cerca del lugar donde nos dirigimos el señor Patrullero FONSECA ROBLES y el suscrito» (ff. 293 y 294, anexo 1).
Con todo, el demandante pretende exonerarse de responsabilidad con el pretexto de que la citación a la ciudadana no contiene falsedad material, argumento que carece de razonabilidad, puesto que la imputación del pliego de cargos no se realizó de esa forma, sino por la falsificación de documentos en perjuicio de terceros, y se sustentó en el modo de falsedad ideológica, debido a que la citación se apoyó en un proceso penal archivado, puesto que así lo certificó el fiscal jefe de unidad de la Fiscalía General de la Nación de Bogotá, en el sentido de que respecto del trámite 110016000050201018887, «no es posible hacerle llegar esas copias puesto que una vez revisado el proceso se observa que no se elaboró programa metodológico y tampoco se dio ninguna orden a policía judicial» (se destaca) [f. 178, c. 1].
Si bien la carga de la prueba corresponde a la autoridad disciplinaria, la entidad en la audiencia del procedimiento verbal de 6 de noviembre de 2012, con la finalidad de garantizar los derechos de contradicción y defensa, concedió al disciplinado la oportunidad para que rindiera versión libre y rehusó hacerlo (f. 286, anexo 2); en la misma diligencia lo instó a que solicitara las pruebas que a bien tuviera a su favor y tampoco las pidió (f. 299, anexo 2).
De modo que para la Sala la atipicidad y falta de pruebas alegadas por el actor no existen. Examinado el expediente administrativo, evidencia que, después del acopio de abundante acervo probatorio, valorado a partir de las reglas de la sana crítica, la Policía Nacional en el acto sancionatorio de primera instancia, congruente con el pliego de cargos, concluyó, en forma razonada: Entonces es reprochable disciplinariamente el comportamiento del señor disciplinado y como tal merecedor de la sanción que conforme a la norma especial se determine, porque haciendo uso de su conocimiento, de su status de servidor público, respecto de sus funciones especiales, usurpó subjetivamente y así lo consignó en su citación, una intención para poder llegar a la quejosa y englobarla en sus intereses so pretexto de una orden de captura, aspectos que le causaron un perjuicio, que se debatió y determinó como la capacidad en el disciplinado de hacer que ella asumiera una posición sumisa y accediera a sus intenciones de colaboración para solucionar la orden presunta de captura que tenía suspendida, sabiendo y conociendo él que no había tal orden, menos plan metodológico u orden de autoridad judicial- fiscal – que estuviera avalando sus procederes, llevando estos actos a causar malestar, perjuicio, daño en el entorno familiar, social y personal de la quejosa, porque debió someterse al escarnio y reclamos de su propia hermana, a ser sujeto pasivo de afirmaciones intimidatoria para cumplir la supuesta orden de captura y generar en el núcleo familiar temor de lo que le pudiera pasar a su madre respecto de sus hijos, hostigada por la autoridad con falsas actuaciones y circunstancias, que a la luz del proceso y de las actuaciones del aquí disciplinado, no se demostraron como ajustadas a la ley. […].
La falta se encuentra descrita taxativamente en la Ley 1015 de 2006 […] en su Artículo 34. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: numeral 30. Respecto de documentos: LITERAL c) … falsificarlos en perjuicio de un tercero. Donde ante tal enunciación sustantiva especial, no es procedente realizar juicios de valor y clasificación al respecto […] el comportamiento asumido por el disciplinado corresponde bajo la modalidad de DOLO [ff. 403 y 404, anexo 2].
A partir de lo esbozado, esta Corporación concluye que la entidad demandada actuó conforme a derecho al destituir e inhabilitar al demandante por los cargos atribuidos y demostrados, incluido el de extralimitación de funciones consagrado en el artículo 35 (numeral 1) de la Ley 734 de 2002. Una revisión íntegra del expediente administrativo que nos ocupa, permite a la Sala advertir claridad y razonabilidad en los fundamentos de las decisiones demandadas, lo que al apoderado le parece infundado.
En tal sentido, encuentra esta Colegiatura que la Policía Nacional realizó en los actos acusados un amplio análisis y examen integral de las evidencias probatorias; en ese marco jurídico, explicó y justificó con suficiencia por qué la autoridad disciplinaria dio credibilidad a unas pruebas y se apartó de otras, y el hecho de que el actor esté en desacuerdo con tal razonamiento, no implica que haya incurrido en expedición irregular por falsa motivación, desviación de poder, violación de los derechos de contradicción, defensa y debido proceso, vía de hecho o que no existieran razones suficientes para sancionar.
De los supuestos fácticos y jurídicos acopiados emerge la responsabilidad disciplinaria del actor y la validez de la sanción impuesta. Por tal motivo, la sanción demandada está provista de justificación legal; tal como se explicó en apartados anteriores de esta providencia, fue razonada y razonable, motivada en lo que objetivamente se demostró durante la investigación administrativa, con sujeción a las previsiones del artículo 170 de la Ley 734 de 2002, en el sentido de que «el fallo» disciplinario «debe ser motivado y contener el análisis de las pruebas en que se basa y el análisis y valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones», requisito formal y sustancial que fue satisfecho a cabalidad, es decir, que las acusaciones de falsa motivación y desviación de poder, vía de hecho opuestas por el actor carecen de fundamento.
En este contexto, no resulta dable declarar probada la ausencia o exoneración de responsabilidad disciplinaria del demandante. El principio de trascendencia, ínsito en el artículo 310 (numeral 1) del Código de Procedimiento Penal (Ley 600 de 2000), aplicable al procedimiento disciplinario por remisión del artículo 143 (parágrafo) de la Ley 734 de 2002, enseña que la existencia de irregularidades sustanciales (no formales) que afecten el debido proceso, tienen la potencialidad de anular la respectiva decisión, pero bajo la condición de que «Quien alegue la nulidad debe demostrar que la irregularidad sustancial afecta garantías de los sujetos procesales, o desconoce las bases fundamentales de la instrucción y el juzgamiento»[16], lo que precisamente el apoderado no satisfizo en la demanda.
Ahora bien, en el caso sub examine, la autoridad disciplinaria utilizó adecuadamente sus atribuciones legales para retirar del servicio a un miembro de la institución que, con su comportamiento irregular, infamante y deshonroso de la Policía Nacional, desconoció que los integrantes de la fuerza pública tienen el deber de observar mayor disciplina y pulcritud en el cumplimiento de sus funciones, dada la responsabilidad constitucional a cargo de la Policía Nacional, del «mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas» (artículo 218 superior).
Destaca esta Corporación que la actividad policial no es un simple empleo: «Es una profesión. Como tal sólo podrá ser ejercida por personas que acrediten títulos de idoneidad profesional, expedidos por los respectivos centros de educación policial y reconocidos por el Gobierno según normas vigentes» (se destaca), de acuerdo con lo consagrado en el artículo 14 del Decreto 1791 de 2000[17] y precisamente por ello la misma normativa dispuso que «La formación integral del profesional de policía, estará orientada a desarrollar los principios éticos y valores corporativos, promover capacidades de liderazgo y servicio comunitario para el eficiente cumplimiento de las funciones preventiva, educativa y social.
En tal virtud, los contenidos programáticos harán particular énfasis en el respeto por los derechos humanos, para el ejercicio de las libertades públicas y la convivencia pacífica de los residentes en el territorio colombiano» (artículo 15, ibidem) [negrilla de la Sala]. En esta dirección, la Sala enfatiza que, tal como lo consagra la Ley 1015 de 2006 (artículo 25), «La disciplina es una de las condiciones esenciales para el funcionamiento de la Institución Policial e implica la observancia de las disposiciones Constitucionales, legales y reglamentarias que consagran el deber profesional»; «Del mantenimiento de la disciplina son responsables todos los servidores de la Institución. La disciplina se mantiene mediante el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes, coadyuvando con los demás a conservarla».
En el mismo sentido, reitera esta Colegiatura que los funcionarios públicos en general y los integrantes de la fuerza pública en particular, son los representantes más visibles del Estado; expresan su imagen y a la vez su realidad ante el conglomerado social, por consiguiente, deben actuar con mayor pulcritud y respeto en el desenvolvimiento de su vida pública y particular.
La conducta del demandante, de intimidar a la señora Elizabeth Martínez Marín, a través de una citación ilegítima, para que compareciera a la Fiscalía para atender una orden de captura inexistente, contraviene en forma grave la ética institucional, el orden jurídico que estaba obligado a honrar y respetar como policía de la patria. Una persona que así se comporta, no merece portar las insignias de la Policía Nacional, cuya misión es eminentemente tuitiva frente a la comunidad.
De ahí que la entidad no actuó con desviación de poder al destituir e inhabilitar por 11 años al demandante para ejercer cargos públicos. Lo expuesto resulta congruente con el principio de justicia material, que, en términos de la jurisprudencia constitucional, se relaciona a su vez con el principio de vigencia de un orden justo y, por ende, con el imperativo del Estado de promover ese orden y el deber de investigar y sancionar las infracciones a los deberes funcionales imputables a sus servidores.
Esto lleva a sostener que un fallo absolutorio expedido de manera irregular no puede convertirse en una garantía de impunidad[18]. Resulta oportuno traer al caso la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en cuanto ha sostenido: Entre los esfuerzos y medidas que el Estado debe adoptar, -como antes se señaló-, encaminados a asegurar el cabal cumplimiento de la noble y trascendental misión que deben cumplir los componentes de la trilogía mencionada, -los jueces, maestros y policías-, figuran en primer lugar los que tengan por objeto asegurar su formación profesional, moral y ética, que los hagan aptos para el desempeño de su noble oficio y para asumir a plenitud la enorme responsabilidad que sobre ellos pesa. […] En el caso concreto de la Policía Nacional encontramos, entonces, que las condiciones esenciales para el ingreso y permanencia de un individuo en la institución debe ser -como en general ocurre para todos los servidores públicos- además de la eficiencia, la de una moralidad y una ética a toda prueba.
Cabe recordar, a este propósito, que uno de los principios fundamentales de la función pública, señalados en el artículo 209 de la C.P. es el de la moralidad. Si ella falta en una institución, como la Policía Nacional, naturalmente los valores que ella debe respetar y defender como son la protección de los derechos y libertades, la seguridad ciudadana y la convivencia pacífica, estarán gravemente amenazados o conculcados.
Por ello resulta apenas razonable y lógico que en una institución de esta naturaleza sus directivas tengan las más amplias facultades legales y reglamentarias para remover a aquellos de sus miembros, cualquiera que sea su rango o condición, cuando falten a los principios morales y éticos que deben regir su accionar. Si ello resulta lógico en cualquier tipo de entidades estatales, o aún particulares, con más razón lo es en el caso de la Policía Nacional [sentencia C- 525 de 1995, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa].
Todo lo anterior para concluir que la conducta irregular imputada al actor se demostró, que se tradujo en incumplimiento del deber funcional imputado en el pliego de cargos y corresponde, en efecto, a la descripción típica de carácter gravísimo y doloso que prevé el régimen disciplinario, como lo concluyó y sancionó la Policía Nacional en las dos instancias. 3.7.3 Las autoridades disciplinarias tenían competencia para actuar.
Aduce el demandante que las dependencias que adelantaron la actuación administrativa carecían de competencia para realizarla, puesto que la investigación debió desarrollarla la oficina de control interno disciplinario de la dirección general de la Policía Nacional y no la de control disciplinario interno de la policía metropolitana de Bogotá (Mebog) en primera instancia y la inspección delegada especial de la policía metropolitana de la misma ciudad, en segunda, comoquiera que el sujeto disciplinable era del nivel ejecutivo, con sede en Bogotá, donde cometió la falta, de conformidad con el artículo 54 (numeral 4) de la Ley 1015 de 2006.
Para la Sala, la aludida falta de competencia no existió. Las dependencias que ejercieron la potestad disciplinaria en las dos instancias tenían atribuciones legales para ello. Al momento de los hechos investigados, el demandante se desempeñaba como patrullero, perteneciente al nivel ejecutivo de la Policía Nacional, adscrito a la policía metropolitana de Bogotá, como investigador de la fiscalía local 299 (ff. 248 y 354, c. 1).
Sobre la competencia disciplinaria en la Policía Nacional, la Ley 1015 de 2006 establece:
ARTÍCULO 49. FACTOR TERRITORIAL. Es competente el funcionario de la Policía Nacional con atribuciones disciplinarias del territorio donde se realizó la conducta y en los casos de omisión, donde debió realizarse la acción.
ARTÍCULO
54. AUTORIDADES CON ATRIBUCIONES DISCIPLINARIAS. Para ejercer la atribución disciplinaria se requiere ostentar grado de Oficial en servicio activo. Son autoridades con atribuciones disciplinarias para conocer e imponer las sanciones previstas en esta ley, las siguientes: […] 3. INSPECTORES DELEGADOS. a) En Segunda Instancia de las decisiones proferidas por los Jefes de Oficinas de Control Disciplinario Interno de su jurisdicción; […]
4. JEFE DE OFICINA DE CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO DE LA DIRECCION GENERAL. En Primera Instancia de las faltas cometidas en la ciudad de Bogotá, D. C., por el personal del Nivel Ejecutivo, Suboficiales, Agentes, y Auxiliares de Policía, que labore en la Dirección General, Subdirección General, Inspección General, Direcciones y Oficinas Asesoras.
5. JEFES DE OFICINAS DE CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO DE POLICIAS METROPOLITANAS Y DEPARTAMENTOS DE POLICIA. En Primera Instancia de las faltas cometidas en su jurisdicción, por el personal del Nivel Ejecutivo, Suboficiales, Agentes, Auxiliares de Policía, y Estudiantes de las Seccionales de Formación de la Policía Nacional [negrilla de la sala].
A partir de la mencionada normativa, la oficina de control disciplinario interno de la policía metropolitana de Bogotá (Mebog) actuó como primera instancia y la inspección delegada especial de la policía metropolitana de la misma ciudad como segunda, en lo cual no se advierte irregularidad alguna, dado que el actor estaba adscrito a la mencionada policía metropolitana de la capital, es decir, que no laboraba en el despacho del director general, ni en ninguna de las dependencias directas que lo apoyan, cuya competencia sí corresponde al «JEFE DE OFICINA DE CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO DE LA DIRECCION GENERAL», conforme al citado artículo 54 (numeral 4) de la Ley 1015 de 2006.
Además, el artículo 143 de la Ley 734 de 2002 no prevé, como causal de nulidad del procedimiento disciplinario, la falta de competencia de la dependencia u oficina que emitió la decisión administrativa, sino la «[…] del funcionario para proferir el fallo» (se destaca), esto es, el servidor que desempeña el cargo, que para el caso de la Policía Nacional debe ser un «Oficial en servicio activo», presupuesto que también se colmó en el sub lite (ff. 472 y 504, c. 1).
La Sala tampoco echa de menos en los actos demandados ninguno de los requisitos formales y sustanciales previstos en el artículo 170[19] de la Ley 734 de 2002 alusivos a los aspectos que debe contener el «fallo» disciplinario, puesto que si se examinan las decisiones acusadas, se verifica que la entidad analizó las pruebas en conjunto, valoró los cargos, los descargos y las alegaciones presentadas, relacionó las normas legales y reglamentarias concernientes al deber funcional desconocido, fundamentó la calificación de la falta y la culpabilidad, y, en fin, expuso claramente las razones de la sanción y los criterios de su gradación, se insiste.
Por consiguiente, el cargo de violación del derecho al debido proceso por falta de competencia de las autoridades que adelantaron el procedimiento disciplinario contra el actor tampoco está llamado a prosperar. Sin más disquisiciones sobre el particular y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que se debe revocar la sentencia apelada, que accedió a las súplicas de la demanda y, en su lugar, negar las pretensiones, conforme a la motivación. 3.8 Otros aspectos procesales. 3.8.1 Condena en costas.
No se procederá a ello en esta instancia respecto de la parte demandante, dado que en el prisma del artículo 188 del CPACA no se advierte, en síntesis, abuso en la actuación, en la medida en que, como lo ha sostenido esta Corporación[20], la demanda carece de temeridad porque quien la presentó le asiste un fundamento razonable. Tampoco se detecta una injustificada falta de colaboración o proceder con interés meramente dilatorio que conduzca a considerar que incurrió en una conducta reprochable que la obligue a correr con los gastos realizados por la otra parte para obtener un pronunciamiento judicial. 3.8.2 Reconocimiento de personería. En vista de que la Policía Nacional constituyó nueva mandataria, se reconocerá personería a la profesional del derecho destinataria del poder visible en el folio 155 del cuaderno 2.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.° Revócase la sentencia de 31 de agosto de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), que accedió a las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Sabas Alberto Rodríguez Hernández contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional; en su lugar, niéganse tales pretensiones, conforme a la motivación. 2º.
Sin condena en costas. 3.° Reconócese personería como nueva mandataria de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, a la profesional del derecho Andrea Patricia Ramírez Pineda, identificada con cédula de ciudadanía 33.703.186 y tarjeta profesional de abogada 186.802 del Consejo Superior de la Judicatura, en los términos del poder que obra en el folio 155 del cuaderno 2. 4.º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmada electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmada electrónicamente Firmada electrónicamente |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Folios 90 a 112, c. 2. [2] Folios 352 a 461, c. 1. [3] Folios 474 a 504. c. 1. [4] Folio 526 c. 1 [5] Folio 126, c. 2. [6] Folio 139, c. 2. [7] Folio 146, c. 2. [8] Folios 352 a 461, c. 1. [9] Folios 474 a 504. c. 1. [10] Folio 526 c. 1 [11] Sobre este tema ver especialmente la sentencia T-301 de 1996 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz), reiterada en otras posteriores, entre ellas T-433 de 1998 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra), T-561 de 2005 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1034 de 2006 y C-213 de 2007 (en estas dos M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-542 de 2010 (M. P. Jorge Iván Palacio Palacio). [12] Cfr. especialmente la sentencia C-555 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), además de las ya citadas T-1034 de 2006, C-213 de 2007 y C- 542 de 2010. [13] Sentencia T-429 de 2014, M. P. Andrés Mutis Vanegas. [14] «Artículo 88.
Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción Contencioso Administrativa […]» [15] Corte Constitucional, sentencia C-107 de 2004 (MP Jaime Araujo Rentería), sobre la demanda al artículo 8 del Código Disciplinario Único, en que se determina el derecho a interponer alegatos de conclusión. [16] Ley 610 de 2000, artículo 310, numeral 2. [17] Por medio del cual se regula la carrera profesional de oficiales, nivel ejecutivo, suboficiales y agentes de la Policía Nacional. [18] Sentencia C-306 de 2012, M. P. Mauricio González Cuervo. [19]
ARTÍCULO 170. CONTENIDO DEL FALLO. El fallo debe ser motivado y contener: 1. La identidad del investigado. 2. Un resumen de los hechos. 3. El análisis de las pruebas en que se basa. 4. El análisis y la valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones que hubieren sido presentadas. 5. La fundamentación de la calificación de la falta. 6.
El análisis de culpabilidad. 7. Las razones de la sanción o de la absolución, y 8. La exposición fundamentada de los criterios tenidos en cuenta para la graduación de la sanción y la decisión en la parte resolutiva. [20] Sentencia de 18 de febrero de 1999; expediente 10775, M.P. Ricardo Hoyos Duque.