11001-03-15-000-2021-00447-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2021-00447-00Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERASentencia2021-04-23

Ponente: Hernando Sánchez Sánchez

Actor: Luz Mery Chaparro Rojas·Demandado: Subsección B De La Sección Segunda Del Tribunal Administrativo De Cundinamarca

De qué trata

Síntesis: La actora, en su escrito de tutela, señaló que la autoridad judicial accionada se apartó de los precedentes judiciales sentados por el Consejo de Estado: i) respecto reconocimiento y pago a las cajas de compensación familiar, al desconocer la sentencia de 29 de abril de 2010 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y ii) respecto al reconocimiento y pago de las vacaciones, al desconocer la sentencia de 19 de abril de 2018 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado (…) es preciso indicar que las consideraciones de las decisiones alegadas como desconocidas fueron ratificadas y sustentadas en la sentencia de unificación jurisprudencial de 25 de agosto de 2016 proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Teniendo en cuenta lo anterior, se analizará la sentencia de unificación referida supra, en lo referente al análisis de las prestaciones que se reconocen como consecuencia de la nulidad del acto administrativo que negó la existencia de la relación laboral, con el fin de establecer las reglas allí establecidas. En ese sentido, es importante señalar que uno de los problemas jurídicos que resolvió la sentencia de unificación jurisprudencial de 25 de agosto de 2016 consistió en: “[…] determinar […] (ii) si a la demandante le asiste razón jurídica o no para reclamar del municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba) el pago de las prestaciones salariales y sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculada como […] - contratista, en aplicación del principio de “primacía de la realidad sobre formalidades”, o por el contrario, si los contratos de prestación de servicios (o cualquiera que sea su denominación) que celebró con dicha entidad territorial se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral […]”. Al respecto, la Sala recordó en que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 4 de febrero de 2016, señaló que “[…] por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión […]”. Asimismo, precisó que existían criterios jurisprudenciales discordantes entre las salas de decisión que integran la Sección Segunda de la Corporación respecto a si el pago de las prestaciones que se reconocen como consecuencia de la nulidad del acto administrativo que negó la existencia de la relación laboral, procede a título de restablecimiento del derecho o como reparación integral del daño (…) Sobre el particular, es preciso indicar que en la sentencia de unificación referida supra proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó la jurisprudencia, respecto a las controversias relacionadas con el contrato realidad, con el fin de establecer que el reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral proceden a título de restablecimiento del derecho, aun cuando también establece que el hecho de que se configuren los elementos de la relación laboral no implica que la persona obtenga la condición de empleado público. (…) En ese orden de ideas, para la Sala, el Tribunal incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que al resolver el caso sub examine, desconoció la ratio decidendi sentada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación jurisprudencial de 25 de agosto de 2016, referente al consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral, el cual más allá de reconocer una prestación puntual establece que las autoridades judiciales deben abordar lo relacionado con las prestaciones sociales a las que tienen derecho los contratistas cuando se determina que en su ejecución se dieron los elementos constitutivos de una relación laboral. La Sala evidencia que el Tribunal vulneró los derechos fundamentales invocados supra, teniendo en cuenta que debió haber abordado lo relacionado con el consecuente reconocimiento de las prestaciones a que se tienen derecho por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral. Lo cual no podría ser negado únicamente bajo el argumento de que con la existencia del contrato laboral no adquiría la calidad de empleada pública, toda vez que esta circunstancia no podía constituirse por sí sola en una razón suficiente que permitiera restringir el análisis del reconocimiento de dichas prestaciones sociales.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - Sentencia de unificación CE-SUJ25 de 25 de agosto de 2016 / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Que niega la existencia de la relación laboral / CONFIGURACIÓN DE LA RELACIÓN LABORAL / DERECHOS DERIVADOS DE LA RELACIÓN LABORAL / CONTRATO REALIDAD – Si bien no otorga calidad de empleado público esta circunstancia por sí sola no es razón suficiente para restringir el análisis del reconocimiento de prestaciones sociales / RECONOCIMIENTO DE PRESTACIONES SOCIALES - Por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral proceden a título de restablecimiento del derecho / NEGATIVA DE RECONOCIMIENTO DE LOS APORTES A LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR / NEGATIVA DE RECONOCIMIENTO DE LAS VACACIONES / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO La actora, en su escrito de tutela, señaló que la autoridad judicial accionada se apartó de los precedentes judiciales sentados por el Consejo de Estado: i) respecto reconocimiento y pago a las cajas de compensación familiar, al desconocer la sentencia de 29 de abril de 2010 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y ii) respecto al reconocimiento y pago de las vacaciones, al desconocer la sentencia de 19 de abril de 2018 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado (…) es preciso indicar que las consideraciones de las decisiones alegadas como desconocidas fueron ratificadas y sustentadas en la sentencia de unificación jurisprudencial de 25 de agosto de 2016 proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Teniendo en cuenta lo anterior, se analizará la sentencia de unificación referida supra, en lo referente al análisis de las prestaciones que se reconocen como consecuencia de la nulidad del acto administrativo que negó la existencia de la relación laboral, con el fin de establecer las reglas allí establecidas. En ese sentido, es importante señalar que uno de los problemas jurídicos que resolvió la sentencia de unificación jurisprudencial de 25 de agosto de 2016 consistió en: “[…] determinar […] (ii) si a la demandante le asiste razón jurídica o no para reclamar del municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba) el pago de las prestaciones salariales y sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculada como […] - contratista, en aplicación del principio de “primacía de la realidad sobre formalidades”, o por el contrario, si los contratos de prestación de servicios (o cualquiera que sea su denominación) que celebró con dicha entidad territorial se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral […]”.

Al respecto, la Sala recordó en que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 4 de febrero de 2016, señaló que “[…] por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión […]”.

Asimismo, precisó que existían criterios jurisprudenciales discordantes entre las salas de decisión que integran la Sección Segunda de la Corporación respecto a si el pago de las prestaciones que se reconocen como consecuencia de la nulidad del acto administrativo que negó la existencia de la relación laboral, procede a título de restablecimiento del derecho o como reparación integral del daño (…) Sobre el particular, es preciso indicar que en la sentencia de unificación referida supra proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó la jurisprudencia, respecto a las controversias relacionadas con el contrato realidad, con el fin de establecer que el reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral proceden a título de restablecimiento del derecho, aun cuando también establece que el hecho de que se configuren los elementos de la relación laboral no implica que la persona obtenga la condición de empleado público.

(…) En ese orden de ideas, para la Sala, el Tribunal incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que al resolver el caso sub examine, desconoció la ratio decidendi sentada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación jurisprudencial de 25 de agosto de 2016, referente al consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral, el cual más allá de reconocer una prestación puntual establece que las autoridades judiciales deben abordar lo relacionado con las prestaciones sociales a las que tienen derecho los contratistas cuando se determina que en su ejecución se dieron los elementos constitutivos de una relación laboral.

La Sala evidencia que el Tribunal vulneró los derechos fundamentales invocados supra, teniendo en cuenta que debió haber abordado lo relacionado con el consecuente reconocimiento de las prestaciones a que se tienen derecho por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral. Lo cual no podría ser negado únicamente bajo el argumento de que con la existencia del contrato laboral no adquiría la calidad de empleada pública, toda vez que esta circunstancia no podía constituirse por sí sola en una razón suficiente que permitiera restringir el análisis del reconocimiento de dichas prestaciones sociales.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00447-00(AC) Actor: LUZ MERY CHAPARRO ROJAS Demandado: SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Tema: Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial/alcance Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso; ii) seguridad social e iii) igualdad Derechos Fundamentales Amparados: i) Debido proceso; ii) seguridad social e iii) igualdad SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la actora contra la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 10 de julio de 2020, dentro del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013342054201700140-01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, a través de apoderado1, presentó solicitud de tutela contra la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 10 de julio de 2020, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013342054201700140-01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Adujo que prestó sus servicios, como Auxiliar de Enfermería, en la E.S.E. Hospital Occidente de Kennedy III Nivel (hoy E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente), desde el 12 de junio de 2008 hasta el 31 de julio de 2016, a través de contratos u órdenes de prestación de servicios ininterrumpidos. 4.

Expresó que realizó las mismas funciones asistenciales de una enfermera auxiliar de planta, cumplió los reglamentos y las normas establecidas por el hospital, recibió un salario y trabajó bajo la subordinación de la Coordinación, la Enfermera Jefe y los médicos de turno de la Institución. 5. Manifestó que al laborar, mediante contratos de prestación de servicios, no tuvo vacaciones ni estas le fueron reconocidas en dinero. 6.

Señaló que para el cumplimiento de sus actividades utilizaba los implementos y los equipos del Hospital y para tomar un permiso o descanso requería autorización de los coordinadores o jefes de las áreas de enfermería. 7. Indicó que, mediante petición radicada el 11 de octubre de 2016, solicitó a la E.S.E. Hospital Occidente de Kennedy III Nivel (hoy E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente) el pago de sus derechos laborales. 8.

Refirió que la Asesora Jurídica de la E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente, mediante Oficio núm. 110-297-2016 de 11 de noviembre de 2016, negó el pago de las acreencias laborales a la actora. 9. La actora presentó demanda contra la E.S.E. Hospital Occidente de Kennedy III Nivel (hoy E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente), en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara: i) la nulidad del Oficio núm. 110-297-2016 de 11 de noviembre de 2016; ii) la relación laboral que existió entre la actora y la entidad demandada; iii) que el tiempo de servicio prestado tenía efectos legales para “[…] el reconocimiento y el pago de las prestaciones sociales e indemnizaciones a que haya lugar […]”, y iv) que no había prescripción trienal de sus derechos laborales.

Asimismo, solicitó reconocer, a título de restablecimiento del derecho, “[…] los factores salariales y prestacionales como se le reconocen a un empleado de planta […] tales como: riesgos profesionales que fueron descontados en sus contratos, prima de servicios, bonificación, a título de indemnización el pago de las vacaciones remuneradas por el tiempo laborado que nunca disfrutó mientras duró la relación laboral, prima de vacaciones, bonificación por vacaciones, prima de navidad, cesantías, intereses a las cesantías, pago de los recursos nocturnos y horas extras, reembolso de los pagos que realizó el demandante a las Aseguradoras de Riesgos Laborales, aportes a pensión y salud que pago mi poderdante, en el porcentaje que debió cancelar la demandada […] que estos sean cancelados al fondo respectivo por la demandada en el porcentaje que le corresponda y que los tiempos cotizados se tengan en cuenta para pensión, pago a favor de mi poderante de los aportes que debió cancelar a las cajas de compensación familiar […] y demás prestaciones sociales que según las normas legales y vigentes regulen a la entidad pública […]”.

Sentencia proferida el 7 de junio de 2018 por el Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013342054201700140-00 10. La parte resolutiva de la mencionada providencia dispuso textualmente lo siguiente: “[…]

PRIMERO. - DECLARAR no probadas las excepciones propuestas por el apoderado del Hospital Kennedy III Nivel ESE hoy Subred Integrada de Servicio de Salud Sur – Occidente, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. – DECLARAR la nulidad del Oficio No. 110-297-2016 de 11 de noviembre de 2016 proferido por la Asesora Jurídica de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE Hospital Occidente de Kennedy III Nivel, a través del cual le negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás derechos resultantes en la relación laboral existente entre la entidad y la señora Luz Mery Chaparro Rojas […]”.

TERCERO. – Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y, a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al HOSPITAL DE KENNEDY III NIVEL ESE HOY SUBRED INTEGRADA DE SERVICIO DE SALUD SUR – OCCIDENTE, a reconocer y pagar a favor de la señora LUZ MERY CHAPARRO […] la diferencia salarial entre lo pagado en el cargo de planta y lo cancelado por honorarios en el cargo de Auxiliar de Enfermería, las prestaciones sociales que correspondan a los empleados de planta que desempeñaban similar labor a la de Auxiliar de Enfermería y de forma proporcional tomando como base los honorarios contractuales por el período en el cual se demostró la existencia de la relación laboral, esto es, del 12 de junio de 2008 hasta el 31 de julio de 2016.

CUARTO. – Ordenar a la demandante acreditar los aportes a pensión y salud que debió efectuar a los fondos respectivos durante el período en que se certificó la prestación de sus servicios, a fin de que el HOSPITAL DE KENNEDY III NIVEL ESE HOY SUBRED INTEGRADA DE SERVICIO DE SALUD SUR – OCCIDENTE le cancele el valor respectivo. En su defecto, la entidad demandada efectuará las cotizaciones a que haya lugar, descontando de las sumas adeudadas a la actora el porcentaje que a ésta corresponda.

QUINTO. – Las sumas que resulten de la condena anterior se actualizarán de acuerdo a la fómrula señalada en la parte motiva de esta providencia, de conformidad con el artículo 187 del C.P.A.C.A.

SEXTO. – A las anteriores declaraciones se les dará cumplimiento dentro del término de los artículos 192 a 195 del C.P.A.C.A.

SÉPTIMO. – NEGAR las demás pretensiones de la demanda de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia. […]”. 11. El Juzgado consideró que se configuraron los elementos del contrato de trabajo, por cuanto se evidenció que la actora ejecutó en forma personal los servicios como Auxiliar de Enfermería, con una continua subordinación respecto al empleador que lo facultaba para exigirle el cumplimiento de órdenes y recibió como contraprestación un salario o retribución económica. 12.

Asimismo, consideró que había lugar a reconocer, a título de restablecimiento del derecho, el pago de la diferencia del salario pagado a la actora comparado con el de una persona que trabajó de planta, así como la totalidad de las prestaciones sociales reconocidas a los empleados de planta de la entidad que desempeñaban la misma labor de Auxiliar de Enfermería o un cargo similar. 13.

De igual forma, concedió el reembolso de los aportes para pensión y salud realizados por la actora durante el tiempo que prestó sus servicios, en el porcentaje establecido en la sentencia de 4 de marzo de 2010 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado2. Sentencia proferida el 10 de julio de 2020 por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013342054201700140-01 14.

La parte resolutiva de la mencionada providencia dispuso textualmente lo siguiente: “[…]

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Cincuenta y Cuatro (54) Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, de fecha 7 de junio de 2018, precisando que el pago de las prestaciones sociales a que tiene derecho la demandante, deben pagarse con base en el salario devengado por los servidores públicos que desempeñaban el cargo de Auxiliar de Enfermería en la entidad demandada. […]”. 15.

El Tribunal consideró que se probó la configuración de la relación laboral entre la entidad demandada y la actora, debido a que realizó una prestación personal del servicio, recibió una remuneración o contraprestación económica, en la ejecución de los contratos referidos no se dio la independencia científica y técnica propia del contrato de prestación de servicios y la estipulación de que los contratos no constituían relación laboral debían tenerse como ineficaces. 16.

Adicionalmente, negó las solicitudes sobre los aportes a las cajas de compensación familiar y el pago en dinero de las vacaciones, porque consideró que, aún cuando se evidenció la existencia de una relación laboral, la actora no adquiría la calidad de empleada pública y aclaró que las sumas reconocidas se otorgaban a título de indemnización y no con ocasión a una relación legal y reglamentaria, en los siguientes términos: “[…] Ahora bien, respecto a los aportes a las cajas de compensación familiar que debió cancelar la entidad y el pago en dinero de las vacaciones, peticionadas en la demanda y reiterados en el recurso de apelación, éstas serán negadas, por cuanto, no obstante haberse demostrado la existencia de una relación laboral, arropada bajo la figura contractual de un contrato de prestación de servicios, la demandante no adquiere la calidad de empleada pública.

Se aclara que las sumas reconocidas a favor de la accionante es a título de indemnización, más no en virtud de una relación laboral legal y reglamentaria. Por último, es necesario hacer claridad respecto del pago de las prestaciones sociales a que tienen derecho la demandante, en el sentido que al estar demostrado que cumplía funciones iguales o similares a las de una Auxiliar de Enfermería, dichas prestaciones han de pagarse con base en el salario devengado por los servidores públicos que se desempeñen en dicho cargo en la entidad demandada. […]”.

La solicitud de tutela Pretensiones 17. La actora solicitó en su escrito de tutela: “[…] 1.- Que se ordene tutelar el derecho fundamental de mi mandante a la igualdad, a la seguridad social, a la favorabilidad, el debido proceso y en su lugar disponer que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” proceda a fallar el proceso de conformidad con el precedente jurisprudencial vertical ordenando el pago establecido en las sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 19 de abril de 2018, expediente No. 810012333000201300096-01 (4559-14), Consejero Ponente Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, actora: Carmen Omaira Puerta Lamu (Pago de las vacaciones en dinero, teniendo en cuenta el salario de un empleado de planta como quedo establecio en el fallo que se tutela) y la sentencia de 29 de abril de 2010, Sección Segunda, Subsección “B”, M.P. Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, Radicación 050012331000200004729-01 (0821-09), que corresponde al pago de los aportes por concepto de cajas de compensación familiar que debió transferir la demandada si no se hubiera disfrazado la relación laboral en contratos de prestación de servicios. 2.- Como petición adicional, solicito al H Magistrado Ponente, se suspendan los términos de prescripción de los derechos que le fueron concedidos parcialmente a mi poderdante en el proceso que da origen a la presente acción de tutela, si el pronunciamiento por la Sala que corresponda decidir la presente acción de tutela sobre pase el término de los derechos reclamados y además suspender los términos de prescripción para iniciar cualquier otra acción o recurso. […]”. 18.

La actora, en su escrito de tutela, señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial: i) respecto reconocimiento y pago de los aportes a las cajas de compensación familiar, al desconocer la sentencia de 29 de abril de 2010 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado3 y ii) respecto al reconocimiento y pago de las vacaciones, al desconocer la sentencia de 19 de abril de 2018 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado45.

Actuación 19. El Despacho sustanciador, mediante auto de 9 de febrero de 2021; i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar a los magistrados de la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y iii) vinculó al Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá y a la ESE Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente, en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.

Intervenciones de la parte demandada y de las partes vinculadas 20. El Juzgado Cincuenta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá allegó en medio digital el expediente del proceso nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013342054201700140-01. 21. El representante de Gestión Documental de la E.S.E. Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente acusó recibido de la notificación del auto admisorio, sin realizar ningún pronunciamiento adicional. 22.

Los magistrados de la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca guardaron silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 23. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 20176, el Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 20187, y el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20198.

Generalidades de la acción de tutela 24. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.

Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Problemas jurídicos 25. En el caso sub examine, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala consisten en: i) determinar si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, y de ser así, ii) establecer si la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la sentencia de 10 de julio de 2020, dentro del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013342054201700140-01, incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial lo que trajo como consecuencia que no se le reconociera ni pagaran a la actora sus las vacaciones y los aportes a las cajas de compensación familiar. 26.

Para resolver estos problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto; iv) el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial; v) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; vi) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la seguridad social; vii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad; viii) análisis del caso en concreto y, finalmente ix) las conclusiones de la Sala.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 27. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena9, en sentencia de 31 de julio de 2012, esta Corporación consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.

Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales 28. Esta Sección adoptó10 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 29.

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 30.

Además de estas exigencias, la Corte en la mencionada sentencia C–590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, que el propio Tribunal Constitucional los ha considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial”11. 31.

Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; y viii) violación directa de la Constitución. 32. De lo expuesto, la Sala advierte que cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”12 que encaje en dichos parámetros. 33.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 34.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201413. Análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad en el caso concreto 35. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional. 36.

En el caso bajo examen la Sala advierte que la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad, toda vez que: 36.1. Es evidente que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, comoquiera que se controvierte la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y a la igualdad. 36.2.

La Sala debe hacer énfasis, en que en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, i) toda vez que se trata de la posible afectación de los derechos fundamentales citados supra y, además, ii) la actora cumplió con la carga argumentativa mínima en dar las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial accionada incurrió en un posible defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial. 36.3.

Para la Sala exigirle a la actora una carga argumentativa mínima se justifica, toda vez que si bien es cierto la acción de tutela goza de la característica principal de la informalidad que se fundamenta en el mandato constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas procesales14, en el escenario del amparo contra providencias judiciales, cuando esta prospera se afecta el principio de la cosa juzgada, por lo que el juez constitucional sólo puede remover dicha cosa juzgada de una sentencia o auto, cuando se evidencia a través de la argumentación jurídica de la actora, que realmente el operador judicial profirió una providencia arbitraria e irrazonable, que implicó la vulneración de derechos fundamentales. 36.4.

Cumplió con el principio de inmediatez15. 36.5. No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales la parte actora pueda lograr la protección de los derechos invocados. 36.6. La actora identificó los hechos y los derechos cuya vulneración alega. 36.7. No se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela.

Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 37. La Sala considera que es necesario señalar que en nuestro ordenamiento jurídico se han desarrollado en torno a las decisiones judiciales, entre otras, las siguientes figuras jurisprudenciales: la doctrina probable, el antecedente jurisprudencial, el precedente jurisprudencial, la sentencia de unificación y la extensión de la jurisprudencia. 38.

Dichas figuras encuentran su fundamento legal en los artículos 4.º de la Ley 169 de 31 de diciembre de 189616 y el 270 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201117; así como su respaldo jurisprudencial las sentencias C-836 de 200118; C-816 de 201119; C-179 de 201620; y T-102 de 201421. 39. En relación con esta causal, la Corte Constitucional”22 ha desarrollado, ampliamente, el concepto del precedente judicial, señalando que es el “[…] conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […]”, que busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la Administración de Justicia. 40.

Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional23, según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal). 41.

Sin embargo, la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria24, la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la dinámica social, ni petrificarse, o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta. 42.

Lo anterior se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse del precedente judicial vigente, desarrollados jurisprudencialmente y recogidos en pronunciamientos anteriores de la Sala25, a saber: i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente, y, v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico. 43.

En efecto, la Sala26 ha reconocido que, “en los eventos referidos, el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial27”, para lo cual resulta obligatorio referirse a este –al precedente-, analizarlo respecto del caso concreto y fundamentar con suficiencia los motivos y las normas en que se sustenta la decisión de apartarse. 44.

Por último, debe hacerse énfasis, en que la labor judicial que llevan a cabo los órganos de cierre como lo son: la i) Corte Constitucional, ii) el Consejo de Estado y iii) la Corte Suprema de Justicia, cuando establecen o fijan el alcance de una disposición normativa, crean reglas y sub reglas jurisprudenciales, que deben ser tenidas en cuenta por todos los jueces, cuando: a) se evidencie que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente y b) que la ratio decidendi resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 45. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 46.

Atendiendo a que, la Corte Constitucional28 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental a la seguridad social 47. Visto el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…] La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.

Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley. La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley.

No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante […]”. 48. De igual manera, la Corte Constitucional frente al derecho fundamental a la seguridad social ha dicho lo siguiente:29 “[…] El artículo 48 de la Constitución Política consagra el derecho a la seguridad social bajo una doble connotación: i) como derecho fundamental; y ii) como un servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado30.

Esta garantía fundamental “surge como un instrumento a través del cual se le garantiza a las personas el ejercicio de sus derechos fundamentales cuando se encuentran ante la materialización de algún evento o contingencia que mengüe su estado de salud, calidad de vida y capacidad económica, o que se constituya en un obstáculo para la normal consecución de sus medios mínimos de subsistencia a través del trabajo”31.

Su fundamentalidad se sustenta en el principio de dignidad humana en virtud del cual “resulta posible que las personas afronten con decoro las circunstancias difíciles que les obstaculizan o impiden el normal desarrollo de sus actividades laborales y la consecuente recepción de los recursos que les permitan ejercer sus derechos subjetivos”32 […]”.

Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental a la igualdad 49. Visto el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]

ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.

El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. […]”. 50. Atendiendo a que la Corte Constitucional33 ha entendido que el derecho a la igualdad “[…] comporta un conjunto de mandatos independientes y no siempre armónicos, entre los que se destacan (i) la igualdad formal o igualdad ante la ley, relacionada con el carácter general y abstracto de las disposiciones normativas dictadas por el Congreso de la República y su aplicación uniforme a todas las personas;

(ii) la prohibición de discriminación, que excluye la legitimidad constitucional de cualquier acto (no solo las leyes) que involucre una distinción basada en motivos definidos como prohibidos por la Constitución Política, el derecho internacional de los derechos humanos, o bien, la prohibición de distinciones irrazonables; y (iii) el principio de igualdad material, que ordena la adopción de medidas afirmativas para asegurar la vigencia del principio de igualdad ante circunstancias fácticas desiguales. […]”.

Análisis del caso en concreto 51. Visto el marco normativo y los precedentes jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 52. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas en el proceso, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el escrito de tutela.

Acervo y análisis probatorios 53. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 53.1. Copia del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013342054201700140-01. Solución al caso en concreto Análisis del presunto defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial 54.

Para la aplicación del precedente judicial al caso concreto es necesario verificar la procedencia de los siguientes criterios: i) que en la ratio decidendi de las sentencias anteriores se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y, iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente34. 55.

La actora, en su escrito de tutela, señaló que la autoridad judicial accionada se apartó de los precedentes judiciales sentados por el Consejo de Estado: i) respecto reconocimiento y pago a las cajas de compensación familiar, al desconocer la sentencia de 29 de abril de 2010 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado35 y ii) respecto al reconocimiento y pago de las vacaciones, al desconocer la sentencia de 19 de abril de 2018 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado36. 56.

En ese orden de ideas, la Sala debe efectuar el respectivo análisis de las sentencias proferidas por el Consejo de Estado, para concluir si la autoridad judicial accionada al resolver el caso concreto desconoció dichos precedentes judiciales. Para tales efectos, se analizarán los problemas jurídicos y los respectivos argumentos jurídicos abordados por el Consejo de Estado en dichas providencias judiciales.

Respecto reconocimiento y pago de los aportes a las cajas de compensación familiar Sentencia de 29 de abril de 201037 57. El Consejo de Estado tenía que resolver el problema jurídico38 consistente en determinar si “[…] el señor Carlos Mario Loaiza Mejía tiene derecho a que el Politécnico Colombiano Jaime Isaza Cadavid le pague las prestaciones que le adeuda como consecuencia del contrato realidad suscrito para el desempeño del cargo de Electricista, o si por el contrario se celebraron contratos de prestación de servicio ajustados a la Ley […]”. 58.

Sobre el particular, explicó que: “[…] En este orden de ideas, no puede desconocer la Sala la forma irregular como ha procedido la entidad demandada, utilizando contratos de prestación de servicios para satisfacer necesidades administrativas permanentes. En estas condiciones la modalidad de contrataciones sucesivas para prestar servicios se convierte en una práctica contraria a las disposiciones atrás señaladas, pues la función pública no concibe esta modalidad para cumplir los objetivos del Estado en tareas que son permanentes e inherentes a este.

En estas condiciones queda desvirtuada la vinculación como contratista para dar lugar a una de carácter laboral, que si bien es cierto no puede tener la misma connotación del empleado vinculado mediante una relación legal y reglamentaria, no es menos cierto que este tipo de personas laboran en forma similar al empleado público con funciones administrativas.

LA CONDENA EN EL CONTRATO REALIDAD La tesis que manejaba esta Corporación al momento de indemnizar este tipo de controversias, se limitaba a condenar al pago de las prestaciones sociales ordinarias que devenga un empleado público en similar situación, pero liquidadas conforme se pactó en el contrato de prestación de servicios. Dicho argumento es justificado, en que como quien pretende demostrar el contrato realidad, no ostenta la calidad legal de empleado público, carece del derecho al pago de todas las prestaciones sociales a las que tendría derecho un servidor en estas condiciones, tal como se desprende de la siguiente providencia: “La condena al pago de prestaciones sociales en favor de la parte actora, en igualdad de condiciones a un educador oficial.

En la sentencia de nov. 30/00 se expresó que no es de recibo porque, como ya se dijo, el régimen prestacional tiene unos destinatarios que son los empleados públicos y trabajadores oficiales, calidad que en verdad la Parte demandante no tenía en el lapso discutido. Agregó, que no obstante, en aras de preservar la equidad hasta donde es posible, la Jurisdicción ha accedido a reconocer a título de INDEMNIZACION, el equivalente a las prestaciones sociales que perciben los docentes oficiales (de la respectiva Entidad Contratante), tomando el valor de lo pactado en el contrato de prestación de servicios, como base para la liquidación de la indemnización, tal como se expresó claramente en la Sentencia de marzo 18/98 del Exp.

No. 11722 - 1198/98, de la Sección 2ª de esta Corporación, con ponencia del Dr. Flavio Rodríguez. Y para tal efecto, se deben determinar inicialmente cuáles son esas prestaciones ordinarias a que tienen derecho los educadores oficiales (v.gr. prima de navidad, cesantía, etc.) y la forma de su liquidación (v.gr. número de días y valores, etc.), para después calcular, teniendo en cuenta esos parámetros y el valor de esas prestaciones que no pudieron devengar, conforme a los honorarios pactados.”39 (Negrilla del Texto) No existe discusión en cuanto a que para ostentar la calidad de empleado público es necesario cumplir las previsiones del artículo 122 de la Constitución, como son que el empleo se encuentre contemplado en la respectiva planta, que tenga asignadas funciones y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.

Adicionalmente se deben cumplir los presupuestos de ley: Nombramiento y Posesión. El fundamento según el cual el contratista que desvirtúa su situación no se convierte automáticamente en empleado público, no restringe la posibilidad de que precisamente luego de probar la subordinación se acceda a la reparación del daño, que desde luego no podrá consistir en un restablecimiento del derecho ordenando el reintegro y el pago de los emolumentos dejados de percibir, dada su inexistencia en la Planta de Personal imposibilitando retrotraer las cosas a su estado anterior, pero sí, el pago de la totalidad de las prestaciones sociales que nunca fueron sufragadas.

El artículo 53 de la Constitución que establece la prevalencia de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, no puede ser escindido, sino concordado con la “irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales”, por lo que una vez declarada la situación irregular del contrato de prestación de servicios, la lógica jurídica y la interpretación gramatical de la norma superior no debe ser otra que reconocer las garantías establecidas en las normas jurídicas.40 Respecto a la liquidación de la condena, encuentra la Sala, que es razonable la posición que ha venido sosteniendo la Sección Segunda de ordenar la indemnización reparatoria con base en los honorarios pactados en el contrato, pues en razón a la inexistencia del cargo en la planta de personal dichos emolumentos son la única forma de tasar objetivamente la indemnización de perjuicios, ya que la otra forma sería asimilarlo a un empleado de condiciones parecidas presentándose una situación subjetiva de la Administración para definir esta identidad, implicando reabrir la discusión al momento de ejecutar la sentencia. […].

LA SEGURIDAD SOCIAL […] De las Cajas de Compensación La Ley 21 de 1982 estableció la regulación de las Cajas de Compensación Familiar para cumplir las funciones propias de la seguridad social, hallándose sometidas al control y vigilancia del Estado en la forma establecida por la Ley; así como el subsidio familiar como aquella prestación social pagada en dinero, especie y servicio a los trabajadores de medianos y menores ingresos, en proporción al número de personas a cargo, para aliviar las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia, como núcleo básico de la sociedad.

De conformidad con esta normativa el demandante no disfrutó, mientras duró su relación contractual desnaturalizada, de los beneficios que otorgan las Cajas de Compensación como son, percibir el subsidio familiar y acceder a los centros de recreación, educación y cultura, entre otros, presentándose la imposibilidad de percibirlos por el transcurso del tiempo, por lo que los dineros que la Administración debió sufragar a ese ente deben ser pagados, a título de indemnización por tratarse de una carga prestacional del empleador y por existir la imposibilidad de ordenar su disfrute en especie, debiéndose ordenar su reconocimiento.

En cuanto al subsidio familiar y al vestido y calzado de labor, la parte demandante no demostró estar dentro de los presupuestos para ser beneficiario de la prestación debiéndose negar tal reconocimiento. En consecuencia, se revocará la sentencia impugnada, declarando la nulidad de la Comunicación No. 14108-00057412 de 9 de octubre de 2000 proferida por la Entidad demandada, que negó las prestaciones sociales adeudas; condenando a título de reparación del daño, al pago de las prestaciones sociales que devengue un empleado público en el mismo o similar cargo desempeñado por el actor, liquidadas con base en los honorarios contractuales, pagando a título de indemnización las cotizaciones por concepto de Caja de Compensación, se ordenará pagar los montos pensionales adeudados por la entidad y se tendrá en cuenta el tiempo laborado para los mismos efectos, por último se negaran las demás pretensiones. […]” (Se resalta).

Respecto al reconocimiento y pago de las vacaciones Sentencia de 19 de abril de 201841 59. El Consejo de Estado tenía que resolver los siguientes problemas jurídicos42 “[…] (i) determinar si las vacaciones, o su compensación en dinero, hacen parte de las prestaciones que deben ser reconocidas a favor de la actora por haberse declarado la existencia de una relación laboral con la Administración;

(ii) dilucidar si la demandante se desempeñó como funcionaria de hecho al servicio de la entidad demandada, durante los períodos en los cuales no mediaba vínculo contractual, y en caso afirmativo, si ello implica que no hubo solución de continuidad en el ejercicio de su trabajo; y (iii) establecer a partir de qué momento se configura el fenómeno de la prescripción extintiva de los derechos prestacionales derivados del denominado «contrato realidad» […]”. 60.

La Sala consideró sobre el primer problema jurídico que: “[…] De igual manera, en reciente decisión la subsección B de esta sección segunda43 recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;

(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: […]. En lo que atañe a los argumentos del recurso de apelación, se ocupará la Sala de estudiar la controversia planteada en torno al rechazo de la pretensión de reconocimiento «[ ] de valores por concepto de vacaciones e indemnización de vacaciones».

Se advierte frente a lo anterior que la decisión carece de sustento, puesto que el Tribunal se limita a denegar lo pedido «[ ] por no hacer parte de las prestaciones sociales cuyo pago aquí se ordena» y cita en seguida, a pie de página, la sentencia de 7 de febrero de 2013 proferida por esta subsección dentro del proceso 2009-00324 (2231-2012), que no guarda similitud jurídica ni fáctica con estas diligencias.

En efecto, tal como lo asegura la recurrente, el objeto de esa providencia fue resolver si «[ ] la señora Gloria Eugenia Mutis Mosquera [tenía] derecho a la reliquidación de su pensión de vejez, con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios, en aplicación del régimen especial consagrado para los empleados de la Contraloría General de la República».

Sobre el carácter jurídico de las vacaciones, esta subsección, en sentencia de 29 de abril de 2010, al resolver un caso de «contrato realidad», sostuvo que no tiene «[ ] la connotación de prestación salarial porque [es] un descanso remunerado que tiene el trabajador por cada año de servicios», no obstante lo cual, en pronunciamiento de 21 de enero de 2016, asumió un entendimiento diferente de aquellas, cuando dijo: Dentro de nuestra legislación, las vacaciones están concebidas como prestación social y como una situación administrativa, la cual consiste en el reconocimiento en tiempo libre y en dinero a que tiene derecho todo empleado público o trabajador oficial por haberle servido a la administración durante un año y el monto de las mismas se liquidará con el salario devengado al momento de salir a disfrutarlas.

Por tanto, resulta menester precisar, en consonancia con este último criterio, que las vacaciones comportan una prestación social y son un derecho de los trabajadores, derivado del principio de garantía de descanso previsto por el artículo 53 de la Constitución Política, consistente en la concesión de 15 días no laborables remunerados, que de manera excepcional ha de ser reconocido monetariamente en los términos de Decreto ley 1045 de 1978, que dispone: Artículo 20º.- De la compensación de vacaciones en dinero.

Las vacaciones solo podrán ser compensadas en dinero en los siguientes casos: a) Cuando el jefe del respectivo organismo así lo estime necesario para evitar perjuicios en el servicio público, evento en el cual solo puede autorizar la compensación en dinero de las vacaciones correspondientes a un año; b) Cuando el empleado público o trabajador oficial quede retirado definitivamente del servicio sin haber disfrutado de las vacaciones causadas hasta entonces.

Asimismo, debe tenerse en cuenta que en la sentencia de unificación CE-SUJ2 5 de 25 de agosto de 2016, la sección segunda de esta Corporación estableció, entre otras subreglas, que el reconocimiento de prestaciones, derivado de la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral, procede a título de restablecimiento del derecho, pues al trabajador ligado mediante contratos de prestación de servicios, «[ ] pese a su derecho a ser tratado en igualdad de condiciones que a los demás empleados públicos vinculados a través de una relación legal y reglamentaria […] le fue cercenado su derecho a recibir las prestaciones que le hubiere correspondido si la Administración no hubiese usado la modalidad de contratación estatal para esconder en la práctica una relación de trabajo».

Por ende, al haber declarado la existencia de una relación laboral entre el supuesto contratista y la Administración, corresponde compensarle al primero el derecho a descansar de sus labores y a la par recibir remuneración ordinaria, pero comoquiera que el daño de impedirle el goce de tal período se encuentra consumado, ha de compensársele con dinero tal garantía en los términos del aludido artículo 20 del Decreto ley 1045 de 1978, así como de la Ley 995 de 2005. […]” (Se resalta). 61.

De conformidad con lo anterior, es preciso indicar que las consideraciones de las decisiones alegadas como desconocidas fueron ratificadas y sustentadas en la sentencia de unificación jurisprudencial de 25 de agosto de 201644 proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado45. 62. Teniendo en cuenta lo anterior, se analizará la sentencia de unificación referida supra, en lo referente al análisis de las prestaciones que se reconocen como consecuencia de la nulidad del acto administrativo que negó la existencia de la relación laboral, con el fin de establecer las reglas allí establecidas. 63.

En ese sentido, es importante señalar que uno de los problemas jurídicos que resolvió la sentencia de unificación jurisprudencial de 25 de agosto de 2016 consistió en: “[…] determinar […] (ii) si a la demandante le asiste razón jurídica o no para reclamar del municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba) el pago de las prestaciones salariales y sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculada como […] - contratista, en aplicación del principio de “primacía de la realidad sobre formalidades”, o por el contrario, si los contratos de prestación de servicios (o cualquiera que sea su denominación) que celebró con dicha entidad territorial se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral […]”. 64.

Al respecto, la Sala recordó en que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 4 de febrero de 201646, señaló que “[…] por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión […]”. 65.

Asimismo, precisó que existían criterios jurisprudenciales discordantes entre las salas de decisión que integran la Sección Segunda de la Corporación respecto a si el pago de las prestaciones que se reconocen como consecuencia de la nulidad del acto administrativo que negó la existencia de la relación laboral, procede a título de restablecimiento del derecho o como reparación integral del daño, en los siguientes términos: “[…] i) Que en sentencia de unificación de 19 de febrero de 2009, expediente 73001-23-31-000-2000-03449-01 (3074-05), la sección segunda, con ponencia de la doctora Bertha Lucía Ramírez de Páez, optó por el criterio atinente a la reparación integral del daño, que consiste en el pago de las prestaciones sociales ordinarias (liquidadas con base en los honorarios pactados contractualmente) y la indemnización integral de los perjuicios sufridos, al estimar: “[…] La tesis que actualmente maneja esta Corporación al momento de indemnizar este tipo de controversias, se limita a condenar al pago de las prestaciones sociales ordinarias que devenga un empleado público en similar situación, pero liquidadas conforme se pactó en el contrato de prestación de servicios.

Dicho argumento es justificado, en que como quien pretende demostrar el contrato realidad, no ostenta la calidad legal de empleado público, carece del derecho al pago de todas las prestaciones sociales a las que tendría derecho un servidor en estas condiciones […]: El fundamento según el cual el contratista que desvirtúa su situación no se convierte automáticamente en empleado público, no restringe la posibilidad de que precisamente luego de probar la subordinación se acceda a la reparación del daño, que desde luego no podrá consistir en un restablecimiento del derecho como el reintegro, ni el pago de los emolumentos dejados de percibir, pues evidentemente el cargo no existe en la planta de personal, pero sí el pago de la totalidad de las prestaciones sociales que nunca fueron sufragadas.

El artículo 53 de la Constitución que establece la prevalencia de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, no puede ser escindido, si no concordado con la “irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales”, por lo que una vez declarada la situación irregular del contrato de prestación de servicios, la lógica jurídica y la interpretación gramatical de la norma superior no debe ser otra que reconocer las garantías establecidas en las normas jurídicas […]”. ii) Con fallo de 21 de octubre de 2009 (expediente 05001-23-31-000-2001-03454-01), la subsección A de esta misma sección, contrario a lo determinado en la sentencia anterior, sostuvo que el reconocimiento de las correspondientes prestaciones sociales, el cómputo del tiempo servido para efectos pensionales y el pago de las respectivas cotizaciones se otorgan como restablecimiento del derecho, por cuanto: “[…] El artículo 85 del C.C.A., al concebir la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevé que todo aquel cuyo derecho amparado por una norma jurídica estime lesionado, puede acudir ante la jurisdicción para pedir, además de la nulidad del acto, que se le restablezca en su derecho, así como también la reparación del daño. La acción indemnizatoria surge cuando no es posible volver las cosas al estado anterior porque la misma naturaleza del daño impide tal circunstancia, pues sabido es que dentro de la sociedad y la naturaleza hay situaciones que resultan irreversibles y la única manera de compensar a la víctima es a través de una retribución pecuniaria. […].

Por lo anterior, los derechos que desde ese fallo se vienen reconociendo, se ordenan no a título de indemnización, como otrora se había venido haciendo, sino como el pago del conjunto de prestaciones generadas con ocasión de la prestación del servicio […]”. Postura que también se consignó en sentencia de 12 de mayo de 2014, expediente 050012331000200506806-01 (1785-2013), con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. iii) Por su parte, la subsección B en providencia de 4 de febrero de 2016, expediente 81001-23-33-000-2012-00020-01(0316-14), consejero ponente Gerardo Arenas Monsalve, se inclinó por el derrotero trazado en la sentencia de 19 de febrero de 2009, antes citada, al considerar: “[…] Bajo tal entendimiento, no podría ordenarse que la situación del contratista volviera al estado de cosas propio de un empleado público porque jamás ha ostentado dicha condición, en cambio, la Sala ha reconocido que una vez acreditados los elementos propios de la relación laboral, surge el derecho al reconocimiento y pago, como reparación del daño, de los mismos emolumentos que perciben los servidores públicos de la entidad en la cual prestaron los servicios bajo la apariencia de un contrato de prestación de servicios, siendo la sentencia constitutiva de dicho derecho.

Basta recordar que los efectos de la declaratoria de la nulidad de los actos administrativos particulares, en las acciones de restablecimiento del derecho al tenor del artículo 85 del C.C.A, comprende, no sólo el restablecimiento del derecho, entendido este como el efecto de volver las cosas al estado anterior, sino también la reparación del daño, en los casos en que no es posible volver las cosas al estado anterior, siendo la reparación integral del daño, la única manera de compensar a la víctima por la lesión originada en un acto ilegal.

Valga aclarar que, la Sala, ha acudido a los honorarios pactados, como punto de partida para la reparación de los daños en este tipo de controversias, siendo este el criterio imperante cuando el cargo desempeñado por el contratista no existe en la planta de personal, pues en razón a la inexistencia del cargo en la planta de personal, dichos emolumentos son la única forma de tasar objetivamente la indemnización de perjuicios, ya que de otra forma se incurría en subjetivismos por parte de la administración, a la hora de definir la identidad o equivalencia con otro empleo existente en la planta de la entidad, con el riesgo de reabrir la controversia al momento de ejecutar la sentencia. No obstante, teniendo en cuenta las particularidades de cada caso, las Subsecciones A y B de la Sección Segunda, también han tenido en cuenta, de manera excepcional, como criterio para la reparación del daño, el salario devengado por un empleado de planta de la entidad, en aquellos casos en que se ha demostrado que el empleo desarrollado por el contratista demandante existe en la planta de personal y es desempeñado en igualdad de condiciones que los servidores públicos de planta, o cuando los honorarios pactados son inferiores al salario devengado por un empleado de planta de la entidad con las mismas funciones desarrolladas.

En este orden de ideas, la Sala considera oportuno y necesario precisar cuál es el criterio imperante para el reconocimiento de la reparación de los daños derivados de la existencia del contrato realidad, dependiendo si las actividades contratadas bajo la modalidad de prestación de servicios son iguales a las funciones asignadas a empleos existentes en la planta de personal de la entidad o si no lo son, pues según el caso, el parámetro objetivo para la tasación de perjuicios podrá variar, en aplicación de los principios laborales de igualdad de oportunidades y remuneración proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, derivados del artículo 53 de la C.P. En tal sentido, dirá la Sala que los honorarios pactados son el criterio imperante cuando el cargo desempeñado por el contratista no existe en la planta de personal, pues en razón a la inexistencia del cargo, dichos emolumentos son la única forma de tasar objetivamente la indemnización de perjuicios […]”.

Frente al anterior panorama jurisprudencial, resulta imperioso unificar el precedente con el fin último de acoger el criterio que sea más favorable a los ciudadanos que acuden ante la justicia contencioso-administrativa en busca de obtener el reconocimiento de los derechos que eran inherentes a una relación laboral pero que la Administración disfrazó con la suscripción de un contrato estatal, para lo cual ha de advertirse que el restablecimiento del derecho es una consecuencia lógica de la nulidad que se decreta, ya que una vez ejecutoriada la sentencia que así lo declara, el acto administrativo desaparece del mundo jurídico, por lo que los derechos y situaciones afectados deben volver a su estado inicial, es decir, que en las controversias de contrato realidad hay lugar a reconocer las prestaciones que el contratista dejó de devengar y el tiempo de servicios con fines pensionales, pues su situación jurídica fue mediante un contrato estatal, pero que en su ejecución se dieron los elementos constitutivos de una relación laboral, que en caso de haber sido vinculado como empleado público hubiese tenido derecho a las mismas prestaciones que devengan los demás servidores de planta de la respectiva entidad.

Por consiguiente, no resulta procedente condenar a la agencia estatal demandada al pago de las prestaciones a las que tenía derecho el contratista-trabajador a título de reparación integral de perjuicios, dado que estas se reconocen como efecto de la anulación del acto que las negó, pese a su derecho a ser tratado en igualdad de condiciones que a los demás empleados públicos vinculados a través de una relación legal y reglamentaria, esto es, a pesar de tener una remuneración constituida por los honorarios pactados, le fue cercenado su derecho a recibir las prestaciones que le hubiere correspondido si la Administración no hubiese usado la modalidad de contratación estatal para esconder en la práctica una relación de trabajo.

Pero lo anterior no es óbice para que la persona (demandante) reclame el pago de los perjuicios que estime le fueron causados por el acto presuntamente ilegal, pues en virtud del artículo 138 del CPACA “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño”, sin embargo, aquellos deben acreditarse a través de los medios probatorios que el sistema normativo prevé. […].

De igual modo, se unifica la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho […]. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 2.° Unifícase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho […]”. 66.

La Sala, al revisar las consideraciones expuestas por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la sentencia de 10 de julio de 2020, controvertida en sede de tutela, observa que sobre el análisis de los aportes a las cajas de compensación familiar y las vacaciones, consideró que las prestaciones referidas serían negadas, debido a que, aun cuando se demostró la existencia de una relación laboral, la demandante no adquiría la calidad de empleada pública, como se expone a continuación: “[…] Ahora bien, respecto a los aportes a las cajas de compensación familiar que debió cancelar la entidad y el pago en dinero de las vacaciones, peticionadas en la demanda y reiterados en el recurso de apelación, éstas serán negadas, por cuanto, no obstante haberse demostrado la existencia de una relación laboral, arropada bajo la figura contractual de un contrato de prestación de servicios, la demandante no adquiere la calidad de empleada pública.

Se aclara que las sumas reconocidas a favor de la accionante es a título de indemnización, más no en virtud de una relación laboral legal y reglamentaria. […]”. (Se resalta). 67. Sobre el particular, es preciso indicar que en la sentencia de unificación referida supra proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó la jurisprudencia, respecto a las controversias relacionadas con el contrato realidad, con el fin de establecer que el reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral proceden a título de restablecimiento del derecho, aun cuando también establece que el hecho de que se configuren los elementos de la relación laboral no implica que la persona obtenga la condición de empleado público. 68.

En igual sentido, se ha pronunciado la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al proferir las sentencias de 17 de octubre de 201847, 21 de octubre de 201948 y 16 de octubre de 202049, en casos con presupuestos fácticos similares al asunto objeto de examen. 69. En ese orden de ideas, para la Sala, el Tribunal incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que al resolver el caso sub examine, desconoció la ratio decidendi sentada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación jurisprudencial de 25 de agosto de 201650, referente al consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral, el cual más allá de reconocer una prestación puntual establece que las autoridades judiciales deben abordar lo relacionado con las prestaciones sociales a las que tienen derecho los contratistas cuando se determina que en su ejecución se dieron los elementos constitutivos de una relación laboral. 70.

En ese orden de ideas, la Sala i) concederá el amparo del derecho fundamental del actor al debido proceso; la seguridad social y la igualdad, por encontrarse configurado el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial; ii) se dejará sin efectos la sentencia proferida el 10 de julio de 2020 por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013342054201700140-01 y, iii) se ordenará a dicho Tribunal que en el término de 40 días, contado a partir de la notificación de esta sentencia profiera la providencia de reemplazo en lo que respecta al análisis del reconocimiento de las prestaciones generadas por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral en el caso sub examine, teniendo en cuenta lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Conclusiones de la Sala 72.

En suma, para la Sala, la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que al proferir la sentencia de 10 de julio de 2020 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013342054201700140-01, trajo como consecuencia la afectación de los derechos fundamentales de la señora Luz Mery Chaparro Rojas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso invocado por la señora Luz Mery Chaparro Rojas, el cual fue vulnerado por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTO la sentencia de 10 de julio de 2020, por la citada Corporación, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 110013342054201700140-01, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la notificación de esta sentencia, profiera la providencia de reemplazo con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Si no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado Salva Voto