ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - Incumplimiento del requisito de relevancia constitucional / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN – Reproche por desconocimiento de la sentencia del 21 de junio de 2018 de la Sección Segunda del Consejo de Estado no ataca la regla de decisión contra la que se dirige la tutela / DEFECTO SUSTANTIVO – Incumplimiento del requisito de relevancia constitucional / INEXISTENCIA DEL DEFECTO SUSTANTIVO – No se explicó porque la aplicación de la disposición normativa efectuada por la autoridad judicial resulta irrazonable o caprichosa Respecto de la relevancia constitucional, la parte accionante protesta que la autoridad judicial contra la que se dirige la solicitud de amparo desconoció la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado (expediente No. 25000-23-42- 000-2013-04683-01), que establecía la posibilidad de acceder al reconocimiento de la pensión gracia, cuando el origen de los recursos, otorgados para atender las acreencias laborales a los docentes territoriales, provenían del situado fiscal; como así ocurrió en su caso personal, según lo que afirma en el escrito de tutela.
Como ya lo mencionamos, el argumento central de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para encontrar insatisfechos los requisitos legales para acceder al reconocimiento de la pensión gracia de la señora [S.D.O.] no fue la cuestión planteada por la accionante en el cargo aludido, sino el hecho de que la señora [S.D.O.] no acreditó la vinculación como docente territorial anterior al 31 de diciembre de 1980, pues la que pretendía hacer valer en el procedimiento administrativo, fue en interinidad y no en propiedad.
Visto lo anterior, el argumento que pretende sustentar el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial contenido en el mentado fallo de unificación de la Sección Segunda de esta Corporación, no supera la relevancia constitucional, en la medida en que no presenta, en términos de lo que la jurisprudencia ha definido como defecto, un reproche dirigido a atacar la regla de decisión prevista por la autoridad judicial contra la que se dirige la tutela en el fallo del 15 de julio de 2020.
Lo que pretende la actora es abrir la discusión sobre un asunto de legalidad, que no fue objeto de debate y sustento para la decisión del juez de segunda instancia del proceso ordinario, y que está por fuera de la órbita del fallador constitucional. En cuanto al defecto sustantivo por indebida aplicación del artículo 4° de la Ley 114 de 1913, la accionante solo mencionó que la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no la tuvo en cuenta, a pesar de que, aduce, la referida norma prevé los requisitos para acceder a la pensión gracia. Es evidente que este cargo tampoco supera la relevancia constitucional, puesto que únicamente se reduce a la manifestación de una inconformidad con el fallo objeto de reproche en el escrito de tutela, que ni siquiera explica la manera en la que, en su criterio, la aplicación de aquella disposición normativa que efectuó la autoridad judicial en mención, resulta irrazonable o caprichosa para efectos de la solución de la controversia objeto de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por las razones expuestas, la Sala declarará improcedente la acción de tutela, respecto de los cargos que pretenden sustentar un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, y por indebida aplicación del artículo 4° de la Ley 114 de 1913.
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE VERTICAL DEL CONSEJO DE ESTADO / PENSIÓN GRACIA / REQUISITOS PARA EL RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA / VINCULACIÓN DEL DOCENTE – Vinculación territorial antes del 31 de diciembre de 1980 / VINCULACIÓN DEL DOCENTE TEMPORAL – Docente en interinidad / TIEMPO DE SERVICIO PARA EL RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA - Tiempo laborado como docente interino debe ser tenido en cuenta para reconocimiento del derecho pensional / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO A la Sala le corresponde definir si la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la sentencia del 15 de julio de 2020, vulneró los derechos fundamentales de la señora Salgado de Olea, al incurrir en el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial contenido en el fallo del 4 de mayo de 2017 (expediente No. 08001-23-31-000-2007-00062-01(1736-15)), que prevé el derecho de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 2018, a acceder a la pensión gracia sin importar si hubieren tenido o no solución de continuidad.
(…) La Sala encuentra que el fallo invocado por la parte accionante, para justificar la presencia del defecto objeto de estudio, no guarda identidad fáctica con el caso concreto. En efecto, en aquella providencia, esta Corporación abordó el examen de la legalidad de un oficio con el que la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla negó la existencia de la relación laboral entre esa y aquel demandante.
En este asunto es objeto de debate el acto que negó el reconocimiento de la pensión gracia de una docente que trabajó en la Secretaría de Educación de Bogotá. Por tanto, no será valorada para el estudio de fondo de la controversia. En todo caso, esta Subsección centrará su examen en definir si la sentencia del 15 de julio de 2020 adolece del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, respecto del debate presentado entre el juez de tutela de primera instancia y quienes intervienen en el presente trámite, que tiene relación con la acreditación del requisito de vinculación exigido en la ley para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, a la luz de la jurisprudencia vinculante.
(…)Tal y como lo plantea el juez de tutela de primera instancia, respecto de los periodos laborados en interinidad, esta Corporación ha tenido un criterio pacífico y reiterado, al advertir que quienes se hayan desempeñado antes del 31 de diciembre de 1980, en calidad de educadores territoriales o nacionalizados, aunque hubieran laborado en calidad de interinos, tienen derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, siempre que cumplan con la edad de 50 años y el tiempo de servicios de 20 años.
Esto tiene justificación, según la postura del máximo órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, en el hecho de que la normatividad que regula la materia no exige, para efectos del acceso a ese tipo de beneficio pensional, haber sido vinculado bajo una forma específica de provisión de empleo (de carrera o transitoria), o, incluso, que su relación laboral sea continua y discontinua.
Además, el periodo laborado en interinidad es plenamente computable para el reconocimiento de la pensión gracia, comoquiera que, por un lado, responde a un mecanismo previsto en nuestro ordenamiento, en el que la Administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación del servicio educativo.
Y por el otro, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente, que da lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo. Como ejemplo relevante de la aplicación del precedente descrito se encuentra la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, contenida en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 (precedente vinculante en materia de reconocimiento de la pensión gracia), que, aunque no unificó criterios sobre este asunto específico, sí encontró que la interesada de esa controversia había demostrado plenamente los requisitos necesarios para acceder a la referida prestación, al valorar, entre otros asuntos, la vinculación en interinidad que había tenido como docente en la Secretaría de Educación de Bogotá antes del 31 de diciembre de 1980.
En el caso objeto de estudio por esta Sala, según el formato único para la expedición del certificado de la historia laboral de la Secretaría de Educación de Bogotá, emitido el 1° de abril de 2016, [S.D.O.] estuvo vinculada en la entidad, como docente, así: (i) en interinidad, entre el 28 de julio y el 17 de agosto de 1976; (ii) en interinidad, entre el 4 de abril y el 3 de junio de 1983; y (iii) en propiedad, desde el 13 de mayo de 1996 al 20 de junio de 2016.
Visto lo anterior, no existía motivo alguno para que la autoridad judicial contra la que se dirige la acción de tutela desconociera la validez del tiempo laborado en interinidad por la señora [S.D.O.], pues el precedente judicial ya reiterado de esta Corporación es claro en tenerlo en cuenta, para efectos del estudio del reconocimiento de la pensión gracia, y en especial, para demostrar la vinculación como docente de carácter territorial, antes del 31 de diciembre de 1980.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., dieciséis (16) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04516-01(AC) Actor: NORMA CONSTANZA SALGADO DE OLEA Demandado: SUBSECCIÓN C DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide las impugnaciones presentadas por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), contra la sentencia del 9 de diciembre de 2020 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Norma Constanza Salgado de Olea presentó acción de tutela[1] en contra de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con la pretensión de que se ampararan sus derechos al debido proceso, igualdad, mínimo vital y seguridad social. La parte accionante considera vulneradas las anteriores garantías, con ocasión de la sentencia del 15 de julio de 2020 proferida por la referida la autoridad judicial, en el proceso adelantado bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 11001-33-35-047-2017- 00145-01. 1.2.
Hechos 1.2.1. Norma Constanza Salgado de Olea nació el 28 de febrero de 1951, y laboró como docente interina en la Dirección Operativa – División de Enseñanza Primaria – de la Secretaría de Educación de la Alcaldía de Bogotá, entre el 28 de julio y 17 de agosto de 1976, correspondiente al tiempo que Oscar Chacón Chacón permaneció en licencia no remunerada[2]. 1.2.2.
La accionante, además, estuvo vinculada con la Secretaría de Educación de la Alcaldía de Bogotá, durante los siguientes periodos[3]: |Periodo |Tipo de vinculación | |4 de abril al 3 de junio de 1983 |Docente interina | |13 de mayo de 1996 al 19 de junio de |Vinculación formal | |2016 | | 1.2.3. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, la UGPP) expidió la Resolución No. RDP044316 del 28 de noviembre de 2016[4], con la que negó la solicitud presentada por la señora Salgado de Olea, que pretendía que se le reconociera y pagara la pensión gracia a su favor.
El motivo de la decisión de la autoridad se centró en advertir que la interesada no allegó la copia auténtica de los actos de nombramiento de los periodos laborados antes de 1980. 1.2.4. La señora Salgado de Olea interpuso recurso de apelación contra la anterior resolución, en el que advirtió que los actos de nombramiento requeridos sí habían sido incorporados al expediente[5].
Frente a esto, la UGPP confirmó la decisión impugnada, con la Resolución No. RDP 008940 del 7 de marzo de 2017[6], en el sentido de indicar que los actos incorporados al expediente no resultaban válidos, por haber sido allegados en copia simple. 1.2.5. Norma Constanza Salgado de Olea presentó demanda de nulidad y restablecimiento[7] en contra de la UGPP, con la pretensión de que se anularan las resoluciones Nos. RDP 044316 del 28 de noviembre de 2016 y RDP 008940 del 7 de marzo de 2017, y que, a título de restablecimiento del derecho, se ordenara a la UGPP que reconociera y pagara la pensión gracia a su favor. 1.2.6.
El Juzgado 47 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, en la audiencia inicial celebrada el 21 de septiembre de 2018[8], accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, al encontrar satisfechos los requisitos legales para el reconocimiento de la mentada prestación. Decisión que fue apelada por la demandada[9]. 1.2.7.
La Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con sentencia del 15 de julio de 2020[10], revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, negó las súplicas de la demanda. Como sustento de la decisión, el juez de segunda instancia del proceso ordinario adujo que la señora Salgado de Olea satisfizo el requisito legal de la edad para acceder a la prestación, pero no cumplió con la exigencia de probar el “vinculo regular antes de diciembre de 1980”[11], en la medida en que los periodos laborados, que pretendía hacer valer, fueron en interinidad, cubriendo licencias de docentes titulares de los cargos, quienes sí eran los beneficiarios de la pensión gracia. 1.3.
Pretensiones de tutela La parte accionante solicita que esta Corporación (i) deje sin efecto la sentencia del 15 de julio de 2020 proferida por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; y que, en consecuencia, (ii) dicte un nuevo fallo en el que ordene a la UGPP que reconozca y pague la pensión gracia a su favor[12]. 1.4.
Argumentos de la solicitud de amparo La señora Salgado de Olea aseveró que la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no tuvo en cuenta, en primer lugar, que esta Corporación, en fallo del 4 de mayo de 2017 (expediente No. 08001-23-31-000-2007-00062-01(1736-15)), manifestó que “existe el derecho a gozar de la pensión gracia a todos los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 sin importar si hubieren tenido o no solución de continuidad”[13].
En segundo lugar, que la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado (expediente No. 25000-23-42-000-2013-04683-01), definió: “si bien los recursos tienen origen en la Nación, una vez son cedidos a entidades territoriales e incorporados a sus presupuestos pasaban a ser considerados como propiedad exclusiva de la localidad destinaria e inexorablemente su naturaleza jurídica CAMBIABA DE NACIONAL A TERRITORIAL”[14]. [Negrilla en el texto].
Tras ello, la accionante afirmó que la sentencia del 15 de julio de 2020 adolece de un defecto sustantivo, al aplicar de manera inapropiada la Ley 114 de 1913 y desconocer la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado; normas que, en su criterio, regulan el reconocimiento de la pensión gracia con los factores salariales devengados en el año anterior al estatus pensional. 1.5.
Trámite de tutela e intervenciones 1.5.1. El Despacho Sustanciador de primera instancia, el 29 de octubre de 2020, admitió la acción de tutela[15]. Notificadas las partes y vinculados como terceros interesados quienes participaron en el proceso ordinario objeto de amparo, ese despacho recibió las siguientes respuestas: 1.5.2. La Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[16] indicó que de la lectura de la sentencia del 15 de julio de 2020 es posible constatar que no hubo vulneración de los derechos de la parte actora, ya que la decisión fue adoptada bajo el análisis fáctico y jurídico de la controversia. 1.5.3.
La UGPP[17] pidió que se negara el amparo constitucional deprecado, por cuanto, en su criterio, la autoridad judicial contra la que se dirige la acción de tutela no incurrió en un defecto sustantivo, y, por el contrario, falló la controversia con base en la normatividad y jurisprudencia vigente sobre la materia. Además, indicó que (i) la actora ostenta una prestación; por lo que no hay violación al mínimo vital;
(ii) la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para reclamar el reconocimiento de derechos prestacionales; y (iii) a la tutelante se le garantizó su derecho a la defensa y contradicción en el proceso ordinario. 1.5.4. El Juzgado 47 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá[18] informó que la señora Salgado de Olea cumplió los requisitos legales para el reconocimiento y pago de la pensión gracia a su favor.
Luego, expresó que la actora debía acreditar los requisitos generales y específicos de procedibilidad de acciones de tutela contra providencias judiciales. 1.6. Sentencia de primera instancia La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, con sentencia del 9 de diciembre de 2020[19], amparó el derecho al debido proceso de la señora Salgado de Olea.
En consecuencia, el a quo dejó sin efecto el fallo contra el que se dirige la acción de tutela, y ordenó a la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que dictara una providencia de reemplazo, en la que realizara el análisis pertinente para establecer si la accionante cumplió con los demás requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, según la normativa y la jurisprudencia aplicable.
El fallador de primera instancia encontró que la autoridad judicial contra la que se dirige la solicitud de amparo incurrió en un defecto sustantivo por indebida interpretación del artículo 4° de la Ley 114 de 1913, porque no tuvo en cuenta, por un lado, la normatividad posterior a ella que ha reglado otros aspectos de la pensión gracia, como es el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 9° de 1989, y, por el otro, la posición pacifica del Consejo de Estado, en la que ha definido que “los tiempos acreditados en interinidad para certificar la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, son válidos para cumplir el requisito contemplado en el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989”[20].
En su decir, la labor de hermenéutica de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no le permitió apreciar que la accionante sí cumplió con el requisito de vinculación laboral como docente territorial, antes del 31 de diciembre de 1980. En todo caso, el juzgador de primer grado concluyó que la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no desconoció la citada sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, porque el tema central de esa providencia -el origen de los dineros para el reconocimiento de la pensión gracia no fue objeto de debate en este asunto, sino el tipo de vinculación y “la anterioridad a la fecha dispuesta en la Ley”[21] para el reconocimiento de la prestación. 1.7.
Impugnaciones y trámite de segunda instancia 1.7.1. La Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[22] impugnó la decisión del juez de tutela de primera instancia. Como sustento de su escrito, expresó que: (i) no solo bastaba acreditar la edad y el periodo de servicio exigido, sino la desigualdad salarial entre el docente y sus pares nacionales, lo que aquí no ocurrió;
(ii) reconocer una pensión por el hecho de ser un docente territorial en interinidad, que haya percibido los mismos ingresos que un profesor nacional, genera una situación desventajosa frente a este último; (iii) otorgar una pensión por una vinculación interina constituiría un desmedro injustificado para el erario, pues desconoce la intención del legislador de compensar la diferencia salarial entre educadores territoriales y nacionales; y (iv) no hay desconocimiento de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 dictada por la Sección Segunda de esta Corporación. 1.7.2.
La UGPP[23] también impugnó la decisión del a quo de este trámite. Esa autoridad reiteró los argumentos presentados en el informe rendido en sede de tutela e indicó que la señora Salgado de Olea no ostentaba una vinculación como docente regular antes del 31 de diciembre de 1980; por lo que no cumplía con los requisitos legales para el reconocimiento de la pensión gracia. 1.7.3.
El magistrado sustanciador de primera instancia concedió las anteriores impugnaciones, por medio del auto del 1° de febrero de 2020[24]. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en el numeral 5° del artículo 1° del Decreto 1983 de 2017, que modificó el Decreto 1069 de 2015, y en el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, que expidió el reglamento interno del Consejo de Estado. 2.2.
Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional[25] ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general[26] de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[27]. 2.2.1.
Norma Constanza Salgado de Olea está legitimada por activa, puesto que fue la demandante en el proceso con número de radicado 11001-33-35-047- 2017-00145-01 y, por tanto, es titular de los derechos invocados. La Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por su parte, está legitimada por pasiva, ya que fue la autoridad judicial que profirió la decisión objeto del escrito de tutela. 2.2.2.
El requisito de expresar de manera clara los hechos y los fundamentos[28] de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial, se encuentra superado, toda vez que de la lectura del escrito de tutela se desprende que los reproches de la parte actora están encaminados a establecer que la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en los siguientes defectos: (i) sustantivo por indebida aplicación del artículo 4° de la Ley 114 de 1913, que fija los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia; y (ii) sustantivo por desconocimiento del precedente judicial contenido en el fallo del 4 de mayo de 2017 dictado por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado (expediente No. 08001-23-31-000- 2007-00062-01(1736-15)), que reconoce el derecho a una pensión gracia a favor de los docentes del orden territorial, vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 y sin solución de continuidad; y en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación (expediente No. 25000-23-42-000-2013-04683-01), que definió la naturaleza de los recursos de los salarios que devengan los docentes territoriales, a la luz del estudio de los requisitos para el reconocimiento de la comentada prestación. 2.2.3.
Respecto de la relevancia constitucional, la parte accionante protesta que la autoridad judicial contra la que se dirige la solicitud de amparo desconoció la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado (expediente No. 25000-23-42-000-2013-04683-01), que establecía la posibilidad de acceder al reconocimiento de la pensión gracia, cuando el origen de los recursos, otorgados para atender las acreencias laborales a los docentes territoriales, provenían del situado fiscal; como así ocurrió en su caso personal, según lo que afirma en el escrito de tutela.
Como ya lo mencionamos, el argumento central de la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para encontrar insatisfechos los requisitos legales para acceder al reconocimiento de la pensión gracia de la señora Salgado de Olea, no fue la cuestión planteada por la accionante en el cargo aludido, sino el hecho de que la señora Salgado de Olea no acreditó la vinculación como docente territorial anterior al 31 de diciembre de 1980, pues la que pretendía hacer valer en el procedimiento administrativo, fue en interinidad y no en propiedad.
Visto lo anterior, el argumento que pretende sustentar el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial contenido en el mentado fallo de unificación de la Sección Segunda de esta Corporación, no supera la relevancia constitucional, en la medida en que no presenta, en términos de lo que la jurisprudencia ha definido como defecto[29], un reproche dirigido a atacar la regla de decisión prevista por la autoridad judicial contra la que se dirige la tutela en el fallo del 15 de julio de 2020.
Lo que pretende la actora es abrir la discusión sobre un asunto de legalidad, que no fue objeto de debate y sustento para la decisión del juez de segunda instancia del proceso ordinario, y que está por fuera de la órbita del fallador constitucional. 2.2.3.1. En cuanto al defecto sustantivo por indebida aplicación del artículo 4° de la Ley 114 de 1913, la accionante solo mencionó que la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no la tuvo en cuenta, a pesar de que, aduce, la referida norma prevé los requisitos para acceder a la pensión gracia. Es evidente que este cargo tampoco supera la relevancia constitucional, puesto que únicamente se reduce a la manifestación de una inconformidad con el fallo objeto de reproche en el escrito de tutela, que ni siquiera explica la manera en la que, en su criterio, la aplicación de aquella disposición normativa que efectuó la autoridad judicial en mención[30], resulta irrazonable o caprichosa para efectos de la solución de la controversia objeto de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho[31].
Por las razones expuestas, la Sala declarará improcedente la acción de tutela, respecto de los cargos que pretenden sustentar un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, y por indebida aplicación del artículo 4° de la Ley 114 de 1913. 2.2.3.2.
Ahora bien, el cargo que justifica la presencia de un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial contenido en el fallo del 4 de mayo de 2017 dictado por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado (expediente No. 08001-23-31-000-2007-00062- 01(1736-15)), en la sentencia del 15 de julio de 2020, satisface la exigencia de la relevancia constitucional, toda vez que ataca el motivo central de la decisión objeto de la solicitud de amparo, la satisfacción de uno de los requisitos para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia, este es, que el interesado demuestre una vinculación como docente en una entidad territorial antes del 31 de diciembre de 1980.
Cuestión que resulta nuclear para el derecho al debido proceso, en términos de la garantía que exige a las autoridades judiciales de jerarquía menor, acoger la ratio decidendi ya definida por el máximo órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, la Sala continuará el examen de los demás requisitos de procedibilidad, únicamente respecto del cargo relacionado con el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente vertical contenido en el fallo del 4 de mayo de 2017 dictado por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado (expediente No. 08001-23-31-000-2007-00062- 01(1736-15)). 2.2.4.
La accionante satisface el requisito de inmediatez, toda vez que presentó de manera oportuna la solicitud de amparo[32], dentro del término razonable que dispone la jurisprudencia[33]-[34]. La subsidiariedad se cumple porque no procede mecanismo judicial alguno para controvertir la sentencia del 15 de julio de 2020[35]. Finalmente, en la solicitud de amparo no se argumentó la existencia de alguna irregularidad procesal, ni el referido fallo es una sentencia de tutela, circunstancias estas últimas que exigirían un análisis de procedibilidad diferenciado.
Así las cosas, la Sala tiene por satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción, respecto del cargo ya mencionado, y avanza, por ende, a analizar los requisitos específicos de procedencia. 2.3. Problema jurídico A la Sala le corresponde definir si la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la sentencia del 15 de julio de 2020, vulneró los derechos fundamentales de la señora Salgado de Olea, al incurrir en el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial contenido en el fallo del 4 de mayo de 2017 (expediente No. 08001-23-31-000-2007-00062-01(1736-15)), que prevé el derecho de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 2018, a acceder a la pensión gracia sin importar si hubieren tenido o no solución de continuidad. 2.4.
Solución al problema jurídico 2.4.1. Como ya se denotó, la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la providencia del 15 de julio de 2020, estableció que Norma Constanza Salgado de Olea no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos demandados, que negaron el reconocimiento de la pensión gracia a su favor, puesto que esta no cumplió con uno de los requisitos de ley para acceder a aquella prestación. Esta exigencia residía en acreditar su vinculación como docente de carácter territorial, anterior al 31 de diciembre de 1980.
En el criterio de la autoridad judicial en mención, los periodos laborados, que pretendía hacer valer la demandante, no podían ser valorados, ya que el tipo de vinculación se dio en interinidad y no en propiedad. La señora Salgado de Olea, en el escrito de tutela, endilga el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial al fallo del 15 de julio de 2020, para demostrar que sí acreditó el referido requisito de la vinculación, a la luz de los criterios normativos y jurisprudenciales.
Frente a esto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sede de tutela de primera instancia, coligió que el ad quem del proceso ordinario incurrió en un defecto sustantivo por indebida interpretación del artículo 4° de la Ley 114 de 1913, en concordancia con el numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Para sustentar lo anterior, el a quo indicó que esta Corporación ya ha definido, de manera pacífica, que los tiempos acreditados en interinidad para certificar la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, son válidos para cumplir el requisito contemplado en el numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
La autoridad judicial contra la que se dirige la solicitud de amparo, en su escrito de impugnación, indicó que admitir la vinculación interina de la accionante en este asunto, trae consigo una afectación al erario y un desconocimiento de las finalidades que tuvo el legislador al momento de dar origen a la pensión gracia. Postura que, por lo visto en la impugnación, respalda la UGPP. 2.4.2.
La Sala encuentra que el fallo invocado por la parte accionante, para justificar la presencia del defecto objeto de estudio, no guarda identidad fáctica con el caso concreto. En efecto, en aquella providencia, esta Corporación abordó el examen de la legalidad de un oficio con el que la Empresa Social del Estado José Prudencio Padilla negó la existencia de la relación laboral entre esa y aquel demandante.
En este asunto es objeto de debate el acto que negó el reconocimiento de la pensión gracia de una docente que trabajó en la Secretaría de Educación de Bogotá. Por tanto, no será valorada para el estudio de fondo de la controversia. 2.4.3. En todo caso, esta Subsección centrará su examen en definir si la sentencia del 15 de julio de 2020 adolece del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, respecto del debate presentado entre el juez de tutela de primera instancia y quienes intervienen en el presente trámite, que tiene relación con la acreditación del requisito de vinculación exigido en la ley para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, a la luz de la jurisprudencia vinculante. 2.4.4.
Antes de examinar el caso concreto, es menester realizar un pronunciamiento sobre la normatividad que regula el reconocimiento de la pensión gracia a los docentes territoriales, y la jurisprudencia de esta Corporación, relacionada con el requisito de vinculación exigido para el disfrute y acceso de aquella prestación, especialmente cuando el interesado pretende hacerlo valer con periodos laborados en interinidad.
Esto último, dado que es el punto central de la discusión por el juez de tutela de primera instancia y quienes promovieron la impugnación en este trámite. 2.4.4.1. Con el propósito de compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales, respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación, el legislador creó la pensión de jubilación gracia por medio de la Ley 114 de 1913[36], específicamente en su artículo 1°, en el que dispuso: “Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley”.
El artículo 4º de la aludida norma exigía que quienes estuvieren interesados en acceder a la pensión gracia, debían acreditar: (i) no recibir ni haber recibido, al momento de solicitarla, otra pensión o recompensa de carácter nacional; (ii) haber actuado con “honradez y consagración” en los empleos que hubiere desempeñado; y (iii) haber cumplido cincuenta años[37].
Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió ese beneficio pensional a los maestros de secundaria, normales e inspectores[38]. Luego, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[39], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación; lo que generó que ya no existieran diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial, y que, por tanto, desaparecieran los objetivos perseguidos con la pensión de gracia. En todo caso, para no desconocer los derechos adquiridos de los docentes nacionalizados, el legislador fijó un límite temporal para tener derecho a la pensión gracia, en el ordinal 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, así: “[…] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional […]”. [Negrilla fuera del texto].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 2.4.4.2.
En relación con la exigencia de probar la vinculación laboral en planteles departamentales, distritales o municipales, antes del 31 de diciembre de 1980, y de demostrar la prestación de 20 años de servicio, esta Corporación ha establecido que las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 91 de 1989 son claras en exigir aquellos requisitos, solo respecto de los parámetros temporales ya descritos, y siempre que la vinculación como docente tenga el carácter de territorial[40].
Tal y como lo plantea el juez de tutela de primera instancia, respecto de los periodos laborados en interinidad, esta Corporación ha tenido un criterio pacífico y reiterado[41], al advertir que quienes se hayan desempeñado antes del 31 de diciembre de 1980, en calidad de educadores territoriales o nacionalizados, aunque hubieran laborado en calidad de interinos, tienen derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, siempre que cumplan con la edad de 50 años y el tiempo de servicios de 20 años.
Esto tiene justificación, según la postura del máximo órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, en el hecho de que la normatividad que regula la materia no exige, para efectos del acceso a ese tipo de beneficio pensional, haber sido vinculado bajo una forma específica de provisión de empleo (de carrera o transitoria), o, incluso, que su relación laboral sea continua y discontinua[42].
Además, el periodo laborado en interinidad es plenamente computable para el reconocimiento de la pensión gracia, comoquiera que, por un lado, responde a un mecanismo previsto en nuestro ordenamiento, en el que la Administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación del servicio educativo[43].
Y por el otro, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente, que da lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo[44]. Como ejemplo relevante de la aplicación del precedente descrito se encuentra la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, contenida en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 (precedente vinculante en materia de reconocimiento de la pensión gracia), que, aunque no unificó criterios sobre este asunto específico, sí encontró que la interesada de esa controversia había demostrado plenamente los requisitos necesarios para acceder a la referida prestación, al valorar, entre otros asuntos, la vinculación en interinidad que había tenido como docente en la Secretaría de Educación de Bogotá antes del 31 de diciembre de 1980[45]. 2.4.5.
En el caso objeto de estudio por esta Sala, según el formato único para la expedición del certificado de la historia laboral de la Secretaría de Educación de Bogotá, emitido el 1° de abril de 2016[46], Norma Constanza Salgado de Olea estuvo vinculada en la entidad, como docente, así: (i) en interinidad, entre el 28 de julio y el 17 de agosto de 1976;
(ii) en interinidad, entre el 4 de abril y el 3 de junio de 1983; y (iii) en propiedad, desde el 13 de mayo de 1996 al 20 de junio de 2016. Visto lo anterior, no existía motivo alguno para que la autoridad judicial contra la que se dirige la acción de tutela desconociera la validez del tiempo laborado en interinidad por la señora Salgado de Olea, pues el precedente judicial ya reiterado de esta Corporación es claro en tenerlo en cuenta, para efectos del estudio del reconocimiento de la pensión gracia, y en especial, para demostrar la vinculación como docente de carácter territorial, antes del 31 de diciembre de 1980. 2.4.6.
En relación con el defecto por desconocimiento del precedente, la Corte Constitucional ha establecido que se configura “cuando se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación, que hubiese permitido una decisión diferente”[47]. El precedente se puede clasificar en dos categorías: (i) el precedente horizontal, que hace referencia a las decisiones emitidas por autoridades del mismo nivel jerárquico o, incluso, por el mismo funcionario.
El precedente horizontal tiene fuerza vinculante, atendiendo no solo a los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima, sino al derecho a la igualdad que rige en nuestra Constitución; y (ii) el precedente vertical, que se refiere a las decisiones adoptadas por el superior jerárquico o la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia. En el escenario de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, el precedente judicial vertical se configura cuando existen sentencias de unificación o decisiones reiteradas en el mismo sentido proferidas por el Consejo de Estado[48].
Estas providencias tendrán que ser acogidas por la autoridad que resuelva posteriormente sobre el mismo tema para evitar la afectación de la seguridad jurídica, la confianza legítima, el derecho a la igualdad y los esfuerzos realizados por el tribunal de cierre para unificar la jurisprudencia[49]. 2.4.7. Por tanto, la Sala encuentra que la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la providencia del 15 de julio de 2020, incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente vertical del Consejo de Estado, que prevé que quienes se hayan desempeñado como docentes del orden territorial antes del 31 de diciembre de 1980, aunque hubieran laborado en calidad de interinos, tienen derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, siempre que estén demostrados los requisitos legales de edad y del tiempo de servicio exigidos. 2.4.8.
En ese sentido, lo que corresponde a la Sala es ordenar el amparo del derecho fundamental al debido proceso de Norma Constanza Salgado de Olea, y, en consecuencia, dejar sin efecto la sentencia del 15 de julio de 2020 proferida por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que, en su lugar, esa autoridad judicial dicte una sentencia de reemplazo, en la que defina la legalidad de los actos demandados en el proceso ordinario, que negaron el reconocimiento de la pensión gracia de la señora Salgado de Olea, a partir de la normatividad que regula la materia y el precedente vertical de esta Corporación, ya descrito en esta providencia. Vale la pena agregar que, para efectos del estudio del reconocimiento de la pensión gracia, la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado (CE-SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2) radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014)), fijó unas reglas relacionadas con la naturaleza jurídica de los recursos transferidos o cedidos por la Nación a las entidades territoriales en virtud del antiguo situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; la situación de aquellos educadores a quienes en el acto de su vinculación al servicio oficial haya intervenido el fondo educativo regional; el origen de los recursos que atendieron las acreencias laborales; y la prueba de calidad de docente territorial.
Por tanto, el nuevo examen que le corresponderá adelantar al juez de segunda instancia del proceso ordinario en el fallo de reemplazo también deberá tener en cuenta los parámetros dispuestos en aquel fallo de unificación, como precedente vinculante que rige en este tipo de conflictos jurídicos. 2.5. Decisión Visto lo anterior, la Subsección modificará el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia del 9 de diciembre de 2020 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, para, en su lugar: (i) declarar improcedente la acción de tutela, respecto de los cargos que pretendían invocar el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, y por indebida aplicación de la Ley 114 de 1913; y (ii) confirmar el fallo del 9 de diciembre de 2020 proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en cuanto a la decisión de amparar el derecho fundamental al debido proceso de la señora Salgado de Olea, pero por las razones aquí expuestas y conforme a los parámetros definidos en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia del 9 de diciembre de 2020 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que quedará así: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo de la parte actora, respecto del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, y por indebida aplicación de la Ley 114 de 1913, por las razones indicadas; y CONFIRMAR la sentencia del 9 de diciembre de 2020 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en cuanto a la decisión de amparar el derecho fundamental al debido proceso de la accionante, por los motivos aquí expuestos y bajo los parámetros definidos en esta providencia”.
SEGUNDO: En lo demás, la sentencia del 9 de diciembre de 2020 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, no sufre modificación alguna.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito.
CUARTO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Ausente con excusa NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] Archivo electrónico que contiene la acción de tutela, con ubicación: E2DAE308E48E873B 287A92068EDF586F 73D9F403C772F28D 055B2311E92365D8. [2] Según el Decreto 859 del 11 de agosto de 1976.
Páginas 43 y 51 a 61 del archivo electrónico que contiene el expediente del proceso ordinario, con ubicación: EFC0CCF7E74C686D 717A9C7FD3C53180 5B1BAB6E4567E617 F205E7B1F957B273. [3] Página 43. Ibid. [4] Páginas 15 a 18. Ibid. [5] Páginas 25 a 29. Ibid. [6] Páginas 31 a 35. Ibid. [7] Páginas 75 a 93. Ibid. [8] Páginas 215 a 223. Ibid. [9] Páginas 225 a 229.
Ibid. [10] Archivo electrónico que contiene el fallo de segunda instancia del proceso ordinario, con ubicación: 493F8F365292B2E5 121FFF260E36F8AC B7BB354902A59B2D 060998330BD64B66. [11] Página 19. Ibid. [12] Página 23 del archivo electrónico que contiene la acción de tutela, con ubicación: E2DAE308E48E873B 287A92068EDF586F 73D9F403C772F28D 055B2311E92365D8. [13] Página 5.
Ibid. [14] Ibid. [15] Archivo electrónico que contiene el auto admisorio, con ubicación: 81311EE2BA5348FD 7F26A2E29801ABF1 990A8D28F47CCE6F 3DA16604B1DE25B4. [16] Archivo electrónico que contiene el informe de la autoridad judicial contra la que se dirige la acción de tutela, con ubicación: 8C8DD983315311EC A10E64CB7C13C9C2 B484FCB1B904A9D1 6F39F88B1DFC8C9D. [17] Archivo electrónico que contiene la respuesta de la UGPP, con ubicación: EA43BD41D388B75B 25B99739C20A1BE3 D043ECEF435F189B 6E269C52BE004826. [18] Archivo electrónico que contiene el informe del Juzgado 47 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, con ubicación: 21380DAA52098EB4 CEF78229C04F8FAA 3169CD87CF8EABBE 0B21921E23BABF65. [19] Archivo electrónico que contiene la sentencia de tutela de primera instancia, con ubicación: 041F2CC3E49E4098 8A148179BCEAA09A 5A0655898994F59C 2E8C86E760E82D85. [20] Página 5.
Ibid. [21] Páginas 6 y 7. Ibid. [22] Archivo electrónico que contiene la impugnación presentada por la autoridad judicial en mención, con ubicación: 5C789875A19BC142 2DAD1A4638E78062 7F0E5B873C1D1FF2 D59B7718180BA248. [23] Archivo electrónico que contiene la impugnación presentada por la UGPP, con ubicación: F7AE33C63B3425A1 09F9C0C96BEC5D39 84E003ECE85742C2 CC373DDDCE7549BA. [24] Archivo electrónico que contiene el auto que concede, con ubicación: 55562E5D52BB6070 789D3929933B8141 20D42E0EA660D2B2 2399A5CEC35F93A7. [25] Cfr. Corte Constitucional C-590 de 2005. [26] Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;
(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. [27] Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance; y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. [28] El requisito de procedibilidad consistente en expresar de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial, implica cierta rigurosidad en la presentación de la petición de amparo —sin que ello implique una técnica hermenéutica específica—, en el sentido de que, como mínimo, el tutelante manifieste de manera inteligible los motivos de la vulneración. Sobre la razón de esta exigencia, la Corte Constitucional, en sentencia SU-116 de 2018, ha señalado expresamente: “Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”.
La Sección Quinta de esta Corporación ha reiterado el siguiente criterio, de la siguiente manera: “[…] le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa, por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos esgrimidos por los actores dentro del trámite de tutela tanto en primera como en segunda instancia, toda vez que al analizar puntos adicionales se estaría realizando, sin competencia para ello, un estudio oficioso de una providencia judicial debidamente ejecutoriada, lo cual atentaría contra los postulados de cosa juzgada y autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera, e incluso, en una cuarta instancia”.
Consejo de Estado. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Expediente No. 11001-03-15- 000-2015-01828-01. [29] Quien solicita el amparo debe cumplir con la carga de exponer las razones por las que el reproche a una providencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada, trasciende de la controversia litigiosa propia de la causa ordinaria, a una cuestión con relevancia constitucional, en términos de los defectos definidos por la jurisprudencia como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto.
Cfr. sentencia C-590 de 2005. [30] “No se trata de convertir la tutela en un mecanismo ritualista, sino de exigir una actuación razonable para conciliar la protección eficaz de los derechos fundamentales, con los principios y valores en juego, al controvertir una providencia judicial”. Corte Constitucional, sentencia T- 066 de 2019. [31] En las acciones de tutela contra providencias judiciales, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”.
Sentencia de la Corte Constitucional T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. [32] La Secretaría de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 24 de julio de 2020, notificó la sentencia a los sujetos procesales del proceso contencioso administrativo. Archivo electrónico que contiene el expediente del proceso ordinario, con ubicación: EFC0CCF7E74C686D 717A9C7FD3C53180 5B1BAB6E4567E617 F205E7B1F957B273.
La parte actora envió por correo electrónico la solicitud de amparo el 22 de octubre de 2020. Archivo electrónico que contiene el correo de envío de la acción de tutela, con ubicación: 5D78424BF251FB5F 0DA35DFD5B4E4064 56239005CEFC79B8 88446BEE7DC8A63C. [33] Sobre este lapso de seis meses, ha habido una continua comunicación concordante entre la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, quienes, como tribunales de cierre en sus jurisdicciones lo han definido como razonable.
Por ejemplo, en la sentencia del Tribunal Constitucional T-246 de 2015, se alude a este criterio a partir de la sentencia proferida por la Sala Plena de esta Corporación, del 5 de agosto de 2014, en la que, explícitamente, “(…) la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente” (Radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01).
Léase también en las sentencias T-269 de 2018 y T-079 de 2018. Lo anterior, en todo caso, debe tomarse de manera flexible a partir de las condiciones del caso concreto, pues, como lo deja claramente dicho la Corte Constitucional en la ya mencionada sentencia T- 246 de 2015, confirmando las sentencias T-328 de 2010, T-860 de 2011, T-217 de 2013 y T-505 del mismo año, “el requisito de la inmediatez deberá ser abordado desde la discrecionalidad y autonomía judicial, con el fin de que cada juez evalúe si la solicitud fue presentada dentro de un plazo razonable y proporcional, toda vez que, “[…] en algunos casos, seis (6) meses podrían resultar suficientes para declarar la tutela improcedente; pero, en otros eventos, un término de 2 años se podría considerar razonable para ejercer la acción de tutela, ya que todo dependerá de las particularidades del caso”. [34] Al respecto ver las sentencias SU-961 de 1999 y T-031 de 2016 de la Corte Constitucional, y el fallo del 5 de agosto del 2014, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. [35] La subsidiariedad, como requisito de procedibilidad de la solicitud de amparo en contra de una providencia judicial, parte de la idea de que los jueces ordinarios son, en primer lugar, los encargados de proteger los derechos fundamentales dentro del proceso que dirigen.
Sentencia T-598 de 2003 de la Corte Constitucional. [36] “Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela”. [37] “Artículo 4º. Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. || 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). || 3.
Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. || 4. Que observe buena conducta. || 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). || 6.
Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento”. [38] “Artículo 6. Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan.
Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección”. [39] “[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”. [40] “[…] la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley”.
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 14 de noviembre de 2015, exp.2636-2014. [41] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B: sentencias del 27 de enero de 2017. Expediente No. 76001-23-33-000-2013-00406-01(4259-2015), 18 de septiembre de 2020. Expediente No. 25000-23-42-000-2016-05162-01(0402- 19), 10 de julio de 2020.
Expediente No. 15001-23-33-000-2016-00168-01(1520- 18), 10 de octubre de 2020. Expediente No. 19001-23-33-000-2013-00102- 01(1665-14), y 19 de julio de 2018. Expediente No. 25000-23-42-000-2014- 02885-01(3254-15); Subsección A: fallos del 27 de septiembre de 2018. Expediente No. 25000-23-42-000-2014-00012-01(3050-15), 5 de julio de 2018. Expediente No. 15001-23-33-000-2014-00468-01(3406-15), 27 de junio de 2018.
Expediente No. 68001-23-33-000-2014-00812-01(3597-15), 21 de junio de 2018. Expediente No. 25000-23-42-000-2012-01016-01(0774-14), y 12 de julio de 2017. Expediente No. 25000-23-25-000-2012-01224-01(3659-14). [42] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 19 de julio de 2018. Expediente No. 25000-23-42-000-2014-02885-01(3254-15). [43] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 27 de septiembre de 2018.
Expediente No.25000-23-42-000-2014-00012-01(3050-15) [44] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 21 de junio de 2018. Expediente No. 25000-23-42-000-2012-01016-01(0774-14). [45] “b) De conformidad con la certificación expedida por la secretaría de educación de la Alcaldía Mayor del Distrito Capital de Bogotá (ff. 126 y 127), la demandante laboró como docente territorial en esa entidad, con vinculación anterior y posterior al 31 de diciembre de 1980, conforme se indica a continuación: Tipo de vinculaciónNovedadDesdeHastaTiempo laboradoAñosMesesDíasTerritorialDocente interino11-02-197407-0-1974--0127TerritorialDocente interino16-02-197512-04-1975--0127[…] En ese orden, se tiene que la demandante acreditó en debida forma que su vinculación y permanencia en el servicio oficial docente, lo fue en calidad de educadora territorial, bajo la dirección del Distrito Capital de Bogotá. Así las cosas, la interesada demostró plenamente los requisitos necesarios para acceder a la referida prestación, como son el haber prestado los servicios como docente en planteles distritales por veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (11 de febrero de 1974), contar con 50 años de edad (pues los cumplió el 29 de octubre de 2002) y observar una buena conducta en su desempeño como docente”.
Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia de unificación del 21 de junio de 2018. Expediente No.25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). [46] Página 43 del archivo electrónico que contiene el expediente del proceso ordinario, con ubicación: EFC0CCF7E74C686D 717A9C7FD3C53180 5B1BAB6E4567E617 F205E7B1F957B273. [47] Léanse en las sentencias SU-567 de 2015 y SU-072 de 2018 de la Corte Constitucional. [48] Gaceta del Congreso 1173 de 2009, tomado de “Las sentencias de unificación y el mecanismo de extensión de la jurisprudencia”.
Publicación realizada por Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 2014. Léase también en el Concepto del 10 de diciembre 2013 con número de radicación 11001-03-06-000-2013-00502-00(2177) emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. [49] Ibid.