IMPEDIMENTO DE CONSEJERO DE ESTADO POR HABER ACTUADO COMO APODERADO DE LA PARTE DEMANDANTE – Configuración El consejero de estado Julio Roberto Piza Rodríguez manifestó mediante oficio del 29 de enero de 2021, encontrarse incurso en las causales de impedimento previstas en los numerales 2° del artículo 141 del Código General del Proceso y 4 del artículo 130 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, porque actuó como apoderado de la parte demandante y actualmente su hija es la apoderada de dicha parte.
La Sala encuentra probadas las causales de impedimento invocadas por el consejero de estado Julio Roberto Piza Rodríguez, por lo que lo declara fundado y, en consecuencia, se le separa del conocimiento del presente proceso. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CGP) – ARTÍCULO 141 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 130 NUMERAL 4 REGULACIÓN SOBRE EL IMPUESTO PREDIAL – Regla aplicable.
Reiteración de jurisprudencia / IMPUESTO PREDIAL – Sujetos pasivos. Reiteración de jurisprudencia / SUJETO PASIVO DEL IMPUESTO PREDIAL – Configuración Sobre el Impuesto Predial, esta Sección precisó su postura en Sentencia del 29 de mayo de 2014, expediente 19561, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, en la cual se realizó un estudio de las normas que regulan la materia y la posición asumida por la Sala en oportunidades anteriores.
En dicha sentencia se precisó que la regla actual es que estén gravados con el Impuesto Predial (…) Esta tesis se reiteró en la Sentencia del 9 de marzo de 2017, expediente 19850 C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, en la que se refirió a “la posibilidad de gravar los bienes públicos con impuesto predial, habida cuenta de que dicho tributo se aplica con independencia de la naturaleza jurídica del sujeto propietario del bien y cobija tanto a los inmuebles de naturaleza fiscal, incluidos los de las entidades enumeradas en el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, compilado en el artículo 194 del Código de Régimen Municipal vigente, como a los bienes de uso público explotados económicamente, en los términos del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, modificado por la Ley 1607 de 2012, ya que sobre ellos se ejerce una actividad con ánimo de lucro”.
En el caso concreto se está en presencia de bienes fiscales, calidad que no fue cuestionada en el recurso de apelación, bienes que se encuentran gravados con el impuesto predial, puesto que, como lo ha expuesto la Sección, el objeto imponible es la propiedad raíz, y este tipo de bienes se administra de igual forma a como lo hacen los particulares, pues al tratarse de fiscales también se ejerce el derecho de dominio y por tanto el uso y goce del mismo.
Así las cosas, al estar gravados era procedente el cumplimiento de la obligación sustancial, es decir, el pago, por lo cual le asiste razón al tribunal al considerar que no era procedente la devolución del impuesto a título de restablecimiento. Además, que la parte demandante cuestione la titularidad de los bienes, no tiene la incidencia que pretende para ordenar la devolución de lo pagado por el impuesto y acceder a la totalidad de las pretensiones, primero, porque como se estableció, se trata de bienes fiscales gravados con el tributo y, en segundo lugar, porque si bien es adecuado el reparo frente a la falta de aplicación del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 por parte del tribunal, lo cierto es que de hacer el análisis que propone el apelante se establece que en Bancóldex recae la calidad de fideicomitente, (…) Por su parte, el Decreto 2505 de 1991, dispuso que Bancóldex asumiría los derechos y obligaciones respecto a toda clase de bienes y estableció que no era necesario cambio de registro o pago de impuesto alguno (artículo 2.4.13.2.2.).
Igualmente se señaló que el patrimonio de Bancóldex a partir de 1992, estaría conformado por la transferencia de los activos destinados a la constitución del patrimonio autónomo menos los pasivos y obligaciones del Fondo de Promociones de Exportaciones. (…) Así, en este caso en particular la normativa estableció específicamente que la representación de la Nación estaría a cargo de Bancóldex, siendo esta última entonces la fiduciante y la beneficiaria, más aún cuando fue el Banco quien aportó los bienes conforme a la cláusula séptima del contrato fiduciario y los certificados de tradición y libertad antes mencionados.
Por lo anterior, se concluye que no hay lugar a ordenar la devolución de lo pagado por el impuesto, y acceder de esta manera a la totalidad de las pretensiones como lo solicita la parte apelante. En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada. FUENTE FORMAL: LEY 55 DE 1985 – ARTÍCULO 61 / CÓDIGO DE RÉGIMEN MUNICIPAL - ARTÍCULO 194 / LEY 1430 DE 2010 – ARTÍCULO 54 / LEY 1607 DE 2012 CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA – Improcedencia por falta de prueba de su causación En cuanto a la condena en costas (gastos del proceso y agencia en derecho) se observa que no está probada su causación, como lo exige el numeral 8º del artículo 365 del Código General del Proceso, norma aplicable al caso concreto por expresa remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Por lo tanto, no hay lugar a condena en costas. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CGP) – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 15001-23-33-000-2015-00143-01(24138) Actor: BANCO DE COMERCIO EXTERIOR DE COLOMBIA S.A. BANCÓLDEX Demandado: MUNICIPIO DE PAIPA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo Boyacá – Sala de Decisión Nro. 5 el 05 de agosto de 2018, que dispuso (ff. 371 a 389):
PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción propuesta por el Municipio de Paipa y denominada “Correcta aplicación de los requisitos del impuesto predial”, por lo expuesto en la presente providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de los títulos ejecutivos 054 y 055 de 2013 expedidos por el Secretaría de Hacienda y el Tesoro Municipal de Paipa, así como la nulidad de la Resolución No. 274 del 11 de septiembre de 2014, expedida por el Secretario de Hacienda, por indebida identificación del sujeto pasivo del IPU del predio donde se encuentra ubicado el Centro de Convenciones de Paipa.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, por lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
CUARTO: SIN CONDENA en costas en esta instancia.
QUINTO: Si existe excedente de gastos procesales, devuélvase al interesado. Realícense las anotaciones de rigor en el sistema siglo XXI y ARCHÍVESE el expediente dejando las constancias respectivas.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El 8 de julio de 2013, el municipio de Paipa profirió dos títulos ejecutivos por medio de los cuales declaró al demandante como deudor moroso por concepto de Impuesto Predial vigencia 2013, de la siguiente forma (ff.22 y 23): |Título |Inmueble |Valor impuesto| |054/2013 |0007-0288-00 denominado “EL TERRENO” ubicado|$224.846.238 | | |en la Vereda Canocas | | |055/2013 |0006-0198-00 sin denominación ubicado en la |$45.128 | | |vereda Mirabal | | Contra estas decisiones se presentaron recursos de reconsideración, los cuales fueron resueltos desfavorablemente en la Resolución Nro. 274 del 11 de septiembre de 2014.
El 30 de septiembre de 2014 Fiducoldex pagó el Impuesto Predial por la vigencia 2013 (fl 301).
ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), el demandante formuló las pretensiones que se resumen de la siguiente forma (ff. 1 y 2): 1. Que se declare la nulidad de los Títulos Ejecutivos 054 y 055 por no cumplir con los requisitos de existencia y validez de los actos administrativos. 2.
Que se declare la nulidad de la Resolución N° 274 del 11 de septiembre de 2014, por medio de la cual, la Secretaría de Hacienda de Paipa negó los recursos de reconsideración. 3. Que se declare que el predio del Centro de Convenciones no está sujeto al IPU por tratarse de un inmueble de propiedad de la Nación. 4. Que como consecuencia de lo anterior: a. Ordene la devolución de lo pagado por IPU 2013, el 30 de septiembre de 2014 por medio de la Factura No. 2014034948 y por un valor de $311.213.600.
El concepto de violación planteado en la demanda se sintetiza así (ff 4 a 13): El impuesto predial unificado (IPU) es una obligación a cargo de quien realiza el hecho generador, es decir, el propietario De conformidad con el artículo 29 del Acuerdo 021 de 2000 del Concejo Municipal de Paipa, el sujeto pasivo del impuesto es el propietario o poseedor del inmueble, por lo cual la demandante no es el sujeto pasivo.
Esto por cuanto de acuerdo con la Ley 7 de 1991 y el Decreto 2505 de 1991, la demandante en representación de la Nación se comprometió a celebrar un contrato de fiducia para la promoción de exportaciones al cual se pasarían algunos bienes. Efectivamente la demandante y Fiducoldex, en calidad de fiduciario, firmaron el 5 de noviembre de 1992 un contrato de fiducia, por medio del cual la Nación, actuando por intermedio de Bancóldex transfirió varios bienes dentro de los cuales se encuentran los predios cuestionados.
Reitera que en dicho contrato la demandante actuó en nombre de la Nación en cumplimiento de un mandato legal, siendo la Nación el único propietario. En el caso de los inmuebles que conforman un patrimonio autónomo, son sujetos pasivos los fideicomitentes y/o beneficiarios del patrimonio autónomo. Artículo 54 Ley 1430 de 2010. La Ley 1430 de 2010 establece que los patrimonios autónomos son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales y que los responsables de las obligaciones formales y sustanciales son los fideicomitentes y/o beneficiarios.
En este caso al constituirse el patrimonio autónomo se estableció en la cláusula 5 “para todos los efectos derivados del presente contrato, LA NACIÓN, quien es fiduciante será también beneficiario del Fideicomiso”. Así las cosas, la Nación es la que ostenta estas calidades. Los Títulos Ejecutivos 054 y 055 de 2013 deben ser declarados nulos La obligación tributaria sustancial se origina al realizarse el presupuesto previsto por el legislador como generador del tributo y los sujetos de la misma son quienes realizan el hecho generador.
De esto se desprende que la calidad de sujeto pasivo de una obligación tributaria surge directamente de la ley. Como se expuso, la Nación, en su calidad de fideicomitente, es el sujeto pasivo de conformidad con la Ley 1430 de 2010 y, en consecuencia, es procedente la nulidad de los actos al no observar en debida forma el ordenamiento jurídico.
Los predios de propiedad de la Nación no se encuentran gravados con Impuesto Predial Unificado – IPU, de conformidad con el ordenamiento jurídico En este caso no se puede atribuir a Fiducoldex el pago del impuesto, dado que no se causa. Según el artículo 21 del Decreto 1226 de 1908 los bienes de la Nación no serán gravados con contribuciones.
Esta disposición fue reiterada en el artículo 14 del Decreto 1227 de 1910 que consagró que están exceptuadas del pago del Impuesto Predial las propiedades públicas cualquiera que sea la denominación de la persona que la administre. Esta prohibición sigue vigente después de la Constitución de 1991, dado que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han concluido que los municipios solo están autorizados para gravar con el Impuesto Predial los bienes señalados en el artículo 194 del Decreto 1333 de 1986, esto es, los bienes inmuebles de propiedad de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional.
Así las cosas, los bienes públicos no pueden ser gravados a menos que se trate de alguna de las anteriores excepciones. Si bien las entidades gozan de autonomía fiscal, se encuentran sujetas a los límites constitucionales y legales. De conformidad con el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, son sujetos pasivos del Impuesto Predial Unificado – IPU los establecimientos mercantiles que ocupen bienes de uso público.
Expuso que Fiducoldex como entidad administradora del Fideicomiso, al cual se aportaron bienes inmuebles dentro de los cuales hace parte el Centro de Convenciones de Paipa (bien que hace parte del presente asunto), firmó un contrato de inversión, operación y mantenimiento con Hoteles Estelar para que este adelantara dichas operaciones en el Centro de Convenciones.
No obstante, debe considerarse que el criterio para clasificar los bienes de uso público o bienes fiscales es el uso efectivo del inmueble, sin que sea necesario la declaratoria previa de que el bien se encuentra destinado a uso público (artículo 674 del Código Civil), pues basta la utilización directa de los particulares para clasificarlos en dicha categoría. Si bien la jurisprudencia ha determinado que el carácter de bien de uso público es que su uso sea inmediato, directo y gratuito, esta posición ha sido revaluada por la doctrina extranjera que establece que pueden existir utilizaciones privadas de dichos bienes.
La idea de gratuidad se ve contradicha en los eventos en que por necesidades de mantenimiento se cobren peajes y otros derechos, como es el caso del Estadio El Campin, sobre el cual la Sección Tercera del Consejo de Estado determinó que se trata de un bien de uso público acogiendo la doctrina extranjera. Lo mismo sucede con el Centro de Convención de Paipa, pues se trata de un bien de uso público porque pertenece a todos los habitantes, solo que la gratuidad se ve mermada con la reglamentación de límites y condiciones para su disfrute por parte de la comunidad, incluso por la fijación de horarios, restricciones y tarifas de acceso a las instalaciones.
Contestación de la demanda El municipio de Paipa se opuso a la prosperidad de la demanda. Inicialmente propuso como excepciones la caducidad e ineptitud de la demanda por no cumplir con los requisitos formales. La primera porque el acto que resolvió el recurso de reconsideración fue notificado el 24 de septiembre de 2014 y la demanda se presentó el 30 de enero de 2015, es decir, por fuera de término. La segunda, porque no se agotó el requisito de conciliación extrajudicial establecida en la Ley 640 de 2001[1].
De mérito propuso la correcta aplicación de los requisitos del Impuesto Predial. Transcribió los artículos 2.4.13.11 y 2.4.12.3.5 del Decreto 2505 de 1991 y concluyó que los bienes transferidos como aportes de la Nación a Bancóldex le pertenecen a este último y, por tanto, estuvo facultado para constituir la mencionada fiducia. Con relación a la fiducia destacó que el artículo 1226 del Código de Comercio consagra como característica que la propiedad de los bienes es condicionada por cuanto el fiduciario debe administrar los bienes de la fiducia y cuenta con la posibilidad de enajenarlos, pero no se puede perseguir el patrimonio autónomo por parte de los acreedores del fiduciario, porque son independientes.
Revisados los certificados de tradición y libertad de los inmuebles se observa que los mismos fueron adquiridos por el Fondo de Promoción de Exportaciones “Proexpo”, hoy Bancóldex, de lo que se desprende que la demandante es propietaria y titular del derecho real de dominio de los bienes que se encontraban a nombre del Fondo. La Ley 1430 de 2010 en su artículo 54 dispone que el impuesto a cargo de los patrimonios autónomos está sujeto a los fideicomitentes y/o beneficiarios y como está demostrado que la demandante es titular del derecho real de dominio de los bienes, es procedente determinarlo como sujeto pasivo del Impuesto Predial en mención. También propuso la excepción genérica, por lo que solicitó que se declare oficiosamente cualquier excepción que logre ser probada en el proceso.
Sentencia apelada El Tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (ff.371 a 389). En primer lugar, realizó un análisis conceptual sobre los bienes públicos y fiscales. En los primeros, el uso es de los habitantes y están fuera del comercio, mientras que, en los segundos, también llamados bienes patrimoniales, su titularidad corresponde a una persona jurídica de derecho público, están destinados a la prestación de un servicio público o son utilizados como medio para su satisfacción, pueden ser enajenables y embargables con algunas excepciones.
En segundo lugar, hizo mención de las normas que regulan el Impuesto Predial así como pronunciamientos del Consejo de Estado y concluyó que i) se trata de un gravamen real porque recae en los inmuebles, ii) lo determinante es la existencia de la propiedad raíz y no el sujeto que ejerce el derecho de dominio, iii) fue creado para gravar la propiedad privada, la que debe entenderse bajo el concepto de derecho de dominio, iv) actualmente además de la propiedad se abarca la tenencia o usufructo, es decir, se debe tener en cuenta la explotación, por lo cual el interés trasciende el que subyace en la figura de los bienes de uso público o común, v) los bienes inmuebles de naturaleza fiscal son susceptibles de ser gravados porque sobre ellos también se ejerce derecho de dominio, es decir, son susceptibles de uso y goce y vi) como en los bienes de uso público no se ejerce derecho de dominio equivalente, dado que su uso y goce pertenece a todos los habitantes de la Nación, no puede ser objeto del gravamen.
En tercer lugar, estudió el contrato de fiducia y manifestó que los bienes recibidos por el fiduciario a título de este contrato no integran su propio patrimonio y solo garantizan las obligaciones contraídas, y que, aunque el patrimonio autónomo no es una persona natural ni jurídica, quien lleva la personería para la protección y defensa de los bienes fideicomitidos es el fiduciario.
Con fundamento en lo anterior y en las pruebas obrantes en el proceso manifestó que, si bien el Centro de Convenciones de Paipa es de propiedad de la Nación, no reúne las características para ser clasificado como bien de uso público exento del gravamen, toda vez que su condición lo define como un bien fiscal o patrimonial. Así las cosas, es susceptible de ser gravado con el Impuesto Predial.
Destacó que los inmuebles fueron transferidos a un patrimonio autónomo al que se denominó Proexport, hoy Procolombia, el cual es administrado por Fiducoldex. Este patrimonio autónomo se constituye en el receptor de los derechos y obligaciones legales y convencionales y al no ser una persona natural ni jurídica debe actuar por conducto del fiduciario.
Así mismo, según el artículo 1234 del Código de Comercio, el fiduciario lleva la personería del patrimonio en las actuaciones de carácter administrativo o jurisdiccional. Por lo anterior, es claro que al expedir los títulos ejecutivos en los que se determinó como sujeto pasivo a Bancóldex se incurrió en un error, pues conforme al contrato de fiducia celebrado, es el patrimonio autónomo el titular del derecho real de dominio y en tal sentido Fiducoldex, actuando como vocera y representante del patrimonio, la encargada a realizar su pago.
En consecuencia, debe declararse la nulidad de los actos al no realizarse una identificación correcta del sujeto pasivo del impuesto, pues se le impuso a quien no ostenta la calidad de propietario. Con relación al pago realizado por el fiduciario consideró que no había lugar a la devolución del mismo porque fueron consignadas por quien se encontraba obligado a ello.
Recurso de apelación La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia. Destacó que el tribunal desconoció el ordenamiento jurídico, específicamente el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 que dispone que las obligaciones formales y sustanciales del patrimonio autónomo estarán a cargo del fideicomitente y beneficiario, y no a cargo de la Fiduciaria.
Efectivamente la Nación constituyó un patrimonio autónomo del que hace parte el Centro de Convenciones de Paipa, en el que se estableció que la Nación sería el fiduciante y el beneficiario. Así las cosas, el patrimonio y la sociedad fiduciaria no son sujetos pasivos del Impuesto Predial, por tanto, procede la devolución de lo pagado por este concepto.
Reiteró que los predios de propiedad de las entidades públicas no están gravados con el impuesto y citó pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. Manifestó que si bien el tribunal señaló que los bienes de uso público no están gravados mientras que los bienes fiscales sí lo están, debe acudirse al artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 que señala que los bienes de uso público no están gravados, con excepción de los bienes ocupados por establecimientos mercantiles, pero en ningún momento dicha norma expresamente señala que los bienes fiscales estén gravados.
Tampoco es dable concluir que el Impuesto Predial grava el dominio puesto que ello implica decir que se gravan la totalidad de los bienes públicos, sean fiscales o de uso público, dado que los bienes públicos están sujetos a dominio público como lo señala el Código Civil. Las normas aplicables sobre la sujeción de los bienes públicos son: 1.
Artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 respecto de los bienes de uso público, que dispone que solo los que estén ocupados por establecimientos mercantiles están gravados. 2. Artículo 21 del Decreto 1226 de 1909 que dispone que los bienes de la Nación no serán gravados con contribuciones municipales. 3. Artículo 14 del Decreto 1227 de 1910 que consagra que quedan exceptuadas del pago del Impuesto Predial las propiedades públicas cualquiera que sea la denominación de la persona que las administre.
Por lo anterior, solicita que se acojan en su totalidad las pretensiones de la demanda. Alegatos de conclusión La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación (ff. 413 a 422). La parte demandada guardó silencio. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
Antes de resolver el asunto de fondo, se precisa que, el consejero de estado Julio Roberto Piza Rodríguez manifestó mediante oficio del 29 de enero de 2021[2], encontrarse incurso en las causales de impedimento previstas en los numerales 2° del artículo 141 del Código General del Proceso y 4 del artículo 130 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, porque actuó como apoderado de la parte demandante y actualmente su hija es la apoderada de dicha parte.
La Sala encuentra probadas las causales de impedimento invocadas por el consejero de estado Julio Roberto Piza Rodríguez, por lo que lo declara fundado y, en consecuencia, se le separa del conocimiento del presente proceso 2. Una vez aceptado el impedimento, la Sala procede a juzgar la legalidad de los actos demandados de conformidad con lo expuesto en la sentencia de primera instancia y el recurso de apelación. Destaca la Sección que en la sentencia de primera instancia se declaró la nulidad de los actos, pero se negó el restablecimiento solicitado, esto es, la devolución del valor pagado por impuesto predial.
Esta decisión tuvo como fundamento que sí existía la obligación de pago por tratarse de un bien fiscal susceptible de ser gravado con el Impuesto Predial En consecuencia, esta providencia en primer lugar abordará qué clase de bienes son los predios objetos del tributo y determinará si están gravados, con el fin de esclarecer si es procedente o no la devolución del dinero pagado. 3.
En el caso concreto el tribunal determinó que se trata de un bien fiscal y en el recurso de apelación el demandante señaló que por ser un bien de la Nación no hay lugar al gravamen, sea que se trate de bienes fiscales o bienes de uso público. Sobre el Impuesto Predial, esta Sección precisó su postura en Sentencia del 29 de mayo de 2014, expediente 19561, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, en la cual se realizó un estudio de las normas que regulan la materia y la posición asumida por la Sala en oportunidades anteriores.
En dicha sentencia se precisó que la regla actual es que estén gravados con el Impuesto Predial los siguientes bienes: “a) Los inmuebles de los particulares. b) Los inmuebles de naturaleza fiscal, incluidos los de las entidades enumeradas en el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, compilado en el artículo 194 del Código de Régimen Municipal vigente, no sólo por lo dicho, sino por la claridad que sobre el particular hace la ley en el sentido de gravar expresamente los bienes fiscales de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta del orden nacional. c) Los bienes de uso público que sean explotados económicamente, se encuentren en concesión y/o estén ocupados por establecimientos mercantiles, en los términos del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, modificado por la Ley 1607 de 2012, ya que sobre ellos se ejerce una actividad con ánimo de lucro”.
Sobre los bienes fiscales se expuso en dicha sentencia que: “4.2.- Si bien desde el año 1994, esta Sección afirmó que el impuesto predial fue creado para gravar la propiedad privada, ello debe entenderse bajo el concepto de derecho de dominio, pues la propiedad privada se define en función del derecho real que tiene una persona, natural o jurídica, pública o privada, para usar gozar y disponer de un bien inmueble, conforme a las normas que regulen la materia[3].
En esas condiciones, se debe entender que cuando se hablaba de propiedad privada, se hacía referencia al derecho de dominio que se ejerce sobre el bien, que era, en estricto sentido, el hecho gravado por el legislador, sin dejar de advertir que, hoy en día, al abarcar la posesión, la tenencia o el usufructo, puede decirse que lo que debe tenerse en cuenta es la explotación –uso y/o goce- del bien, pero con un interés que trasciende el que subyace en la figura de los bienes de uso público o común. 4.3.- Por eso, los bienes inmuebles de naturaleza fiscal son susceptibles de ser gravados por el impuesto predial porque sobre ellos también se ejerce derecho de dominio o, en otras palabras, son susceptibles de uso y goce.
A contrario sensu, como sobre los bienes de uso público no se ejerce un derecho de dominio o equivalente, en tanto su uso y goce pertenece a todos los habitantes de la Nación y no pueden ser objeto de disposición, estos no se encuentran gravados con el impuesto predial, salvo que sean explotados económicamente por un particular. (…) 4.4.- El impuesto predial, como se ha expuesto por esta Sección[4], es un gravamen de tipo real ya que recae sobre el valor del inmueble sin consideración a la calidad del sujeto pasivo y sin tener en cuenta los gravámenes y deudas que el inmueble soporta.
Atendiendo tal naturaleza, es que el legislador se ha referido de manera general al hecho gravable del tributo –propiedad, posesión, tenencia o usufructo de un bien inmueble-, sin excluir de manera expresa a las personas jurídicas de derecho público, habida cuenta de que lo determinante es la existencia de la propiedad raíz y no el sujeto que ejerce el derecho de dominio.
En ese sentido, se reitera, los bienes inmuebles de naturaleza fiscal de todas las entidades públicas con personería jurídica de la Nación, y de aquellos entes u organismos autónomos que formen parte de la estructura orgánica del Estado, están gravados con el impuesto predial. Sólo pueden considerarse exentos de este pago los bienes de uso público, dada su naturaleza y uso.
Y eso es así porque los bienes fiscales o patrimoniales son aquellos que pertenecen a sujetos de derecho público de cualquier naturaleza u orden y que el Estado posee y administra en forma similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad[5]. Esta tesis se reiteró en la Sentencia del 9 de marzo de 2017, expediente 19850 C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, en la que se refirió a “la posibilidad de gravar los bienes públicos con impuesto predial, habida cuenta de que dicho tributo se aplica con independencia de la naturaleza jurídica del sujeto propietario del bien y cobija tanto a los inmuebles de naturaleza fiscal, incluidos los de las entidades enumeradas en el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, compilado en el artículo 194 del Código de Régimen Municipal vigente, como a los bienes de uso público explotados económicamente, en los términos del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, modificado por la Ley 1607 de 2012, ya que sobre ellos se ejerce una actividad con ánimo de lucro”.
En el caso concreto se está en presencia de bienes fiscales, calidad que no fue cuestionada en el recurso de apelación, bienes que se encuentran gravados con el impuesto predial, puesto que, como lo ha expuesto la Sección, el objeto imponible es la propiedad raíz, y este tipo de bienes se administra de igual forma a como lo hacen los particulares, pues al tratarse de fiscales también se ejerce el derecho de dominio y por tanto el uso y goce del mismo.
Así las cosas, al estar gravados era procedente el cumplimiento de la obligación sustancial, es decir, el pago, por lo cual le asiste razón al tribunal al considerar que no era procedente la devolución del impuesto a título de restablecimiento. Además, que la parte demandante cuestione la titularidad de los bienes, no tiene la incidencia que pretende para ordenar la devolución de lo pagado por el impuesto y acceder a la totalidad de las pretensiones, primero, porque como se estableció, se trata de bienes fiscales gravados con el tributo y, en segundo lugar, porque si bien es adecuado el reparo frente a la falta de aplicación del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010 por parte del tribunal, lo cierto es que de hacer el análisis que propone el apelante se establece que en Bancóldex recae la calidad de fideicomitente, como pasa a verse.
La Ley 1430 de 2010, en su artículo 54, modificado por el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012 dispone expresamente que frente al impuesto a cargo de los patrimonios autónomos son responsables de las obligaciones sustanciales y formales los fideicomitentes y/o beneficiarios, en calidad de sujetos pasivos. Ahora, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la Ley 7 de 1991, se creó el Banco de Comercio Exterior como una institución[6] vinculada al Ministerio de Comercio Exterior – hoy Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y que tiene como función la promoción de las exportaciones.
Esta entidad asumió todos los derechos y obligaciones del antiguo Fondo de Promociones de Exportaciones. Por su parte, el Decreto 2505 de 1991[7], dispuso que Bancóldex asumiría los derechos y obligaciones respecto a toda clase de bienes y estableció que no era necesario cambio de registro o pago de impuesto alguno (artículo 2.4.13.2.2.).
Igualmente se señaló que el patrimonio de Bancóldex a partir de 1992, estaría conformado por la transferencia de los activos destinados a la constitución del patrimonio autónomo menos los pasivos y obligaciones del Fondo de Promociones de Exportaciones. Con relación a los bienes aportados al patrimonio autónomo, ese mismo decreto consagró un capítulo completo – el Capítulo IV – en el que se manifestó, entre otros aspectos, que se debía constituir el patrimonio autónomo por parte de Bancóldex.
En este caso se observa que mediante Escritura Pública 8851 del 5 de noviembre de 1992 se constituyó un contrato de fiducia mercantil, donde se manifiesta que la Nación, quien actúa mediante Bancóldex, tiene la calidad de fiduciante o fideicomitente y beneficiario del contrato (ff.213 a 225). A este patrimonio se aportaron los lotes que conforman el Centro de Convenciones de Paipa y que corresponden a los dos predios por los cuales se expidieron los títulos (fl 229).
Igualmente, revisados los certificados de tradición y libertad de los inmuebles (ff. 343 a 350) se observa que estos fueron adquiridos por el Fondo de Promoción y Exportaciones – Proexpo – hoy Bancóldex y luego se registró la constitución del Fideicomiso. Se tiene entonces, que Bancóldex constituyó un patrimonio autónomo, para lo cual aportó, entre otros, bienes cuya titularidad ostentaba conforme a lo establecido en el Decreto 2505 de 1991.
Ahora, que se mencione a la Nación como fiduciante y beneficiario no implica que dichas calidades no estén radicadas en Bancóldex. Nótese que fue la misma Ley 7 de 1991 la que estableció como funciones del Banco promover las exportaciones. Por su parte, el Decreto 2505 ib ordenó la constitución de este patrimonio como un deber de Bancóldex, por lo cual no puede desligarse de las obligaciones y derechos que surgen de este contrato por la simple mención de la Nación, quien siempre debe actuar por intermedio de alguna entidad que la represente.
Así, en este caso en particular la normativa estableció específicamente que la representación de la Nación estaría a cargo de Bancóldex, siendo esta última entonces la fiduciante y la beneficiaria, más aún cuando fue el Banco quien aportó los bienes conforme a la cláusula séptima del contrato fiduciario y los certificados de tradición y libertad antes mencionados.
Por lo anterior, se concluye que no hay lugar a ordenar la devolución de lo pagado por el impuesto, y acceder de esta manera a la totalidad de las pretensiones como lo solicita la parte apelante. En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada. 4. En cuanto a la condena en costas (gastos del proceso y agencia en derecho) se observa que no está probada su causación, como lo exige el numeral 8º del artículo 365 del Código General del Proceso, norma aplicable al caso concreto por expresa remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Por lo tanto, no hay lugar a condena en costas. 5. De conformidad con lo expuesto la Sala confirmará la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. FALLA 1. Aceptar el impedimento manifestado por el Consejero Julio Roberto Piza Rodríguez, por las razones expuestas en esta providencia. En consecuencia, queda separado del conocimiento del presente proceso. 2.
Confirmar la sentencia de primera instancia por las razones expuestas en la parte considerativa. 3. Reconocer personería a las abogadas, Juliana Martín Saldarriaga y Manuela Piza Caballero, como apoderadas de la parte demandante, en los términos de la sustitución del poder visible en la anotación 20 de Samai. 4. Sin condena en costas.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente | | |(Firmado electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO | ----------------------- [1] Estas excepciones fueron negadas en audiencia inicial celebrada el 31 de mayo de 2017 (ff 276 a 279). [2] Anotación 23 de Samai [3] Cfr. Código Civil, artículos 665 y 669. [4] Entre otras, se pueden consultar las siguientes sentencias de esta Sección: sentencia del 29 de marzo de 2007, Radicación: 25000-23-27-000- 2001-01676-01(14738), Consejera ponente: Ligia López Díaz; sentencia del 4 de febrero de 2010, Radicación número: 25000-23-27-000-2003-01655- 02(16634), Consejera Ponente (E): Martha Teresa Briceño de Valencia. [5] Al respecto, se puede consultar, entre otras providencias, la sentencia de la Sección Tercera, Subsección B de esta Corporación, del 30 de abril de 2012, Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio, Radicación número: 2500232600019950070401 (21.699). [6] De conformidad con el certificado de la Superintendencia Financiera obrante a folio 210 y el artículo 1° del Decreto 2505 de 1991, Bancóldex es una sociedad colombiana, anónima de economía mixta del orden nacional, organizada como establecimiento de crédito bancario. [7] Por el cual se transforma el Fondo de Promoción de Exportaciones en el Banco de Comercio Exterior y se define la naturaleza jurídica, la organización y las funciones de éste.