ACCIÓN DE REPETICIÓN / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE REPETICIÓN CONTRA SERVIDOR PÚBLICO / AGENTE DEL ESTADO / ACTUACIÓN DEL FUNCIONARIO PÚBLICO / ACTUACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / DOLO / CULPA GRAVE / CONDENA JUDICIAL / CONDENA CONTRA EL ESTADO / SENTENCIA CONDENATORIA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de los procesos de repetición contra los agentes que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan originado una condena contra una entidad pública, según el artículo 142 del CPACA y el inciso 1° del artículo 7 de la Ley 678 de 2001.
El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con el inciso 2° del artículo 7 de la Ley 678 de 2001 y el artículo 150 del CPACA, modificado por el artículo 615 del CGP. La acción de repetición es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial cuando la entidad pública sea condenada o haya conciliado producto de la culpa grave o del dolo de un agente que no estuvo vinculado al proceso respectivo (art. 90 C.N., art. 142 del CPACA y el inciso 1° del art. 2 de Ley 678 de 2001).
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 142 / LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 7 INCISO 1 / LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 7 INCISO / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 150 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 615 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PAGO DE LA CONDENA / TÉRMINO DE PAGO DE LA SENTENCIA CONDENATORIA / CONDENA JUDICIAL / CONDENA CONTRA EL ESTADO El artículo 624 del CGP, que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, prescribe que los términos se rigen por las leyes vigentes al momento en que empiezan a correr.
Como en este caso el término para presentar la demanda empezó a contarse desde el 30 de octubre de 2014, fecha en la que se venció el plazo para pagar la condena, la norma aplicable para efectos de contabilizar el término de caducidad es la Ley 678 de 2001 y el CPACA. Según el literal l del numeral 2 del artículo 164 del CPACA y el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, el término para formular el medio de control de repetición es de 2 años contados a partir del día siguiente a la fecha del pago total efectuado por la entidad, o a más tardar del vencimiento del plazo legal con que cuenta la administración para el pago de condenas.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 624 / LEY 153 DE 1887 - ARTÍCULO 40 / LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 11 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PAGO DE LA CONDENA / TÉRMINO DE PAGO DE LA SENTENCIA CONDENATORIA / EJECUTORIA DE LA SENTENCIA / INEXISTENCIA DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN Aunque el plazo para presentar la demanda se rige por Ley 678 de 2001 y el CPACA, el lapso para el pago de la sentencia es el previsto en el CCA, pues el artículo 308 del CPACA dispone que los procesos que estaban en curso cuando entró en vigencia esa ley seguirían con el régimen jurídico anterior, por ello, las entidades deben pagar las sentencias condenatorias de los procesos regidos por el CCA según en ese código, es decir, dentro de los 18 meses siguientes a su ejecutoria (inciso 4, art. 177).
Como la sentencia que condenó a la parte demandante quedó ejecutoriada (…), y se profirió según el CCA, la entidad debió cumplirla a más tardar (…), fecha en la que se cumplieron los 18 meses que ese código disponía para el pago de las sentencias. Sin embargo, pagó la condena (…) por fuera del plazo. Como la entidad pagó extemporáneamente, el término para formular la demanda de repetición empezó a correr el día siguiente a la fecha límite que tenía para pagar (…).
Como los 2 años para presentar la demanda vencieron (…), se interpuso en tiempo. FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 11 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 308 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 177 INCISO 4 LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / ENTIDAD PRESTADORA DEL SERVICIO DE SALUD / EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO / CONDENA CONTRA EL ESTADO / PAGO DE LA CONDENA / SENTENCIA CONDENATORIA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / ACCIÓN DE REPETICIÓN CONTRA SERVIDOR PÚBLICO / CALIDAD DE SERVIDOR PÚBLICO / EXSERVIDOR PÚBLICO / GERENTE DEL HOSPITAL PÚBLICO La Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. está legitimada en la causa por activa pues fue la entidad pública que pagó una reparación patrimonial derivada de una sentencia judicial (…). [El señor] (…) está legitimado en la causa por pasiva, pues fue el exservidor público que, según la demanda, con su conducta dio lugar a la indemnización por el Estado, proveniente de una condena judicial.
Aquel era el servidor público del Hospital Rafael Uribe Uribe E.S.E., hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., y se desempeñó como Gerente. MEDIOS DE PRUEBA / PRUEBAS EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / PROCEDENCIA DE LA VALORACIÓN DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / PRUEBA DOCUMENTAL / PROVIDENCIA JUDICIAL / VALOR PROBATORIO DE LA PRUEBA DOCUMENTAL / PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONDENA JUDICIAL Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio.
(…) Como las providencias son pruebas documentales legalmente admisibles y valorables de hechos, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo (…), será apreciada. Al proceso se aportó en préstamo el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que originó la condena cuya repetición se reclama. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el valor probatorio de las copias simples ver sentencia de 28 de agosto de 2013, Exp. 25022, C.P. Enrique Gil Botero y sentencia del 3 de octubre de 2007, Exp. 24844, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
MEDIOS DE PRUEBA / PRUEBA TRASLADADA / PRÁCTICA DE LA PRUEBA / SOLICITUD DEL TRASLADO DE LA PRUEBA / PRINCIPIO DE CONTRADICCIÓN DE LA PRUEBA / PRUEBA TRASLADADA SOLICITADA POR AMBAS PARTES / IMPROCEDENCIA DE LA PRUEBA / IMPROCEDENCIA DE LA PRUEBA DOCUMENTAL / IMPROCEDENCIA DEL ANÁLISIS DE LAS PRUEBAS EN SEGUNDA INSTANCIA / VALORACIÓN DE LA PRUEBA TRASLADADA - Improcedente / VALOR PROBATORIO DE LA PRUEBA DOCUMENTAL Conforme al artículo 174 del CGP, las pruebas practicadas válidamente en un proceso podrán trasladarse a otro, siempre que en el proceso primitivo se hubieran practicado a petición de la parte contra quien se aducen o con audiencia de ella.
También pueden ser valoradas cuando son allegadas a petición de una de las partes y la otra parte estructura su defensa con fundamento en aquella, o cuando las dos partes lo solicitan como prueba, una en la demanda y la otra en el escrito de contestación. Como la prueba fue practicada en el proceso primitivo sin audiencia de la parte demandada y en este proceso se decretó de oficio, la Sala no la valorará como prueba trasladada.
Ahora bien, el expediente que se aportó en préstamo contiene documentos que fueron allegados al expediente de oficio por el Tribunal y la Sala los valorará como pruebas documentales según los artículos 243 y siguientes del CGP. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 174 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 243 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la prueba trasladada ver sentencia del 21 de abril de 2004, Exp. 13067 y sentencia de unificación del 11 de septiembre de 2013, Exp. 20601, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD / FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / NORMA VIGENTE / VIGENCIA DE LA NORMA / FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES / DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL / CLAUSULAS DE LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO / CONCEPTO DE ACCIÓN DE REPETICIÓN / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONCEPTO DE DOLO / CONCEPTO DE CULPA GRAVE / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / PRESUNCIÓN LEGAL / PRESUNCIÓN DEL DOLO / PRESUNCIÓN DE CULPA [E]l régimen vigente aplicable a la acción de repetición es la Ley 678 de 2001, que entró en vigencia a partir de su publicación en el Diario Oficial n.° 44.509, el 4 de agosto de 2001.
La Ley 678 de 2001 desarrolló el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política y reguló los aspectos sustanciales y procesales de la acción de repetición, por ello, los hechos ocurridos en vigencia de esta ley se rigen enteramente por ella. En lo sustancial la Ley 678 de 2001 no solo previó el objeto, noción y finalidades de este medio de control, sino que, al calificar la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o exservidor público, estableció unas “presunciones legales” (artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001) que admiten prueba en contrario de conformidad con el artículo 66 del Código Civil.
FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 5 / LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 6 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 66 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la normativa aplicable a la acción de repetición, ver sentencia de 12 de diciembre de 2007, Exp. 27006. REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / DEMANDADO / ACCIÓN DE REPETICIÓN CONTRA SERVIDOR PÚBLICO / CALIDAD DE SERVIDOR PÚBLICO / EXSERVIDOR PÚBLICO / AGENTE DEL ESTADO / CONDENA JUDICIAL / CONDENA CONTRA EL ESTADO / SENTENCIA CONDENATORIA / ACTA DE CONCILIACIÓN / ACUERDO DE CONCILIACIÓN / ORDEN DE PAGO / ORDEN DE PAGO DE LA CONDENA / PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / ACTUACIÓN DEL FUNCIONARIO PÚBLICO / ACTUACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / DOLO / CULPA GRAVE Para la procedencia de la acción de repetición, a más de la condición de servidor o exservidor público que ya fue analizada (…), se requiere: (i) La obligación reparatoria a cargo del Estado, (ii) el pago y (iii) la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o exservidor público o de un particular que ejerza funciones públicas.
REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / ELEMENTOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONDENA JUDICIAL / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / DAÑO ANTIJURÍDICO / ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO DERIVADA DE DAÑOS CAUSADOS POR AGENTE DEL ESTADO / CONDENA CONTRA EL ESTADO / SENTENCIA CONDENATORIA / ACTA DE CONCILIACIÓN / ACUERDO DE CONCILIACIÓN / ORDEN DE PAGO / ORDEN DE PAGO DE LA CONDENA El primer presupuesto para que proceda el medio de control de repetición es que el Estado haya reparado los perjuicios derivados de un daño antijurídico, conforme lo dispone el artículo 90 de la C.N. La obligación de la entidad estatal, por la ocurrencia de un daño antijurídico, se verifica mediante una sentencia judicial condenatoria, un acuerdo conciliatorio, de naturaleza judicial o extrajudicial, o por virtud de un resultado adverso a la entidad estatal, derivado de cualquiera de los mecanismos de terminación de conflictos, tal y como lo prevé el artículo 2º de la Ley 678 de 2001.
FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 2 REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / ELEMENTOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONDENA JUDICIAL / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / CONDENA CONTRA EL ESTADO / SENTENCIA CONDENATORIA / DAÑO ANTIJURÍDICO / DECLARACIÓN DE INSUBSISTENCIA EN EL NOMBRAMIENTO DE EMPLEO PÚBLICO / NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / INDEMNIZACIÓN POR INSUBSISTENCIA DEL EMPLEADO PÚBLICO / REINTEGRO AL CARGO PÚBLICO / CARÁCTER INDEMNIZATORIO DE LA ORDEN DE PAGO DEL SALARIO DEJADO DE PERCIBIR Está acreditado que la entidad demandante fue declarada patrimonialmente responsable mediante sentencia judicial que la condenó a reintegrar (…) y pagarle los salarios y prestaciones dejados de percibir.
En efecto, el Tribunal Administrativo (…) anuló la Resolución (…) que declaró insubsistente el nombramiento (…) y condenó a la entidad a reintegrarlo y a pagarle los salarios y prestaciones dejados de devengar, según da cuenta copia simple de esa providencia. REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / ORDEN DE PAGO / ORDEN DE PAGO DE LA CONDENA / PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRUEBA DEL PAGO DE LA CONDENA EN LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / VALOR PROBATORIO DE LA COPIA SIMPLE DE DOCUMENTO / COMPROBANTE DE PAGO Está acreditado que la entidad demandante pagó la condena que le fue impuesta en la sentencia (…), proferida por el Tribunal Administrativo (…), con apoyo en los siguientes medios de prueba: (…) [E]l Hospital Rafael Uribe Uribe E.S.E. decidió no acceder a la orden de reintegro (…). [E]l Hospital Rafael Uribe Uribe E.S.E. consignó (…) a la cuenta de ahorros (…) del Banco Davivienda, por concepto de sentencia, según da cuenta copia simple del comprobante de pago.
NORMATIVA APLICABLE DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / APLICACIÓN DE LA LEY SUSTANCIAL / APLICACIÓN DE LA NORMA SUSTANCIAL / CONCEPTO DE DOLO / CONCEPTO DE CULPA GRAVE / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD DE FUNCIONARIO PÚBLICO / ACTUACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO / PRESUNCIÓN LEGAL / PRESUNCIÓN DEL DOLO / PRESUNCIÓN DE CULPA / CARGA DE LA PRUEBA / CARGA DE LAS PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / REGLAS DE LA CARGA DE LA PRUEBA / INVERSIÓN DE LA CARGA DE LA PRUEBA / DEBERES DE LA PARTE DEMANDANTE / PRESUNCIÓN LEGAL - Admite prueba en contrario / TRÁNSITO LEGISLATIVO DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN Como el régimen sustantivo que gobierna esta acción de repetición es la Ley 678 de 2001, se aplican las “presunciones legales” previstas en los artículos 5° y 6° de esa ley, que califican la conducta del agente de dolosa o gravemente culposa.
Estas “presunciones” inciden directamente en la carga de la prueba, pues antes de la Ley 678 de 2001, le correspondía al demandante demostrar los supuestos de hecho en los que se fundamentaba y, por tanto, acreditar la culpa grave o el dolo del agente del Estado. Con la entrada en vigencia de la Ley 678 de 2001, se invirtió la carga de la prueba, una vez la entidad demandante acredita que el servidor del Estado incurrió en alguno de los supuestos que “presumen” el dolo o la culpa grave, el demandado tiene el deber de atacar la presunción y, por ello, le corresponde aportar la prueba que desvirtúe el supuesto que configura la “presunción”.
FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 5 / 678 DE 2001 - ARTÍCULO 6 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la carga de la prueba en la acción de repetición, ver sentencia del 29 de mayo del 2014, Exp. 40755, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRESUNCIÓN LEGAL / PRONUNCIAMIENTO DEL JUEZ / DEBERES DEL JUEZ / FACULTAD DEL JUEZ CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACTUACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO / REGLAS DE LA CARGA DE LA PRUEBA / INVERSIÓN DE LA CARGA DE LA PRUEBA / PRESUNCIÓN DEL DOLO / PRESUNCIÓN DE CULPA / CARGA DE LAS PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PRUEBA DEL DOLO / PRUEBA DE LA CULPA GRAVE / DISCRECIONALIDAD DEL JUEZ / FACULTAD DISCRECIONAL DEL JUEZ De modo que el juez de la acción de repetición puede estudiar la conducta del agente con el fin de determinar si no obstante configurarse alguna de las “presunciones”, el demandado no actuó en forma dolosa o gravemente culposa.
El juez evaluará todos los eventos que no se subsumen en los supuestos de “presunciones” previstos por el legislador. PRESUNCIÓN LEGAL / PRESUNCIÓN DEL DOLO / DESVIACIÓN DE PODER / ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DE LA DESVIACIÓN DE PODER / CONCEPTO DE DESVIACIÓN DE PODER / PRUEBA DE LA DESVIACIÓN DE PODER / DEMOSTRACIÓN DE LA DESVIACIÓN DE PODER / CONFIGURACIÓN DE LA DESVIACIÓN DE PODER / SENTENCIA JUDICIAL / PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / MEDIOS DE PRUEBA / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD DE FUNCIONARIO PÚBLICO / ACTUACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO / PRONUNCIAMIENTO DEL JUEZ DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO La presunción de dolo del numeral 1° del artículo 5 de la Ley 678 de 2001, por obrar con desviación de poder, se configura cuando se concluye en el fallo que se desconocieron las atribuciones de la autoridad que dicta el acto y luego se deduce, por confrontación o prueba, que la finalidad perseguida con la competencia otorgada no se cumple, porque la intención del funcionario fue otra.
Por su parte, la presunción de dolo del numeral 3 del artículo 5 de la Ley 678 de 2001, por expedir el acto con falsa motivación, se configura cuando los fundamentos del acto administrativo no corresponden con la realidad, por la inexistencia o error en los motivos de derecho o de hecho aducidos. Las sentencias del proceso contencioso administrativo se convierten, por mandato de la ley, en piezas procesales determinantes para establecer la responsabilidad patrimonial del exservidor público, porque si el juez administrativo concluye que la decisión fue producto de desviación de poder, este criterio ata al juez de repetición, sin perjuicio de que el agente aporte medios de prueba tendientes a desvirtuar la presunción legal.
FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 5 NUMERAL 1 / LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 5 NUMERAL 3 NOTA DE RELATORÍA: Sobre las presunciones legales ver sentencia del 13 de julio del 2000, Exp. 11744, C.P. María Elena Giraldo Gómez, sentencia del 19 de abril de 2001, Exp. 13411, C.P. María Elena Giraldo Gómez, sentencia del 29 de mayo del 2014, Exp. 40755, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / CONDENA CONTRA EL ESTADO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTALECIMIENTO DEL DERECHO / DECLARACIÓN DE INSUBSISTENCIA EN EL NOMBRAMIENTO DE EMPLEO PÚBLICO / NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / INDEMNIZACIÓN POR INSUBSISTENCIA DEL EMPLEADO PÚBLICO / REINTEGRO AL CARGO PÚBLICO / CARÁCTER INDEMNIZATORIO DE LA ORDEN DE PAGO DEL SALARIO DEJADO DE PERCIBIR Dado que el régimen aplicable al caso es la Ley 678 de 2001 y el acto que declaró la insubsistencia se anuló por desviación de poder y falsa motivación, entra la Sala a estudiar si el demandado desvirtuó las presunciones de dolo previstas en los numerales 1° y 3° del artículo 5° de la Ley 678 de 2001.
FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 5 NUMERAL 1 / LEY 678 DE 2001 - ARTÍCULO 5 NUMERAL 3 MEDIOS DE PRUEBA / PRUEBAS EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE REPETICIÓN / TESTIMONIO / PRUEBA TESTIMONIAL / IRREGULARIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / VALOR PROBATORIO DE LA DECLARACIÓN EXTRAJUDICIAL / INDEBIDA DESTINACIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS Los testimonios (…) fueron practicados en el proceso de repetición (…).
Los declarantes afirmaron que en el área de Recursos Físicos de la Subgerencia Administrativa y Financiera del hospital se ejecutaron contratos excediendo su objeto sin suscribir adiciones o adendas, (…) ocurrieron malos manejos de la caja menor, se incurrieron en sobrecostos para la compra de medicamentos y se perdieron equipos. (…) Estas declaraciones son espontáneas, exactas y completas (art. 221 CGP).
Los testigos dan cuenta de las razones por las cuales conocieron de las irregularidades que ocurrían en el área de recursos físicos del Hospital. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 221 FINALIDAD DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / DEBERES DEL SERVIDOR PÚBLICO / DEBERES EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL CELEBRACIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO / EJECUCIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO / PRESTACIÓN EFICIENTE DE SERVICIOS PÚBLICOS / PRINCIPIO DE EFICACIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / PRINCIPIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR PÚBLICO / RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR PÚBLICO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL SERVIDOR PÚBLICO / OBJETO DEL CONTRATO / CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO El artículo 3 de la Ley 80 de 1993 establece que los servidores públicos deben tener en consideración que con la celebración y ejecución de los contratos las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines.
A su vez, los artículos 4, 14, 26 establecen que los servidores públicos son responsables de vigilar y asegurar el cumplimiento del objeto contractual y proteger los derechos de la entidad contratista. FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 3 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 4 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 14 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 26 ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / DECLARACIÓN DE INSUBSISTENCIA EN EL NOMBRAMIENTO DE EMPLEO PÚBLICO / ACTO ADMINISTRATIVO DE INSUBSISTENCIA / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE INSUBSISTENCIA / EJECUCIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO / PRESTACIÓN EFICIENTE DE SERVICIOS PÚBLICOS / CONTRATO DE SUMINISTRO DE MEDICAMENTOS / GERENTE DEL HOSPITAL PÚBLICO / DEBERES DEL SERVIDOR PÚBLICO / DEBERES EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / CONDUCTA DEL AGENTE DEL ESTADO / ACTUACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO / IRREGULARIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO DE SUMINISTRO / CUMPLIMIENTO DEFECTUOSO DEL CONTRATO DE SUMINISTRO La decisión de declarar insubsistente al funcionario supervisor del contrato suscrito con Pharma Express Ltda., tuvo como única finalidad mejorar el servicio del hospital, frente a la ejecución de varios contratos y en particular de un contrato de suministro de medicamentos (…).
Al demandante, como gerente del hospital Rafael Uribe Uribe E.S.E., hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., le correspondía, conforme a los artículos 3, 4, 24 y 26 la Ley 80 de 1993, adoptar las medidas que considerara necesarias para lograr la correcta ejecución de los contratos y así garantizar el servicio público a cargo de la entidad que dirigía. Así, la decisión de insubsistencia (…) correspondió al convencimiento que tenía, a partir de la información ampliamente conocida en la entidad, sobre las irregularidades en materia contractual y en particular por las funciones que a este le correspondían como supervisor, las cuales le imponían controlar la ejecución y cumplimiento del objeto del contrato y realizar el seguimiento necesario para el buen funcionamiento de la entidad.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 3 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 4 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 24 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 26 PRESUNCIÓN DE DOLO - Desvirtuada / ACTO ADMINISTRATIVO DE INSUBSISTENCIA / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DECLARACIÓN DE INSUBSISTENCIA EN EL NOMBRAMIENTO DE EMPLEO PÚBLICO / NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EJECUCIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO / PRESTACIÓN EFICIENTE DE SERVICIOS PÚBLICOS / IRREGULARIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / CUMPLIMIENTO DEFECTUOSO DEL CONTRATO DE SUMINISTRO Lo anterior permite concluir que el demandado desvirtuó, en este proceso, la presunción de dolo derivada de la nulidad del acto administrativo de insubsistencia, pues no actuó con la intención de causar daño ni de desviar para fines distintos al buen servicio su facultad nominadora, como tampoco motivó la decisión en hechos inexistentes.
Por el contrario, esta fue adoptada en cumplimiento de las responsabilidades que, como director de la entidad, le exigían velar por la adecuada ejecución de los contratos que para la entidad resultaban indispensables, con fundamento en la petición del jefe inmediato del funcionario y con el apoyo de la oficina jurídica de la entidad. Ese comportamiento del demandado también descarta una conducta negligente o descuidada, pues correspondió con la realidad de la entidad frente a las distintas irregularidades que, en materia contractual, ocurrían con el suministro de medicamentos.
Todo ello descarta que, a pesar de la ilegalidad de su decisión, hubiera actuado dolosamente o con culpa grave. CONDENA EN COSTAS - A la parte vencida en el proceso / APLICACIÓN DEL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO / CÁLCULO DE LA CONDENA EN COSTAS / CONDENA EN COSTAS EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ELEMENTOS DE LA CONDENA EN COSTAS / FINALIDAD DE LA CONDENA EN COSTAS / LIQUIDACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS / MONTO DE LA CONDENA EN COSTAS / PRESUPUESTOS DE LA CONDENA EN COSTAS / REQUISITOS DE LA CONDENA EN COSTAS / TARIFA DE LA CONDENA EN COSTAS El artículo 188 del CPACA, dispone que, salvo aquellos procesos en los que ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy CGP.
El numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso, norma vigente para la época en que se interpuso la demanda, ordena condenar en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. El numeral 3 de ese artículo dispone que en la providencia del superior que confirme la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda.
FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 188 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 365 NUMERAL 1 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 365 NUMERAL 3 CONDENA EN COSTAS / LIQUIDACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS / MONTO DE LA CONDENA EN COSTAS / CONDENA EN AGENCIAS EN DERECHO / FIJACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / SEGUNDA INSTANCIA / LIQUIDACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / NORMATIVIDAD DE AGENCIAS EN DERECHO / PROCEDENCIA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / GESTIÓN DEL ABOGADO / DURACIÓN DEL PROCESO / TARIFA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO La Sala tasará las costas únicamente en el valor que corresponde a las agencias en derecho en segunda instancia porque las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el despacho que haya conocido el proceso en primera instancia, según el inciso primero del artículo 366 del CGP.
De conformidad con el artículo 366 numeral 4 CGP, y en los términos del Acuerdo nº. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, las agencias en derecho se tasarán hasta por el 5% del valor d las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia y en atención a la naturaleza del proceso, a la calidad, duración y utilidad de la gestión ejecutada por el apoderado.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 366 NUMERAL 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02661-01(62388) Actor: SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD CENTRO ORIENTE E.S.E. Demandado: HÉCTOR JAVIER QUIÑONES ALBARRACÍN Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN ACCIÓN DE REPETICIÓN-Competencia en vigencia del CPACA.
ACCIÓN DE REPETICIÓN-Régimen legal aplicable en hechos ocurridos después de la Ley 678 de 2001. ACCIÓN DE REPETICIÓN-Presupuestos y condiciones para su ejercicio. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio. PRUEBA DOCUMENTAL-Valor de la sentencia del proceso de responsabilidad del Estado. PRUEBA TRASLADADA-No se puede valorar como trasladada la prueba que se practicó en el proceso primitivo sin audiencia de una parte y que en la repetición fue decretada de oficio.
COSTAS-Se condena a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación y la Sala tasará las agencias en derecho en segunda instancia. PRESUNCIÓN DE DOLO Y CULPA GRAVE DEL SERVIDOR PÚBLICO-Después de la Ley 678 de 2001. DESVIACIÓN DE PODER-Concepto. FALSA MOTIVACIÓN- Concepto. DOLO O CULPA GRAVE EN LA CONDUCTA DEL SERVIDOR PÚBLICO-Se desvirtuó la presunción de dolo por la parte demandada.
COSTAS-Se condena a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación y la Sala tasará las agencias en derecho en segunda instancia. La Sala, de acuerdo con la prelación dispuesta en sesión de 5 de mayo de 2005[1], decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 5 de julio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que concedió las pretensiones.
SÍNTESIS DEL CASO El Gerente del Hospital Rafael Uribe Uribe E.S.E., hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., declaró insubsistente el nombramiento provisional de Senén Palma de su cargo como Profesional Universitario código 340, grado 25 de la Subgerencia Administrativa y Financiera-Recursos Físicos, acto administrativo que fue declarado nulo por falta de motivación y desviación de poder.
Como la entidad pagó esa condena, demandó en acción de repetición.
ANTECEDENTES El 25 de noviembre de 2015, el Hospital Rafael Uribe Uribe E.S.E., hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., a través de apoderado, formuló demanda de repetición contra Héctor Javier Quiñones Albarracín para que se le declarara patrimonialmente responsable de la condena por $701.571.498 impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 17 de abril de 2008, que ordenó el reintegro de Senén Palma y el pago de los salarios y prestaciones sociales que dejó de percibir.
En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que Héctor Javier Quiñones Albarracín declaró insubsistente el nombramiento de un funcionario y la decisión fue declarada nula por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Adujo que el demandado expidió la resolución con falsa motivación y desviación de poder. El 31 de mayo de 2016, se admitió la demanda.
En el escrito de contestación de la demanda, Héctor Javier Quiñones Albarracín señaló que no actuó con culpa grave o dolo, pues el empleado declarado insubsistente incumplió sus funciones como supervisor de unos contratos e incurrió en irregularidades en procesos de contratación, que lo pretendido con la desvinculación del empleado era mejorar la prestación del servicio y que el acto anulado no fue expedido por una finalidad injusta e ilegal o con un ánimo diferente al buen servicio.
El 26 de septiembre de 2017, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. Las partes alegaron extemporáneamente y el Ministerio Público guardó silencio. El 5 de julio de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia concedió las pretensiones. Consideró que Héctor Javier Quiñones Albarracín actuó con dolo al expedir la Resolución nº. 424 del 2 de diciembre de 2002, pues no se probaron irregularidades en procesos de contratación y el empleado declarado insubsistente no tenía funciones de supervisión técnica, según el manual de funciones de la entidad demandante.
La parte demandada interpuso recurso de apelación que fue concedido el 13 de febrero de 2019 y admitido el 22 de marzo de 2019. Manifestó que no actuó con dolo porque si bien el empleado declarado insubsistente no fue sancionado disciplinariamente, incumplió sus funciones como supervisor de unos contratos, y obró de buena fe al confiar en la legalidad del acto que fue proyectado y revisado por sus subalternos. Agregó que no son admisibles las pruebas trasladadas del proceso de nulidad y restablecimiento, pues no fueron conocidas ni controvertidas, y que la sentencia que condenó a la parte demandante erró en su apreciación de las pruebas y en la ley aplicable.
El 17 de junio de 2019 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La parte demandante insistió que se cumplen los requisitos previstos en el artículo 90 CN y los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 para condenar en repetición. La parte demandada reiteró lo expuesto. El Ministerio Público conceptuó que debía confirmarse la sentencia de primera instancia, pero solicitó que se cuantifique el monto de la condena impuesta al demandado, según el grado de participación que tuvo en la expedición del acto anulado.
CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de los procesos de repetición contra los agentes que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan originado una condena contra una entidad pública, según el artículo 142 del CPACA y el inciso 1° del artículo 7 de la Ley 678 de 2001.
El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con el inciso 2° del artículo 7 de la Ley 678 de 2001 y el artículo 150 del CPACA, modificado por el artículo 615 del CGP. Acción procedente 2. La acción de repetición es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial cuando la entidad pública sea condenada o haya conciliado producto de la culpa grave o del dolo de un agente que no estuvo vinculado al proceso respectivo (art. 90 C.N., art. 142 del CPACA y el inciso 1° del art. 2 de Ley 678 de 2001).
Demanda en tiempo 3. El artículo 624 del CGP, que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, prescribe que los términos se rigen por las leyes vigentes al momento en que empiezan a correr. Como en este caso el término para presentar la demanda empezó a contarse desde el 30 de octubre de 2014, fecha en la que se venció el plazo para pagar la condena, la norma aplicable para efectos de contabilizar el término de caducidad es la Ley 678 de 2001 y el CPACA.
Según el literal l del numeral 2 del artículo 164 del CPACA y el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, el término para formular el medio de control de repetición es de 2 años contados a partir del día siguiente a la fecha del pago total efectuado por la entidad, o a más tardar del vencimiento del plazo legal con que cuenta la administración para el pago de condenas.
Aunque el plazo para presentar la demanda se rige por Ley 678 de 2001 y el CPACA, el lapso para el pago de la sentencia es el previsto en el CCA, pues el artículo 308 del CPACA dispone que los procesos que estaban en curso cuando entró en vigencia esa ley seguirían con el régimen jurídico anterior, por ello, las entidades deben pagar las sentencias condenatorias de los procesos regidos por el CCA según en ese código, es decir, dentro de los 18 meses siguientes a su ejecutoria (inciso 4, art. 177).
Como la sentencia que condenó a la parte demandante quedó ejecutoriada el 30 de abril de 2013 (f. 35 c. 2 de pruebas), y se profirió según el CCA, la entidad debió cumplirla a más tardar el 30 de octubre de 2014, fecha en la que se cumplieron los 18 meses que ese código disponía para el pago de las sentencias. Sin embargo, pagó la condena el 28 de mayo de 2015 (f. 74 c. 2 de pruebas), esto es, por fuera del plazo.
Como la entidad pagó extemporáneamente, el término para formular la demanda de repetición empezó a correr el día siguiente a la fecha límite que tenía para pagar, es decir, desde el 31 de octubre de 2014. Como los 2 años para presentar la demanda vencieron el 31 de octubre de 2016 y la demanda se presentó el 25 de noviembre de 2015 (f. 9 c. 1), se interpuso en tiempo.
Legitimación en la causa 4. La Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. está legitimada en la causa por activa pues fue la entidad pública que pagó una reparación patrimonial derivada de una sentencia judicial [núm. 12]. Héctor Javier Quiñones Albarracín está legitimado en la causa por pasiva, pues fue el exservidor público que, según la demanda, con su conducta dio lugar a la indemnización por el Estado, proveniente de una condena judicial.
Aquel era el servidor público del Hospital Rafael Uribe Uribe E.S.E., hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., y se desempeñó como Gerente desde el 17 de enero de 2001 hasta el 16 de enero de 2003, según da cuenta el Decreto nº. 1112 de 2000 que lo nombró y el acta de posesión (f. 55 y 56 c.1, f. 1 y 2 c. 2 de pruebas).
I. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el demandado desvirtuó las presunciones de dolo que establecen los numerales 1° y 3° del artículo 5º de la Ley 678 de 2001, por haber expedido un acto administrativo con falsa motivación y desviación de poder. II. Análisis de la Sala 5. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera en fallo de unificación, consideró que tenían mérito probatorio[2]. 6.
Como las providencias son pruebas documentales legalmente admisibles y valorables de hechos[3], la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 17 de abril de 2008, será apreciada. 7. Al proceso se aportó en préstamo el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que originó la condena cuya repetición se reclama (c. de pruebas 1 y 2).
Conforme al artículo 174 del CGP, las pruebas practicadas válidamente en un proceso podrán trasladarse a otro, siempre que en el proceso primitivo se hubieran practicado a petición de la parte contra quien se aducen o con audiencia de ella. También pueden ser valoradas cuando son allegadas a petición de una de las partes y la otra parte estructura su defensa con fundamento en aquella, o cuando las dos partes lo solicitan como prueba, una en la demanda y la otra en el escrito de contestación[4].
Como la prueba fue practicada en el proceso primitivo sin audiencia de la parte demandada y en este proceso se decretó de oficio, la Sala no la valorará como prueba trasladada. Ahora bien, el expediente que se aportó en préstamo contiene documentos que fueron allegados al expediente de oficio por el Tribunal y la Sala los valorará como pruebas documentales según los artículos 243 y siguientes del CGP.
Régimen jurídico aplicable 8. Como lo hechos que produjeron la condena ocurrieron el 2 de diciembre de 2002, el régimen vigente aplicable a la acción de repetición es la Ley 678 de 2001, que entró en vigencia a partir de su publicación en el Diario Oficial n.° 44.509, el 4 de agosto de 2001. La Ley 678 de 2001 desarrolló el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política y reguló los aspectos sustanciales y procesales de la acción de repetición, por ello, los hechos ocurridos en vigencia de esta ley se rigen enteramente por ella[5].
En lo sustancial la Ley 678 de 2001 no solo previó el objeto, noción y finalidades de este medio de control, sino que, al calificar la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o exservidor público, estableció unas “presunciones legales” (artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001) que admiten prueba en contrario de conformidad con el artículo 66 del Código Civil.
Presupuestos para la procedencia de la acción de repetición 9. Para la procedencia de la acción de repetición, a más de la condición de servidor o exservidor público que ya fue analizada [núm. 4], se requiere: (i) La obligación reparatoria a cargo del Estado, (ii) el pago y (iii) la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o exservidor público o de un particular que ejerza funciones públicas[6].
Primer presupuesto: La obligación reparatoria a cargo de la entidad demandante 10. El primer presupuesto para que proceda el medio de control de repetición es que el Estado haya reparado los perjuicios derivados de un daño antijurídico, conforme lo dispone el artículo 90 de la C.N. La obligación de la entidad estatal, por la ocurrencia de un daño antijurídico, se verifica mediante una sentencia judicial condenatoria, un acuerdo conciliatorio, de naturaleza judicial o extrajudicial, o por virtud de un resultado adverso a la entidad estatal, derivado de cualquiera de los mecanismos de terminación de conflictos, tal y como lo prevé el artículo 2º de la Ley 678 de 2001. 11.
Está acreditado que la entidad demandante fue declarada patrimonialmente responsable mediante sentencia judicial que la condenó a reintegrar a Senén Palma y pagarle los salarios y prestaciones dejados de percibir. En efecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 17 de abril de 2008, anuló la Resolución nº. 424 del 2 de diciembre de 2002 que declaró insubsistente el nombramiento de Senén Palma y condenó a la entidad a reintegrarlo y a pagarle los salarios y prestaciones dejados de devengar, según da cuenta copia simple de esa providencia (f. 8 CD Dto. 10 p. 1-19, c. 1 y f. 191-208 c. 2 de pruebas).
Segundo presupuesto: El pago 12. Está acreditado que la entidad demandante pagó la condena que le fue impuesta en la sentencia del 17 de abril de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con apoyo en los siguientes medios de prueba: 12.1 El 3 de septiembre de 2014, el Hospital Rafael Uribe Uribe E.S.E. decidió no acceder a la orden de reintegro porque Senén Palma se pensionó y ordenó el pago por concepto de liquidación y aportes patronales, según da cuenta copia simple de la Resolución nº. 174 (f. 8 CD Dto. 11 p. 1-15 c. 1 y f. 36-50 c. 2 de pruebas) 12.2 El 5 de noviembre de 2014, el Hospital Rafael Uribe Uribe E.S.E. resolvió no reponer la Resolución nº. 174 del 3 de septiembre de 2014 y actualizó las sumas que ese acto ordenó pagar, según da cuenta copia simple de la Resolución nº. 221 (f. 8 CD Dto. 12 p. 1-8 c. 1 y f. 51-58 c. de pruebas 2). 12.3 El 9 de diciembre de 2014, el Hospital Rafael Uribe Uribe E.S.E. ordenó el pago de $594.416.550, en favor de Senén Palma y 110.682.711 como aportes obligatorios.
Señaló que sobre el primer valor se reduciría la retención en la fuente y los descuentos de ley. Por solicitud de Senén Palma, la entidad ordenó que el 80% del valor obtenido se le consignara a él en la cuenta de ahorros nº. 002170026146 del Banco Davivienda y el 20% a Nelson Smidth Duarte, apoderado del señor Palma, a la cuenta de ahorros nº. 075-27693-1 del Banco de Bogotá. La entidad también ordenó el pago de aportes parafiscales, patronales y de seguridad social, según da cuenta copia simple de la Resolución nº. 248 (f. 8 CD Dto. 13 p. 1-15 c. 1 y f. 59- 73 c. 2 de pruebas). 12.4 El 12 de diciembre de 2014, el Hospital Rafael Uribe Uribe E.S.E. calculó la retención sobre la suma ordenada en la Resolución nº. 248 del 9 de diciembre de 2014, dedujo el valor de la retención y fijó la suma a pagar en $475.533.240, según da cuenta copia simple del detalle de causación del periodo contable del 12 de diciembre de 2014 (f. 474 c. 1). 12.5 El 15 de diciembre de 2014, el Hospital Rafael Uribe Uribe E.S.E. consignó $380.426.592 a la cuenta de ahorros nº. 002170026146 del Banco Davivienda, por concepto de sentencia, según da cuenta copia simple del comprobante de pago (f. 472 c. 1).
Ese valor corresponde al 80% de $475.533.240. 12.6 El 15 de diciembre de 2014, el Hospital Rafael Uribe Uribe E.S.E. consignó $95.106.648 a la cuenta de ahorros nº. 075-27693-1 del Banco de Bogotá, por concepto de sentencia, según da cuenta copia simple del detalle de orden (f. 473 c. 1). Ese valor corresponde al 20% de $475.533.240. 12.7 El 28 de mayo de 2015, el Hospital Rafael Uribe Uribe E.S.E. realizó el último pago por la condena por sentencia judicial del 17 de abril de 2008, según da cuenta la certificación del Subgerente Administrativo y Financiero de la entidad del 18 de noviembre de 2015 (f. 74 c. 2 de pruebas).
Tercer presupuesto: La conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o exservidor público. 13. Como el régimen sustantivo que gobierna esta acción de repetición es la Ley 678 de 2001, se aplican las “presunciones legales” previstas en los artículos 5° y 6° de esa ley, que califican la conducta del agente de dolosa o gravemente culposa.
Estas “presunciones” inciden directamente en la carga de la prueba, pues antes de la Ley 678 de 2001, le correspondía al demandante demostrar los supuestos de hecho en los que se fundamentaba y, por tanto, acreditar la culpa grave o el dolo del agente del Estado. Con la entrada en vigencia de la Ley 678 de 2001, se invirtió la carga de la prueba[7], una vez la entidad demandante acredita que el servidor del Estado incurrió en alguno de los supuestos que “presumen” el dolo o la culpa grave, el demandado tiene el deber de atacar la presunción y, por ello, le corresponde aportar la prueba que desvirtúe el supuesto que configura la “presunción”.
De modo que el juez de la acción de repetición puede estudiar la conducta del agente con el fin de determinar si no obstante configurarse alguna de las “presunciones”, el demandado no actuó en forma dolosa o gravemente culposa. El juez evaluará todos los eventos que no se subsumen en los supuestos de “presunciones” previstos por el legislador. 14.
De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 14.1 El 2 de diciembre de 2002, Senén Palma presentó renuncia al cargo de Profesional Universitario código 340, grado 25 de la Subgerencia Administrativa y Financiera-Recursos Físicos, según da cuenta copia simple de ese documento (f. 7 c. 1 de pruebas). 14.2 El 2 de diciembre de 2002, el Hospital Rafael Uribe Uribe E.S.E. expidió la Resolución n°. 424 que declaró insubsistente el nombramiento de Senén Palma como Profesional Universitario código 340, grado 25 de la Subgerencia Administrativa y Financiera-Recursos Físicos, según da cuenta copia simple de dicha resolución (f. 3-4 c. 1 y f. 8 CD Dto. 8 p. 1-89 c. 1 de pruebas). 14.3 El 2 de diciembre de 2002, se notificó la Resolución nº. 424 a Senén Palma, según da cuenta copia auténtica de la comunicación n°. 152-02 del Subgerente Administrativo y Financiero de esa fecha (f. 6 c. 1 de pruebas). 14.4 El 26 de septiembre de 2003, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Senén Palma contra la Resolución n°. 424 del 2 de diciembre de 2002, según da cuenta copia simple del auto admisorio de esa fecha (f. 25 c. 1 de pruebas). 14.5 El 17 de abril de 2008, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca anuló la Resolución nº. 424 del 2 de diciembre de 2002 por falta de motivación y desviación de poder, pues consideró que la entidad demandante declaró insubsistente el nombramiento de Senén Palma como Profesional Universitario código 340, grado 25 de la Subgerencia Administrativa y Financiera-Recursos Físicos, sin tener suficientes elementos de juicio para determinar que su actuación contravenía el principio administrativo del buen servicio (f. 206 c. 1 de pruebas y f. 8 CD Dto. 10 p. 16 c. 1).
La sentencia anulatoria encontró acreditada la falsa motivación y la desviación de poder del acto administrativo atacado: Se encuentra en el material probatorio copia auténtica de las decisiones tomadas dentro de las investigaciones disciplinarias que fueron llevadas en contra del actor, una de las cuales fue archivada por el propio Hospital Rafael Uribe Uribe, con relación al contrato realizado con CGA LTDA, según se observa en la mencionada providencia obrante a folios 174-183 del expediente, las actuaciones surtidas por los interventores del contrato, incluyéndose el señor SENÉN PALMA, fue adecuada y explican lo siguiente: […] Del mismo modo lo determinó la Personería Delegada, por el contrato suscrito con la entidad demandada y la firma Gráficas Nieto, la que finalizó igualmente con el archivo definitivo de las diligencias a favor del Doctor Palma, ya que se pudo establecer que, “no era de su resorte resolver el conflicto contractual presentado y dentro de sus funciones no estaba dar por terminado ni modificar contrato alguno” (f. 188), no obstante el Personero Delegado continúa investigando a otros funcionarios, diferentes al señor Palma.
(f. 189). Así las cosas, se deduce a simple vista que no había lugar a expedir el auto acusado por las razones expuestas, ya que se trató de un hecho no probado por parte de la administración, dejando entrever que los motivos en realidad no existieron. De otra parte, encuentra la Sala a folio 7 del expediente el oficio No. HRU-RF-0352-02, suscrito por el demandante en donde manifiesta que de acuerdo a la solicitud que le hiciera el Subgerente Administrativo y Financiero Dr. DANIEL ARIAS GUARÍN, de presentar la renuncia a su cargo, señaló que no entendía las razones de la misma y que ésta más bien obedecía a razones personales.
Comunicación que fue radicada en el Hospital a las 9:48 am del 02 de diciembre de 2002. Luego el acto de insubsistencia comunicado al actor fue expedido y comunicado en la misma fecha, pero de forma posterior, según se observa en el recibido de la comunicación registrando las 11:33 am, lo que permite inferir que en vista de la motivación que le dio a su renuncia la administración argumentando motivos coyunturales resolvió declarar la insubsistencia del cargo pero no por mejoramiento del servicio, sino atendiendo a otro tipo de razones diferentes a las autorizadas por la ley, es decir, que no solo se configura la desviación de poder sino también la falsa motivación alegada por el demandante[…] En otras palabras, la falsa motivación se configura, cuando para fundamentar el acto se dan razones engañosas, simuladas, contrarias a la realidad.
La motivación de un acto implica que la manifestación de la administración tiene una causa que la justifica, y ella debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable de los hechos que dieron origen al acto. Por otra parte, si bien una declaración de insubsistencia no es una sanción disciplinaria, en el presente caso al confrontar el acto y las pruebas allegadas, entiende la Sala que existió falsa motivación por incongruencia entre una y otra, convirtiéndose así la insubsistencia, en sanción disciplinaria.
En ese orden de ideas, la Sala concluye que los cargos formulados por desviación de poder y falsa motivación, se encuentran probados, ya que la administración no contaba con suficientes elementos de juicio para determinar que la actuación del actor contravenía el principio administrativo del buen servicio. (f. 8 CD Dto. 10 p. 13-18 c. 1 y f. 203-207 c. 2 de pruebas). 15.
La presunción de dolo del numeral 1° del artículo 5 de la Ley 678 de 2001, por obrar con desviación de poder, se configura cuando se concluye en el fallo que se desconocieron las atribuciones de la autoridad que dicta el acto y luego se deduce, por confrontación o prueba, que la finalidad perseguida con la competencia otorgada no se cumple, porque la intención del funcionario fue otra[8].
Por su parte, la presunción de dolo del numeral 3° del artículo 5 de la Ley 678 de 2001, por expedir el acto con falsa motivación, se configura cuando los fundamentos del acto administrativo no corresponden con la realidad, por la inexistencia o error en los motivos de derecho o de hecho aducidos[9]. Las sentencias del proceso contencioso administrativo se convierten, por mandato de la ley, en piezas procesales determinantes para establecer la responsabilidad patrimonial del exservidor público, porque si el juez administrativo concluye que la decisión fue producto de desviación de poder, este criterio ata al juez de repetición, sin perjuicio de que el agente aporte medios de prueba tendientes a desvirtuar la presunción legal[10]. 16.
Dado que el régimen aplicable al caso es la Ley 678 de 2001 y el acto que declaró la insubsistencia se anuló por desviación de poder y falsa motivación, entra la Sala a estudiar si el demandado desvirtuó las presunciones de dolo previstas en los numerales 1° y 3° del artículo 5° de la Ley 678 de 2001. 17. Frente a la conducta del demandado está acreditado lo siguiente: 17.1 Para la fecha en que se declaró insubsistente a Senén Palma, 2 de diciembre de 2002, el área de Recursos Físicos de la Subgerencia Administrativa y Financiera de la entidad demandante tenía serios inconvenientes en la ejecución de varios contratos y en particular con el de suministro de medicamentos suscrito con Pharma Express Ltda. Los testimonios de Hernán Arturo Restrepo y de Daniel Arias Guarín fueron practicados en el proceso de repetición (f. 447 CD minuto 28:00 al 55:16).
Los declarantes afirmaron que en el área de Recursos Físicos de la Subgerencia Administrativa y Financiera del hospital se ejecutaron contratos excediendo su objeto sin suscribir adiciones o adendas, se solicitó el suministro de bienes sin certificado de disponibilidad presupuestal, ocurrieron malos manejos de la caja menor, se incurrieron en sobrecostos para la compra de medicamentos y se perdieron equipos.
Ambos testigos concuerdan en señalar que, como empleados del hospital, informaron esa situación al entonces gerente del hospital, el demandado, Héctor Javier Quiñones Albarracín. Estas declaraciones son espontáneas, exactas y completas (art. 221 CGP). Los testigos dan cuenta de las razones por las cuales conocieron de las irregularidades que ocurrían en el área de recursos físicos del Hospital, porque Hernán Arturo Restrepo trabajaba en el área jurídica de la entidad demandante y proyectó el acto anulado y Daniel Arias Guarín era el Subgerente Administrativo y Financiero, jefe directo del funcionario declarado insubsistente. 17.2.
El acto administrativo de insubsistencia fue proferido por solicitud de Daniel Arias Guarín, Subgerente Administrativo y Financiero y jefe directo del funcionario declarado insubsistente, con el apoyo de Hernán Arturo Restrepo que trabajaba en el área jurídica de la entidad demandante. Hernán Arturo Restrepo y Daniel Arias Guarín declararon en el proceso de repetición (f. 447 CD minuto 28:00 al 55:16) que participaron en el procedimiento de insubsistencia, en calidad de funcionarios de la entidad demandante.
Además de ser espontáneos, exactos y completos, provienen de personas que tuvieron conocimiento de los hechos y participaron directamente en la elaboración y ejecución del acto administrativo anulado. 17.3 Los directivos del hospital conocieron de los inconvenientes e irregularidades que ocurrieron en la ejecución de contratos del área de Recursos Físicos para diciembre de 2002, según dan cuenta copias simples de las comunicaciones internas del hospital del 11 de septiembre y del 23, 29 y 30 de octubre de 2002 en las que se describe la falta de supervisión del contrato y el incumplimiento del contratista (f. 215-227 c. de pruebas 3) y la comunicación que Senén Palma envió el 26 de septiembre de 2002 a una funcionaria de Pharma Express Ltda. Para requerir el cumplimiento de ciertas obligaciones (f.199 c. de pruebas 3). 17.4 Senén Palma, quien fue declarado insubsistente, era el Profesional Universitario grado 25 del área de Recursos Físicos y el supervisor del contrato suscrito con Pharma Express Ltda. para el suministro de medicamentos, según dan cuenta los términos de referencia que el hospital elaboró para suscribir el contrato de suministro de medicamentos nº. 109/2002 (f. 170-186 c. de pruebas 3), el contrato nº. 109/2002 suscrito entre la entidad demandante y Pharma Express Ltda. (f. 189-190 c. de pruebas 3), los informes de supervisión suscritos por el funcionario declarado insubsistente (f.191-197 c. de pruebas 3) y el manual de funciones de la entidad vigente para la época de los hechos, Acuerdo n°. 005 del 18 de octubre de 2000 (f. 242-243 c. de pruebas 2 y f.105-106 c. de pruebas 1). 17.5 El área de facturación de la entidad informó a Senén Palma, en varias oportunidades, como miembro del área de Recursos Físicos y supervisor del contrato suscrito con Pharma Express Ltda., y a la oficina de Gestión Pública, sobre los inconvenientes ocurridos en la ejecución de ese contrato y sobre la necesidad de que por su conducto se establecieran parámetros de cumplimiento, según dan cuenta copias simples de las comunicaciones del 11 de septiembre y 23, 29 y 30 de octubre de 2002 (f. 215-227 c. de pruebas 3). 17.6 La entidad demandante concilió con Pharma Express Ltda las diferencias en el suministro de medicamentos del contrato nº. 109/2002, según da cuenta copia simple, del acta de la diligencia de conciliación ante la Procuraduría Quinta Judicial Administrativa (f.109-12 c. de pruebas 1), de la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que aprobó la conciliación (f. 104-108 c. de pruebas 1) y de la resolución que ordenó el pago del monto conciliado (f. 102-103 c. de pruebas 1). 18.
Se demostró en el proceso que existían serias irregularidades en el Área de Recursos Físicos de la entidad demandante [hechos probados 17.1 y 17.3], que el demandado tenía conocimiento de esas irregularidades [hechos probados 17.1, 17.3, y 17.5], que el encargado de esa Área solicitó que se declarara insubsistente el nombramiento de Senén Palma y que contó con el apoyo de la oficina jurídica [hechos probados 17.2 y 17.3], que el demandado adoptó esa decisión, además de la recomendación del director del área, con el fin de solucionar las irregularidades comentadas [hecho probado 17.1, 17.2 y 17.3], que Senén Palma tenía conocimiento de los problemas en la entidad y que, como supervisor del contrato con Pharma Express Ltda, debía garantizar el buen funcionamiento de la entidad mediante la adecuada gestión contractual [hechos probados 17.3, 17.4 y 17.5] y que otra área del hospital le solicitó que, como supervisor, estableciera parámetros de cumplimiento [hechos probados 17.5]. 19.
El artículo 3 de la Ley 80 de 1993 establece que los servidores públicos deben tener en consideración que con la celebración y ejecución de los contratos las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines.
A su vez, los artículos 4, 14, 26 establecen que los servidores públicos son responsables de vigilar y asegurar el cumplimiento del objeto contractual y proteger los derechos de la entidad contratista. La decisión de declarar insubsistente al funcionario supervisor del contrato suscrito con Pharma Express Ltda., tuvo como única finalidad mejorar el servicio del hospital, frente a la ejecución de varios contratos y en particular de un contrato de suministro de medicamentos [num. 18].
Al demandante, como gerente del hospital Rafael Uribe Uribe E.S.E., hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., le correspondía, conforme a los artículos 3, 4, 24 y 26 la Ley 80 de 1993, adoptar las medidas que considerara necesarias para lograr la correcta ejecución de los contratos y así garantizar el servicio público a cargo de la entidad que dirigía. Así, la decisión de insubsistencia de Senén Palma correspondió al convencimiento que tenía, a partir de la información ampliamente conocida en la entidad, sobre las irregularidades en materia contractual y en particular por las funciones que a este le correspondían como supervisor, las cuales le imponían controlar la ejecución y cumplimiento del objeto del contrato y realizar el seguimiento necesario para el buen funcionamiento de la entidad [num 18].
No se puede perder de vista que solo hasta que se culminaron los procesos disciplinarios, según se afirma en la providencia que anuló el acto administrativo de insubsistencia, se determinó que Senén Palma no tenía responsabilidad en esas irregularidades. Esos fallos fueron proferidos con posterioridad a la decisión adoptada por el demandado, quien para ese momento tenía información que le imponía adoptar medidas para mejorar la prestación del servicio, aun cuando ese funcionario no fuera el encargado de terminar los contratos suscritos o modificar los contratos, como se concluyó en el contencioso de nulidad.
Incluso, aunque los procesos disciplinarios en contra del funcionario fueron terminados, ello no implicó el cierre de las investigaciones relacionadas con esas irregularidades. Además, el demandado adoptó la decisión con fundamento en la solicitud que le hiciera el director del Área de Recursos Físicos de la entidad, implicada en las irregularidades contractuales, y con apoyo de la Oficina Jurídica de la entidad, precisamente por la gravedad y la magnitud de los problemas que allí se presentaron [hechos probados 17.1 y 17.2].
Lo anterior permite concluir que el demandado desvirtuó, en este proceso, la presunción de dolo derivada de la nulidad del acto administrativo de insubsistencia, pues no actuó con la intención de causar daño ni de desviar para fines distintos al buen servicio su facultad nominadora, como tampoco motivó la decisión en hechos inexistentes. Por el contrario, esta fue adoptada en cumplimiento de las responsabilidades que, como director de la entidad, le exigían velar por la adecuada ejecución de los contratos que para la entidad resultaban indispensables, con fundamento en la petición del jefe inmediato del funcionario y con el apoyo de la oficina jurídica de la entidad.
Ese comportamiento del demandado también descarta una conducta negligente o descuidada, pues correspondió con la realidad de la entidad frente a las distintas irregularidades que, en materia contractual, ocurrían con el suministro de medicamentos. Todo ello descarta que, a pesar de la ilegalidad de su decisión, hubiera actuado dolosamente o con culpa grave.
En consecuencia, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se negarán las pretensiones. 20. El artículo 188 del CPACA, dispone que, salvo aquellos procesos en los que ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy CGP.
El numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso, norma vigente para la época en que se interpuso la demanda, ordena condenar en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. El numeral 3 de ese artículo dispone que en la providencia del superior que confirme la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda.
La Sala tasará las costas únicamente en el valor que corresponde a las agencias en derecho en segunda instancia porque las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el despacho que haya conocido el proceso en primera instancia, según el inciso primero del artículo 366 del CGP. De conformidad con el artículo 366 numeral 4 CGP, y en los términos del Acuerdo nº. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, las agencias en derecho se tasarán hasta por el 5% del valor d las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia y en atención a la naturaleza del proceso, a la calidad, duración y utilidad de la gestión ejecutada por el apoderado.
Como las pretensiones se estimaron en $701.571.498, la parte demandante pagará el 0,1% de esa suma, es decir, $701.571,498. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: REVÓCASE la sentencia del 5 de julio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se dispone:
PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones.
SEGUNDO: CONDÉNASE a la parte demandante a pagar a favor de la parte demandada por concepto de agencias en derecho, la suma de setecientos un mil, quinientos setenta y un pesos con cuatrocientos noventa y ocho centavos ($701.571,498).
TERCERO: En firme este fallo, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE NICOLÁS YEPES CORRALES ----------------------- [1] Según consta en el Acta n.° 15 de esa fecha. [2] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022 [fundamento jurídico 1], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 363-364, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n.
El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad se encuentran consignados en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984. [3] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de octubre de 2007, Rad. 24.844 [fundamento jurídico 3.3.3.2]. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 21 de abril de 2004, Rad. 13.067 y sentencia de unificación del 11 de septiembre de 2013, Rad. 20.601 [fundamento jurídico 12.2.17], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 369-370, disponible en https://bit.ly/3qFJI0n [5] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de diciembre del 2007, Rad. 27.006 [fundamento jurídico 2.2]. [6] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de diciembre del 2007, Rad. 27.006 [fundamento jurídico 2.1] y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de mayo del 2014, Rad. 42.183 [fundamentos jurídicos 12, 13 y 15]. [7] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de mayo del 2014, Rad. 40.755 [fundamento jurídico 14]. [8] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de julio del 2000, Rad. 11.744 [fundamento jurídico 4.3.2]. [9] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de abril de 2001, Rad. 13.411 [fundamento jurídico b] [10] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de mayo del 2014, Rad. 40.755 [fundamento jurídico 15].