ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO La Sala estima que, en este caso, no está acreditada la relevancia constitucional respecto del derecho fundamental a la igualdad, puesto que la accionante, si bien cumplió con la carga de identificar la sentencia que a su juicio constituye un precedente, esto es, la sentencia proferida por la Corte Constitucional C-258 del 7 mayo de 2013, no explicó la regla jurisprudencial que considera era aplicable a su caso y que la autoridad judicial accionada desatendió, argumentación que habilitaría al juez de tutela para analizar si en las providencias cuestionadas se configuró algún yerro. [L]a Sala considera que no está configurado el defecto sustantivo, puesto que en la precitada sentencia se explicó razonablemente por qué no era aplicable el artículo 44 del Decreto 2701 de 1988 e igualmente los motivos por los cuales no cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 99 del Decreto 1240 de 1990.
(…) Lo señalado significa que no le corresponde al juez de tutela entrar a debatir las decisiones a las que llegaron los jueces ordinarios, pues ello está dentro de la autonomía funcional del llamado a resolver el caso, por lo que la intervención del juez constitucional se circunscribe a evitar el defecto que se le endilgue a la providencia judicial cuestionada y como en este caso no se acreditó, será denegado el amparo de los derechos fundamentales invocados.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00843-00(AC) Actor: SANDRA PATRICIA ESCOBAR DUQUE Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y OTRO Tesis No incurre en defecto sustantivo ni vulnera el derecho fundamental a la seguridad social la providencia judicial que confirmó la decisión de negar el reconocimiento de una pensión por tiempo discontinuo La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Sandra Patricia Escobar Duque en contra de las sentencias proferidas el 12 de mayo de 2017 y el 25 de agosto de 2020, respectivamente, por el Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y la Subsección D, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 11001 3342 047 2016 00004 00. 1.- SÍNTESIS DEL CASO La parte actora, actuando por conducto de apoderado, promovió acción de tutela en contra de las sentencias proferidas el 12 de mayo de 2017 y el 25 de agosto de 2020, respectivamente, por el Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y la Subsección D, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de que fueran protegidos sus derechos fundamentales a la seguridad social, igualdad, “principio de legalidad y precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional”, para lo cual formuló las siguientes pretensiones[1]: “PRIMERO: Que se dé la presunción de veracidad a los hechos objeto de tutela conforme el Decreto 2591 de 1991.
SEGUNDO: Que agotados los trámites del proceso constitucional se tutelen de fondo los DERECHOS FUNDAMENTALES DE MI PODERDANTE A LA SEGURIDAD SOCIAL, PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
TERCERO: Que mediante fallo judicial se deje sin valor ni efecto las providencias de Primera y Segunda Instancia proferidas por las autoridades jurisdiccionales accionadas.
CUARTO: Que mediante fallo judicial se ORDENE a las autoridades jurisdiccionales a proferir un nuevo fallo en el que, aplicando el principio de legalidad y el precedente constitucional invocado, se profiera un nuevo fallo que reconozca la pensión de jubilación por tiempos discontinuos consagrada en el artículo 99 del Decreto 1214 de 1990, o en el artículo 44 del Decreto 2701 de 1988, a favor de mi prohijada SANDRA PATRICIA ESCOBAR DUQUE.
QUINTO: Las demás medidas protectoras que el señor Juez Constitucional considere, empero que en todo caso se conmine a las autoridades administrativas y judiciales a salvaguardar los derechos fundamentales conculcados con la actuación, y los demás que encuentre vulnerados el Juez constitucional”.
2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que se vinculó al Ministerio de Defensa Nacional como civil profesional- odontóloga durante los siguientes períodos: - Con el Ejército Nacional “desde el 15 de abril de 1998 y hasta el 31 de diciembre del año 1988”, mediante contrato de trabajo nro. 0297, el cual fue prorrogado hasta el 15 de marzo del 1989, relación laboral regulada por el Decreto 2247 del 11 de septiembre de 1984[2]. - Con la Policía Nacional “desde el día 18 de enero del año 1990 y hasta el día 31 de mayo de 1991”, a través del contrato de trabajo nro. 1154, relación laboral regida por los Decretos 2247 de 1984 y 1214 del 8 de junio de 1990[3]. - Con la Policía Nacional “mediante nombramiento de tiempo completo en la planta de la institución con el grado de especialista jefe desde el día 01 de junio de 1991 y hasta el día 18 de febrero del año 1998”, relación regulada por el Decreto Ley 1214 de 1990.
Expuso que fue vinculada nuevamente al Ministerio de Defensa Nacional como civil profesional - odontóloga desde el 27 de febrero de 2002 mediante la Resolución nro. 127 con el grado de profesional universitario 13 (PU13), cargo que ocupa hasta la fecha, por lo que cuenta con más de 27 años de servicios discontinuos. Manifestó que el 26 de diciembre de 2014 solicitó al Ministerio de Defensa Nacional el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación por tiempo discontinuo, toda vez que había cumplido con los requisitos de edad y tiempo establecidos por los artículos 44 del Decreto 2701 del 29 de diciembre de 1988[4] y 99 del Decreto 1214 de 1990; sin embargo, fue resuelta desfavorablemente bajo el argumento que, al producirse su retiro en 1998, perdió el derecho a jubilarse bajo dichas normas, de manera que su nueva vinculación en el año 2002 hacía que su situación pensional se rigiera por la Ley 100.
Acotó que contra dicha decisión promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la cual fue asignada por reparto al Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá que, en sentencia del 12 de mayo de 2016, negó las pretensiones. Sostuvo que en contra de la precitada decisión interpuso recurso de apelación, y la Subsección D, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la confirmó en proveído del 25 de agosto de 2020.
Alegó que las sentencias atacadas incurrieron en defecto sustantivo “en tanto la ley 100 de 1993 en materia de pensiones efectivamente se aplica para quienes se vinculen como civiles al Ministerio de Defensa Nacional una vez entrada en vigencia dicha ley, empero mi poderdante ya venía vinculada desde el año 1989 y entre el 23 de diciembre de 1993 al 01 de abril de 1994 también estaba nombrada como funcionaria de planta, razón por la cual independientemente de su renuncia forzosa en 1998 se le debía salvaguardar su derecho a mantener el régimen pensional de los Decretos 2701 de 1988 o 1214 de 1990 bajo el principio de la norma más favorable”.
Afirmó que dichas providencias desconocieron el precedente fijado por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 del 7 mayo de 2013[5], que estableció que los funcionarios públicos vinculados al 1 de abril de 1994 no se les aplica el régimen pensional previsto por la Ley 100 de 1993, siendo esa la situación fáctica y jurídica en la que se encuentra como funcionaria civil del Ministerio de Defensa Nacional y, por lo tanto, está regida por los Decreto 1214 de 1990 y 2701 de 1988.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 3.1. La tutela fue enviada el 1 de marzo de 2021 al correo electrónico de la Secretaría General de la Corporación[6] y asignada en reparto el 2 del mismo mes y año[7]. 3.2. Por auto del 4 de marzo de 2021[8] se admitió y se dispuso notificar a los magistrados que integran la Subsección D, Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juez Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá; vincular, por tener interés en las resultas del proceso, al representante legal de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional[9], así como comunicar al representante legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[10].
Igualmente, se solicitó al mencionado juzgado que allegara copia en archivo digital o físico del expediente correspondiente al proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovido por la accionante, con radicación número 11001334204720160000400, el cual fue remitido en medio magnético[11]. 3.3. La Juez Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá rindió informe vía electrónica dentro del término concedido[12] y solicitó se declare improcedente la presente acción, con fundamento en lo siguiente: Manifestó que la sentencia C-258 de 2013 alegada por la actora como constitutiva del desconocimiento del precedente, se refiere exclusivamente al régimen de transición pensional de congresistas, magistrados de altas cortes y a otros altos funcionarios a los que les resulta aplicable, mientras que el asunto decidido dentro del proceso ordinario se trató de una solicitud de reconocimiento de una pensión de jubilación de un miembro del personal civil del Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional, por lo que el precedente alegado no es aplicable al no existir un problema jurídico semejante y unos hechos equiparables.
Indicó que tampoco se configuró el defecto sustantivo, comoquiera que la decisión que adoptó, consistente en negar las pretensiones de la demanda, se sustentó en el ordenamiento jurídico vigente y aplicable al caso. 3.4. El magistrado ponente de la decisión cuestionada remitió informe en término vía correo electrónico[13] y solicitó que fuera negada la solicitud de amparo; para ello aludió a la providencia atacada y señaló que la misma se fundamentó en la norma aplicable al caso, sin que en la presente acción se aduzca argumentos distintos a los presentados en el proceso ordinario, de modo que lo pretendido es reabrir el debate suscitado ante los jueces naturales.
Agregó que la razón principal por la cual no se ordenó el reconocimiento de la pensión por tiempo discontinuo, es que la accionante no completó el período de servicios en calidad de empleada pública, lo cual no fue objeto de reproche en el escrito de tutela; asimismo, le fue negada la mesada 14 atendiendo lo establecido en el Acto Legislativo 01 del 22 de julio de 2005[14], sin que en esta oportunidad presente razones adicionales que indiquen que tiene derecho a este beneficio. 3.5.
El Secretario General de la Policía Nacional rindió informe en oportunidad vía correo electrónico[15], solicitando la desvinculación ante la inexistencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados por la actora y por cuanto la parte demandada en el proceso ordinario fue la Nación – Ministerio de Defensa Nacional. Adujo que la tutela deviene improcedente comoquiera que no se presenta un perjuicio irremediable o una amenaza inminente e injustificada. 3.6.
El Ministerio de Defensa Nacional y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. 4.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,[16] a su vez modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017,[17] así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 2019[18], proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
4.2. CUESTIÓN PREVIA Frente a la petición de desvinculación del presente trámite tutelar que formuló el Secretario General de la Policía Nacional, la Sala se pronunciará en el sentido que dicha petición no es procedente, comoquiera que su vinculación se hizo en calidad de tercero con interés en las resultas del proceso, lo que así se dispondrá en la parte resolutiva. 4.3.
HECHOS RELEVANTES: En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente[19]: 4.3.1. La señora Sandra Patricia Escobar Duque, actuando por conducto de apoderado, promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de Nación – Ministerio de Defensa Nacional, para lo cual formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Que mediante fallo judicial se declare la NULIDAD de los siguientes actos administrativos, tomando como fecha de ratificación de la petición el día 21 de abril del año 2015, así: a) Del Oficio No. 3872221 de fecha 05 de mayo de 2015, del Oficio No.388763 de fecha 27 de mayo de 2015 de la Dirección General de Sanidad Militar, y; b) Del Oficio OFI15-44418 MDNSGDAGPSAP de fecha 04 de junio del año 2015 y del Acto ficto o presunto ambos de la Dirección de prestaciones sociales del Ministerio de Defensa, mediante los cuales niega el reconocimiento pensional y demás prestaciones solicitadas incluidos los daños y perjuicios morales y materiales causados con la actuación administrativa.
SEGUNDO: Que mediante fallo judicial y como restablecimiento del derecho de carácter laboral, se CONDENE a la nación Ministerio de Defensa Nacional a reconocer y pagar a SANDRA PATRICIA ESCOBAR DUQUE las siguientes (sic) derechos prestacionales y pensionales, indexados y actualizados, así: a) La pensión de jubilación por tiempos discontinuos consagrada en el artículo 99 del Decreto 1214 de 1990, o en el artículo 44 del Decreto 2701 de 1988, inclusive con la mesada 14, por cumplir los requisitos de ambas normativas, reconocimiento que solicito se realice a partir del momento en que se llegue a retirar mi prohijada de dicha entidad durante el transcurso del siguiente proceso, por cuanto a la fecha está activa, conforme a los fundamentos de hecho y derecho probados.
TERCERO: Que se CONDENE a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional a pagar a SANDRA PATRICIA ESCOBAR los siguientes dineros indexados y actualizados en los que ella ha incurrido a la fecha para la defensa de sus derechos constitucionales y legales, así: a) MATERIALES: a) 2.1/2 SMMLV del año 2014 (CAUSADOS) por agotamiento de vía gubernativa, pactados como honorarios profesionales del abogado. b) 2.1/2 SMMLV del año 2015 (CAUSADOS) y un 30% del valor de las pretensiones objeto de reclamación en esta instancia por agotamiento de conciliación prejudicial, pactados como honorarios profesionales del abogado. c) 4 SMMLV del año 2016 pactados como honorarios profesionales del abogado en primera instancia, y un 35% del valor de las pretensiones objeto de reclamación por demanda judicial. d) 3 SMMLV del año 2016 pactados como honorarios profesionales de abogado en segunda instancia y un 40% del valor de las pretensiones objeto de reclamación por demanda judicial. b) MORALES: 1) 50 SMMLV por los daños y aflicciones sufridas en su fuero interno y causadas a mi poderdante con todas las actuaciones administrativas y judiciales a la fecha.
CUARTA: Que se condene en costas y agencias en derecho a la demandada. QUINTA: Que los emolumentos objeto de reconocimiento por vía judicial sean pagados conforme lo establecen el artículo 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011 (C.P.A.C.A.), y vencidos los términos legales, se generen los intereses moratorios comerciales hasta el pago efectivo”.
(Destacado original del texto) 4.3.2. La demanda correspondió por reparto al Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que, en sentencia del 12 de mayo de 2017, negó las pretensiones. 4.3.3. Inconforme con lo anterior, la parte demandante interpuso recurso de apelación y la Subsección D, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en proveído del 25 de agosto de 2020, la confirmó.
4.4. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
Frente a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se tiene lo siguiente: (i) La tutela se presentó dentro de un término razonable[20] habida cuenta que la providencia cuestionada que resolvió el recurso de apelación fue proferida el 25 de agosto de 2020, notificada el 3 de septiembre del mismo año, y la tutela radicada el 1 de marzo del año en curso;
(ii) las irregularidades manifestadas por la accionante conciernen al defecto sustantivo y al desconocimiento del precedente; (iii) la situación que se afirma generó la vulneración de los derechos fundamentales fue debidamente puntualizada, y (iv) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela. (v) En relación con la relevancia constitucional, se tiene que la accionante señaló que las sentencias aquí controvertidas vulneran sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la igualdad, “[el] principio de legalidad y precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional”.
En este punto, la Sala advierte que no analizará el requisito de relevancia constitucional frente al “principio de legalidad” en tanto no se trata de garantías fundamentales, de modo que se detendrá solo en los derechos fundamentales a la seguridad social e igualdad. En lo atinente al derecho fundamental a la igualdad, uno de los eventos en los cuales puede resultar afectada esta garantía es cuando las autoridades judiciales profieren decisiones sin tener en cuenta el precedente judicial o cuando se da un tratamiento equivalente a supuestos fácticos diferentes.
Así lo ha explicado la Corte Constitucional[21]: “De este derecho se desprenden dos mandatos básicos: (i) otorgar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes y (ii) otorgar un trato diferente a situaciones de hecho disímiles. Como se observa, el rasgo esencial del derecho a la igualdad es que implica un juicio de comparación entre dos personas o grupos de personas.
Para determinar con mayor precisión el alcance del derecho a la igualdad, la Corte ha especificado estos dos mandatos generales en cuatro reglas, a saber: (i) debe darse un tratamiento distinto a situaciones de hecho que no tienen ningún elemento en común; (ii) debe darse el mismo trato a situaciones de hecho idénticas; (iii) debe darse un trato paritario a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las similitudes sean más relevantes que las diferencias; y (iv) debe darse un trato diferente a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las diferencias sean más relevantes que las similitudes”.
La Sala estima que, en este caso, no está acreditada la relevancia constitucional respecto del derecho fundamental a la igualdad, puesto que la accionante, si bien cumplió con la carga de identificar la sentencia que a su juicio constituye un precedente, esto es, la sentencia proferida por la Corte Constitucional C-258 del 7 mayo de 2013[22], no explicó la regla jurisprudencial que considera era aplicable a su caso y que la autoridad judicial accionada desatendió, argumentación que habilitaría al juez de tutela para analizar si en las providencias cuestionadas se configuró algún yerro.
Por el contrario, se observa que, en el escrito de tutela, la parte actora se limitó a señalar que “los fallos de instancia desconocen el precedente constitucional vertido por la honorable Corte Constitucional en tanto en la sentencia de constitucionalidad 258 de 2013 estableció que los funcionarios públicos que ya se encontraban vinculados a 01 de abril del año 1994, no se les aplica la Ley 100 de 1993 en materia pensional, situación fáctica y jurídica en la que se encuentra mi prohijada como funcionaria civil del Ministerio de Defensa regida por el Decreto 1214 de 1990 (personal de planta central del Ministerio de Defensa Nacional), o del Decreto 2701 de 1988 (personal de las entidades descentralizadas, adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional)”.
Lo dicho, habida cuenta que no basta con citar la jurisprudencia del Consejo de Estado o de la Corte Constitucional para tener por superado el requisito de relevancia constitucional respecto del derecho fundamental a la igualdad, puesto que, para evidenciar una eventual transgresión del mismo, se requiere que el accionante explique con claridad por qué refiere a las precitadas providencias en el escrito de tutela; es decir, si lo que persigue es endilgar un posible desconocimiento del precedente o si, por el contrario, se enlistaron con otro propósito, más cuando la parte actora omitió exponer cuál fue la regla jurisprudencial que estima debió tenerse en cuenta para resolverlo.
Al respecto, se destaca que esta Sección ha explicado que “(…) un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados e iguales fundamentos en derecho.
A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho”[23].
(Se destaca) En cuanto al derecho a la seguridad social, se observa que se cumple el requisito de relevancia constitucional, dado que el reparo de la accionante está relacionado con que había lugar a ordenar el reconocimiento de una pensión de jubilación por tiempo discontinuo de conformidad con lo señalado por los artículos 44 del Decreto 2701 de 1988 y 99 del Decreto 1214 de 1990.
Por consiguiente, ante una eventual vulneración del derecho fundamental a la seguridad social es procedente descender al estudio del defecto sustantivo que se alega y sustenta en la acción de tutela. Defecto sustantivo El mismo alude al aspecto normativo que sustenta las decisiones judiciales y se erige como causal de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias en consideración a que, si bien la competencia asignada a los jueces para interpretar y aplicar las normas jurídicas se encuentra amparada por los principios de autonomía e independencia, ésta no es absoluta, pues al ser una atribución que emana de la función pública de administrar justicia está limitada por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho[24].
Los criterios señalados suponen que la irregularidad que se invoca debe ser de tal importancia y gravedad que haya dado lugar a una decisión violatoria de derechos fundamentales, pues la configuración del defecto sustantivo no puede darse a partir de cualquier diferencia con la interpretación en que se funda una decisión judicial; ello, ya que el derecho es dinámico y constituye una ciencia cultural en la que bien pueden debatirse vías jurídicas distintas para resolver un mismo caso, y todas ellas resultar razonables y compatibles con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales, pues son distintas las escuelas de pensamiento jurídico y variados los métodos de interpretación que se utilizan para resolver un problema.
Precisamente de ello deriva la autonomía de los jueces en su labor de administración de justicia y la necesidad de establecer órganos de cierre. Ahora bien, resulta pertinente precisar que en la jurisprudencia constitucional se han identificado varias situaciones que ponen de presente la existencia de un defecto material en una providencia judicial[25].
En atención a los presupuestos que las configuran, dichos eventos pueden agruparse en i) el defecto sustantivo que plantea un conflicto en relación con la fuente formal de la providencia que se ataca y, ii) el defecto sustantivo en torno al método de interpretación de la norma jurídica que fundamenta la decisión, a saber: • Defecto sustantivo respecto de la fuente: Tiene lugar cuando la sentencia se fundamenta en una norma que indiscutiblemente no es aplicable al caso bajo examen por cuanto, a) es inexistente, b) ha sido declarada contraria a la Constitución, o c) está derogada y por tanto perdió vigencia. Asimismo, tiene lugar este defecto cuando de forma manifiestamente arbitraria y grosera se aplica una norma legal que no se adecúa a la situación fáctica del caso, lo cual debe ser debidamente alegado y probado ante el juez constitucional, a riesgo de desconocerse la autonomía del funcionario judicial que dictó la providencia. • Defecto sustantivo en torno al método: Se configura cuando la fuente formal de la sentencia radica en una norma aplicable al asunto bajo examen, por lo que hay acuerdo al respecto, pero la hermenéutica que de ella se hace no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable y aceptable, o “[…] la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes […]”[26], o cuando se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática.
En el asunto bajo examen, la parte actora alegó que las providencias cuestionadas incurrieron en defecto sustantivo porque considera que las normas que rigen su situación pensional son los Decretos 2701 de 1988 y 1214 de 1990, pero no la Ley 100 de 1993. La Sala, con el fin de determinar si se incurrió en el aludido defecto, estima necesario retrotraerse a lo analizado en las providencias censuradas.
Al efecto, en la sentencia del 25 de agosto de 2020, que resolvió el recurso de apelación, la Subsección D, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca planteó el siguiente problema jurídico: “(…) Consiste en determinar, si a la accionante le asiste o no el derecho a que la entidad demandada le reconozca y pague la pensión de jubilación por tiempos discontinuos, regulada en el artículo 99 del Decreto 1214 de 1990 o en el artículo 44 del Decreto 2701 de 1988, con la inclusión de la mesada 14 al haber laborado en algunos lapsos de tiempo, con interrupciones, por más de 20 años y tener más de 50 años de edad”.
Para resolver allí se explicó: “2. Normas y jurisprudencia aplicable (…) Como se puede observar, según la norma y la cita jurisprudencial, únicamente los empleados públicos, no los trabajadores oficiales, tienen derecho a esta prestación motivo por el cual el tiempo que se debe computar para tal fin, debe ser el que se haya laborado en dicha calidad y, además, se tiene que cumplir con la edad.
Por lo tanto, los tiempos que se hayan prestado como trabajador oficial no pueden computarse para acceder a la pensión, pues la norma es clara al decir que es únicamente para los empleados públicos. La Sala considera que esta afirmación, corresponde a una interpretación armónica de las normas que regulan la materia, teniendo en cuenta que los empleados públicos tienen vocación de permanencia, no así los trabajadores oficiales.
En efecto, según la regulación del Decreto 1214 de 1990, la naturaleza de los trabajadores oficiales es transitoria, de conformidad con lo expuesto en algunas normas del Título VII donde se habla de ellos, así: (…) Ahora, no olvida la Sala que existe el Decreto 2701 de 1988 "Por el cual se reforma el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades descentralizadas, establecimientos públicos o empresas industriales y comerciales del estado, adscritos o vinculados al Ministerio de Defensa Nacional", que en el artículo 44 consagra la pensión de jubilación, tanto para empleados públicos, como para trabajadores oficiales, norma que se debe leer en armonía con lo dispuesto en el artículo 1 de esa disposición y que señalan: (…) En esta regulación, si se observa que tanto trabajadores oficiales como empleados públicos pueden acceder a la pensión de jubilación, por tiempos continuos o discontinuos, pero debe tenerse en cuenta que solo aplica para los que hayan prestado sus servicios en establecimientos públicos o empresas industriales y comerciales del Estado adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa.
DECISIÓN DEL CASO De acuerdo con el acervo probatorio que obra en el plenario, se encuentra que la demandante nació el 12 de marzo de 1965 según se desprende del extracto de hoja de vida visible a folio 6 del cuaderno principal, es decir, que cumplió la edad para obtener derecho a la pensión por tiempo discontinuo (50 años), el 12 de marzo de 2015.
Ahora bien, para acreditar el requisito del tiempo de servicio, se tiene que laboró ante el Ministerio de Defensa Nacional, de acuerdo con las certificaciones allegadas al proceso por parte de los funcionarios competentes del Ministerio, así: Por contrato de trabajo No. 0297 de 29 de febrero de 1988, y acta de prórroga No. 454, trabajó en la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, como odontóloga, desde el 15 de abril de 1988, hasta el 15 de abril de 1989.
Según extracto hoja de vida que obra a folios 6 a 7 del expediente, prestó sus servicios a la Policía Nacional, como personal civil, por contrato de trabajo (Fl. 11), del 18 de enero de 1990, al 19 de febrero de 1998, para ejercer las labores de Odontólogo General. Mediante Resolución No. 127 de 27 de febrero de 2002, fue nombrada en el cargo de Profesional Universitario, Código 3020 Grado 13, el cual debía ser distribuido en la planta de personal de salud del Ministerio de Defensa (Fl. 10) y según se menciona en la certificación que obra en el folio 11, a la fecha de expedición de la misma, 23 de abril de 2015, acreditaba 13 años 1 mes 16 días de servicio.
No existe prueba de que se haya retirado del servicio, por lo cual se presume que continúa laborando. (…) Así las cosas, de conformidad con esta información, se tiene que la demandante no tiene derecho a acceder a la pensión de jubilación por tiempo discontinuo como lo solicita, en tanto que no cumple con el tiempo de 20 años de servicios que exige el artículo 99 del Decreto 1214 de 1990 en calidad de empleada pública, pues a la fecha en la que se suscribe esta providencia, ha cumplido 18 años y 5 meses (ya que no existe prueba que indique que se retiró del servicio), sin que sea posible computar los tiempos que prestó vinculada por contrato de trabajo, en atención a lo expuesto en el numeral anterior de esta providencia. Igualmente, tampoco le asiste derecho a la pensión regulada en el artículo 44 del Decreto 2701 de 1988, pues se encuentra por fuera del ámbito de aplicación de dicho cuerpo legal, en tanto que no laboró para un establecimiento público o una empresa industrial y comercial del Estado adscrita o vinculada al Ministerio de Defensa Nacional.
Finalmente, la mesada 14 se otorga a las personas que adquieran el derecho a pensionarse antes del 22 de julio de 2005 y, en el sub examine causó el derecho al cumplir los 50 años, esto es el 12 de marzo de 2015. Razón por la cual no procede su pago, en virtud de lo preceptuado por el Acto Legislativo 01 de 2005, que en su artículo 1 inciso 8 señaló: ARTÍCULO 1o.
Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: (…) "Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aún cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento".
Así las cosas, verificando el contenido de las normas, no se puede pasar por encima la voluntad del legislador, que fijó los parámetros y los requisitos para acceder a la pensión de jubilación por tiempo discontinuo, más aún, teniendo en cuenta que en este tipo de asuntos, las interpretaciones que haga el juzgador deben ser restrictivas, pues por virtud de la Constitución, es al legislador al que le corresponde, dentro de su capacidad configurativa, establecer las reglas para acceder a este tipo de prestaciones, que analizadas en el asunto, dan a concluir que no hay mérito para acceder a las pretensiones de la demanda, razones por las cuales se debe confirmar la sentencia de primer grado (…)”.
Corolario de lo expuesto, la Sala considera que no está configurado el defecto sustantivo, puesto que en la precitada sentencia se explicó razonablemente por qué no era aplicable el artículo 44 del Decreto 2701 de 1988 e igualmente los motivos por los cuales no cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 99 del Decreto 1240 de 1990.
Así las cosas, la Sala advierte que la acción de tutela no fue instituida para impugnar o controvertir asuntos fallados en derecho por los jueces de conocimiento de conformidad con su autonomía y competencias constitucionales y legales, como si se tratara de una tercera instancia, pues es un mecanismo excepcional y subsidiario al que pueden acudir los ciudadanos de manera extraordinaria cuando las decisiones judiciales adolezcan de los defectos que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional.
Lo señalado significa que no le corresponde al juez de tutela entrar a debatir las decisiones a las que llegaron los jueces ordinarios, pues ello está dentro de la autonomía funcional del llamado a resolver el caso, por lo que la intervención del juez constitucional se circunscribe a evitar el defecto que se le endilgue a la providencia judicial cuestionada y como en este caso no se acreditó, será denegado el amparo de los derechos fundamentales invocados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación formulada por el Secretario General de la Policía Nacional por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela en relación con el derecho a la igualdad, según lo explicado en precedencia.
TERCERO: NEGAR la acción de tutela instaurada por la señora Sandra Patricia Escobar Duque en contra de las sentencias proferidas el 12 de mayo de 2017 y el 25 de agosto de 2020, respectivamente, por el Juzgado Cuarenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y la Subsección D, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca respecto de la seguridad social, de conformidad con lo señalado.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
QUINTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejera de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2021 00843 00 [2] “Por el cual se modifica el Estatuto de Personal Civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional”. [3] “Por el cual se reforma el estatuto y el régimen prestacional civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional”. [4] “Por el cual se reforma el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades descentralizadas, establecimientos públicos o empresas industriales y comerciales del estado, adscritos o vinculados al Ministerio de Defensa Nacional”. [5] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [6] Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2021 00843 00. [7] Ibídem. [8] Visto en el índice 4 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2021 00843 00. [9] Se notificó el auto admisorio al Ministerio de Defensa Nacional y a la Policía Nacional a los siguientes correos electrónicos: notificaciones.tutelas@mindefensa.gov.co;
Notificaciones.Bogota@mindefensa.gov.co; segen.consejo@policia.gov.co; notificacion.tutelas@policia.gov.co. [10] Esta orden se cumplió el 12 de marzo de 2021. Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2021 00843 00. [11] Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2021 00843 00. [12] Ibídem. [13] Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2021 00843 00. [14] “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”. [15] Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2021 00843 00. [16] “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. [17] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” [18] Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. [19] Lo que se desprende del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el nro. 11001334204720160000400.
Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2021 00843 00. [20] Consejo de Estado- Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Radicado nro. 11001-03-15-000-2012-02201- 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera, donde se dijo que acogiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional era razonable que se presentara el amparo máximo en seis (6) meses después de notificada la providencia que se cuestionaba en sede constitucional, sin perjuicio de estudiar en cada caso, las circunstancias particulares para determinar el cumplimiento del requisito de inmediatez. [21] Corte Constitucional.
Sentencia C – 571 del 13 de septiembre de 2017. M.P.: Alejandro Linares Cantillo. [22] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [23] Entre otras, ver sentencia del 24 de julio de 2020 proferida por la Sección Primera del Consejo de estado. C.P.: Oswaldo Giraldo López. Expediente nro. 11001 0315 000 2020 02469 00. [24] Corte Constitucional, Sentencia T-757 de 2009, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. [25] Corte Constitucional, Sentencia T-453 de 2017, M.P.: Diana Fajardo Rivera, en la cual se reitera lo señalado en las sentencias SU-399 de 2012 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, SU-400 de 2012 M.P. (e): Adriana María Guillén Arango, SU-416 de 2015 M.P.: Alberto Rojas Ríos y SU-050 de 2017 M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva. [26] Corte Constitucional, Sentencia T-453 de 2017, M.P.: Diana Fajardo Rivera.