11001-03-15-000-2020-02332-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-02332-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓNSentencia2021-03-17

Ponente: Ramiro Pazos Guerrero

Actor: Ministerio De Salud Y Protección Social·Demandado: Resolución 738 Del 9 De Mayo De 2020

De qué trata

Síntesis: De conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 37-2 de la Ley 270 de 1996 y 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. (…). La Resolución No. 738 de 9 de mayo de 2020 se encuentra suscrita por el Ministro de Salud y Protección Social, Fernando Ruiz Gómez, en uso de sus atribuciones legales, en especial las que le confiere el artículo 1º del Decreto Legislativo 539 de 2020. De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que el ministro de Salud y Protección Social tiene competencia para expedir la resolución objeto de control, pues la materia sobre la que dispuso el protocolo complementario al general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el manejo de la pandemia por la enfermedad Covid-19 en las actividades de fabricación de: componentes y tableros electrónicos; computadoras y de equipo periférico; equipos de comunicación; fabricación de aparatos electrónicos de consumo; instrumentos ópticos y equipo fotográfico, maquinaria y equipo n.c.p.; fabricación de vehículos automotores, remolques y semirremolques; de otros tipos de equipo de transporte; de vehículos automotores, remolques y semirremolques; y fabricación de otros tipos de equipo de transporte y de muebles, colchones y somieres, son de su resorte. Aunado a ello, se advierte que la resolución en comento tiene elementos suficientes que permiten su identificación, tales como el número, la fecha, la identificación de las facultades que permiten su expedición, la expresión del mecanismo de publicidad, las consideraciones, el articulado y la firma de quien la suscribe. Lo anterior permite concluir que el acto sometido a control cumple a cabalidad con los requisitos de forma, que si bien no son sustanciales deben ser cumplidos por la autoridad que profiere el acto administrativo. (…). Procede la Sala a analizar las motivaciones de la resolución objeto de control, a fin de establecer su conexidad, congruencia y proporcionalidad con las normas que le sirvieron de fundamento, en especial con el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia en todo el territorio nacional. (…). [L]a resolución sometida a control corresponde a un acto administrativo de carácter general, pues no hay duda que crea situaciones jurídicas que obligan de manera impersonal a todas las personas que desarrollan determinadas actividades económicas en punto a las medidas de prevención, mitigación y respuesta que deben realizar frente a las situaciones de riesgo por el virus Sars-Cov-2. En segundo lugar, el acto fue dictado en ejercicio de función administrativa, pues para la Sala resulta diáfano que adoptar el protocolo complementario de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus Covid-19 para el sector manufacturero de los productos mencionados, corresponde al ejercicio de la competencia expresamente asignada al Ministerio de Salud y Protección Social en el artículo 1º del Decreto 539 de 2020. En tercer término, se trata de un acto expedido por una autoridad del orden nacional que pertenece al nivel central en los términos del artículo 38 de la Ley 489 de 1997. Ahora bien, en cuanto al último de los requisitos, referido a que tengan como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los Estados de Excepción, se verifica que el Decreto Legislativo 539 de 13 de abril de 2020, por medio del cual se adoptaron medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, dispuso que el Ministerio de la Protección Social sería la entidad encargada de expedir los reglamentos y protocolos de bioseguridad en todas las actividades económicas. (…). Lo anterior, permite denotar la importancia que representó el contenido del acto administrativo objeto de control, a efectos de que el Gobierno Nacional contara con una herramienta específica que permitiera afrontar la pandemia ocasionada por el virus Sars-Cov-2 para las actividades comerciales referidas y la necesidad de su desarrollo, a través de los actos administrativos correspondientes, por la autoridad designada para el efecto. Para la Sala no cabe duda que la resolución analizada, corresponde a un acto administrativo dictado en desarrollo del decreto legislativo citado y es congruentes con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia contenidas en el Decreto Legislativo 417 de 2020, siendo una de las principales medidas recomendadas por la Organización Mundial de la Salud la del distanciamiento y aislamiento social, con el fin de limitar las posibilidades de propagación del Covid-19 y de proteger la salud del público en general. (…). Con todo lo expuesto, esta Sala considera que el acto administrativo objeto de revisión guarda estrecha conexidad, consonancia y proporcionalidad con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, comoquiera que definió un protocolo especial de bioseguridad, indispensable para reducir el impacto de las consecuencias en el sistema de salud, los servicios sociales y la economía, por la pandemia que generó el virus Sars-Cov-2 y permite materializar el propósito del principio de precaución contemplado por el Gobierno Nacional en el citado Decreto Legislativo. Elevar a la categoría de acto administrativo con carácter general los protocolos de higiene, distanciamiento social, autoaislamiento voluntario y la cuarentena de la población en general y en especial del personal en el sector comercio, resulta acorde con las políticas que han adoptado las naciones para contrarrestar los efectos ocasionados por la pandemia que actualmente enfrenta la humanidad, además de que reviste a tales medidas con legalidad y activa el carácter coercitivo de las autoridades ante su desconocimiento. Adicionalmente, el análisis técnico científico y la adopción de las medidas pertinentes corresponde a la autoridad administrativa, sin que se encuentren contrarias a alguna norma superior. Por el contrario, lo dispuesto guarda concordancia con las recomendaciones emitidas tanto por la Organización Mundial de la Salud - OMS y la Organización Internacional del Trabajo, cuando instaron a los Estados a adoptar medidas urgentes para proteger a la población, entre ella a los trabajadores, empleadores y sus familias, de los riesgos para la salud generados por la enfermedad Covid-19.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la exequibilidad del Decreto Legislativo 539, consultar: Corte Constitucional, sentencia C - 205 de 25 de junio de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Sobre los requisitos de forma que debe cumplir la autoridad que profiere un acto administrativo, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de octubre de 2013, M.P. Marco Antonio Velilla, radicación 1001-03-15-000-2010-00390-00.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto enjuiciado satisface los requisitos de forma / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto enjuiciado satisface los requisitos sustanciales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – De acto que adopta el protocolo de bioseguridad para la prevención del Coronavirus COVID-19 para el sector manufacturero De conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 37-2 de la Ley 270 de 1996 y 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

(…). La Resolución No. 738 de 9 de mayo de 2020 se encuentra suscrita por el Ministro de Salud y Protección Social, Fernando Ruiz Gómez, en uso de sus atribuciones legales, en especial las que le confiere el artículo 1º del Decreto Legislativo 539 de 2020. De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que el ministro de Salud y Protección Social tiene competencia para expedir la resolución objeto de control, pues la materia sobre la que dispuso el protocolo complementario al general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el manejo de la pandemia por la enfermedad Covid-19 en las actividades de fabricación de: componentes y tableros electrónicos; computadoras y de equipo periférico; equipos de comunicación; fabricación de aparatos electrónicos de consumo; instrumentos ópticos y equipo fotográfico, maquinaria y equipo n.c.p.; fabricación de vehículos automotores, remolques y semirremolques; de otros tipos de equipo de transporte; de vehículos automotores, remolques y semirremolques; y fabricación de otros tipos de equipo de transporte y de muebles, colchones y somieres, son de su resorte.

Aunado a ello, se advierte que la resolución en comento tiene elementos suficientes que permiten su identificación, tales como el número, la fecha, la identificación de las facultades que permiten su expedición, la expresión del mecanismo de publicidad, las consideraciones, el articulado y la firma de quien la suscribe. Lo anterior permite concluir que el acto sometido a control cumple a cabalidad con los requisitos de forma, que si bien no son sustanciales deben ser cumplidos por la autoridad que profiere el acto administrativo.

(…). Procede la Sala a analizar las motivaciones de la resolución objeto de control, a fin de establecer su conexidad, congruencia y proporcionalidad con las normas que le sirvieron de fundamento, en especial con el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia en todo el territorio nacional.

(…). [L]a resolución sometida a control corresponde a un acto administrativo de carácter general, pues no hay duda que crea situaciones jurídicas que obligan de manera impersonal a todas las personas que desarrollan determinadas actividades económicas en punto a las medidas de prevención, mitigación y respuesta que deben realizar frente a las situaciones de riesgo por el virus Sars-Cov-2.

En segundo lugar, el acto fue dictado en ejercicio de función administrativa, pues para la Sala resulta diáfano que adoptar el protocolo complementario de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus Covid-19 para el sector manufacturero de los productos mencionados, corresponde al ejercicio de la competencia expresamente asignada al Ministerio de Salud y Protección Social en el artículo 1º del Decreto 539 de 2020.

En tercer término, se trata de un acto expedido por una autoridad del orden nacional que pertenece al nivel central en los términos del artículo 38 de la Ley 489 de 1997. Ahora bien, en cuanto al último de los requisitos, referido a que tengan como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los Estados de Excepción, se verifica que el Decreto Legislativo 539 de 13 de abril de 2020, por medio del cual se adoptaron medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, dispuso que el Ministerio de la Protección Social sería la entidad encargada de expedir los reglamentos y protocolos de bioseguridad en todas las actividades económicas.

(…). Lo anterior, permite denotar la importancia que representó el contenido del acto administrativo objeto de control, a efectos de que el Gobierno Nacional contara con una herramienta específica que permitiera afrontar la pandemia ocasionada por el virus Sars- Cov-2 para las actividades comerciales referidas y la necesidad de su desarrollo, a través de los actos administrativos correspondientes, por la autoridad designada para el efecto.

Para la Sala no cabe duda que la resolución analizada, corresponde a un acto administrativo dictado en desarrollo del decreto legislativo citado y es congruentes con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia contenidas en el Decreto Legislativo 417 de 2020, siendo una de las principales medidas recomendadas por la Organización Mundial de la Salud la del distanciamiento y aislamiento social, con el fin de limitar las posibilidades de propagación del Covid-19 y de proteger la salud del público en general.

(…). Con todo lo expuesto, esta Sala considera que el acto administrativo objeto de revisión guarda estrecha conexidad, consonancia y proporcionalidad con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, comoquiera que definió un protocolo especial de bioseguridad, indispensable para reducir el impacto de las consecuencias en el sistema de salud, los servicios sociales y la economía, por la pandemia que generó el virus Sars- Cov-2 y permite materializar el propósito del principio de precaución contemplado por el Gobierno Nacional en el citado Decreto Legislativo.

Elevar a la categoría de acto administrativo con carácter general los protocolos de higiene, distanciamiento social, autoaislamiento voluntario y la cuarentena de la población en general y en especial del personal en el sector comercio, resulta acorde con las políticas que han adoptado las naciones para contrarrestar los efectos ocasionados por la pandemia que actualmente enfrenta la humanidad, además de que reviste a tales medidas con legalidad y activa el carácter coercitivo de las autoridades ante su desconocimiento.

Adicionalmente, el análisis técnico científico y la adopción de las medidas pertinentes corresponde a la autoridad administrativa, sin que se encuentren contrarias a alguna norma superior. Por el contrario, lo dispuesto guarda concordancia con las recomendaciones emitidas tanto por la Organización Mundial de la Salud - OMS y la Organización Internacional del Trabajo, cuando instaron a los Estados a adoptar medidas urgentes para proteger a la población, entre ella a los trabajadores, empleadores y sus familias, de los riesgos para la salud generados por la enfermedad Covid-19.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la exequibilidad del Decreto Legislativo 539, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-205 de 25 de junio de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Sobre los requisitos de forma que debe cumplir la autoridad que profiere un acto administrativo, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de octubre de 2013, M.P. Marco Antonio Velilla, radicación 1001-03- 15-000-2010-00390-00.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 37 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189 / LEY 489 DE 1999 – ARTÍCULO 38 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 2020 – ARTÍCULO 1 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 738 DE 2020 (9 de mayo) MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL (Ajustada a derecho) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02332-00(CA) Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN 738 DEL 9 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Sentencia Procede la Sala Especial de Decisión del Consejo de Estado, en virtud de lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a efectuar el control inmediato de legalidad de la Resolución No. 738 de 9 de mayo de 2020 proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social.

ANTECEDENTES 1. Acto sometido a control El Ministerio de Salud y Protección Social remitió copia simple de la Resolución No. 738 de 9 de mayo de 2020 a la Secretaria General de esta Corporación cuyo texto es el siguiente: RESOLUCIÓN NÚMERO 000738 DE 2020 (mayo 9) por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para la prevención del Coronavirus COVID-19 en la fabricación de componentes y tableros electrónicos (CIIU 2610); computadoras y de equipo periférico (CIIU 2620); equipos de comunicación (CIIU 2630); fabricación de aparatos electrónicos de consumo (CIIU 2640); instrumentos ópticos y equipo fotográfico (CIIU 2670), maquinaria y equipo n.c.p – División CIIU 28; fabricación de vehículos automotores, remolques y semirremolques; de otros tipos de equipo de transporte – Divisiones CIIU 29 y 30; de vehículos automotores, remolques y semirremolques; y fabricación de otros tipos de equipo de transporte – divisiones CIIU 29 y 30; de muebles, colchones y somieres – división CIIU 31 de la industria manufacturera.

El Ministro de Salud y Protección Social, en ejercicio de sus facultades legales, en especial, de las conferidas en el artículo 1° del Decreto Legislativo 539 de 2020 y, Considerando: Que el artículo 2° de la Constitución Política prevé que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales y de los particulares;

Que la Ley 1751 de 2015 dispone en su artículo 5° que el Estado es responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud, y en su artículo 10 que las personas son responsables de propender por su autocuidado, el de su familia y el de su comunidad” y actuar de manera solidaria ante situaciones que pongan en peligro la vida y la salud de las personas”;

Que la Organización Mundial de la Salud (OMS) el 11 de marzo de 2020, declaró que el brote del Coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, e instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio;

Que, con base en la declaratoria de pandemia, mediante Resolución 385 de 2020 este Ministerio decretó la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, con el fin de prevenir y controlar la propagación del Coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos; Que la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en comunicado del 18 de marzo de 2020, instó a los Estados a adoptar medidas urgentes para: i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generados por el Coronavirus COVID-19; ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; iii) estimular la economía y el empleo, y, iv) sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida;

Que el Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020, estableció que durante el término de la emergencia sanitaria este Ministerio será el competente para expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectoriales que se encuentran autorizadas por el Gobierno nacional, a fin de mitigar, controlar y evitar la propagación de la pandemia y realizar su adecuado manejo;

Que mediante Decreto 636 del 6 de mayo de 2020, en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia, el Gobierno nacional impartió instrucciones para el mantenimiento del orden público; y dadas las circunstancias y medidas de cuidado para preservar la salud y la vida, garantizar el abastecimiento, disposición de alimentos de primera necesidad y de servicios que por su misma naturaleza no deben interrumpirse, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del territorio nacional, pero permitió el derecho de libre circulación de las personas que allí se indican;

Que los numerales 38 y 39 del artículo 3° del Decreto 636 de 2020 disponen que se permite el derecho de circulación de las personas que participen en: “La cadena de producción, abastecimiento, almacenamiento, reparación, mantenimiento, transporte y distribución de las manufacturas de: (i) vehículos automotores remolques y semirremolques, (ii) motocicletas, (iii) muebles, colchones y somieres” y en la “Fabricación, mantenimiento y reparación de computadores, equipos periféricos, equipos de comunicación, electrónicos y ópticos”, respectivamente;

Que analizadas las condiciones de las diferentes actividades del sector de la Industria Manufacturera, de acuerdo con la información suministrada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y luego de un trabajo conjunto con representantes de ese sector, se determinó que dadas las particularidades de algunas de ellas, se requiere adoptar medidas específicas, a través de un protocolo de bioseguridad especial que debe ser aplicado concretamente en las actividades con la siguiente Clasificación Internacional Industrial Uniforme: fabricación de componentes y tableros electrónicos (CIIU 2610); computadoras y de equipo periférico (CIIU 2620); equipos de comunicación (CIIU 2630); fabricación de aparatos electrónicos de consumo (CIIU 2640); instrumentos ópticos y equipo fotográfico (CIIU 2670), maquinaria y equipo n.c.p – División CIIU 28;.

Fabricación de vehículos automotores, remolques y semirremolques; de otros tipos de equipo de transporte – Divisiones CIIU 29 y 30; de vehículos automotores, remolques y semirremolques; y fabricación de otros tipos de equipo de transporte – divisiones CIIU 29 y 30; de muebles, colchones y somieres – división CIIU 31, complementario al protocolo general, adoptado mediante Resolución 666 de 2020, para minimizar los factores que pueden generar la transmisión del COVID- 19;

En mérito de lo expuesto, Resuelve: Artículo 1°. Protocolo de bioseguridad para actividades de la industria manufacturera. Adóptese el protocolo de bioseguridad para la prevención de la enfermedad COVID-19 en la fabricación de componentes y tableros electrónicos (CIIU 2610); computadoras y de equipo periférico (CIIU 2620); equipos de comunicación (CIIU 2630); fabricación de aparatos electrónicos de consumo (CIIU 2640); instrumentos ópticos y equipo fotográfico (CIIU 2670), maquinaria y equipo n.c.p – División CIIU 28; fabricación de vehículos automotores, remolques y semirremolques; de otros tipos de equipo de transporte – Divisiones CIIU 29 y 30; de vehículos automotores, remolques y semirremolques; y fabricación de otros tipos de equipo de transporte – divisiones CIIU 29 y 30; de muebles, colchones y somieres – división CIIU 31 de la industria manufacturera.

Parágrafo. Este protocolo es complementario al protocolo general adoptado mediante la Resolución 666 del 24 de abril de 2020 y a las demás medidas que los responsables de la industria según la actividad, considere necesario establecer e implementar. Artículo 2°. Ámbito de aplicación. Las disposiciones previstas en el presente acto administrativo, deberán ser atendidas por el Sector de la Industria Manufacturera en las actividades descritas con la siguiente Clasificación Internacional Industrial Uniforme: fabricación de componentes y tableros electrónicos (CIIU 2610); computadoras y de equipo periférico (CIIU 2620); equipos de comunicación (CIIU 2630); fabricación de aparatos electrónicos de consumo (CIIU 2640); instrumentos ópticos y equipo fotográfico (CIIU 2670), maquinaria y equipo n.c.p – División CIIU 28;.

Fabricación de vehículos automotores, remolques y semirremolques; de otros tipos de equipo de transporte – Divisiones CIIU 29 y 30; de vehículos automotores, remolques y semirremolques; y fabricación de otros tipos de equipo de transporte – divisiones CIIU 29 y 30; de muebles, colchones y somieres – división CIIU 31. Artículo 3°. Vigilancia y cumplimiento del protocolo.

De acuerdo a lo establecido en el Decreto Legislativo 539 de 2020, la vigilancia del cumplimiento de este protocolo estará a cargo de la secretaría o entidad municipal o distrital que corresponda a la respectiva actividad económica del municipio o distrito en donde funcione, sin perjuicio de la vigilancia que sobre el cumplimiento de las obligaciones de los empleadores realice el Ministerio del Trabajo o de la competencia de otras autoridades.

Artículo 4°. Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación. 2. Actuación procesal surtida Previa remisión del expediente por orden del consejero doctor Roberto Augusto Serrato Valdes, con auto de 27 de enero de 2021 el magistrado sustanciador avocó el conocimiento de la Resolución No. 738 de 2020, ordenó la fijación en lista por el término de diez días para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran la resolución objeto de control, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera concepto y ordenó comunicar al Ministerio de Salud y Protección Social. 3.

Intervención de la autoridad que profirió el acto sometido a control El Ministerio de Salud y Protección Social solicitó a esta Corporación que declare que la Resolución No. 738 de 9 de mayo de 2020 se adecuó a la Constitución y a la ley. Precisó que con esta se estableció el protocolo de bioseguridad para la prevención de la trasmisión del Covid-19 en el sector de la industria manufacturera, concretamente en las actividades de fabricación de componentes y tableros electrónicos; computadoras y de equipo periférico; equipos de comunicación; fabricación de aparatos electrónicos de consumo; instrumentos ópticos y equipo fotográfico, maquinaria y equipo n.c.p; fabricación de vehículos automotores, remolques y semirremolques; de otros tipos de equipo de transporte; de vehículos automotores, remolques y semirremolques; y fabricación de otros tipos de equipo de transporte y de muebles, colchones y somieres, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto Legislativo 539 de 2020.

Destacó que, para la Corte Constitucional, el Decreto Legislativo 539 de 2020, por el cual se adoptaron medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la actual pandemia, se ajustó a la Constitución Política, según comunicado de 25 de junio de 2020 de esa Corporación. Aseveró que luego de analizar las condiciones particulares que rodean las diferentes actividades del sector comercio, era necesario que se adoptara ese protocolo especial de bioseguridad, complementario al general contenido en la Resolución 666 de 2020.

CONSIDERACIONES 1. Competencia El artículo 111, numeral 8, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 37-2 de la Ley 270 de 1996 y 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. 2.

Control de legalidad Para efectos de realizar el control integral de legalidad de la Resolución 738 de 9 de mayo de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, se debe determinar si el acto administrativo objeto de estudio es conforme, formal y materialmente, con las normas superiores que le deben servir de fundamento. 2.1.

Examen de los requisitos de forma La Resolución No. 738 de 9 de mayo de 2020 se encuentra suscrita por el Ministro de Salud y Protección Social, Fernando Ruiz Gómez, en uso de sus atribuciones legales, en especial las que le confiere el artículo 1º del Decreto Legislativo 539 de 2020[1][2]. De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que el ministro de Salud y Protección Social tiene competencia para expedir la resolución objeto de control, pues la materia sobre la que dispuso el protocolo complementario al general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el manejo de la pandemia por la enfermedad Covid-19 en las actividades de fabricación de: componentes y tableros electrónicos; computadoras y de equipo periférico; equipos de comunicación; fabricación de aparatos electrónicos de consumo; instrumentos ópticos y equipo fotográfico, maquinaria y equipo n.c.p.; fabricación de vehículos automotores, remolques y semirremolques; de otros tipos de equipo de transporte; de vehículos automotores, remolques y semirremolques; y fabricación de otros tipos de equipo de transporte y de muebles, colchones y somieres, son de su resorte.

Aunado a ello, se advierte que la resolución en comento tiene elementos suficientes que permiten su identificación, tales como el número, la fecha, la identificación de las facultades que permiten su expedición, la expresión del mecanismo de publicidad, las consideraciones, el articulado y la firma de quien la suscribe. Lo anterior permite concluir que el acto sometido a control cumple a cabalidad con los requisitos de forma, que si bien no son sustanciales deben ser cumplidos por la autoridad que profiere el acto administrativo[3]. 2.2.

Examen de los requisitos sustanciales. Procede la Sala a analizar las motivaciones de la resolución objeto de control, a fin de establecer su conexidad, congruencia y proporcionalidad con las normas que le sirvieron de fundamento, en especial con el Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia en todo el territorio nacional.

Sobre el particular, lo primero que debe decirse es que la resolución sometida a control corresponde a un acto administrativo de carácter general, pues no hay duda que crea situaciones jurídicas que obligan de manera impersonal a todas las personas que desarrollan determinadas actividades económicas en punto a las medidas de prevención, mitigación y respuesta que deben realizar frente a las situaciones de riesgo por el virus Sars-Cov-2.

En segundo lugar, el acto fue dictado en ejercicio de función administrativa, pues para la Sala resulta diáfano que adoptar el protocolo complementario de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus Covid-19 para el sector manufacturero de los productos mencionados, corresponde al ejercicio de la competencia expresamente asignada al Ministerio de Salud y Protección Social en el artículo 1º del Decreto 539 de 2020.

En tercer término, se trata de un acto expedido por una autoridad del orden nacional que pertenece al nivel central en los términos del artículo 38 de la Ley 489 de 1997. Ahora bien, en cuanto al último de los requisitos, referido a que tengan como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los Estados de Excepción, se verifica que el Decreto Legislativo 539 de 13 de abril de 2020, por medio del cual se adoptaron medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, dispuso que el Ministerio de la Protección Social sería la entidad encargada de expedir los reglamentos y protocolos de bioseguridad en todas las actividades económicas, teniendo en cuenta que “la legislación vigente no asigna al Ministerio de Salud y Protección Social la competencia de expedir con carácter vinculante protocolos técnicos y científicos sobre bioseguridad distintos al sector salud.

Que es necesario evitar la duplicidad de autoridades involucradas en el desarrollo de las competencias de diseño, implementación y ejecución de planes de acción o expedición de protocolos que sobre bioseguridad se requieran para para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19. Que se requiere actuar de manera coordinada y unificada para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID19.” Lo anterior, permite denotar la importancia que representó el contenido del acto administrativo objeto de control, a efectos de que el Gobierno Nacional contara con una herramienta específica que permitiera afrontar la pandemia ocasionada por el virus Sars-Cov-2 para las actividades comerciales referidas y la necesidad de su desarrollo, a través de los actos administrativos correspondientes, por la autoridad designada para el efecto.

Para la Sala no cabe duda que la resolución analizada, corresponde a un acto administrativo dictado en desarrollo del decreto legislativo citado y es congruentes con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia contenidas en el Decreto Legislativo 417 de 2020, siendo una de las principales medidas recomendadas por la Organización Mundial de la Salud la del distanciamiento y aislamiento social, con el fin de limitar las posibilidades de propagación del Covid-19 y de proteger la salud del público en general.

El anexo técnico de la Resolución 738 de 9 de mayo de 2020 está orientado a minimizar los factores que pueden generar la transmisión de la enfermedad por Covid-19 y su carácter obligatorio abarca a los empleadores, trabajadores, proveedores, clientes y aliados del sector manufacturero referido. Ese documento contiene un listado de medidas generales de bioseguridad para la industria manufacturera; medidas locativas de adecuación, mantenimiento y desinfección de herramientas de trabajo y elementos de dotación; enlista los elementos de protección personal que deben proveer las empresas a sus trabajadores; el proceso de manipulación de insumos, productos y residuos; el capital humano, su interacción dentro de las instalaciones, con terceros, en tiempos de alimentación y al terminar el turno laboral; prevé alternativas de organización laboral, contiene instructivos precisos sobre cómo ejecutar cada una de esas etapas, técnicas de lavado de manos, especificaciones técnicas sobre elementos de protección personal, limpieza y desinfección de establecimientos y espacios de trabajo, etc.

Así mismo, la autoridad ministerial diseñó un plan de prevención y manejo de situaciones de riesgo de contagio que contiene las labores de vigilancia de salud de los trabajadores, las condiciones en que se debe desarrollar el trabajo remoto, a distancia, presencial y otras alternativas de organización laboral, la interacción del personal en tiempos de alimentación y descanso y toda una serie de disposiciones que prevén la bioseguridad en el desarrollo de todas las actividades laborales.

De igual manera cabe destacar que el anexo técnico definió el plan de monitoreo de síntomas de contagio por Sars-Cov-2, la prevención y manejo de situaciones de riesgo de contagio y un procedimiento de los pasos a seguir en caso de presentarse el caso de una persona con síntomas compatibles con los de la enfermedad Covid-19. Con todo lo expuesto, esta Sala considera que el acto administrativo objeto de revisión guarda estrecha conexidad, consonancia y proporcionalidad con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado en el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, comoquiera que definió un protocolo especial de bioseguridad, indispensable para reducir el impacto de las consecuencias en el sistema de salud, los servicios sociales y la economía, por la pandemia que generó el virus Sars- Cov-2 y permite materializar el propósito del principio de precaución contemplado por el Gobierno Nacional en el citado Decreto Legislativo.

Elevar a la categoría de acto administrativo con carácter general los protocolos de higiene, distanciamiento social, autoaislamiento voluntario y la cuarentena de la población en general y en especial del personal en el sector comercio, resulta acorde con las políticas que han adoptado las naciones para contrarrestar los efectos ocasionados por la pandemia que actualmente enfrenta la humanidad, además de que reviste a tales medidas con legalidad y activa el carácter coercitivo de las autoridades ante su desconocimiento.

Adicionalmente, el análisis técnico científico y la adopción de las medidas pertinentes corresponde a la autoridad administrativa, sin que se encuentren contrarias a alguna norma superior. Por el contrario, lo dispuesto guarda concordancia con las recomendaciones emitidas tanto por la Organización Mundial de la Salud - OMS y la Organización Internacional del Trabajo, cuando instaron a los Estados a adoptar medidas urgentes para proteger a la población, entre ella a los trabajadores, empleadores y sus familias, de los riesgos para la salud generados por la enfermedad Covid-19.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala Especial de Decisión No. Doce (12), administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR que la Resolución No. 738 de 9 de mayo de 2020, por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para la prevención del Coronavirus COVID-19 en la fabricación de componentes y tableros electrónicos (CIIU 2610); computadoras y de equipo periférico (CIIU 2620); equipos de comunicación (CIIU 2630); fabricación de aparatos electrónicos de consumo (CIIU 2640); instrumentos ópticos y equipo fotográfico (CIIU 2670), maquinaria y equipo n.c.p – División CIIU 28; fabricación de vehículos automotores, remolques y semirremolques; de otros tipos de equipo de transporte – Divisiones CIIU 29 y 30; de vehículos automotores, remolques y semirremolques; y fabricación de otros tipos de equipo de transporte – divisiones CIIU 29 y 30; de muebles, colchones y somieres – división CIIU 31 de la industria manufacturera, se encuentra ajustada a la ley, en los términos de la parte motiva de la presente providencia. Cópiese, comuníquese las partes e intervinientes por el medio más expedito y archívese el expediente.

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ SANDRA LISSETH IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAMIRO PAZOS GUERRERO JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Firmado electrónicamente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA ----------------------- [1] Decreto 539 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.” Artículo 1.

Protocolos de bioseguridad. Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, el Ministerio de Salud y Protección Social será la entidad encargada de determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19. [2] Es pertinente precisar que, a través de sentencia C-205 de 25 de junio de 2020, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo 539 con ponencia del Magistrado José Fernando Reyes Cuartas. [3] Al respecto ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de octubre de 2013.

Exp. 1001- 03-15-000-2010-000390-OO (CA). C.P. Marco Antonio Velilla.