23001-23-33-000-2019-00461-01 — Consejo de Estado

23001-23-33-000-2019-00461-01Consejo de Estado · SECCIÓN QUINTASentencia2021-04-29

Ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio

Actor: Rodrigo Molina Cardozo·Demandado: Roder Hernán Ramos Mellao – Concejal De Tierralta, Córdoba, Período 2020-2023

De qué trata

Síntesis: Conforme con la norma [artículo 40 de la Ley 617 de 2000], para la configuración de la inhabilidad en lo que al caso concreto se refiere, se requiere: a. Un elemento objetivo dado por el ejercicio de un empleo público (…), con autoridad política, civil, administrativa o militar. b. Un elemento temporal que está dado por los 12 meses anteriores a la elección cuestionada. c. Un elemento espacial o territorial que se refiere al respectivo municipio o distrito donde es elegida la persona de quien se predica la inhabilidad, el cual debe coincidir con aquel en el cual se ejerció anteriormente un empleo público con autoridad. En otras palabras, y en lo que concierne a este evento, quien haya fungido como empleado público con jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar dentro de los 12 meses anteriores a la elección en el respectivo municipio o distrito, no puede ser inscrito como candidato ni elegido como concejal municipal o distrital. De igual forma, conviene precisar que para que se configure la inhabilidad se deben reunir todos y cada uno de los elementos anteriormente señalados, por cuanto, la ausencia de uno solo de ellos hace inviable la materialización de la figura. (…). [E]n lo que tiene que ver con el ejercicio de un empleo público, debe tenerse en cuenta que de conformidad con lo establecido en los artículos 123 de la Carta Política, los servidores públicos se clasifican en miembros de las corporaciones públicas y empleados y trabajadores del Estado, entiéndase empleados públicos y trabajadores oficiales. Es decir, los empleados públicos son una especie de servidores públicos que se encuentran vinculados con el Estado, por regla general, a través de una relación legal y reglamentaria. Precisado lo anterior, frente al ejercicio de jurisdicción, se advierte que conforme la Constitución Política y la Ley 270 de 1996, la jurisdicción se ejerce por aquellas personas envestidas de la facultad de administrar justicia, bien sea de manera permanente o transitoria. Permanente, como el caso de los jueces y magistrados y algunas autoridades administrativas a las cuales expresamente la ley ha facultado para el efecto; o transitoria, como lo que ocurre con los particulares a quienes se les otorga la atribución de manera temporal. (…). La Sección Quinta de tiempo atrás se ha referido a los presupuestos o elementos que estructuran la definición de autoridad, para cuyo propósito se ha partido de la premisa de la realización de actos de dirección que impliquen un cierto grado de autonomía decisoria o de imposición de sanciones, de acuerdo con las funciones legalmente establecidas para cada cargo. (…). En cuanto a los elementos de la autoridad administrativa, (…) la Sala ha precisado que para establecer “si el ejercicio de determinado cargo público implica el ejercicio de autoridad administrativa, puede acudirse, o bien a un criterio orgánico, o bien a un criterio funcional. En virtud del primero, es posible entender que el ejercicio de determinado cargo conlleva el ejercicio de autoridad administrativa por tratarse de aquellos que, de conformidad con la ley, implican dirección administrativa, por ser ésta una manifestación de dicha autoridad. Y, acudiendo al segundo, será posible concluir que las funciones propias de un determinado cargo implican el ejercicio de dicha autoridad, en atención al análisis que de dichas atribuciones haga el juzgador en el caso concreto.” [P]ara identificar si un cargo implica el ejercicio de autoridad administrativa, se puede acudir a un criterio orgánico o a un criterio funcional. (…). [L]a autoridad administrativa hace referencia a los poderes decisorios de mando o imposición que ejercen quienes desempeñan cargos de la administración nacional, departamental y municipal o de los órganos electorales y de control con capacidad para “hacer que la administración funcione, también ejerciendo mando y dirección sobre los órganos del aparato administrativo, nombrando y removiendo sus agentes, celebrando contratos, supervigilando la prestación de servicios, castigando infracciones al reglamento, etc. Todo eso y más, es la autoridad administrativa.” Se reitera que todas aquellas funciones que de acuerdo con la estructura orgánica de la administración confieran al respectivo cargo autonomía en la adopción de decisiones y potestad de mando, conllevan o comportan autoridad administrativa. (…). [E]l solo hecho de ostentar esta clase de atribuciones, el servidor público con cierto grado de jerarquía funcional dentro de la entidad u organismo no necesariamente implica que “goce de facultades que le concedan autonomía funcional para tomar decisiones en campos tales como: nombrar o remover personal de la corporación, conferir comisiones y traslados, sancionar disciplinariamente, comprometer el presupuesto, celebrar contratos, imponer medidas de obligatorio acatamiento” (…). [L]a autoridad administrativa está determinada desde el punto de vista funcional, por tener a cargo autonomía en la facultad de tomar decisiones y potestad de mando. (…). [S]e entiende la autoridad civil como una especie de autoridad pública que ejerce un servidor público o un particular que cumple funciones públicas y consiste en el ejercicio de actos de poder y mando, que se desarrollan mediante actos de autoridad o a través de la orientación de una organización pública. Este poder se expresa tanto sobre los ciudadanos y la comunidad en general, como al interior de la organización estatal. Lo anterior, por cuanto desde el mismo desarrollo legislativo contenido en los artículos 188 y 190 de la Ley 136 de 1994 y la interpretación jurisprudencial que de esas normas se ha efectuado en los criterios orgánico y funcional anteriormente expuestos, se advierte que para la configuración de este tipo de autoridades se requiere ser “empleado oficial” o por lo menos ejercer funciones públicas específicas que resultan completamente ajenas a un trabajador particular. Frente a la autoridad política, esta Corporación ha dicho que debe entenderse “como la capacidad para “presentar proyectos de Ley [en sentido amplio] y sancionarlos, manejar las relaciones con los otros poderes y con otros Estados, gestionar, trazar y apalancar el rumbo de la Nación [entendido también para departamentos y municipios]”. Finalmente, frente al ejercicio de autoridad militar, se ha establecido que es aquella “ejercida por medio de las armas y la fuerza pública”. (…). Según se tiene, la elección cuestionada tuvo lugar el 27 de octubre de 2019, por lo que el período inhabilitante se configuró dentro de los 12 meses anteriores a esa fecha, es decir, desde el 27 de octubre de 2018. Se encuentra acreditado en el expediente que el señor Ramos Mellao fungió como secretario de Gobierno del municipio de Tierralta, Córdoba, desde el 28 de junio hasta el 5 de diciembre de 2018, es decir, para el 27 de octubre de ese año, se encontraba en pleno ejercicio del referido cargo. De igual forma, no fue objeto de controversia por parte del apoderado del demandado, ahora recurrente, quien de hecho reconoció que el cargo de secretario de Gobierno implica el desempeño de un empleo público y además, por lo menos, el ejercicio de autoridad civil, administrativa, y política, toda vez que, conforme el manual de funciones allegado con la demanda, dicho empleo corresponde al nivel directivo. (…). Además, el cargo fue desempeñado, como se dejó dicho, en el municipio de Tierralta, Córdoba, es decir, en la misma entidad territorial. En tales condiciones, tal como lo concluyó el Tribunal a quo y no lo controvirtió el recurrente, se encuentran reunidos todos los elementos de la inhabilidad en cuestión. Ahora bien, en lo que tiene que ver con el argumento según el cual el demandado fungió como concejal del mismo municipio de Tierralta, Córdoba, entre el 10 de mayo y el 31 de diciembre de 2019 y por ende, quedó subsanada cualquier inhabilidad anterior, advierte la Sala que el mismo no resulta de recibo, toda vez que la conducta censurada en este caso no corresponde al ejercicio como concejal sino a su desempeño como secretario de Gobierno del municipio de Tierralta, Córdoba, el cual no se desaparece del mundo jurídico con su posesión como cabildante de esa entidad territorial. Es decir, el hecho de que el demandado, además haya fungido como concejal de manera previa a la elección que ahora se cuestiona, no desvirtúa que para el momento en que se celebraron los comicios ahora controvertidos, se encontraba incurso en la inhabilidad consagrada en el numeral 2 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000. Lo anterior, por cuanto se insiste, el motivo de censura no es su acto de llamamiento como concejal, sino haber incurrido en la referida inhabilidad, que se configura por el ejercicio de autoridad como empleado público en alguna de las modalidades y dentro del plazo y ámbito que señala la ley. Por lo tanto, se reitera, como en este evento se demostró que el señor Roder Hernán Ramos Mellao fungió como empleado público y ejerció autoridad administrativa, civil e incluso política dentro de los 12 meses anteriores a su elección como concejal del municipio de Tierralta, Córdoba para el período 2020-2023, en ese mismo municipio, incurrió en la inhabilidad de que trata el numeral 2 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, independientemente de que con posterioridad se haya desempeñado como cabildante de esa misma entidad territorial, circunstancia que en manera alguna afecta la configuración de la inhabilidad bajo estudio. En ese orden de ideas, al no tener vocación de prosperidad los argumentos esgrimidos por el recurrente en contra de la providencia apelada, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del 10 de diciembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba.NOTA DE RELATORÍA: Respecto de los empleados públicos como servidores públicos vinculados con el Estado, por regla general, a través de una relación legal y reglamentaria, consultar. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 11 de marzo de 2021, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, radicación 05001 - 23-33-000-2019-03154-01. De los presupuestos o elementos que estructuran la definición de autoridad, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 10 de septiembre de 2020, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación 44001-23-40-000-2019-00184-01. Sobre los elementos de la autoridad administrativa, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de septiembre de 2005, M.P. Darío Quiñones Pinilla, exp. 41001-23-31-000-2003-01299-02 (3657). Reiteración en: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 23 de septiembre de 2013, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación 41001-23-31-000-2012-00048-01. En lo que tiene que ver con los poderes decisorios de mando o imposición que ejercen quienes desempeñan cargos de la administración nacional, departamental y municipal o de los órganos electorales y de control que configuran la autoridad administrativa, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de junio 9 de 1.998, Exp. AC-5779. Reiteración realizada en: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 16 de mayo de 2019, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Radicación 11001-03-28-000-2018-00628-00. Sobre las funciones, que de acuerdo con la estructura orgánica de la administración confieran al respectivo cargo autonomía en la adopción de decisiones y potestad de mando, que conllevan o comportan autoridad administrativa, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 28 de febrero de 2002, M.P. Darío Quiñones Pinilla, radicado 2804. De las atribuciones del servidor público con cierto grado de jerarquía funcional que implican facultades de autonomía funcional para tomar decisiones, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de mayo de 2013, M.P. Susana Buitrago Valencia, radicación 23001-23-31-000-2008-00087-03 (IJ). De la autoridad civil, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 4 de agosto de 2016, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación 54001-23-33-000-2016-00008-01. En lo que tiene que ver con el concepto de la autoridad civil, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 28 de enero de 2021, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, radicación 76001-23-33-000-2020-000013-01. Del concepto de autoridad política y el ejercicio de autoridad militar, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 19 de marzo de 2020, M.P. Rocío Araújo Oñate, radicación 44001-03-23-40-000-2019-00195-01.

NULIDAD ELECTORAL – Contra acto de elección de concejal de Tierralta Córdoba / INHABILIDAD DEL CONCEJAL POR EJERCICIO DE AUTORIDAD – Como empleado público dentro del año anterior a la elección / INHABILIDAD DEL CONCEJAL POR EJERCICIO DE AUTORIDAD – Elementos para su configuración / AUTORIDAD – Elementos que estructuran la definición / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA – Elementos / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA – Criterios orgánico y funcional / AUTORIDAD CIVIL – Concepto / AUTORIDAD POLÍTICA – Concepto / AUTORIDAD MILITAR – Concepto / NULIDAD ELECTORAL – Configuración de la inhabilidad alegada Conforme con la norma [artículo 40 de la Ley 617 de 2000], para la configuración de la inhabilidad en lo que al caso concreto se refiere, se requiere: a. Un elemento objetivo dado por el ejercicio de un empleo público (…), con autoridad política, civil, administrativa o militar. b. Un elemento temporal que está dado por los 12 meses anteriores a la elección cuestionada. c. Un elemento espacial o territorial que se refiere al respectivo municipio o distrito donde es elegida la persona de quien se predica la inhabilidad, el cual debe coincidir con aquel en el cual se ejerció anteriormente un empleo público con autoridad.

En otras palabras, y en lo que concierne a este evento, quien haya fungido como empleado público con jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar dentro de los 12 meses anteriores a la elección en el respectivo municipio o distrito, no puede ser inscrito como candidato ni elegido como concejal municipal o distrital. De igual forma, conviene precisar que para que se configure la inhabilidad se deben reunir todos y cada uno de los elementos anteriormente señalados, por cuanto, la ausencia de uno solo de ellos hace inviable la materialización de la figura.

(…). [E]n lo que tiene que ver con el ejercicio de un empleo público, debe tenerse en cuenta que de conformidad con lo establecido en los artículos 123 de la Carta Política, los servidores públicos se clasifican en miembros de las corporaciones públicas y empleados y trabajadores del Estado, entiéndase empleados públicos y trabajadores oficiales.

Es decir, los empleados públicos son una especie de servidores públicos que se encuentran vinculados con el Estado, por regla general, a través de una relación legal y reglamentaria. Precisado lo anterior, frente al ejercicio de jurisdicción, se advierte que conforme la Constitución Política y la Ley 270 de 1996, la jurisdicción se ejerce por aquellas personas envestidas de la facultad de administrar justicia, bien sea de manera permanente o transitoria.

Permanente, como el caso de los jueces y magistrados y algunas autoridades administrativas a las cuales expresamente la ley ha facultado para el efecto; o transitoria, como lo que ocurre con los particulares a quienes se les otorga la atribución de manera temporal. (…). La Sección Quinta de tiempo atrás se ha referido a los presupuestos o elementos que estructuran la definición de autoridad, para cuyo propósito se ha partido de la premisa de la realización de actos de dirección que impliquen un cierto grado de autonomía decisoria o de imposición de sanciones, de acuerdo con las funciones legalmente establecidas para cada cargo.

(…). En cuanto a los elementos de la autoridad administrativa, (…) la Sala ha precisado que para establecer “si el ejercicio de determinado cargo público implica el ejercicio de autoridad administrativa, puede acudirse, o bien a un criterio orgánico, o bien a un criterio funcional. En virtud del primero, es posible entender que el ejercicio de determinado cargo conlleva el ejercicio de autoridad administrativa por tratarse de aquellos que, de conformidad con la ley, implican dirección administrativa, por ser ésta una manifestación de dicha autoridad.

Y, acudiendo al segundo, será posible concluir que las funciones propias de un determinado cargo implican el ejercicio de dicha autoridad, en atención al análisis que de dichas atribuciones haga el juzgador en el caso concreto.” [P]ara identificar si un cargo implica el ejercicio de autoridad administrativa, se puede acudir a un criterio orgánico o a un criterio funcional.

(…). [L]a autoridad administrativa hace referencia a los poderes decisorios de mando o imposición que ejercen quienes desempeñan cargos de la administración nacional, departamental y municipal o de los órganos electorales y de control con capacidad para “hacer que la administración funcione, también ejerciendo mando y dirección sobre los órganos del aparato administrativo, nombrando y removiendo sus agentes, celebrando contratos, supervigilando la prestación de servicios, castigando infracciones al reglamento, etc.

Todo eso y más, es la autoridad administrativa.” Se reitera que todas aquellas funciones que de acuerdo con la estructura orgánica de la administración confieran al respectivo cargo autonomía en la adopción de decisiones y potestad de mando, conllevan o comportan autoridad administrativa. (…). [E]l solo hecho de ostentar esta clase de atribuciones, el servidor público con cierto grado de jerarquía funcional dentro de la entidad u organismo no necesariamente implica que “goce de facultades que le concedan autonomía funcional para tomar decisiones en campos tales como: nombrar o remover personal de la corporación, conferir comisiones y traslados, sancionar disciplinariamente, comprometer el presupuesto, celebrar contratos, imponer medidas de obligatorio acatamiento” (…). [L]a autoridad administrativa está determinada desde el punto de vista funcional, por tener a cargo autonomía en la facultad de tomar decisiones y potestad de mando.

(…). [S]e entiende la autoridad civil como una especie de autoridad pública que ejerce un servidor público o un particular que cumple funciones públicas y consiste en el ejercicio de actos de poder y mando, que se desarrollan mediante actos de autoridad o a través de la orientación de una organización pública. Este poder se expresa tanto sobre los ciudadanos y la comunidad en general, como al interior de la organización estatal.

Lo anterior, por cuanto desde el mismo desarrollo legislativo contenido en los artículos 188 y 190 de la Ley 136 de 1994 y la interpretación jurisprudencial que de esas normas se ha efectuado en los criterios orgánico y funcional anteriormente expuestos, se advierte que para la configuración de este tipo de autoridades se requiere ser “empleado oficial” o por lo menos ejercer funciones públicas específicas que resultan completamente ajenas a un trabajador particular.

Frente a la autoridad política, esta Corporación ha dicho que debe entenderse “como la capacidad para “presentar proyectos de Ley [en sentido amplio] y sancionarlos, manejar las relaciones con los otros poderes y con otros Estados, gestionar, trazar y apalancar el rumbo de la Nación [entendido también para departamentos y municipios]”. Finalmente, frente al ejercicio de autoridad militar, se ha establecido que es aquella “ejercida por medio de las armas y la fuerza pública”.

(…). Según se tiene, la elección cuestionada tuvo lugar el 27 de octubre de 2019, por lo que el período inhabilitante se configuró dentro de los 12 meses anteriores a esa fecha, es decir, desde el 27 de octubre de 2018. Se encuentra acreditado en el expediente que el señor Ramos Mellao fungió como secretario de Gobierno del municipio de Tierralta, Córdoba, desde el 28 de junio hasta el 5 de diciembre de 2018, es decir, para el 27 de octubre de ese año, se encontraba en pleno ejercicio del referido cargo.

De igual forma, no fue objeto de controversia por parte del apoderado del demandado, ahora recurrente, quien de hecho reconoció que el cargo de secretario de Gobierno implica el desempeño de un empleo público y además, por lo menos, el ejercicio de autoridad civil, administrativa, y política, toda vez que, conforme el manual de funciones allegado con la demanda, dicho empleo corresponde al nivel directivo.

(…). Además, el cargo fue desempeñado, como se dejó dicho, en el municipio de Tierralta, Córdoba, es decir, en la misma entidad territorial. En tales condiciones, tal como lo concluyó el Tribunal a quo y no lo controvirtió el recurrente, se encuentran reunidos todos los elementos de la inhabilidad en cuestión. Ahora bien, en lo que tiene que ver con el argumento según el cual el demandado fungió como concejal del mismo municipio de Tierralta, Córdoba, entre el 10 de mayo y el 31 de diciembre de 2019 y por ende, quedó subsanada cualquier inhabilidad anterior, advierte la Sala que el mismo no resulta de recibo, toda vez que la conducta censurada en este caso no corresponde al ejercicio como concejal sino a su desempeño como secretario de Gobierno del municipio de Tierralta, Córdoba, el cual no se desaparece del mundo jurídico con su posesión como cabildante de esa entidad territorial.

Es decir, el hecho de que el demandado, además haya fungido como concejal de manera previa a la elección que ahora se cuestiona, no desvirtúa que para el momento en que se celebraron los comicios ahora controvertidos, se encontraba incurso en la inhabilidad consagrada en el numeral 2 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000.

Lo anterior, por cuanto se insiste, el motivo de censura no es su acto de llamamiento como concejal, sino haber incurrido en la referida inhabilidad, que se configura por el ejercicio de autoridad como empleado público en alguna de las modalidades y dentro del plazo y ámbito que señala la ley. Por lo tanto, se reitera, como en este evento se demostró que el señor Roder Hernán Ramos Mellao fungió como empleado público y ejerció autoridad administrativa, civil e incluso política dentro de los 12 meses anteriores a su elección como concejal del municipio de Tierralta, Córdoba para el período 2020- 2023, en ese mismo municipio, incurrió en la inhabilidad de que trata el numeral 2 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, independientemente de que con posterioridad se haya desempeñado como cabildante de esa misma entidad territorial, circunstancia que en manera alguna afecta la configuración de la inhabilidad bajo estudio.

En ese orden de ideas, al no tener vocación de prosperidad los argumentos esgrimidos por el recurrente en contra de la providencia apelada, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del 10 de diciembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba. NOTA DE RELATORÍA: Respecto de los empleados públicos como servidores públicos vinculados con el Estado, por regla general, a través de una relación legal y reglamentaria, consultar.

Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 11 de marzo de 2021, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, radicación 05001-23-33-000-2019-03154-01. De los presupuestos o elementos que estructuran la definición de autoridad, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 10 de septiembre de 2020, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación 44001-23-40-000-2019-00184-01.

Sobre los elementos de la autoridad administrativa, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de septiembre de 2005, M.P. Darío Quiñones Pinilla, exp. 41001-23-31-000-2003-01299-02 (3657). Reiteración en: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 23 de septiembre de 2013, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación 41001-23-31-000- 2012-00048-01.

En lo que tiene que ver con los poderes decisorios de mando o imposición que ejercen quienes desempeñan cargos de la administración nacional, departamental y municipal o de los órganos electorales y de control que configuran la autoridad administrativa, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de junio 9 de 1.998, Exp.

AC-5779. Reiteración realizada en: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 16 de mayo de 2019, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Radicación 11001-03-28-000-2018-00628-00. Sobre las funciones, que de acuerdo con la estructura orgánica de la administración confieran al respectivo cargo autonomía en la adopción de decisiones y potestad de mando, que conllevan o comportan autoridad administrativa, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 28 de febrero de 2002, M.P. Darío Quiñones Pinilla, radicado 2804.

De las atribuciones del servidor público con cierto grado de jerarquía funcional que implican facultades de autonomía funcional para tomar decisiones, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de mayo de 2013, M.P. Susana Buitrago Valencia, radicación 23001-23-31-000- 2008-00087-03 (IJ). De la autoridad civil, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 4 de agosto de 2016, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación 54001-23-33-000-2016-00008-01.

En lo que tiene que ver con el concepto de la autoridad civil, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 28 de enero de 2021, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, radicación 76001-23-33-000-2020-000013-01. Del concepto de autoridad política y el ejercicio de autoridad militar, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 19 de marzo de 2020, M.P. Rocío Araújo Oñate, radicación 44001-03-23-40-000-2019-00195- 01.

FUENTE FORMAL: LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 43 NUMERAL 2 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 188 A 190 / LEY 617 DE 2000 – ARTÍCULO 40 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 23001-23-33-000-2019-00461-01 Actor: RODRIGO MOLINA CARDOZO Demandado: RODER HERNÁN RAMOS MELLAO – CONCEJAL DE TIERRALTA, CÓRDOBA, PERÍODO 2020-2023 Referencia: NULIDAD ELECTORAL SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 10 de diciembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, en la que decretó la nulidad del formulario E-26 CON del 1º de noviembre de 2019, mediante el cual se declaró la elección del señor Roder Hernán Ramos Mellao como concejal del municipio de Tierralta, Córdoba.

Lo anterior, con base en los siguientes I.

ANTECEDENTES El señor Rodrigo Molina Cardozo, actuando en nombre propio, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral consagrado en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contra el acto de elección del señor Roder Hernán Ramos Mellao como concejal del municipio de Tierralta, Córdoba. 1.

Pretensiones En la demanda se elevaron las siguientes pretensiones: “1.- Que se declare la nulidad del acto de elección – Formulario E-26 CON – de fecha 01 de noviembre de 2019, por medio del cual se declaró la elección como Concejal del municipio de Tierralta Córdoba, del ciudadano RODER HERNÁN RAMOS MELLAO, avalado e inscrito por el Partido Conservador Colombiano – período constitucional 2020 – 2023- 2.- Que como consecuencia de lo anterior y conforme a lo dispuesto en el artículo 288 numeral 3º de la Ley 1437 de 2001, se disponga la cancelación de la respectiva credencial de Concejal electo demandado”.

Las pretensiones tuvieron como fundamento los siguientes: 2. Hechos Señaló que el 27 de octubre de 2019 se realizaron las elecciones de autoridades locales y de corporaciones públicas, de conformidad con lo estipulado en el artículo 1º de la Ley 163 de 1994. Mencionó que, una vez efectuados los escrutinios, el señor Roder Hernán Ramos Mellao resultó electo como concejal del municipio de Tierralta, Córdoba, para el período 2020-2023, según consta en el formulario E-26 CON del 1º de noviembre de 2019.

Indicó que el señor Ramos Mellao fue avalado e inscrito por el Partido Conservador Colombiano y elegido en la lista de dicho partido político. Resaltó que antes de su inscripción, el demandado fungió como secretario de Gobierno de Tierralta, Córdoba, lo cual se evidencia en el Decreto de Nombramiento 105 del 28 de junio de 2018. Agregó que fue encargado de la Alcaldía Municipal durante el 30 y 31 de julio de 2018 (Decreto 133 de 2018) y desde el 2 de agosto de 2018 por el término de ausencia del titular (Decreto 135 de 2018).

Expresó que el señor Ramos Mellao se desempeñó como secretario de Gobierno hasta el 3 de diciembre de 2018, fecha en la cual renunció a su cargo. Informó que mediante escrito dirigido a los directivos del Partido Conservador Colombiano el 31 de julio de 2019, se advirtió que el demandado estaba inhabilitado para aspirar al cargo de concejal del municipio de Tierralta, Córdoba. 3.

Normas violadas y concepto de violación El demandante invocó la vulneración del numeral 2 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000. Como fundamento de esta, indicó en resumen lo siguiente: Adujo que el señor Ramos Mellao estaba inhabilitado para postularse como candidato a los cargos de elección popular cuyos comicios se celebraron el 27 de octubre de 2019, lo cual constituye una causal de nulidad electoral según lo previsto en el numeral 5 del artículo 275 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Refirió que según el numeral 2 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, no puede ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital, quien dentro de los 12 meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio o distrito, circunstancia que se presentó en el caso del demandado.

Indicó que, según la Corte Constitucional, las causales de inhabilidad constituyen limitantes al derecho fundamental a ser elegido y acceder a funciones y cargos públicos, por lo que deben estar consagradas expresamente en la Constitución o en la ley y no pueden interpretarse de forma extensiva sino restrictiva. Apuntó que en Sentencia C-037 de 2018, el Alto Tribunal Constitucional destacó que, al no existir derechos absolutos, la posibilidad de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos está sometida a límites que procuran la realización del interés general y de los principios de la función administrativa.

Agregó que en dicho pronunciamiento, la Corte precisó que un régimen de inhabilidades no es más que la exigencia de especiales cualidades y condiciones en el aspirante a un cargo o función públicos, con la finalidad de asegurar la primacía del interés general para el que aquellos fueron establecidos, sobre el interés particular del aspirante.

Comentó que el demandado tenía pleno conocimiento de su inhabilidad para aspirar a un cargo de elección popular, circunstancia que también era conocida por quienes elaboraron la lista de inscripción, así como por el Partido Conservador Colombiano que lo avaló como candidato. Aseveró que la causal de inhabilidad invocada tiene tres requisitos específicos que se cumplían en el caso concreto, esto es, (i) que el cargo ejercido conlleve el ejercicio de autoridad civil, política, administrativa o militar;

(ii) que la autoridad civil, política, administrativa o militar hubiera sido ejercida dentro de los 12 meses anteriores a la elección y (iii) que el ejercicio de esa autoridad tenga lugar en el respectivo distrito o municipio. Recalcó que el señor Ramos Mellao estaba inhabilitado para aspirar al cargo de concejal del municipio de Tierralta, Córdoba, debido a que dentro de los 12 meses anteriores a su elección ejerció autoridad política y de dirección administrativa en el respectivo municipio, al desempeñarse como secretario de Gobierno. Además, apuntó que al haber fungido como alcalde encargado en dos oportunidades, en virtud de los Decretos 133 y 135 de 2018, también resultaba evidente que ejerció funciones de autoridad propias del alcalde, quien finalmente es la primera autoridad del municipio y está investido de toda clase de autoridad ya sea política, administrativa y civil. 4.

Contestaciones de la demanda 4.1. Registraduría Nacional del Estado Civil A través de apoderado, contestó la demanda en los siguientes términos: Recordó la naturaleza jurídica y atribuciones constitucionales y legales de esa entidad con el fin de precisar que sus funciones en materia de elecciones son de naturaleza meramente logística, sin que tenga injerencia alguna en sus resultados.

Advirtió que no tiene competencia en lo que tiene que ver con la declaratoria de inhabilidad de los candidatos a los cargos de elección popular, toda vez que ello corresponde al Consejo Nacional Electoral. En consecuencia, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que la controversia que se pretende dilucidar en el caso concreto resulta ajena a sus competencias. 4.2.

Roder Hernán Ramos Mellao Por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda con base en los siguientes argumentos: Afirmó que la causal de inhabilidad invocada no resultaba aplicable a su caso específico, pues el cargo que ostentaba entre el 10 de mayo y el 31 de diciembre de 2019 era el de concejal. Explicó que en tal sentido, únicamente estaba sujeto a las normas sobre incompatibilidades como concejal, mas no a las causales de inhabilidad para su elección. Alegó que era injusto considerar que siendo concejal al momento de su elección, no pudiera postularse nuevamente como concejal para el siguiente período.

Mencionó que la inhabilidad a que hace referencia el demandante únicamente se predicaba para el momento en el que fue posesionado como concejal para el período de mayo a diciembre de 2019, y no le era aplicable respecto de su elección como concejal para el período 2020-2023, pues para ese momento ya se desempeñaba en ese mismo cargo. 5. Actuación procesal en la primera instancia El 16 de enero de 2020 el Tribunal Administrativo de Córdoba admitió la demanda.

Mediante auto del 12 de marzo siguiente, se fijó el 25 de marzo del mismo año como fecha para la realización de la audiencia inicial prevista en el artículo 283 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Una vez reanudados los términos judiciales por parte del Consejo Superior de la Judicatura, los cuales fueron suspendidos con ocasión de la pandemia derivada del coronavirus Covid 19 y en aplicación del artículo 13 del Decreto 806 de 2020, mediante providencia del 24 de septiembre de 2020, se resolvieron las excepciones previas propuestas y, en tal sentido, se declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva elevada por la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Posteriormente, a través de auto del 13 de octubre de 2020 se estableció el 22 de octubre siguiente como fecha para celebrar la audiencia inicial, diligencia en la cual se fijó el litigio, se decretaron las pruebas solicitadas por las partes y se prescindió de la audiencia de pruebas por considerarla innecesaria. Por medio de providencia del 6 de noviembre de 2020, se corrió traslado a las partes de las pruebas documentales allegadas al proceso.

Finalmente, con auto del 18 de noviembre de 2020 se dio por terminada la etapa probatoria y se corrió traslado para alegar de conclusión. El Tribunal Administrativo de Córdoba profirió sentencia el 10 de diciembre de 2020, a través de la cual declaró la nulidad del formulario E-26 CON del 1º de noviembre de 2019, que contiene el acto de la elección del señor Roder Hernán Ramos Mellao como concejal del municipio de Tierralta, Córdoba.

Dicha decisión fue apelada por la parte demandada el 18 de diciembre siguiente, recurso que fue concedido por el Tribunal a quo el 3 de febrero de 2021. 6. Fijación del litigio Durante la audiencia inicial llevada a cabo el 22 de octubre de 2020, se fijó el litigio en los siguientes términos: “Estudiada la demanda y su contestación, el objeto del litigio se contrae a determinar: i. Si el formulario E-26 CON del 1º de noviembre de 2019, es nulo de manera parcial, en lo que respecta a la elección del señor Roder Hernán Ramos Mellao como Concejal del Municipio de Tierralta, de conformidad con el numeral 5 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, por encontrarse el demandado incurso en la inhabilidad consagrada en el numeral 2º del artículo 43 de la Ley 134 del año 1994 modificada por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000.

Se alega en la demanda que concejal Ramos Mellao ejerció el cargo de Secretario de Gobierno de la Alcaldía de Tierralta hasta el 3 de diciembre de 2018, fecha en la que presentó renuncia ante el alcalde municipal. ii. Analizar si se configura la excepción denominada “inexistencia de inhabilidad” teniendo en cuenta que el demandado fungió como concejal del Municipio de Tierralta desde el 10 de mayo al 31 de diciembre de 2019”. 7.

Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 10 de diciembre de 2020 el Tribunal Administrativo de Córdoba decretó la nulidad del formulario E-26 CON del 1º de noviembre de 2019, a través del cual se declaró la elección del señor Roder Hernán Ramos Mellao como concejal del municipio de Tierralta, Córdoba. Como fundamento de su decisión expuso en resumen lo siguiente: En primer lugar, refirió que del texto del numeral 2 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, podía establecerse que la configuración de la causal de inhabilidad implica la concurrencia de tres elementos, a saber: 1) El ejercicio del empleo público, jurisdicción o autoridad civil, política, administrativa o militar por parte del funcionario. 2) Que se haya ejercido en la circunscripción territorial en la cual se debe llevar a cabo la elección. 3) La temporalidad, esto es, que el ejercicio se concrete dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección. Igualmente, precisó que según el artículo 190 de la Ley 136 de 1994, además del alcalde, los secretarios de la alcaldía ejercen dirección administrativa.

Agregó que, según la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, los funcionarios que tienen dicha facultad, están investidos de autoridad administrativa. Mencionó que el artículo 189 ibidem también establece que los secretarios de la alcaldía ejercen autoridad política como miembros del gobierno municipal, aunque el ejercicio del cargo sea de forma temporal.

Refirió que al ser evidente que los secretarios de la administración municipal ejercen autoridad administrativa y política, basta con demostrar el ejercicio el cargo para que el funcionario tenga la virtualidad o potencialidad de desarrollarlas. En el caso concreto, encontró demostrado que el demandado fue nombrado en el cargo de secretario de Gobierno del municipio de Tierralta, Córdoba, mediante Decreto 105 del 28 de junio de 2018, cargo que desempeñó hasta el 5 de diciembre de 2018.

Así mismo, destacó que el señor Ramos Mellao fungió como concejal municipal desde el 10 de mayo al 31 de diciembre de 2019, el cual desempeñó en virtud de la renuncia del entonces concejal Henry Pinto González. Expresó que en atención a que las elecciones de autoridades territoriales se celebraron el 27 de octubre de 2019, el período inhabilitante de los candidatos operaba dentro de los 12 meses anteriores a esa fecha, por lo que durante ese interregno no podían ostentar la calidad de empleado público con ejercicio de autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio o distrito.

En tal medida, sostuvo que existía plena certeza de que el demandado, al ostentar el cargo de secretario de gobierno hasta el 5 de diciembre de 2018, ejerció autoridad administrativa y política dentro de la circunscripción territorial del municipio de Tierralta, Córdoba, dentro de los 12 meses anteriores a su elección como concejal, por lo cual estaba configurada la causal de inhabilidad aludida en la demanda. 8.

El recurso de apelación Inconforme con la decisión adoptada, el demandado interpuso oportunamente recurso de apelación. Como fundamento del mismo, expuso, en resumen, lo siguiente: Adujo que, aunque ostentó el cargo de secretario de Gobierno del municipio de Tierralta, Córdoba, hasta el 5 de diciembre de 2018, lo cual lo dejaba incurso en la causal de inhabilidad para aspirar al cargo de concejal para el período 2020-2023, no podía perderse de vista que entre el 10 de mayo y el 30 de diciembre de 2019 se desempeñó como concejal.

Expuso que para el momento en el que se inscribió como candidato al Concejo Municipal para el período 2020-2023, ya fungía como concejal, por lo que solamente estaba sujeto al régimen de inhabilidades e incompatibilidades de concejales que aspiran a su reelección. Consideró que la causal de inhabilidad prevista en el numeral 2 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 no tenía aplicación en su caso, porque el hecho de haber sido concejal subsanaba cualquier irregularidad.

Indicó que en la legislación no se previó tal situación, por lo que debía ser la jurisdicción contenciosa administrativa la que debía definir la forma de resolver en este tipo de situaciones. Alegó que no era posible que, siendo concejal en el año 2019, se le negara la oportunidad de ser reelegido para el período siguiente, circunstancia que atentaba contra la democracia y el derecho fundamental a elegir y ser elegido.

Con base en lo anterior, solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se denieguen las pretensiones de la demanda. 9. Actuación procesal en segunda instancia Mediante auto del 5 de marzo de 2021, el magistrado ponente de la Sección Quinta del Consejo de Estado: (i) admitió el recurso; (ii) ordenó a la Secretaría de la Sección que lo pusiera a disposición de la parte demandada por el término de 3 días;

(iii) ordenó que vencido el plazo anterior, permaneciera el expediente en secretaría por otros 3 días para que las partes presentaran alegatos de conclusión, (iv) ordenó poner el expediente a disposición del Ministerio Público con el fin de que rindiera concepto dentro de los 5 días y (v) ordenó requerir al Tribunal Administrativo de Córdoba para que remitiera el expediente de primera instancia completo, debidamente digitalizado y organizado. 10.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 10.1 Parte demandante Dentro del término concedido, la parte demandante manifestó su oposición al recurso de apelación presentado por el demandado. Reiteró in extenso los argumentos de la demanda y transcribió apartes de la sentencia apelada. Además, agregó que el demandado desconoció el artículo 13 de la Constitución Política, según el cual todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua religión, opinión política o filosófica.

Lo anterior, bajo el entendido de que el señor Ramos Mellao, en su criterio, comenzó a construir su aspiración política al Concejo Municipal a partir del cargo de secretario de gobierno, junto con los encargos en el despacho del alcalde, circunstancias que desequilibraron el principio de igualdad entre los demás aspirantes por el poder político y administrativo.

Por tal razón, solicitó que no se aceptaran los planteamientos del recurso de apelación y, en consecuencia, se confirmara el fallo de primera instancia. 10.2 Parte demandada No presentó alegatos de conclusión en esta instancia. 11. Concepto del Ministerio Público La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto en los siguientes términos: Refirió que aunque el recurrente considera que el hecho de haber ejercido como concejal de Tierralta, Córdoba, antes de que se llevaran a cabo las elecciones del 27 de octubre de 2019, evitaba que se consumara la inhabilidad invocada como sustento de la demanda, lo cierto es que una de las inhabilidades que opera para los candidatos que aspiren a ocupar una curul en el concejo es justamente la plasmada en el numeral 2 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000.

Mencionó que dicha norma tiene como prohibición aquella consistente en que no pueden ser concejales quienes (i) ostentando la calidad de empleados públicos, (ii) hayan ejercido jurisdicción, autoridad política, civil, administrativa o militar, (iii) dentro del límite temporal establecido por el ordenamiento jurídico -12 meses antes de la elección-, y (iv) que las circunstancias o condiciones inhabilitantes tengan lugar en la circunscripción territorial de la respectiva elección. Aclaró que, si bien los concejales no ostentan la calidad de empleados públicos, según lo dispuesto en el artículo 312 de la Constitución, la ocupación de dicho cargo por parte del demandado no lleva a desconocer la aplicación del régimen de inhabilidades para los concejales.

Explicó que, si en los 12 meses anteriores a las elecciones, los concejales activos ocupan dicho cargo de manera progresiva e ininterrumpida y consideran aspirar nuevamente a ser elegidos, salvo algún factor adicional o exógeno, no incurren en la causal de inhabilidad objeto de controversia, por cuanto su cargo no es de empleados públicos.

Recalcó que tal interpretación no aplica para la situación fáctica del señor Ramos Mellao, debido a que en una primera oportunidad se desempeñó como empleado público al ocupar el cargo de secretario de gobierno, en el cual ejerció autoridad política y administrativa en el municipio de Tierralta, Córdoba, entre el 28 de junio y el 5 de diciembre de 2018.

Agregó que el demandado fungió como concejal solo entre el 10 de mayo y el 31 de diciembre de 2019, es decir, que no estuvo en la corporación de elección popular de manera ininterrumpida dentro de los 12 meses anteriores a las elecciones para mandatarios locales llevadas a cabo el 27 de octubre de 2019. Reiteró que el recurrente desempeñó un cargo como empleado público dentro del período inhabilitante de los 12 meses anteriores a las elecciones, por lo que resultaba evidente que incurrió en la causal de inhabilidad prevista el numeral 2 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000.

En ese orden de ideas, solicitó que se confirme la sentencia apelada. Surtidos los trámites legales pertinentes, el proceso se adelantó con la observancia de las ritualidades previstas en la ley procesal y sin que obre causal de nulidad que afecte la actuación, procede la Sala a resolver previas las siguientes. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada contra la sentencia del 10 de diciembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, de conformidad con lo establecido en los artículos 150 y 152 numeral 8° del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.

Problema jurídico Corresponde a esta Sección resolver, en los precisos términos expuestos en el recurso de apelación, si hay lugar a confirmar, revocar o modificar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 10 de diciembre de 2020. Para el efecto, se debe determinar si el señor Roder Hernán Ramos Mellao incurrió en la inhabilidad consagrada en el numeral 2 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, concretamente si ejerció como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil o administrativa dentro de los 12 meses anteriores a la elección cuestionada, dentro del respectivo municipio o distrito.

De igual forma, si el hecho de que hubiese fungido como concejal antes de la elección controvertida tiene la virtualidad de enervar la referida inhabilidad. 3. De la inhabilidad alegada El artículo 40 de la Ley 617 de 2000 respecto de las inhabilidades de los concejales, dispone: “El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: (…) 2.

Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar en el respectivo municipio o distrito, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.” Conforme con la norma, para la configuración de la inhabilidad en lo que al caso concreto se refiere, se requiere: a. Un elemento objetivo dado por el ejercicio de un empleo público de jurisdicción, con autoridad política, civil, administrativa o militar. b. Un elemento temporal que está dado por los 12 meses anteriores a la elección cuestionada. c. Un elemento espacial o territorial que se refiere al respectivo municipio o distrito donde es elegida la persona de quien se predica la inhabilidad, el cual debe coincidir con aquel en el cual se ejerció anteriormente un empleo público con autoridad.

En otras palabras, y en lo que concierne a este evento, quien haya fungido como empelado público con jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar dentro de los 12 meses anteriores a la elección en el respectivo municipio o distrito, no puede ser inscrito como candidato ni elegido como concejal municipal o distrital. De igual forma, conviene precisar que para que se configure la inhabilidad se deben reunir todos y cada uno de los elementos anteriormente señalados, por cuanto, la ausencia de uno solo de ellos hace inviable la materialización de la figura.

Para el efecto, resulta del caso recordar qué se entiende por empleado público, ejercicio de jurisdicción, autoridad política, civil, administrativa o militar. En primer lugar, en lo que tiene que ver con el ejercicio de un empleo público, debe tenerse en cuenta que de conformidad con lo establecido en los artículos 123 de la Carta Política, los servidores públicos se clasifican en miembros de las corporaciones públicas y empleados y trabajadores del Estado, entiéndase empleados públicos y trabajadores oficiales.

Es decir, los empleados públicos son una especie de servidores públicos que se encuentran vinculados con el Estado, por regla general, a través de una relación legal y reglamentaria.[1] Precisado lo anterior, frente al ejercicio de jurisdicción, se advierte que conforme la Constitución Política y la Ley 270 de 1996, la jurisdicción se ejerce por aquellas personas envestidas de la facultad de administrar justicia, bien sea de manera permanente o transitoria.

Permanente, como el caso de los jueces y magistrados y algunas autoridades administrativas a las cuales expresamente la ley ha facultado para el efecto; o transitoria, como lo que ocurre con los particulares a quienes se les otorga la atribución de manera temporal. Ahora bien, para establecer qué se entiende por autoridad civil, política y administrativa, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en los artículos 188 a 190 de la Ley 136 de 1994, a saber: “Artículo 188.

AUTORIDAD CIVIL. Para efectos de lo previsto en esta Ley, se entiende por autoridad civil la capacidad legal y reglamentaria que ostenta un empleado oficial para cualquiera de las siguientes atribuciones: 1. Ejercer el poder público en función de mando para una finalidad prevista en esta Ley, que obliga al acatamiento de los particulares y en caso de desobediencia, con facultad de la compulsión o de la coacción por medio de la fuerza pública. 2.

Nombrar y remover libremente los empleados de su dependencia, por sí o por delegación. 3. Sancionar a los empleados con suspensiones, multas o destituciones. Artículo 189. AUTORIDAD POLÍTICA. Es la que ejerce el alcalde como jefe del municipio. Del mismo modo, los secretarios de la alcaldía y jefes de departamento administrativo, como miembros del gobierno municipal, ejercen con el alcalde la autoridad política.

Tal autoridad también se predica de quienes ejerzan temporalmente los cargos señalados en este artículo. Artículo 190. DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA. Esta facultad además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales, como superiores de los correspondientes servicios municipales.

También comprende a los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias”.

(Se resalta) La Sección Quinta de tiempo atrás[2] se ha referido a los presupuestos o elementos que estructuran la definición de autoridad, para cuyo propósito se ha partido de la premisa de la realización de actos de dirección que impliquen un cierto grado de autonomía decisoria o de imposición de sanciones, de acuerdo con las funciones legalmente establecidas para cada cargo.

En cuanto a los elementos de la autoridad administrativa, desde el año 2005[3], en tesis que más adelante se reiteró en la sentencia del 23 de septiembre de 2013[4], la Sala ha precisado que para establecer “si el ejercicio de determinado cargo público implica el ejercicio de autoridad administrativa, puede acudirse, o bien a un criterio orgánico, o bien a un criterio funcional.

En virtud del primero, es posible entender que el ejercicio de determinado cargo conlleva el ejercicio de autoridad administrativa por tratarse de aquellos que, de conformidad con la ley, implican dirección administrativa, por ser ésta es (sic) una manifestación de dicha autoridad. Y, acudiendo al segundo, será posible concluir que las funciones propias de un determinado cargo implican el ejercicio de dicha autoridad, en atención al análisis que de dichas atribuciones haga el juzgador en el caso concreto” (Negrillas fuera de texto original).

De acuerdo con lo anterior, para identificar si un cargo implica el ejercicio de autoridad administrativa, se puede acudir a un criterio orgánico o a un criterio funcional. Ahora bien, tanto la Sala Plena de la Corporación, como esta Sección, han fijado como criterio, que la autoridad administrativa hace referencia a los poderes decisorios de mando o imposición que ejercen quienes desempeñan cargos de la administración nacional, departamental y municipal o de los órganos electorales y de control con capacidad para “hacer que la administración funcione, también ejerciendo mando y dirección sobre los órganos del aparato administrativo, nombrando y removiendo sus agentes, celebrando contratos, supervigilando la prestación de servicios, castigando infracciones al reglamento, etc.

Todo eso y más, es la autoridad administrativa.”[5] Se reitera que todas aquellas funciones que de acuerdo con la estructura orgánica de la administración confieran al respectivo cargo autonomía en la adopción de decisiones y potestad de mando, conllevan o comportan autoridad administrativa. Sin embargo, también esta Sala de Decisión ha precisado que ciertas potestades con autonomía decisoria y que estén encaminadas “a dirigir las actividades de coordinación, programación de los procesos de administración de personal, seguridad industrial, y relaciones laborales (num. 2); dirigir la ejecución de los programas de selección, inducción, capacitación (num. 3); controlar y evaluar la ejecución de las políticas, planes y programas de gestión presupuestal (num. 5); dirigir la elaboración del plan financiero de fuentes y usos de recursos de la entidad (num. 6), y dirigir, coordinar y controlar la adecuada prestación de los servicios (num. 9), asignaciones todas estas precedidas del verbo dirigir, no implican, por esta sola característica terminológica, que constituyan funciones que conlleven, que tengan inmerso o implícito —per se— autonomía con poder en función de mando que incluya posibilidad de coerción” (Se destaca)[6].

Lo anterior, en razón a que el solo hecho de ostentar esta clase de atribuciones, el servidor público con cierto grado de jerarquía funcional dentro de la entidad u organismo no necesariamente implica que “goce de facultades que le concedan autonomía funcional para tomar decisiones en campos tales como: nombrar o remover personal de la corporación, conferir comisiones y traslados, sancionar disciplinariamente, comprometer el presupuesto, celebrar contratos, imponer medidas de obligatorio acatamiento”[7](Se destaca).

Con fundamento en lo expuesto, resulta del caso recalcar que la autoridad administrativa está determinada desde el punto de vista funcional, por tener a cargo autonomía en la facultad de tomar decisiones y potestad de mando, que se puede ver reflejada, entre otras, en las siguientes facultades[8]: - Celebrar contratos o convenios. - Ordenar gastos con cargo al presupuesto de una entidad pública. - Conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas. - Trasladar horizontal o verticalmente a funcionarios subordinados. - Reconocer horas extras. - Vincular personal supernumerario. - Fijarle nueva sede al personal de planta. - Las propias de los funcionarios de las unidades de control interno. De otra parte, en cuanto a la autoridad civil, esta Sección ha dicho[9]: “(…) Teniendo en cuenta el fallo proferido por la Sala Plena el 15 de febrero de 2011[10], esta Sección dictó la sentencia del 19 de febrero de 2015[11], en la que se ajustó el concepto de autoridad civil con las siguientes pautas: “Sea lo primero advertir, que la noción de autoridad civil ha sufrido grandes trasformaciones, pues a lo largo del tiempo la jurisprudencia del Consejo de Estado ha dotado con diverso contenido a esta acepción. No obstante lo anterior, en el año 2011 la Sala Plena de esta Corporación zanjó la discusión existente y señaló que: “Estima la Corporación que la autoridad civil, para los efectos del artículo 179.5 CP., es una especie de la autoridad pública –como lo es la jurisdiccional, la política, la militar, la administrativa, entre otras, y consiste en el ejercicio de actos de poder y mando, que se desarrollan mediante típicos actos de autoridad, así como a través de la definición de la orientación de una organización pública, y de sus objetivos y tareas, la cual ejerce un servidor público o un particular que cumple función pública; poder que se expresa tanto sobre los ciudadanos y la comunidad en general -expresión exógena de la autoridad civil- como al interior de la organización estatal -expresión endógena de la autoridad civil.”[12] (Subrayas fuera de texto) En otras palabras, la autoridad civil implica la posibilidad de tomar decisiones en materia de policía administrativa, materializadas en actos administrativos, y de hacerlas cumplir incluso en contra de la voluntad de los destinatarios[13]”.

De acuerdo con lo anterior, se entiende la autoridad civil como una especie de autoridad pública que ejerce un servidor público o un particular que cumple funciones públicas y consiste en el ejercicio de actos de poder y mando, que se desarrollan mediante actos de autoridad o a través de la orientación de una organización pública. Este poder se expresa tanto sobre los ciudadanos y la comunidad en general, como al interior de la organización estatal.[14] Lo anterior, por cuanto desde el mismo desarrollo legislativo contenido en los artículos 188 y 190 de la Ley 136 de 1994 y la interpretación jurisprudencial que de esas normas se ha efectuado en los criterios orgánico y funcional anteriormente expuestos, se advierte que para la configuración de este tipo de autoridades se requiere ser “empleado oficial” o por lo menos ejercer funciones públicas específicas que resultan completamente ajenas a un trabajador particular.

Frente a la autoridad política, esta Corporación ha dicho que debe entenderse “como la capacidad para “presentar proyectos de Ley [en sentido amplio] y sancionarlos, manejar las relaciones con los otros poderes y con otros Estados, gestionar, trazar y apalancar el rumbo de la Nación [entendido también para departamentos y municipios][15]”.[16] Finalmente, frente al ejercicio de autoridad militar, se ha establecido que es aquella “ejercida por medio de las armas y la fuerza pública”[17]. 5.

Caso concreto En el presente evento se encuentra acreditado que el señor Roder Hernán Ramos fue nombrado en el cargo de secretario de Gobierno y Desarrollo Comunitario del municipio de Tierralta, Córdoba, mediante el Decreto 105 del 28 de junio de 2018, cargo que desempeñó hasta el 5 de diciembre de ese mismo año, según consta en la certificación expedida por el jefe de Talento Humano de ese municipio, el 26 de octubre de 2020.

De igual forma, tal como se expresa en el recurso de apelación bajo estudio, el señor Ramos Mellao, fungió como concejal del referido municipio entre el 10 de mayo y el 31 de diciembre de 2019, con ocasión de la renuncia que presentó a ese cargo el señor Henry Pinto González. Es decir, en consideración a un acto de llamamiento por una vacante que se generó por una falta absoluta.

En tales condiciones, corresponde a la Sala establecer si se cumplen todos y cada uno de los elementos de la inhabilidad endilgada. Según se tiene, la elección cuestionada tuvo lugar el 27 de octubre de 2019, por lo que el período inhabilitante se configuró dentro de los 12 meses anteriores a esa fecha, es decir, desde el 27 de octubre de 2018.

Se encuentra acreditado en el expediente que el señor Ramos Mellao fungió como secretario de Gobierno del municipio de Tierralta, Córdoba, desde el 28 de junio hasta el 5 de diciembre de 2018, es decir, para el 27 de octubre de ese año, se encontraba en pleno ejercicio del referido cargo. De igual forma, no fue objeto de controversia por parte del apoderado del demandado, ahora recurrente, quien de hecho reconoció que el cargo de secretario de Gobierno implica el desempeño de un empleo público y además, por lo menos, el ejercicio de autoridad civil, administrativa, y política, toda vez que, conforme el manual de funciones allegado con la demanda, dicho empleo corresponde al nivel directivo y tiene, entre otras, las siguientes atribuciones: o Asistir al alcalde en las funciones de dirección y coordinación de la Alcaldía. o Asesorar al alcalde en la formulación, dirección y ejecución de las políticas generales sobre justicia policiva, educación, deporte y recreación, cultura y turismo, desarrollo social, y participación ciudadana del Municipio. o Garantizar a través de las atribuciones otorgadas por el alcalde, el adecuado establecimiento de las relaciones intergubernamentales. o Realizar procesos integrales de evaluación institucional y capacitación, que le permitan a la administración local mejorar su gestión y adecuar su estructura administrativa, para el desarrollo eficiente de sus competencias, dentro de sus límites financieros. o Dirigir, coordinar y evaluar la ejecución de los planes, programas y Proyectos propios del área de su gestión. o Supervisar todo lo concerniente al transporte público y tránsito Municipal. o Elaborar, revisar y tramitar proyectos de acuerdo, decretos, resoluciones, y órdenes necesarias para el eficaz cumplimiento de Programas y funciones de la Administración. o Construir y hacer seguimientos a los planes de acción, indicadores de gestión y mapas de riesgo de la dependencia. o Rendir periódicamente informes de gestión y desempeño ante el alcalde, de acuerdo con las reglas por él establecidas, para dar cuenta de resultados y productos alcanzados en relación con los planes de gestión bajo su responsabilidad. o Preservar el espacio público, evitando la invasión y uso inadecuado por parte de vendedores ambulantes y estacionarios, así como de otros establecimientos industriales, comerciales o de servicio de conformidad con las normas vigentes. o Hacer seguimiento como secretaria del comité de gestión de riesgos de desastre, de justicia transicional, comité paretario de salud ocupacional. o Hacer seguimiento y coordinar procesos de enajenación de inmuebles como presidente de comité Municipal de protección de tierras. o Coordinar todo lo relacionado con atención a víctimas en atención inmediata que debe brindar el ente territorial. o Implementar y Vigilar el cumplimiento del plan integral de convivencia y seguridad ciudadana de acuerdo a las políticas de gobierno en sus diferentes niveles. o Hacer seguimiento al cumplimiento de la política pública de los niños, niñas y adolescentes en articulación con el I.C.B.F. o Dirigir los comités de orden público y consejos de seguridad con la fuerza pública. o Coordinar las actuaciones de las inspecciones policía y comisaría de familia. o Propender por el control de precios y la calidad de los productos. o Coordinar, orientar y supervisar al personal de la Secretaría en el ejercicio de sus funciones. o Verificar a través de las inspecciones de policías pertinentes el cumplimiento de todos los requisitos, para el funcionamiento de establecimientos públicos instalados en el municipio, de conformidad con las normas vigentes. o Controlar la operación de rifas, juegos y espectáculos, e imponer las sanciones cuando se infrinjan las normas, a través de los medios otorgados por la ley. o Expedir permisos relacionados con la movilidad urbana y rural, cargue y descargue de vehículos pesados dentro del casco urbano del municipio, espectáculos, eventos públicos y demás competentes a su cargo. o Dar recomendaciones sobre la puesta en marcha de los acuerdos del Concejo Municipal. o Mantener completa vigilancia de los lugares de alto riesgo así como un Plan de gestión de desastres. o Llevar el registro de los censos de comunidades indígenas (resguardos indígenas reconocidas por la respectiva comunidad y de las asociaciones de autoridades tradicionales o cabildos indígenas) y Censo de las comunidades afro descendientes. o Realizar supervisión a los contratos asignados. o Responder los requerimientos de la alta dirección y los formulados por los entes de control y del Estado, relacionados con los asuntos a su cargo.

Además, el cargo fue desempeñado, como se dejó dicho, en el municipio de Tierralta, Córdoba, es decir, en la misma entidad territorial. En tales condiciones, tal como lo concluyó el Tribunal a quo y no lo controvirtió el recurrente, se encuentran reunidos todos los elementos de la inhabilidad en cuestión. Ahora bien, en lo que tiene que ver con el argumento según el cual el demandado fungió como concejal del mismo municipio de Tierralta, Córdoba, entre el 10 de mayo y el 31 de diciembre de 2019 y por ende, quedó subsanada cualquier inhabilidad anterior, advierte la Sala que el mismo no resulta de recibo, toda vez que la conducta censurada en este caso no corresponde al ejercicio como concejal sino a su desempeño como secretario de Gobierno del municipio de Tierralta, Córdoba, el cual no se desaparece del mundo jurídico con su posesión como cabildante de esa entidad territorial.

Lo anterior, por cuanto se insiste, el motivo de censura no es su acto de llamamiento como concejal, sino haber incurrido en la referida inhabilidad, que se configura por el ejercicio de autoridad como empleado público en alguna de las modalidades y dentro del plazo y ámbito que señala la ley. Por lo tanto, se reitera, como en este evento se demostró que el señor Roder Hernán Ramos Mellao fungió como empleado público y ejerció autoridad administrativa, civil e incluso política dentro de los 12 meses anteriores a su elección como concejal del municipio de Tierralta, Córdoba para el período 2020-2023, en ese mismo municipio, incurrió en la inhabilidad de que trata el numeral 2 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, independientemente de que con posterioridad se haya desempeñado como cabildante de esa misma entidad territorial, circunstancia que en manera alguna afecta la configuración de la inhabilidad bajo estudio.

En ese orden de ideas, al no tener vocación de prosperidad los argumentos esgrimidos por el recurrente en contra de la providencia apelada, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del 10 de diciembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA PRIMERO: Confírmase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 10 de diciembre de 2020, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”. ----------------------- [1] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Providencia del 11 de marzo de 2021. Expediente 05001-23-33-000- 2019-03154-01. M.P. Dr. Luis Alberto Álvarez Parra. [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, 10 de septiembre de 2020. Rad. 44001-23-40-000-2019-00184-01. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

Demandado: Juan José Robles Julio - alcalde de Manaure (La Guajira), período 2020-2023. [3] Sentencia del 9 de septiembre de 2005, Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Darío Quiñones Pinilla, Exp. 41001-23-31-000-2003-01299-02 (3657). [4] Sentencia de 23 de septiembre de 2013, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Exp. No. 41001-23-31-000-2012-00048-01, demandado: Personero de Neiva. [5] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia de junio 9 de 1.998, Exp. AC-5779, reiteración realizada en sentencia de Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 16 de mayo de 2019. Radicado 11001-03-28-000-2018-00628-00, M.P. Alberto Yepes Barreiro. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 28 de febrero de 2002, radicado 2804, M.P. Darío Quiñones Pinilla. [7] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 3 de mayo de 2013, M.P: Susana Buitrago Valencia, Radicado No. 23001-23-31-000-2008-00087-03 (IJ) [8] Artículo 190 inciso 2 de la Ley 136 de 1994 [9] Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 4 de agosto de 2016.

Expediente: 54001-23-33-000-2016-00008-01. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [10] M. P. Enrique Gil Botero, exp. No. 11001-03-15-000-2010-01055-00(PI), actor: Asdrúbal González Zuluaga, demandado: Noel Ricardo Valencia Giraldo. [11] M. P. Alberto Yepes Barreiro (E), exp. No. 11001-03-28-000-2014-00045- 00, actor: José Julio Arboleda Sierra, demandado: Oscar de Jesús Hurtado Pérez. [12] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 11 de febrero de 2008, exp. 11001-03-15-000-2007-00287-00- CP Enrique Gil Botero, reiterado en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de febrero de 2011, exp. 11001-03-15-000- 2010-01055-00 (PI)- MP Enrique Gil Botero. [13] Esta Corporación en sentencia del 15 de febrero 2011 radicado nº11001- 03-15-000-2010-01055-00 (PI)- señaló que no es cualquier clase de decisión la que configura la autoridad civil, sino solamente aquellas que “determinan el obrar mismo del Estado” y que su ejecución o puesta en práctica demuestra el control que se ejerce sobre la administración, los ciudadanos y los demás funcionarios. [14] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente 76001-23-33-000-2020-000013-01. Providencia del 28 de enero de 2021. M.P. Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio. [15] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de junio 9 de 1.998. Exp. AC–5779. M.P Germán Rodríguez Villamizar. [16] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente 4400103234000020190019501. Providencia del 19 de marzo de 2020. M.P. Dra. Rocío Araújo Oñate. [17] Ibídem.