11001-03-15-000-2020-02171-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-02171-00Consejo de Estado · SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓNSentencia2021-02-17

Ponente: Nicolás Yepes Corrales

Actor: Inspección General De La Policía Nacional·Demandado: Resolución 004 Del 8 De Mayo De 2020

De qué trata

Síntesis: [S]e trata de un medio de control específico a través del cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo efectúa el análisis automático de la legalidad de las medidas generales adoptadas por las autoridades del orden nacional al amparo de un estado de excepción, medio a través del cual se busca evitar que durante las condiciones de excepcionalidad se presente una extralimitación en el ejercicio de las competencias asignadas a las autoridades públicas, así como evitar la puesta en vigencia de normas que amenacen o vulneren los derechos de los administrados. De acuerdo con las disposiciones que regulan la materia, la procedencia de este medio de control está supeditada a que: (i) se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) tenga carácter general; y (iii) haya sido expedida como desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Para analizar el cumplimiento de la primera exigencia, el juez debe cerciorarse, de un lado, de la naturaleza de la autoridad que expide el acto y, del otro, de que el acto se profiera en ejercicio de la función administrativa y no de otra para cuyo ejercicio el ordenamiento jurídico prevea otros medios de control, como sería el caso, por ejemplo, de la función legislativa. Respecto al segundo de los requisitos, esto es, que la medida tenga carácter general, resulta necesario verificar que se trate de un acto administrativo que contenga decisiones que generen efectos jurídicos de carácter general, lo cual se contrapone tanto a aquellas manifestaciones a través de las cuales la administración se limita a plasmar recomendaciones, instrucciones o sugerencias, como a aquellas que solo están llamadas a afectar situaciones particulares y concretas. Finalmente y frente al tercero de los presupuestos necesarios para proceder con el control inmediato de legalidad, se trata de establecer que la medida haya sido adoptada al amparo del Estado de Excepción, guardando relación con los hechos de excepcionalidad y constituyendo un verdadero desarrollo de sus preceptos. Debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto. Ahora bien, a partir de las disposiciones legislativas que regulan la materia, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido entonces una serie de características propias que definen este medio de control, así: a) Es realmente un proceso judicial, cuya competencia se encuentra definida por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y en el que se prevé la participación de la comunidad en el estudio de legalidad de la medida dictada, bien sea para defender el acto general o para cuestionarlo. b) Se trata de un control automático o inmediato, de manera que una vez se expida el acto, éste debe ser remitido dentro de las 48 horas siguientes a esta jurisdicción para adelantar el estudio de su legalidad, a riesgo de que la autoridad jurisdiccional a quien corresponde revisar el apego de la normatividad al ordenamiento jurídico asuma de manera oficiosa su estudio; esto, con independencia de que se hubiere hecho o no la publicación del mismo, puesto que se entiende que la medida o el acto existen aunque no se haya procedido con el trámite de su publicidad. c) Es autónomo, lo que implica que sea posible adelantar el control de los actos administrativos aún antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el Estado de Excepción o respecto de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, ya que comprende tanto la revisión del cumplimiento de los requisitos formales para la expedición del acto como los materiales. Los primeros, hacen relación a la competencia para la expedición del acto, así como al cumplimiento de las formas propias previstas para el efecto. Los segundos, como lo ha establecido la Sala Plena del Consejo de Estado, se refieren a la “existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica. Así mismo, se impone determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, que son entre otras los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y -claro está- los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional”. Además de la conformidad con las normas señaladas y la conexidad que debe guardarse con los motivos del estado de excepción, la jurisprudencia también ha entendido que el juez debe efectuar el análisis de proporcionalidad de las medidas adoptadas como mecanismo para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. (…). En ese sentido, los parámetros de confrontación, conforme a los cuales se adelanta el juicio de legalidad, deben ser expresamente señalados por el juez de conocimiento, de manera que sea posible establecer con claridad el alcance de su pronunciamiento. e) En concordancia con lo señalado, la sentencia que decide este proceso hace tránsito a cosa juzgada relativa, en tanto solo opera frente a los supuestos de ilegalidad analizados y decididos por el juez de conocimiento. f) El hecho de que se trate de decisiones que hacen tránsito a cosa juzgada relativa, implica entonces que cualquier ciudadano pueda acudir a las acciones de simple nulidad o de nulidad por inconstitucionalidad para cuestionar estos mismos actos administrativos por la violación de normas que no hayan sido invocadas expresamente en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad o frente a las cuales no se haya realizado el contraste normativo como tal. g) Finalmente, este medio de control no impide que la medida o el acto sean ejecutados, porque mientras no sean anulados ellos conservan la presunción de validez propia de los actos administrativos.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Estado de emergencia económica, social y ecológica adoptado mediante el decreto 417 de 2020El 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y alegando el ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario. El presupuesto fáctico de esta decisión se hizo consistir en la emergencia sanitaria y social generada por la aparición del nuevo coronavirus COVID-19, así como en la afectación que esta pandemia podía generar en el sistema económico del país, la cual podría tener magnitudes “impredecibles e incalculables”. Por su parte, el presupuesto valorativo de ese acto se fundó en la velocidad de expansión del virus y en la tragedia humanitaria por la pérdida de vidas a nivel mundial, aspectos que ponían de presente el grave riesgo para la vida y salud de todos los habitantes del territorio nacional, así como también para las condiciones de empleabilidad, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar general de la población. (…). El Decreto 417 de 2020 fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020. Como fundamento de su decisión, la Corte consideró que las dimensiones de la calamidad pública sanitaria generada por la expansión del virus Covid-19 y los efectos en el orden económico y social, que constituyen una grave amenaza de los derechos fundamentales de todos los habitantes del territorio nacional, justificaban la declaratoria del Estado de Excepción y el ejercicio de este mecanismo excepcional por parte del Gobierno Nacional. Para esa Corporación, en la expedición de este acto se cumplieron los requisitos previstos en la Constitución Política para el efecto, pues se halla comprobada la ocurrencia de una situación configurativa de una auténtica emergencia económica, social y ecológica, de donde resulta entonces necesario que las distintas autoridades públicas puedan adoptar las medidas extraordinarias que resulten del caso para conjurar los efectos de la crisis. Las circunstancias fácticas que llevaron a la declaratoria del Estado de Excepción y los argumentos jurídicos que soportaron la expedición del Decreto 417 de 2020, constituyen el marco dentro del cual esta Sala debe analizar las disposiciones contenidas en la Resolución No. 004 de 2020. Pero, además, como la propia entidad consignó en el acto administrativo que éste constituía un desarrollo de las disposiciones del Decreto Legislativo 491 de 2020, (…), se analizará también el contenido normativo de dicha disposición.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Decreto Legislativo 491 de 2020 como marco general del desarrollo de la resolución bajo estudio[E]l Decreto 417 señaló como medidas a adoptar para mitigar el impacto del coronavirus y garantizar el distanciamiento social -herramienta importante para evitar su propagación-, la flexibilización de distintos aspectos relacionados con el trámite de las actuaciones administrativas y la prestación de servicios por parte de las entidades públicas. Así, el 28 de marzo de 2020 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 491, mediante el cual se adoptaron “medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, norma cuya constitucionalidad fue analizada en sentencia C-242 de 2020. Para el caso que atañe a la Sala, resulta relevante resaltar que mediante la normativa en cuestión se autorizó: a) Prestar el servicio utilizando las tecnologías (artículos 3, 15 y 16), medida que se declaró ajustada a la Carta Política por la Corte Constitucional, al encontrarla idónea para mitigar las consecuencias de la aparición de la nueva enfermedad respiratoria y para propiciar el normal desarrollo de las actividades a cargo de las autoridades del Estado; b) La comunicación y notificación de actos administrativos por medios electrónicos (artículo 4), disposición que también se declaró ajustada a la Constitución, siempre que se entienda que “ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos”; y c) La suspensión de términos dentro de las actuaciones administrativas, incluyendo los de prescripción, caducidad y firmeza de los actos, así como la suspensión del trámite de pago de sentencias judiciales (artículo 6). Sobre la constitucionalidad de esta medida, la Corte encontró que aquella se ajustaba a la Carta Política, salvo por lo relacionado con la suspensión de pagos de sentencias judiciales que fue declarada inconstitucional.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Análisis de legalidad de la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - El acto enjuiciado satisface los requisitos de procedencia[P]ara establecer si determinado acto administrativo es susceptible del medio de control inmediato de legalidad resulta necesario: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Sobre lo primero, la Sala advierte que, de conformidad con lo establecido en la Ley 62 de 1993 y en el Decreto 49 de 2003 -modificado por los Decretos 4222 de 2006 y 216 de 2010-, la Policía Nacional es una entidad pública adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, “a cargo de la Nación”, que cuenta con varias Direcciones, entre estas, la Dirección General, de la cual hace parte la Inspección General de la Policía Nacional que se encarga de coordinar la política instruccional en materia disciplinaria y ejerce atribuciones disciplinarias al interior de la institución. Bajo este contexto, es claro que la Inspección General de la Policía Nacional tiene la condición de autoridad -con atribuciones disciplinarias- dentro de una entidad del orden nacional (artículo 38 de la Ley 489 de 1998). Así mismo, al revisar el texto de la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020, se encuentra que aquella fue expedida en ejercicio de funciones administrativas relacionadas con las atribuciones disciplinarias a su cargo, a la luz de la situación generada por el coronavirus COVID-19, razón por la cual el primer requisito se encuentra satisfecho. Frente al segundo de los requisitos, se advierte que esta declaración unilateral de la voluntad de la administración produce innegables efectos jurídicos de carácter general, toda vez que se trata de la adopción de medidas genéricas relacionadas con la gestión y administración de las actuaciones disciplinarias que coordina y ejerce la Inspección General de la Policía Nacional y que afecta tanto a un universo no individualizado de sujetos disciplinables, como a todos quienes participan en este tipo de procesos a cualquier título (denunciantes, testigos, declarantes, etc.). (…). En este orden de ideas, en tanto la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020 está dirigida a los operadores disciplinarios de la Inspección General, de las Inspecciones Delegadas y de las Oficinas de Control Interno Disciplinario de la Policía Nacional, así como también a todos los sujetos que intervienen en las actuaciones disciplinarias que se adelantan al interior de las mismas, es claro para la Sala que se cumple cabalmente el segundo requisito exigido en los artículos 111.8 y 136 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994. Finalmente, también se satisface el tercero de los presupuestos para aprehender el control de legalidad de la Resolución objeto de estudio, como quiera que se trata de un acto proferido al amparo y en desarrollo, según allí mismo se aduce, de los Decretos 417 de 2020, a través del cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y 491 de la misma anualidad. (…). Para el caso concreto, esa conclusión no se ve afectada por el hecho de que en la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020 se haya dispuesto prorrogar la suspensión de términos inicialmente adoptada en la Instrucción General S-2020-00592 del 25 de marzo de 2020, proferida por la Inspección General de la Policía Nacional, acto frente al cual esta Corporación resolvió no avocar su conocimiento, ni tampoco porque se haya adoptado esa misma decisión respecto de otros actos administrativos que prorrogaron esta medida primigenia, ya que se trata de actos independientes y no consecuenciales, que han seguido cuerdas procesales distintas y no acumuladas; como consecuencial sería, por ejemplo, la decisión de disponer la terminación o el levantamiento de una medida previamente adoptada. Además, se itera, el debate respecto de la procedencia de este medio de control debe surtirse en cada actuación judicial y su procedencia estará supeditada a que el juez determine el cumplimiento de los postulados previstos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1997 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Así las cosas, como quiera que se cumplen todos los requisitos previstos tanto en la Ley 137 de 1994 como en la Ley 1437 de 2011, debe concluirse que la Resolución sub examine sí está sujeta a control inmediato de legalidad.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Cumplimiento de los requisitos formales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - El acto enjuiciado satisface los requisitos de competencia y se expidió con el cumplimiento de los elementos formales de validez[L]a revisión de los aspectos formales del acto analizado implica la verificación, de un lado, de la competencia del funcionario que lo suscribe y, del otro, del cumplimiento de las exigencias de validez formales previstas en la ley. Frente a lo primero, esto es, la competencia del funcionario que suscribió el acto, se encuentra que, de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 1015 de 2006, “corresponde a los funcionarios de la Policía Nacional con atribución disciplinaria, conocer de las conductas disciplinables de los destinatarios de esta ley”. A su turno, el artículo 54 ibídem determina que la Inspección General de la Policía Nacional es la encargada de ejercer las atribuciones disciplinarias a fin de conocer e imponer las sanciones previstas en la Ley, como segunda instancia, de las decisiones proferida por los Inspectores Delegados y, como primera instancia, de las faltas cometidas por los oficiales superiores, el personal en comisión en el exterior o en organismos adscritos o vinculados a la administración pública y de los jefes de las oficinas asesoras de la Dirección General de la Policía Nacional. Por su parte, el artículo 18 del Decreto 4222 de 2006 establece las funciones de la Inspección General de la Policía Nacional. (…). Finalmente, y en relación con el manejo específico de las consecuencias adversas generadas por la pandemia, la Dirección General de la Policía Nacional dispuso, mediante el artículo 3º de la Resolución 01223 de 27 de abril de 2020, que el Inspector General “en el marco de su competencia deberá tomar las medidas y acciones necesarias dentro de las indagaciones e investigaciones disciplinarias, con el fin de dar estricto cumplimiento a las directrices emanadas por el Gobierno Nacional”. Bajo el anterior contexto, la Sala advierte que el acto administrativo objeto de control fue proferido por el servidor competente, de acuerdo con las atribuciones disciplinarias a su cargo, principalmente aquellas relacionadas con la coordinación de la política institucional en esa materia -artículos 18 del Decreto 4222 de 2006 y 54 de la Ley 1015 de 2006-, además de la directriz fijada por el Director General de la Policía Nacional mediante la Resolución 01223 de 27 de abril de 2020. Ahora bien, superado el análisis de la competencia, corresponde determinar si se cumplen los elementos formales de validez del acto administrativo. Así, lo primero que debe indicarse es que este asunto, que ha sido analizado en distintas oportunidades por la jurisprudencia del Consejo de Estado, se relaciona con una de las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del CPACA, esta es, la relativa a la expedición de “forma irregular” del acto administrativo. En efecto, se trata de que para proferir el acto no se hayan desconocido los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico para su formación y expedición, ya que si bien las autoridades administrativas han sido dotadas de determinadas competencias para adoptar decisiones de carácter obligatorio, dichas decisiones deben producirse mediante el agotamiento de la vía predeterminada por la ley y con la plena observancia de los requisitos formales previstos en ella. (…). La exigencia de formalidades en la toma de decisiones por parte de la administración pública, obedece a la necesidad de rodear de seguridad jurídica tanto al administrado como a la propia administración, en la medida en que, de un lado, se garantiza que la autoridad seguirá un trámite objetivamente dispuesto que impedirá´ arbitrariedades y, de otro, se le brinda a la administración un sendero claro y concreto a seguir, que le permitirá actuar de manera eficaz y eficiente. En el ámbito de la producción de medidas de carácter general, salvo casos muy específicos, el ordenamiento jurídico no hace exigencias procedimentales especiales, más allá de establecer la necesidad de que el acto sea proferido en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas a la respectiva autoridad. Así, el Título III de la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece las reglas generales que rigen la actuación administrativa, es decir, el procedimiento que, por defecto, deben seguir las autoridades estatales y los particulares que ejerzan funciones administrativas para la adopción de sus decisiones, en ausencia de uno especial establecido por el legislador. En el caso sub examine, se encuentra que la expedición de actos administrativos por parte Inspección General de la Policía Nacional no cuenta con un procedimiento especial, de manera que a este trámite le resultan aplicables las normas generales previstas en el CPACA, en particular, las reglas para la expedición de decisiones discrecionales por parte de la administración (art. 44), sin que del examen de las mismas la Sala advierta que se hubiere incurrido en alguna irregularidad que invalide la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020, puesto que en su expedición no se omitió ninguna formalidad ni se contravino una facultad reglada o discrecional. Al efecto, se observa que en este caso se cumplieron los elementos formales del acto, ya que la Resolución objeto de control cuenta con encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias objeto de regulación, referencia expresa a las normas en las que se funda, contenido de las materias reguladas, motivación, disposiciones de la parte resolutiva y la firma de quien puede comprometer a la entidad.CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Cumplimiento de los requisitos materiales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - De acto que prorroga la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias adelantadas por la Inspección General de la Policía Nacional, las Inspecciones Delegadas y las Oficinas de Control Interno Disciplinario de la Policía Nacional / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - El acto analizado satisface el requisito de conexidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - El acto analizado satisface el requisito de proporcionalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Se declara la legalidad del acto bajo estudio[E]l examen de legalidad de los aspectos materiales del acto impone determinar su conformidad con las normas superiores, en particular con aquellas que le sirven de fundamento. Se trata, específicamente, de analizar si este es respetuoso de las normas de la Carta Política, de la Ley estatutaria de Estados de Excepción, del decreto de declaratoria del estado de excepción y de los decretos con carácter legislativo expedidos por el Gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional, así como de aquellas normas del ordenamiento jurídico que regulan los temas a que él se refiere. Además, resulta necesario establecer si la disposición de que se trata guarda conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia y si ella resulta proporcional como mecanismo para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. (…). Analizado el texto de la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020, se advierte que las medidas allí adoptadas no se contraponen con ninguna norma de rango constitucional, puesto que dicho acto se limitó a: (i) prorrogar la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias adelantadas por la Inspección General de la Policía Nacional, las Inspecciones Delegadas y las Oficinas de Control Interno Disciplinario de la Policía Nacional desde las cero horas del 11 de mayo de 2020 y hasta las cero horas del día 25 de ese mismo mes y año, lapso durante el cual no corre el tiempo de caducidad y prescripción; (ii) exceptuar de dicha suspensión determinadas conductas, cuyos procesos se deben adelantar utilizando los medios técnicos previstos en la Ley 734 de 2002; y (iii) disponer la notificación de los actos de ejecución de las sanciones disciplinarias a través de medios electrónicos, con el fin de prevenir y mitigar los efectos del coronavirus COVID-19. En efecto, con estas medidas se busca garantizar los derechos al debido proceso y defensa de los sujetos procesales, así como también el principio de publicidad, toda vez que en marco de las medidas y restricciones adoptadas por el Gobierno Nacional para enfrentar la propagación del coronavirus COVID-19, se pueden presentar inconvenientes que repercutan en la afectación de sus derechos al interior de los procesos, como por ejemplo la imposibilidad de acceder al expediente disciplinario para recurrir determinadas decisiones o las dificultades para acudir a notificarse personalmente de las mismas. Además, a través de estas medidas se pretende proteger los derechos a la vida y a la salud evitando el contacto entre servidores y particulares con el fin de disminuir el riesgo de contagio de la pandemia. Sobre el derecho al debido proceso, debe advertirse que, según la Corte Constitucional, se trata de un derecho de estructura compleja que se compone de un plexo de garantías que tienen como propósito, de un lado, garantizar libertad y autonomía al ciudadano y, de otro, limitar el ejercicio del poder público, cuyas características esenciales incluyen “el ejercicio de funciones bajo parámetros normativos previamente establecidos y la erradicación de la arbitrariedad”. Esos parámetros aluden principalmente el principio de legalidad, la garantía de los derechos de defensa y contradicción, el derecho de la persona a ser escuchada y la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos procedimientos. Como puede observarse, ninguna de esas garantías, que hacen parte del núcleo fundamental del derecho al debido proceso administrativo, se ve transgredida o limitada en manera alguna con la decisión de suspender términos que aquí se analiza. Por el contrario, la suspensión se erige como una medida que garantiza el debido proceso en sus componentes de derecho de audiencia y defensa y publicidad de las actuaciones. En cuanto a las normas previstas en la Ley 137 de 1994, en particular aquellas que resultan compatibles con la actuación de las autoridades administrativas distintas al Gobierno Nacional y que se relacionan con la prevalencia de los tratados internacionales (art. 3), la intangibilidad de garantías fundamentales como la vida y la integridad personal (art. 4), la prohibición de suspender derechos o de afectar su núcleo esencial (arts. 5, 6 y 7), la necesidad de justificar las limitaciones que se establezcan para los derechos fundamentales (art. 8), la no discriminación (art. 14), la proscripción de suspender los derechos humanos, el normal funcionamiento de las ramas del poder público o las funciones de acusación y juzgamiento (art. 15) y la imposibilidad de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores (art. 50), la Sala observa que las medidas adoptadas en la Resolución que aquí se analiza no vulneran o contravienen alguno de estos precepto, toda vez que en ella la autoridad pública tan solo dispuso prorrogar la suspensión de términos de las actuaciones disciplinarias, exceptuar de la misma determinadas conductas y disponer la publicación de los actos de ejecución de las sanciones a través de medios electrónicos. Ahora bien, en relación con el Decreto 417 de 2020, mediante el cual se declaró el Estado Excepción, se encuentra que la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020 resulta concordante con el mismo, en cuanto a la posibilidad de suspender los términos de las actuaciones administrativas y de habilitar la utilización de medios tecnológicos, con el objetivo de mitigar la propagación del coronavirus COVID-19. Así como también resulta ser un desarrollo directo del Decreto 491 de 2020, (…), específicamente de sus artículos 4 y 6, en cuando a la posibilidad de notificar o comunicar actos administrativos a través de medios electrónicos y de suspender los términos de las actuaciones administrativas. Por lo demás, las medidas adoptadas en la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020 resultan ser coherentes con las previsiones que regulan las funciones de la Inspección General de la Policía Nacional, puntualmente con aquellas relacionadas con la coordinación de la política institucional en material disciplinaria -Decreto 4222 de 2006- y el ejercicio de atribuciones disciplinarias en la institución -Ley 1015 de 2006-. (…). [E]l análisis de conexidad que se impone efectuar entre la regulación contenida en el acto objeto de control y la declaratoria del estado de excepción, debe llevarse a cabo específicamente frente a las causas que dieron origen a este último, es decir, frente a los motivos que generaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. (…). Con fundamento en la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, profirió el Decreto 491 de 2020, a través del cual, como se ha indicado, se autorizó la notificación electrónica de actos administrativos y la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. (…). Bajo este contexto, la Sala advierte que la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020 guarda conexidad con las razones que llevaron a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica -Decretos 417 de 2020 y 637 del mismo año-, así como también con las medidas adoptadas por el Gobierno en virtud de la misma -Decreto 491 de 2020-, pues con la expedición del acto administrativo sub examine lo que se buscó fue, finalmente, garantizar el derecho al debido proceso de quienes se ven involucrados en las actuaciones disciplinarias, así como la vida e integridad de todos aquellos que participan en ellas. (…). Resta entonces analizar si las medidas adoptadas en la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020 son proporcionales. (…). En relación con este asunto, se advierte que respecto de las medidas dispuestas en los artículos 1º, 2º y 4º de la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020, resulta razonable y proporcional que la Inspección General de la Policía Nacional hubiese prorrogado la suspensión de términos de las actuaciones disciplinarias, incluido el tiempo de caducidad y prescripción. De hecho, como ya se ha indicado, con estas medidas no solamente se buscó evitar el contacto social entre servidores y particulares para proteger su vida e integridad, sino evitar que se generaran afectaciones a los sujetos procesales en el trámite de las actuaciones disciplinarias, por cuenta de las medidas de aislamiento y distanciamiento social adoptadas por el Gobierno Nacional, que a la postre podrían repercutir en sus derechos fundamentales al debido proceso y defensa. Además, también se estima proporcionado el exceptuar de la suspensión los procesos relacionados con: i) las conductas que comportan una grave perturbación a la disciplina policial, de manera que se mantiene la vigilancia sobre la actuación de todos los uniformados que, en el estado de excepción, están llamados a ejercer unos mayores controles sobre la conducta de los ciudadanos -y que, por tal razón, podrían incurrir en excesos o arbitrariedades-, así como ii) aquellos que involucren derechos fundamentales, cuya vigencia debe preservarse aún durante la situación de excepcionalidad. Y lo mismo cabe decir respecto las conductas que constituyen (iii) un incumplimiento a las disposiciones adoptadas para prevenir, mitigar y contener la propagación del virus COVID-19, con lo cual se hace prevalecer la necesidad de mantener todos los esfuerzos -y a todo nivel-, para la contención del virus y la propagación de la enfermedad. (…) [C]omo quiera que en el artículo 3º de la Resolución ibídem expresamente se dijo que los actos de ejecución de las sanciones disciplinarias allegadas a la Inspección General de la Policía Nacional, “se notificarán de acuerdo a lo establecido en el artículo 4 del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020”, la Sala advierte que la medida encaminada a notificar los actos de ejecución resulta razonable y proporcional, bajo el entendido de que la misma se desarrolla en los términos señalados por la Corte Constitucional. (…). Por todo lo anterior, habiendo superado el análisis de los distintos aspectos relativos a este medio de control, la Sala declarará la legalidad de la Resolución No. 004 de 2020, objeto de este pronunciamiento.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el objeto del control inmediato de legalidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C - 179 del 13 de abril de 1994. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de octubre de 2013, radicación 11001-03-15-000-2010-00390-00. En cuanto a las características del control inmediato de legalidad, consultar, entre otras que se citan: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de enero de 2003, radicación 2002-0949-01; Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 26 de septiembre de 2019, radicación 11001-03-24-000-2010-00279-00. Respecto de los requisitos materiales que debe cumplir el control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de noviembre de 2010, radicación 2010-00196. En lo referente a que la sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016, radicación 11001-03-15-000-2015-02578-00. En cuanto al carácter individua de un acto, consultar: Consejo de Estado, Sección Primera, providencia del 11 de marzo de 1994, radicación N° 2756. Sobre la decisión de no avocar conocimiento de la Instrucción General S-2020-00592 de la Policía Nacional, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 25 de marzo de 2020, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, radicación 11001-03-15-000-2020-01652-00. Sobre otros actos que prorrogaron la medida primigenia, como es el caso de la Resolución 006 de 29 de mayo de 2020, proferida por la Inspección General de la Policía Nacional, respecto de los cuales se resolvió igualmente no avocar conocimiento, consultar, entre otros que se citan: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 25 de junio de 2020, M.P. Martha Nubia Velásquez Rico, radicación 11001-03-15-000-2020-02731-00. Con respecto al cumplimiento de los requisitos formales en el control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 15 de octubre de 2013, radicación 11001-03-15-000-2010-00390-00. En cuanto al control material de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de noviembre de 2010, expediente 2010-00196. En cuanto al control de conexidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de mayo de 2011, radicación 11001-03-15-000-2010-00388-00(CA); Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de mayo de 1999, radicación CA- 011.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos para su procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [S]e trata de un medio de control específico a través del cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo efectúa el análisis automático de la legalidad de las medidas generales adoptadas por las autoridades del orden nacional al amparo de un estado de excepción, medio a través del cual se busca evitar que durante las condiciones de excepcionalidad se presente una extralimitación en el ejercicio de las competencias asignadas a las autoridades públicas, así como evitar la puesta en vigencia de normas que amenacen o vulneren los derechos de los administrados.

De acuerdo con las disposiciones que regulan la materia, la procedencia de este medio de control está supeditada a que: (i) se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) tenga carácter general; y (iii) haya sido expedida como desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Para analizar el cumplimiento de la primera exigencia, el juez debe cerciorarse, de un lado, de la naturaleza de la autoridad que expide el acto y, del otro, de que el acto se profiera en ejercicio de la función administrativa y no de otra para cuyo ejercicio el ordenamiento jurídico prevea otros medios de control, como sería el caso, por ejemplo, de la función legislativa.

Respecto al segundo de los requisitos, esto es, que la medida tenga carácter general, resulta necesario verificar que se trate de un acto administrativo que contenga decisiones que generen efectos jurídicos de carácter general, lo cual se contrapone tanto a aquellas manifestaciones a través de las cuales la administración se limita a plasmar recomendaciones, instrucciones o sugerencias, como a aquellas que solo están llamadas a afectar situaciones particulares y concretas.

Finalmente y frente al tercero de los presupuestos necesarios para proceder con el control inmediato de legalidad, se trata de establecer que la medida haya sido adoptada al amparo del Estado de Excepción, guardando relación con los hechos de excepcionalidad y constituyendo un verdadero desarrollo de sus preceptos. Debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto.

Ahora bien, a partir de las disposiciones legislativas que regulan la materia, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido entonces una serie de características propias que definen este medio de control, así: a) Es realmente un proceso judicial, cuya competencia se encuentra definida por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y en el que se prevé la participación de la comunidad en el estudio de legalidad de la medida dictada, bien sea para defender el acto general o para cuestionarlo. b) Se trata de un control automático o inmediato, de manera que una vez se expida el acto, éste debe ser remitido dentro de las 48 horas siguientes a esta jurisdicción para adelantar el estudio de su legalidad, a riesgo de que la autoridad jurisdiccional a quien corresponde revisar el apego de la normatividad al ordenamiento jurídico asuma de manera oficiosa su estudio; esto, con independencia de que se hubiere hecho o no la publicación del mismo, puesto que se entiende que la medida o el acto existen aunque no se haya procedido con el trámite de su publicidad. c) Es autónomo, lo que implica que sea posible adelantar el control de los actos administrativos aún antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el Estado de Excepción o respecto de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, ya que comprende tanto la revisión del cumplimiento de los requisitos formales para la expedición del acto como los materiales.

Los primeros, hacen relación a la competencia para la expedición del acto, así como al cumplimiento de las formas propias previstas para el efecto. Los segundos, como lo ha establecido la Sala Plena del Consejo de Estado, se refieren a la “existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica.

Así mismo, se impone determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, que son entre otras los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y -claro está- los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional”.

Además de la conformidad con las normas señaladas y la conexidad que debe guardarse con los motivos del estado de excepción, la jurisprudencia también ha entendido que el juez debe efectuar el análisis de proporcionalidad de las medidas adoptadas como mecanismo para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. (…). En ese sentido, los parámetros de confrontación, conforme a los cuales se adelanta el juicio de legalidad, deben ser expresamente señalados por el juez de conocimiento, de manera que sea posible establecer con claridad el alcance de su pronunciamiento. e) En concordancia con lo señalado, la sentencia que decide este proceso hace tránsito a cosa juzgada relativa, en tanto solo opera frente a los supuestos de ilegalidad analizados y decididos por el juez de conocimiento. f) El hecho de que se trate de decisiones que hacen tránsito a cosa juzgada relativa, implica entonces que cualquier ciudadano pueda acudir a las acciones de simple nulidad o de nulidad por inconstitucionalidad para cuestionar estos mismos actos administrativos por la violación de normas que no hayan sido invocadas expresamente en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad o frente a las cuales no se haya realizado el contraste normativo como tal. g) Finalmente, este medio de control no impide que la medida o el acto sean ejecutados, porque mientras no sean anulados ellos conservan la presunción de validez propia de los actos administrativos.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Estado de emergencia económica, social y ecológica adoptado mediante el decreto 417 de 2020 El 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y alegando el ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario.

El presupuesto fáctico de esta decisión se hizo consistir en la emergencia sanitaria y social generada por la aparición del nuevo coronavirus COVID-19, así como en la afectación que esta pandemia podía generar en el sistema económico del país, la cual podría tener magnitudes “impredecibles e incalculables”. Por su parte, el presupuesto valorativo de ese acto se fundó en la velocidad de expansión del virus y en la tragedia humanitaria por la pérdida de vidas a nivel mundial, aspectos que ponían de presente el grave riesgo para la vida y salud de todos los habitantes del territorio nacional, así como también para las condiciones de empleabilidad, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar general de la población. (…).

El Decreto 417 de 2020 fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020. Como fundamento de su decisión, la Corte consideró que las dimensiones de la calamidad pública sanitaria generada por la expansión del virus Covid-19 y los efectos en el orden económico y social, que constituyen una grave amenaza de los derechos fundamentales de todos los habitantes del territorio nacional, justificaban la declaratoria del Estado de Excepción y el ejercicio de este mecanismo excepcional por parte del Gobierno Nacional.

Para esa Corporación, en la expedición de este acto se cumplieron los requisitos previstos en la Constitución Política para el efecto, pues se halla comprobada la ocurrencia de una situación configurativa de una auténtica emergencia económica, social y ecológica, de donde resulta entonces necesario que las distintas autoridades públicas puedan adoptar las medidas extraordinarias que resulten del caso para conjurar los efectos de la crisis.

Las circunstancias fácticas que llevaron a la declaratoria del Estado de Excepción y los argumentos jurídicos que soportaron la expedición del Decreto 417 de 2020, constituyen el marco dentro del cual esta Sala debe analizar las disposiciones contenidas en la Resolución No. 004 de 2020. Pero, además, como la propia entidad consignó en el acto administrativo que éste constituía un desarrollo de las disposiciones del Decreto Legislativo 491 de 2020, (…), se analizará también el contenido normativo de dicha disposición. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Decreto Legislativo 491 de 2020 como marco general del desarrollo de la resolución bajo estudio [E]l Decreto 417 señaló como medidas a adoptar para mitigar el impacto del coronavirus y garantizar el distanciamiento social -herramienta importante para evitar su propagación-, la flexibilización de distintos aspectos relacionados con el trámite de las actuaciones administrativas y la prestación de servicios por parte de las entidades públicas.

Así, el 28 de marzo de 2020 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 491, mediante el cual se adoptaron “medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, norma cuya constitucionalidad fue analizada en sentencia C- 242 de 2020.

Para el caso que atañe a la Sala, resulta relevante resaltar que mediante la normativa en cuestión se autorizó: a) Prestar el servicio utilizando las tecnologías (artículos 3, 15 y 16), medida que se declaró ajustada a la Carta Política por la Corte Constitucional, al encontrarla idónea para mitigar las consecuencias de la aparición de la nueva enfermedad respiratoria y para propiciar el normal desarrollo de las actividades a cargo de las autoridades del Estado; b) La comunicación y notificación de actos administrativos por medios electrónicos (artículo 4), disposición que también se declaró ajustada a la Constitución, siempre que se entienda que “ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos”; y c) La suspensión de términos dentro de las actuaciones administrativas, incluyendo los de prescripción, caducidad y firmeza de los actos, así como la suspensión del trámite de pago de sentencias judiciales (artículo 6).

Sobre la constitucionalidad de esta medida, la Corte encontró que aquella se ajustaba a la Carta Política, salvo por lo relacionado con la suspensión de pagos de sentencias judiciales que fue declarada inconstitucional. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Análisis de legalidad de la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020 / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto enjuiciado satisface los requisitos de procedencia [P]ara establecer si determinado acto administrativo es susceptible del medio de control inmediato de legalidad resulta necesario: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa;

(ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Sobre lo primero, la Sala advierte que, de conformidad con lo establecido en la Ley 62 de 1993 y en el Decreto 49 de 2003 -modificado por los Decretos 4222 de 2006 y 216 de 2010-, la Policía Nacional es una entidad pública adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, “a cargo de la Nación”, que cuenta con varias Direcciones, entre estas, la Dirección General, de la cual hace parte la Inspección General de la Policía Nacional que se encarga de coordinar la política instruccional en materia disciplinaria y ejerce atribuciones disciplinarias al interior de la institución. Bajo este contexto, es claro que la Inspección General de la Policía Nacional tiene la condición de autoridad -con atribuciones disciplinarias- dentro de una entidad del orden nacional (artículo 38 de la Ley 489 de 1998).

Así mismo, al revisar el texto de la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020, se encuentra que aquella fue expedida en ejercicio de funciones administrativas relacionadas con las atribuciones disciplinarias a su cargo, a la luz de la situación generada por el coronavirus COVID-19, razón por la cual el primer requisito se encuentra satisfecho.

Frente al segundo de los requisitos, se advierte que esta declaración unilateral de la voluntad de la administración produce innegables efectos jurídicos de carácter general, toda vez que se trata de la adopción de medidas genéricas relacionadas con la gestión y administración de las actuaciones disciplinarias que coordina y ejerce la Inspección General de la Policía Nacional y que afecta tanto a un universo no individualizado de sujetos disciplinables, como a todos quienes participan en este tipo de procesos a cualquier título (denunciantes, testigos, declarantes, etc.).

(…). En este orden de ideas, en tanto la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020 está dirigida a los operadores disciplinarios de la Inspección General, de las Inspecciones Delegadas y de las Oficinas de Control Interno Disciplinario de la Policía Nacional, así como también a todos los sujetos que intervienen en las actuaciones disciplinarias que se adelantan al interior de las mismas, es claro para la Sala que se cumple cabalmente el segundo requisito exigido en los artículos 111.8 y 136 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994.

Finalmente, también se satisface el tercero de los presupuestos para aprehender el control de legalidad de la Resolución objeto de estudio, como quiera que se trata de un acto proferido al amparo y en desarrollo, según allí mismo se aduce, de los Decretos 417 de 2020, a través del cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y 491 de la misma anualidad.

(…). Para el caso concreto, esa conclusión no se ve afectada por el hecho de que en la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020 se haya dispuesto prorrogar la suspensión de términos inicialmente adoptada en la Instrucción General S-2020-00592 del 25 de marzo de 2020, proferida por la Inspección General de la Policía Nacional, acto frente al cual esta Corporación resolvió no avocar su conocimiento, ni tampoco porque se haya adoptado esa misma decisión respecto de otros actos administrativos que prorrogaron esta medida primigenia, ya que se trata de actos independientes y no consecuenciales, que han seguido cuerdas procesales distintas y no acumuladas; como consecuencial sería, por ejemplo, la decisión de disponer la terminación o el levantamiento de una medida previamente adoptada.

Además, se itera, el debate respecto de la procedencia de este medio de control debe surtirse en cada actuación judicial y su procedencia estará supeditada a que el juez determine el cumplimiento de los postulados previstos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1997 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Así las cosas, como quiera que se cumplen todos los requisitos previstos tanto en la Ley 137 de 1994 como en la Ley 1437 de 2011, debe concluirse que la Resolución sub examine sí está sujeta a control inmediato de legalidad. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Cumplimiento de los requisitos formales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto enjuiciado satisface los requisitos de competencia y se expidió con el cumplimiento de los elementos formales de validez [L]a revisión de los aspectos formales del acto analizado implica la verificación, de un lado, de la competencia del funcionario que lo suscribe y, del otro, del cumplimiento de las exigencias de validez formales previstas en la ley.

Frente a lo primero, esto es, la competencia del funcionario que suscribió el acto, se encuentra que, de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 1015 de 2006, “corresponde a los funcionarios de la Policía Nacional con atribución disciplinaria, conocer de las conductas disciplinables de los destinatarios de esta ley”. A su turno, el artículo 54 ibídem determina que la Inspección General de la Policía Nacional es la encargada de ejercer las atribuciones disciplinarias a fin de conocer e imponer las sanciones previstas en la Ley, como segunda instancia, de las decisiones proferida por los Inspectores Delegados y, como primera instancia, de las faltas cometidas por los oficiales superiores, el personal en comisión en el exterior o en organismos adscritos o vinculados a la administración pública y de los jefes de las oficinas asesoras de la Dirección General de la Policía Nacional.

Por su parte, el artículo 18 del Decreto 4222 de 2006 establece las funciones de la Inspección General de la Policía Nacional. (…). Finalmente, y en relación con el manejo específico de las consecuencias adversas generadas por la pandemia, la Dirección General de la Policía Nacional dispuso, mediante el artículo 3º de la Resolución 01223 de 27 de abril de 2020, que el Inspector General “en el marco de su competencia deberá tomar las medidas y acciones necesarias dentro de las indagaciones e investigaciones disciplinarias, con el fin de dar estricto cumplimiento a las directrices emanadas por el Gobierno Nacional”.

Bajo el anterior contexto, la Sala advierte que el acto administrativo objeto de control fue proferido por el servidor competente, de acuerdo con las atribuciones disciplinarias a su cargo, principalmente aquellas relacionadas con la coordinación de la política institucional en esa materia -artículos 18 del Decreto 4222 de 2006 y 54 de la Ley 1015 de 2006-, además de la directriz fijada por el Director General de la Policía Nacional mediante la Resolución 01223 de 27 de abril de 2020.

Ahora bien, superado el análisis de la competencia, corresponde determinar si se cumplen los elementos formales de validez del acto administrativo. Así, lo primero que debe indicarse es que este asunto, que ha sido analizado en distintas oportunidades por la jurisprudencia del Consejo de Estado, se relaciona con una de las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del CPACA, esta es, la relativa a la expedición de “forma irregular” del acto administrativo.

En efecto, se trata de que para proferir el acto no se hayan desconocido los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico para su formación y expedición, ya que si bien las autoridades administrativas han sido dotadas de determinadas competencias para adoptar decisiones de carácter obligatorio, dichas decisiones deben producirse mediante el agotamiento de la vía predeterminada por la ley y con la plena observancia de los requisitos formales previstos en ella.

(…). La exigencia de formalidades en la toma de decisiones por parte de la administración pública, obedece a la necesidad de rodear de seguridad jurídica tanto al administrado como a la propia administración, en la medida en que, de un lado, se garantiza que la autoridad seguirá un trámite objetivamente dispuesto que impedirá́ arbitrariedades y, de otro, se le brinda a la administración un sendero claro y concreto a seguir, que le permitirá actuar de manera eficaz y eficiente.

En el ámbito de la producción de medidas de carácter general, salvo casos muy específicos, el ordenamiento jurídico no hace exigencias procedimentales especiales, más allá de establecer la necesidad de que el acto sea proferido en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas a la respectiva autoridad. Así, el Título III de la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece las reglas generales que rigen la actuación administrativa, es decir, el procedimiento que, por defecto, deben seguir las autoridades estatales y los particulares que ejerzan funciones administrativas para la adopción de sus decisiones, en ausencia de uno especial establecido por el legislador.

En el caso sub examine, se encuentra que la expedición de actos administrativos por parte Inspección General de la Policía Nacional no cuenta con un procedimiento especial, de manera que a este trámite le resultan aplicables las normas generales previstas en el CPACA, en particular, las reglas para la expedición de decisiones discrecionales por parte de la administración (art. 44), sin que del examen de las mismas la Sala advierta que se hubiere incurrido en alguna irregularidad que invalide la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020, puesto que en su expedición no se omitió ninguna formalidad ni se contravino una facultad reglada o discrecional.

Al efecto, se observa que en este caso se cumplieron los elementos formales del acto, ya que la Resolución objeto de control cuenta con encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias objeto de regulación, referencia expresa a las normas en las que se funda, contenido de las materias reguladas, motivación, disposiciones de la parte resolutiva y la firma de quien puede comprometer a la entidad.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Cumplimiento de los requisitos materiales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – De acto que prorroga la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias adelantadas por la Inspección General de la Policía Nacional, las Inspecciones Delegadas y las Oficinas de Control Interno Disciplinario de la Policía Nacional / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto analizado satisface el requisito de conexidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto analizado satisface el requisito de proporcionalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Se declara la legalidad del acto bajo estudio [E]l examen de legalidad de los aspectos materiales del acto impone determinar su conformidad con las normas superiores, en particular con aquellas que le sirven de fundamento.

Se trata, específicamente, de analizar si este es respetuoso de las normas de la Carta Política, de la Ley estatutaria de Estados de Excepción, del decreto de declaratoria del estado de excepción y de los decretos con carácter legislativo expedidos por el Gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional, así como de aquellas normas del ordenamiento jurídico que regulan los temas a que él se refiere.

Además, resulta necesario establecer si la disposición de que se trata guarda conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia y si ella resulta proporcional como mecanismo para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. (…). Analizado el texto de la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020, se advierte que las medidas allí adoptadas no se contraponen con ninguna norma de rango constitucional, puesto que dicho acto se limitó a: (i) prorrogar la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias adelantadas por la Inspección General de la Policía Nacional, las Inspecciones Delegadas y las Oficinas de Control Interno Disciplinario de la Policía Nacional desde las cero horas del 11 de mayo de 2020 y hasta las cero horas del día 25 de ese mismo mes y año, lapso durante el cual no corre el tiempo de caducidad y prescripción;

(ii) exceptuar de dicha suspensión determinadas conductas, cuyos procesos se deben adelantar utilizando los medios técnicos previstos en la Ley 734 de 2002; y (iii) disponer la notificación de los actos de ejecución de las sanciones disciplinarias a través de medios electrónicos, con el fin de prevenir y mitigar los efectos del coronavirus COVID-19.

En efecto, con estas medidas se busca garantizar los derechos al debido proceso y defensa de los sujetos procesales, así como también el principio de publicidad, toda vez que en marco de las medidas y restricciones adoptadas por el Gobierno Nacional para enfrentar la propagación del coronavirus COVID-19, se pueden presentar inconvenientes que repercutan en la afectación de sus derechos al interior de los procesos, como por ejemplo la imposibilidad de acceder al expediente disciplinario para recurrir determinadas decisiones o las dificultades para acudir a notificarse personalmente de las mismas.

Además, a través de estas medidas se pretende proteger los derechos a la vida y a la salud evitando el contacto entre servidores y particulares con el fin de disminuir el riesgo de contagio de la pandemia. Sobre el derecho al debido proceso, debe advertirse que, según la Corte Constitucional, se trata de un derecho de estructura compleja que se compone de un plexo de garantías que tienen como propósito, de un lado, garantizar libertad y autonomía al ciudadano y, de otro, limitar el ejercicio del poder público, cuyas características esenciales incluyen “el ejercicio de funciones bajo parámetros normativos previamente establecidos y la erradicación de la arbitrariedad”.

Esos parámetros aluden principalmente el principio de legalidad, la garantía de los derechos de defensa y contradicción, el derecho de la persona a ser escuchada y la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos procedimientos. Como puede observarse, ninguna de esas garantías, que hacen parte del núcleo fundamental del derecho al debido proceso administrativo, se ve transgredida o limitada en manera alguna con la decisión de suspender términos que aquí se analiza.

Por el contrario, la suspensión se erige como una medida que garantiza el debido proceso en sus componentes de derecho de audiencia y defensa y publicidad de las actuaciones. En cuanto a las normas previstas en la Ley 137 de 1994, en particular aquellas que resultan compatibles con la actuación de las autoridades administrativas distintas al Gobierno Nacional y que se relacionan con la prevalencia de los tratados internacionales (art. 3), la intangibilidad de garantías fundamentales como la vida y la integridad personal (art. 4), la prohibición de suspender derechos o de afectar su núcleo esencial (arts. 5, 6 y 7), la necesidad de justificar las limitaciones que se establezcan para los derechos fundamentales (art. 8), la no discriminación (art. 14), la proscripción de suspender los derechos humanos, el normal funcionamiento de las ramas del poder público o las funciones de acusación y juzgamiento (art. 15) y la imposibilidad de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores (art. 50), la Sala observa que las medidas adoptadas en la Resolución que aquí se analiza no vulneran o contravienen alguno de estos precepto, toda vez que en ella la autoridad pública tan solo dispuso prorrogar la suspensión de términos de las actuaciones disciplinarias, exceptuar de la misma determinadas conductas y disponer la publicación de los actos de ejecución de las sanciones a través de medios electrónicos.

Ahora bien, en relación con el Decreto 417 de 2020, mediante el cual se declaró el Estado Excepción, se encuentra que la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020 resulta concordante con el mismo, en cuanto a la posibilidad de suspender los términos de las actuaciones administrativas y de habilitar la utilización de medios tecnológicos, con el objetivo de mitigar la propagación del coronavirus COVID-19.

Así como también resulta ser un desarrollo directo del Decreto 491 de 2020, (…), específicamente de sus artículos 4 y 6, en cuando a la posibilidad de notificar o comunicar actos administrativos a través de medios electrónicos y de suspender los términos de las actuaciones administrativas. Por lo demás, las medidas adoptadas en la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020 resultan ser coherentes con las previsiones que regulan las funciones de la Inspección General de la Policía Nacional, puntualmente con aquellas relacionadas con la coordinación de la política institucional en material disciplinaria -Decreto 4222 de 2006- y el ejercicio de atribuciones disciplinarias en la institución -Ley 1015 de 2006-.

(…). [E]l análisis de conexidad que se impone efectuar entre la regulación contenida en el acto objeto de control y la declaratoria del estado de excepción, debe llevarse a cabo específicamente frente a las causas que dieron origen a este último, es decir, frente a los motivos que generaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

(…). Con fundamento en la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, profirió el Decreto 491 de 2020, a través del cual, como se ha indicado, se autorizó la notificación electrónica de actos administrativos y la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

(…). Bajo este contexto, la Sala advierte que la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020 guarda conexidad con las razones que llevaron a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica -Decretos 417 de 2020 y 637 del mismo año-, así como también con las medidas adoptadas por el Gobierno en virtud de la misma -Decreto 491 de 2020-, pues con la expedición del acto administrativo sub examine lo que se buscó fue, finalmente, garantizar el derecho al debido proceso de quienes se ven involucrados en las actuaciones disciplinarias, así como la vida e integridad de todos aquellos que participan en ellas.

(…). Resta entonces analizar si las medidas adoptadas en la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020 son proporcionales. (…). En relación con este asunto, se advierte que respecto de las medidas dispuestas en los artículos 1º, 2º y 4º de la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020, resulta razonable y proporcional que la Inspección General de la Policía Nacional hubiese prorrogado la suspensión de términos de las actuaciones disciplinarias, incluido el tiempo de caducidad y prescripción. De hecho, como ya se ha indicado, con estas medidas no solamente se buscó evitar el contacto social entre servidores y particulares para proteger su vida e integridad, sino evitar que se generaran afectaciones a los sujetos procesales en el trámite de las actuaciones disciplinarias, por cuenta de las medidas de aislamiento y distanciamiento social adoptadas por el Gobierno Nacional, que a la postre podrían repercutir en sus derechos fundamentales al debido proceso y defensa.

Además, también se estima proporcionado el exceptuar de la suspensión los procesos relacionados con: i) las conductas que comportan una grave perturbación a la disciplina policial, de manera que se mantiene la vigilancia sobre la actuación de todos los uniformados que, en el estado de excepción, están llamados a ejercer unos mayores controles sobre la conducta de los ciudadanos -y que, por tal razón, podrían incurrir en excesos o arbitrariedades-, así como ii) aquellos que involucren derechos fundamentales, cuya vigencia debe preservarse aún durante la situación de excepcionalidad.

Y lo mismo cabe decir respecto las conductas que constituyen (iii) un incumplimiento a las disposiciones adoptadas para prevenir, mitigar y contener la propagación del virus COVID-19, con lo cual se hace prevalecer la necesidad de mantener todos los esfuerzos -y a todo nivel-, para la contención del virus y la propagación de la enfermedad.

(…) [C]omo quiera que en el artículo 3º de la Resolución ibídem expresamente se dijo que los actos de ejecución de las sanciones disciplinarias allegadas a la Inspección General de la Policía Nacional, “se notificarán de acuerdo a lo establecido en el artículo 4 del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020”, la Sala advierte que la medida encaminada a notificar los actos de ejecución resulta razonable y proporcional, bajo el entendido de que la misma se desarrolla en los términos señalados por la Corte Constitucional.

(…). Por todo lo anterior, habiendo superado el análisis de los distintos aspectos relativos a este medio de control, la Sala declarará la legalidad de la Resolución No. 004 de 2020, objeto de este pronunciamiento. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el objeto del control inmediato de legalidad, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 del 13 de abril de 1994.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de octubre de 2013, radicación 11001-03-15-000-2010-00390-00. En cuanto a las características del control inmediato de legalidad, consultar, entre otras que se citan: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de enero de 2003, radicación 2002-0949-01;

Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 26 de septiembre de 2019, radicación 11001-03-24-000-2010-00279-00. Respecto de los requisitos materiales que debe cumplir el control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de noviembre de 2010, radicación 2010-00196.

En lo referente a que la sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016, radicación 11001-03-15-000- 2015-02578-00. En cuanto al carácter individua de un acto, consultar: Consejo de Estado, Sección Primera, providencia del 11 de marzo de 1994, radicación N° 2756.

Sobre la decisión de no avocar conocimiento de la Instrucción General S-2020-00592 de la Policía Nacional, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 25 de marzo de 2020, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, radicación 11001-03-15- 000-2020-01652-00. Sobre otros actos que prorrogaron la medida primigenia, como es el caso de la Resolución 006 de 29 de mayo de 2020, proferida por la Inspección General de la Policía Nacional, respecto de los cuales se resolvió igualmente no avocar conocimiento, consultar, entre otros que se citan: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 25 de junio de 2020, M.P. Martha Nubia Velásquez Rico, radicación 11001-03-15-000-2020-02731-00.

Con respecto al cumplimiento de los requisitos formales en el control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 15 de octubre de 2013, radicación 11001-03-15-000-2010-00390-00. En cuanto al control material de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de noviembre de 2010, expediente 2010-00196.

En cuanto al control de conexidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de mayo de 2011, radicación 11001-03-15-000-2010-00388-00(CA); Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de mayo de 1999, radicación CA- 011. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 44 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 38 / LEY 1015 DE 2006 – ARTÍCULO 1 / LEY 1015 DE 2006 – ARTÍCULO 54 / DECRETO 4222 DE 2006 – ARTÍCULO 18 / DECRETO 216 DE 2010 / LEY 62 DE 1993 / DECRETO 49 DE 2003 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 004 DE 2020 (8 de mayo) INSPECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL (Ajustada a derecho) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02171-00(CA) Actor: INSPECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL Demandado: RESOLUCIÓN 004 DEL 8 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Resolución 004 de 8 de mayo de 2020, proferida por la Inspección General de la Policía Nacional SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión No. 16 profiere sentencia de única instancia dentro del proceso que se adelanta en virtud del medio de control inmediato de legalidad de la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020, expedida por la Inspección General de la Policía Nacional, “Por medio de la cual se prorroga la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias en la Inspección General de la Policía Nacional y se determinan unas excepciones”.

I.

ANTECEDENTES 1.1. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud declaró el virus COVID-19 como una pandemia de carácter global, cuyas afectaciones no solamente involucran la salud pública sino también otros sensibles sectores de la sociedad[1]. 1.2. Teniendo en cuenta esa declaración, el Ministerio de Salud y Protección Social de Colombia determinó que se debían adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del virus y con su mitigación. Bajo tal consideración, dicha entidad expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, a través de la cual declaró la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19. 1.3.

Posteriormente, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días calendario, “para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID- 19”[2]. 1.4.

El 25 de marzo de 2020, a través de comunicación S-2020-005922-INSGE- ASJUR, el Inspector General de la Policía Nacional emitió instrucción a los Inspectores Delegados para que suspendieran términos en las actuaciones disciplinarias que se estaban surtiendo, así como en las Inspecciones Delegadas y Oficinas de Control Interno del país, desde las cero horas del 26 de marzo de 2020 hasta las cero horas del 13 de abril de ese mismo año[3]. 1.5.

A través del Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”[4], el Gobierno Nacional facultó a las autoridades administrativas, entre otros, a notificar o comunicar los actos administrativos por medios electrónicos y a suspender los términos dentro de las actuaciones a su cargo, por el tiempo que dure la emergencia sanitaria. 1.6.

Por medio de la Resolución 002 de 12 de abril de 2020, el Inspector General de la Policía Nacional dispuso prorrogar la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias de la Inspección General, de las Inspecciones Delegadas y de las Oficinas de Control Interno del país, desde las cero horas del 13 de abril de 2020 hasta las 23:59 horas del día 26 de ese mismo mes y año[5]. 1.7.

Posteriormente, el 8 de mayo de 2020, el Inspector General de la Policía Nacional profirió la Resolución 004, “Por medio de la cual se prorroga la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias en la Inspección General de la Policía Nacional y se determinan unas excepciones”[6]. 1.8. Mediante oficio S-2020-023835 SEGEN del 13 de mayo de 2020, el Secretario General de la Policía Nacional remitió al correo de la Secretaría General de esta Corporación copia de la resolución señalada en el numeral anterior, con el fin de que, de ser el caso, se adelantara el control inmediato de legalidad respecto de dicho acto administrativo[7]. 1.9.

De acuerdo con las reglas de reparto previstas en el Reglamento del Consejo de Estado, el 27 de mayo de 2020 el presente asunto ingresó a este Despacho para adelantar el trámite de rigor[8]. 1.10. Por auto de 1 de junio de 2020, el Despacho ordenó a la Secretaría General que informara si en el Consejo de Estado cursaba algún proceso de control inmediato de legalidad respecto de los actos administrativos a través de los cuales la Policía Nacional dispuso la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias de la Inspección General, de las Inspecciones Delegadas y de las Oficinas de Control Interno del país, en particular, respecto de la Resolución Nº 002 de 12 de abril de 2020, proferida por el Inspector General de la Policía Nacional. 1.11.

El 6 de julio de 2020, el Despacho profirió auto mediante el cual avocó conocimiento del medio de control inmediato de legalidad de la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020, ordenando notificar la decisión a la Inspección General de la Policía Nacional y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, así como dar aviso a la comunidad e invitar a las Universidades EAFIT y del Cauca, para que, de ser el caso, se pronunciaran acerca de puntos relevantes para efectos de adelantar el presente examen de legalidad.

Así mismo, se dispuso notificar dicha providencia al Ministerio Público y se le corrió el respectivo traslado para efectos de que rindiera el concepto a su cargo. 1.12. Surtidas las notificaciones y comunicaciones del caso, el proceso entró nuevamente al Despacho para adoptar la decisión que en derecho corresponda. II. TEXTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO OBJETO DE REVISIÓN A continuación se transcribe el texto de la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020, proferida por el Inspector General de la Policía Nacional: “RESOLUCIÓN NÚMERO 004 DEL 08 MAY 2020 ‘Por medio de la cual se prorroga la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias en la Inspección General de la Policía Nacional y se determinan unas excepciones’ EL INSPECTOR GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL En uso de las facultades legales, en especial las que le confiere el artículo 2 y artículo 4 de la Resolución 08276 del 27 de diciembre de 2016.

CONSIDERANDO

Que el artículo 218 de la Constitución Política de 1991, inciso 2, dispone que la ley determinará el régimen de carrera, prestacional y disciplinario para la Policía Nacional. Que la Ley 1015 de 2006 ‘Por medio de la cual se expide el Régimen Disciplinario para la Policía Nacional’, establece que el Estado es el titular de la potestad disciplinaria; sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación, corresponde a los funcionarios de la Policía Nacional con atribución disciplinaria, conocer de las conductas disciplinarias de los destinatarios de esta ley.

Que el Decreto 4222 de 2006, ‘Por el cual se modifica parcialmente la estructura del Ministerio de Defensa Nacional’, en su artículo 18 numeral 1 dispone que, dentro de las funciones del Inspector General, está la coordinación de la ejecución de la Política Institucional en materia de investigación disciplinaria y ejecución de las sanciones en la Policía Nacional; numeral 10.

Ejercer vigilancia, control y seguimiento de las actuaciones disciplinarias que se adelanten al personal uniformado de la Institución; numeral 12. Promover y fomentar la cultura de la legalidad y moralidad pública en la Policía Nacional. Que mediante Resolución 01223 del 27 de abril de 2020, el Director General de la Policía Nacional dispuso en el artículo 3, que el Inspector General deberá tomar las medidas y acciones necesarias dentro de las indagaciones disciplinarias, con el fin de dar estricto cumplimiento a las directrices emanadas por el Gobierno Nacional.

Que mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, en el artículo 1, el Presidente de la República de Colombia, declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional. Que mediante Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, el Presidente de la República, estableció la suspensión de términos de las actuaciones administrativas y jurisdiccionales, hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria.

Que el Presidente de la República en uso de sus facultades legales expidió la Directiva Presidencial No. 02 del 12 de marzo de 2020, ‘Medidas para atender la contingencia generada por el COVID-19, a partir del uso de las Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones -TIC-’. Que mediante Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, en el artículo 1, el Presidente de la República de Colombia, declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario.

Que a través del Decreto 636 del 06 de mayo de 2020, el Presidente de la República de Colombia dispuso en el artículo 1, ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de mayo de 2020.

Que en virtud de lo anterior y en ejercicio de la acción disciplinaria, el debido proceso, el derecho a la defensa, así como el derecho fundamental a la vida y a la salud, el Inspector General;

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. PRORROGAR LA SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS en las actuaciones que se surten al interior de la Inspección General (Grupos Primera, Segunda Instancia y Especial), Inspecciones Delegadas y Oficinas de Control Disciplinario Interno en el país, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de mayo de 2020.

ARTÍCULO SEGUNDO. SE EXCEPTÚAN DE LA SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS las conductas que durante la situación de emergencia sanitaria causada por la pandemia del COVID-19, constituyan: 1. Grave perturbación a la disciplina policial. 2. Vulneración de derechos fundamentales. 3. Incumplimiento a las disposiciones proferidas por los Gobiernos Nacional, Departamental y Local, con ocasión a las medidas adoptadas para prevenir, mitigar y contener la propagación del virus COVID-19.

En las citadas excepciones, las autoridades con atribuciones disciplinarias referidas en el artículo primero de este acto administrativo, procederán de inmediato a realizar las acciones disciplinarias que correspondan, priorizando la preservación del acervo probatorio y garantizando el derecho fundamental al debido proceso; debiendo hacer uso de las herramientas tecnológicas permitidas en el artículo 98 de la Ley 734 de 2002, con el fin de evitar el contacto físico y garantizar el distanciamiento social.

ARTÍCULO TERCERO. Los actos administrativos de ejecución de sanciones disciplinarias signados por las autoridades competentes, allegados a esta Oficina de Control durante la suspensión de términos en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Gobierno Nacional, se notificarán de acuerdo con lo establecido en el artículo 4 del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020.

ARTÍCULO CUARTO. Durante el término de la suspensión, y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones disciplinarias, no correrán los términos de caducidad y prescripción.

ARTÍCULO QUINTO. La presente resolución rige a partir del 11 de mayo de 2020. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE, Dada en Bogotá, D.C, a los 08 días del mes de mayo del año 2020. Mayor General WILLIAM RENÉ SALAMANCA RAMÍREZ Inspector General Policía Nacional” III. INTERVENCIONES Inspección General de la Policía Nacional Mediante escrito allegado a esta Corporación el 23 de julio de 2020[9], la Inspección General de la Policía Nacional intervino dentro del medio de control, indicando que la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020 se profirió para prevenir el contagio del coronavirus COVID-19 al interior de la institución. Además, precisó que el acto objeto de control se expidió de conformidad con las facultades previstas en la Resolución 08276 de 27 de diciembre de 2016, según la cual el Inspector General de la Policía Nacional es el encargado de direccionar los asuntos disciplinarios de la institución. IV.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Mediante Concepto No. 81 de 10 de agosto de 2020, el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa solicitó que se declare la legalidad de la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020, al considerar que satisface los requisitos formales y materiales. Así, para el Ministerio Público el acto es desarrollo de los Decretos Legislativos 417, 637 y 491 de 2020, guarda conexidad con el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y las medidas allí adoptadas son transitorias y proporcionales.

V. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala Especial de Decisión No. 16 es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 111.8 de la Ley 1437 de 2011, los cuales establecen que el conocimiento de estos procesos corresponde en única instancia a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, quien definió, en sesión virtual del 1 de abril de 2020[10], que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión. 2.

Problema jurídico De conformidad con los antecedentes reseñados, corresponde a esta Sala Especial de Decisión establecer si la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020, proferida por la Inspección General de la Policía Nacional, guarda conformidad -en sus aspectos formales y materiales- con las normas superiores que le sirvieron de fundamento y con los motivos que dieron lugar la declaratoria del estado de excepción. Para resolver este asunto, la Sala se referirá, en primer lugar, al objeto y alcance del medio de control inmediato de legalidad, así como a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica efectuada mediante el Decreto 417 de 2020, para luego, a partir de esos presupuestos, realizar el análisis específico de legalidad del acto administrativo objeto de control, bajo la perspectiva del cumplimiento de los requisitos formales y materiales para su expedición. 3.

Del medio de control inmediato de legalidad 3.1. El artículo 20 de la Ley 137 de 1994 establece que “[l]as medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”.

En el mismo sentido, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código”.

Como se observa, se trata de un medio de control específico a través del cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo efectúa el análisis automático de la legalidad de las medidas generales adoptadas por las autoridades del orden nacional al amparo de un estado de excepción, medio a través del cual se busca evitar que durante las condiciones de excepcionalidad se presente una extralimitación en el ejercicio de las competencias asignadas a las autoridades públicas, así como evitar la puesta en vigencia de normas que amenacen o vulneren los derechos de los administrados[11]. 3.2.

De acuerdo con las disposiciones que regulan la materia, la procedencia de este medio de control está supeditada a que: (i) se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) tenga carácter general; y (iii) haya sido expedida como desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Para analizar el cumplimiento de la primera exigencia, el juez debe cerciorarse, de un lado, de la naturaleza de la autoridad que expide el acto y, del otro, de que el acto se profiera en ejercicio de la función administrativa y no de otra para cuyo ejercicio el ordenamiento jurídico prevea otros medios de control, como sería el caso, por ejemplo, de la función legislativa.

Respecto al segundo de los requisitos, esto es, que la medida tenga carácter general, resulta necesario verificar que se trate de un acto administrativo que contenga decisiones que generen efectos jurídicos de carácter general, lo cual se contrapone tanto a aquellas manifestaciones a través de las cuales la administración se limita a plasmar recomendaciones, instrucciones o sugerencias, como a aquellas que solo están llamadas a afectar situaciones particulares y concretas.

Finalmente y frente al tercero de los presupuestos necesarios para proceder con el control inmediato de legalidad, se trata de establecer que la medida haya sido adoptada al amparo del Estado de Excepción, guardando relación con los hechos de excepcionalidad y constituyendo un verdadero desarrollo de sus preceptos. Debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto. 3.3.

Ahora bien, a partir de las disposiciones legislativas que regulan la materia, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido entonces una serie de características propias que definen este medio de control, así[12]: a) Es realmente un proceso judicial, cuya competencia se encuentra definida por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y en el que se prevé la participación de la comunidad en el estudio de legalidad de la medida dictada, bien sea para defender el acto general o para cuestionarlo. b) Se trata de un control automático o inmediato, de manera que una vez se expida el acto, éste debe ser remitido dentro de las 48 horas siguientes a esta jurisdicción para adelantar el estudio de su legalidad, a riesgo de que la autoridad jurisdiccional a quien corresponde revisar el apego de la normatividad al ordenamiento jurídico asuma de manera oficiosa su estudio; esto, con independencia de que se hubiere hecho o no la publicación del mismo, puesto que se entiende que la medida o el acto existen aunque no se haya procedido con el trámite de su publicidad. c) Es autónomo, lo que implica que sea posible adelantar el control de los actos administrativos aún antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el Estado de Excepción o respecto de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, ya que comprende tanto la revisión del cumplimiento de los requisitos formales para la expedición del acto como los materiales.

Los primeros, hacen relación a la competencia para la expedición del acto, así como al cumplimiento de las formas propias previstas para el efecto. Los segundos, como lo ha establecido la Sala Plena del Consejo de Estado, se refieren a la “existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica.

Así mismo, se impone determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, que son entre otras los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y -claro está- los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional”[13].

Además de la conformidad con las normas señaladas y la conexidad que debe guardarse con los motivos del estado de excepción, la jurisprudencia también ha entendido que el juez debe efectuar el análisis de proporcionalidad de las medidas adoptadas como mecanismo para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Sin embargo, el hecho de que este control sea integral no implica, como lo ha precisado esta Corporación, que la confrontación normativa comprenda todo el ordenamiento jurídico, cuya evidente extensión y complejidad dificultaría la labor que está llamado a cumplir el juez de lo contencioso administrativo y constituiría un escollo en la garantía de celeridad que debe caracterizar el trámite de este mecanismo.

En ese sentido, los parámetros de confrontación, conforme a los cuales se adelanta el juicio de legalidad, deben ser expresamente señalados por el juez de conocimiento, de manera que sea posible establecer con claridad el alcance de su pronunciamiento. e) En concordancia con lo señalado, la sentencia que decide este proceso hace tránsito a cosa juzgada relativa, en tanto solo opera frente a los supuestos de ilegalidad analizados y decididos por el juez de conocimiento[14].

Así, ha dicho el Consejo de Estado que “los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan solo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, solo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia”[15]. f) El hecho de que se trate de decisiones que hacen tránsito a cosa juzgada relativa, implica entonces que cualquier ciudadano pueda acudir a las acciones de simple nulidad o de nulidad por inconstitucionalidad para cuestionar estos mismos actos administrativos por la violación de normas que no hayan sido invocadas expresamente en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad o frente a las cuales no se haya realizado el contraste normativo como tal. g) Finalmente, este medio de control no impide que la medida o el acto sean ejecutados, porque mientras no sean anulados ellos conservan la presunción de validez propia de los actos administrativos.

Establecidas las características fundamentales del medio de control inmediato de legalidad, la Sala efectuará algunas consideraciones generales respecto de la declaratoria del Estado de Excepción. 4. La declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica efectuada mediante el Decreto 417 de 2020 4.1. El 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y alegando el ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 215 de la Constitución Política y en la Ley 137 de 1994, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario[16].

El presupuesto fáctico de esta decisión se hizo consistir en la emergencia sanitaria y social generada por la aparición del nuevo coronavirus COVID- 19, así como en la afectación que esta pandemia podía generar en el sistema económico del país, la cual podría tener magnitudes “impredecibles e incalculables”. Por su parte, el presupuesto valorativo de ese acto se fundó en la velocidad de expansión del virus y en la tragedia humanitaria por la pérdida de vidas a nivel mundial, aspectos que ponían de presente el grave riesgo para la vida y salud de todos los habitantes del territorio nacional, así como también para las condiciones de empleabilidad, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar general de la población. Frente a la justificación de la declaratoria del Estado de Excepción, el Gobierno expuso que las atribuciones legales ordinarias resultaban insuficientes para hacer frente a las circunstancias imprevistas generadas por el COVID-19, requiriéndose la adopción de medidas extraordinarias dirigidas a conjurar sus efectos, entre las cuales se encontraba la posibilidad de notificar los actos administrativos a través de medios electrónicos y de suspender los términos de las actuaciones administrativas. 4.2.

El Decreto 417 de 2020 fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020. Como fundamento de su decisión, la Corte consideró que las dimensiones de la calamidad pública sanitaria generada por la expansión del virus Covid-19 y los efectos en el orden económico y social, que constituyen una grave amenaza de los derechos fundamentales de todos los habitantes del territorio nacional, justificaban la declaratoria del Estado de Excepción y el ejercicio de este mecanismo excepcional por parte del Gobierno Nacional.

Para esa Corporación, en la expedición de este acto se cumplieron los requisitos previstos en la Constitución Política para el efecto, pues se halla comprobada la ocurrencia de una situación configurativa de una auténtica emergencia económica, social y ecológica, de donde resulta entonces necesario que las distintas autoridades públicas puedan adoptar las medidas extraordinarias que resulten del caso para conjurar los efectos de la crisis. 4.3.

Las circunstancias fácticas que llevaron a la declaratoria del Estado de Excepción y los argumentos jurídicos que soportaron la expedición del Decreto 417 de 2020, constituyen el marco dentro del cual esta Sala debe analizar las disposiciones contenidas en la Resolución No. 004 de 2020. Pero, además, como la propia entidad consignó en el acto administrativo que éste constituía un desarrollo de las disposiciones del Decreto Legislativo 491 de 2020, a continuación, se analizará también el contenido normativo de dicha disposición. 5.

El Decreto Legislativo 491 de 2020 Como se advirtió, el Decreto 417 señaló como medidas a adoptar para mitigar el impacto del coronavirus y garantizar el distanciamiento social -herramienta importante para evitar su propagación-, la flexibilización de distintos aspectos relacionados con el trámite de las actuaciones administrativas y la prestación de servicios por parte de las entidades públicas.

Así, el 28 de marzo de 2020 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 491, mediante el cual se adoptaron “medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, norma cuya constitucionalidad fue analizada en sentencia C-242 de 2020.

Para el caso que atañe a la Sala, resulta relevante resaltar que mediante la normativa en cuestión se autorizó: a) Prestar el servicio utilizando las tecnologías (artículos 3, 15 y 16), medida que se declaró ajustada a la Carta Política por la Corte Constitucional, al encontrarla idónea para mitigar las consecuencias de la aparición de la nueva enfermedad respiratoria y para propiciar el normal desarrollo de las actividades a cargo de las autoridades del Estado; b) La comunicación y notificación de actos administrativos por medios electrónicos (artículo 4), disposición que también se declaró ajustada a la Constitución, siempre que se entienda que “ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos”; y c) La suspensión de términos dentro de las actuaciones administrativas, incluyendo los de prescripción, caducidad y firmeza de los actos, así como la suspensión del trámite de pago de sentencias judiciales (artículo 6).

Sobre la constitucionalidad de esta medida, la Corte encontró que aquella se ajustaba a la Carta Política, salvo por lo relacionado con la suspensión de pagos de sentencias judiciales que fue declarada inconstitucional. Establecido así el marco general en el que se produjo la resolución que aquí se analiza, pasa la Sala a efectuar la revisión de la misma. 6.

Análisis de legalidad de la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020 6.1. De la procedencia del medio de control Como atrás se indicó, para establecer si determinado acto administrativo es susceptible del medio de control inmediato de legalidad resulta necesario: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa;

(ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Sobre lo primero, la Sala advierte que, de conformidad con lo establecido en la Ley 62 de 1993[17] y en el Decreto 49 de 2003[18] -modificado por los Decretos 4222 de 2006[19] y 216 de 2010[20]-, la Policía Nacional es una entidad pública adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, “a cargo de la Nación”[21], que cuenta con varias Direcciones[22], entre estas, la Dirección General, de la cual hace parte la Inspección General de la Policía Nacional que se encarga de coordinar la política instruccional en materia disciplinaria y ejerce atribuciones disciplinarias al interior de la institución. Bajo este contexto, es claro que la Inspección General de la Policía Nacional tiene la condición de autoridad -con atribuciones disciplinarias- dentro de una entidad del orden nacional (artículo 38 de la Ley 489 de 1998).

Así mismo, al revisar el texto de la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020, se encuentra que aquella fue expedida en ejercicio de funciones administrativas relacionadas con las atribuciones disciplinarias a su cargo, a la luz de la situación generada por el coronavirus COVID-19, razón por la cual el primer requisito se encuentra satisfecho.

Frente al segundo de los requisitos, se advierte que esta declaración unilateral de la voluntad de la administración produce innegables efectos jurídicos de carácter general, toda vez que se trata de la adopción de medidas genéricas relacionadas con la gestión y administración de las actuaciones disciplinarias que coordina y ejerce la Inspección General de la Policía Nacional y que afecta tanto a un universo no individualizado de sujetos disciplinables, como a todos quienes participan en este tipo de procesos a cualquier título (denunciantes, testigos, declarantes, etc.).

Sobre el punto, tanto la doctrina como la jurisprudencia han señalado que los actos generales son aquellos que crean una situación jurídica abstracta e impersonal, sin que tenga incidencia el número de personas a los que esté dirigida[23]. Así, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia del 11 de marzo de 1994, precisó que “el carácter individual de un acto no está dado por la posibilidad de que los sujetos a los cuales él está dirigido sean fácil o difícilmente individualizables o identificables, sino que ellos estén efectivamente individualizados e identificados, de tal manera que el contenido del acto sea aplicable exclusivamente a esas personas y no a otras que puedan encontrarse en la misma situación. De no entenderse así, todos los actos podrían ser calificados de individuales o subjetivos en la medida en que, por principio, los actos de las autoridades públicas tienen vocación de aplicación individual a quienes se encuentren en la situación prevista por el acto”[24].

En este orden de ideas, en tanto la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020 está dirigida a los operadores disciplinarios de la Inspección General, de las Inspecciones Delegadas y de las Oficinas de Control Interno Disciplinario de la Policía Nacional, así como también a todos los sujetos que intervienen en las actuaciones disciplinarias que se adelantan al interior de las mismas, es claro para la Sala que se cumple cabalmente el segundo requisito exigido en los artículos 111.8 y 136 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994.

Finalmente, también se satisface el tercero de los presupuestos para aprehender el control de legalidad de la Resolución objeto de estudio, como quiera que se trata de un acto proferido al amparo y en desarrollo, según allí mismo se aduce, de los Decretos 417 de 2020, a través del cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y 491 de la misma anualidad, en el que se adoptaron medidas de urgencia para garantizar la atención y prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y, en especial, en cuanto a la posibilidad de notificar los actos administrativos a través de medios electrónicos y de suspender los términos de las actuaciones administrativas.

Para el caso concreto, esa conclusión no se ve afectada por el hecho de que en la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020 se haya dispuesto prorrogar la suspensión de términos inicialmente adoptada en la Instrucción General S- 2020-00592 del 25 de marzo de 2020, proferida por la Inspección General de la Policía Nacional, acto frente al cual esta Corporación resolvió no avocar su conocimiento[25], ni tampoco porque se haya adoptado esa misma decisión respecto de otros actos administrativos que prorrogaron esta medida primigenia[26], ya que se trata de actos independientes y no consecuenciales, que han seguido cuerdas procesales distintas y no acumuladas; como consecuencial sería, por ejemplo, la decisión de disponer la terminación o el levantamiento de una medida previamente adoptada.

Además, se itera, el debate respecto de la procedencia de este medio de control debe surtirse en cada actuación judicial y su procedencia estará supeditada a que el juez determine el cumplimiento de los postulados previstos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1997 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Así las cosas, como quiera que se cumplen todos los requisitos previstos tanto en la Ley 137 de 1994 como en la Ley 1437 de 2011, debe concluirse que la Resolución sub examine sí está sujeta a control inmediato de legalidad. 6.2. Contenido del acto administrativo analizado 6.2.1. Por medio de la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020, el Inspector General de la Policía Nacional, con fundamento en la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica -Decreto 417 de 2020- y en las medidas de urgencia que en materia de atención y prestación por parte de las autoridades públicas adoptó el Gobierno Nacional -Decreto 491 de 2020-, dispuso lo siguiente: a) Prorrogar la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias que se adelantan en la Inspección General (Grupo Primera Instancias, Grupo Segunda Instancia, Grupo Especial), las Inspecciones Delegadas y las Oficinas de Control Interno Disciplinario de la Policía Nacional, desde las cero horas del 11 de mayo de 2020 y hasta las cero horas del 25 de ese mismo mes y año; b) Exceptuar la suspensión de términos para las conductas que constituyan: (i) grave perturbación a la disciplina policial;

(ii) vulneración a derechos fundamentales; y (iii) el incumplimiento a las disposiciones previstas con ocasión de las medidas adoptadas para prevenir, mitigar y contener la propagación del virus COVID- 19, actuaciones que en caso de desarrollarse se adelantarán haciendo uso de las herramientas tecnológicas previstas en el artículo 98 de la Ley 734 de 2002[27]; c) Notificar la ejecución de las sanciones disciplinarias de conformidad con lo previsto en el artículo 4º del Decreto 491 de 2020, esto es, por medios electrónicos; d) Determinar que durante el término de suspensión no corren los términos de caducidad y prescripción; y e) Establecer que el acto rige a partir del 11 de mayo de 2020.

Como sustento de lo anterior, el Inspector General de la Policía Nacional consideró que, en cumplimiento -entre otras disposiciones- de lo previsto en los Decretos 417 y 491 de 2020 y con el fin de garantizar los derechos a la vida, a la salud, al debido proceso y a la defensa, resultaba necesario prorrogar la suspensión de los términos de las actuaciones disciplinarias. 6.3.

Cumplimiento de los requisitos formales Como se advirtió en el acápite de consideraciones generales de esta providencia, la revisión de los aspectos formales del acto analizado implica la verificación, de un lado, de la competencia del funcionario que lo suscribe y, del otro, del cumplimiento de las exigencias de validez formales previstas en la ley. 6.3.1.

Frente a lo primero, esto es, la competencia del funcionario que suscribió el acto, se encuentra que, de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 1015 de 2006[28], “corresponde a los funcionarios de la Policía Nacional con atribución disciplinaria, conocer de las conductas disciplinables de los destinatarios de esta ley”. A su turno, el artículo 54 ibídem determina que la Inspección General de la Policía Nacional es la encargada de ejercer las atribuciones disciplinarias a fin de conocer e imponer las sanciones previstas en la Ley, como segunda instancia, de las decisiones proferida por los Inspectores Delegados y, como primera instancia, de las faltas cometidas por los oficiales superiores, el personal en comisión en el exterior o en organismos adscritos o vinculados a la administración pública y de los jefes de las oficinas asesoras de la Dirección General de la Policía Nacional.

Por su parte, el artículo 18 del Decreto 4222 de 2006[29] establece las funciones de la Inspección General de la Policía Nacional, dentro de las cuales se destacan las de: “1. Coordinar la ejecución de la Política Institucional en materia de investigación disciplinaria y ejecución de las sanciones en la Policía Nacional. 2. Ejercer las atribuciones disciplinarias en la Institución de acuerdo con lo establecido en las disposiciones legales. […] 10.

Ejercer vigilancia, control y seguimiento de las actuaciones disciplinarias que se adelanten al personal uniformado de la Institución. […] 14. Las demás que le sean asignadas de acuerdo con la ley, los reglamentos o la naturaleza de la dependencia”. En relación con este mismo tema, los artículos 2º y 4º de la Resolución 08276 de 27 de diciembre de 2016[30], proferida por el Director General de la Policía Nacional, precisan que la Inspección General de la Policía Nacional: (i) es la encargada del direccionamiento del comportamiento ético y disciplinario de los servidores públicos que conforman la institución;

(ii) coordina la ejecución de la política institucional en materia de investigación disciplinaria; (iii) ejerce las atribuciones disciplinarias en la instrucción; y (iv) ejerce vigilancia, control y seguimiento de las actuaciones disciplinarias que se adelanten al personal uniformado de la institución, entre otras atribuciones. Finalmente, y en relación con el manejo específico de las consecuencias adversas generadas por la pandemia, la Dirección General de la Policía Nacional dispuso, mediante el artículo 3º de la Resolución 01223 de 27 de abril de 2020[31], que el Inspector General “en el marco de su competencia deberá tomar las medidas y acciones necesarias dentro de las indagaciones e investigaciones disciplinarias, con el fin de dar estricto cumplimiento a las directrices emanadas por el Gobierno Nacional”.

Bajo el anterior contexto, la Sala advierte que el acto administrativo objeto de control fue proferido por el servidor competente, de acuerdo con las atribuciones disciplinarias a su cargo, principalmente aquellas relacionadas con la coordinación de la política institucional en esa materia -artículos 18 del Decreto 4222 de 2006 y 54 de la Ley 1015 de 2006-, además de la directriz fijada por el Director General de la Policía Nacional mediante la Resolución 01223 de 27 de abril de 2020. 6.3.2.

Ahora bien, superado el análisis de la competencia, corresponde determinar si se cumplen los elementos formales de validez del acto administrativo. Así, lo primero que debe indicarse es que este asunto, que ha sido analizado en distintas oportunidades por la jurisprudencia del Consejo de Estado, se relaciona con una de las causales de nulidad previstas en el artículo 137 del CPACA, esta es, la relativa a la expedición de “forma irregular” del acto administrativo.

En efecto, se trata de que para proferir el acto no se hayan desconocido los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico para su formación y expedición, ya que si bien las autoridades administrativas han sido dotadas de determinadas competencias para adoptar decisiones de carácter obligatorio, dichas decisiones deben producirse mediante el agotamiento de la vía predeterminada por la ley y con la plena observancia de los requisitos formales previstos en ella, de manera que “el camino que conduce a un acto estatal no se halla a la libre elección del órgano competente para el acto, sino que está previsto jurídicamente, cuando, por tanto, el camino que se recorre para llegar al acto constituye aplicación de una norma jurídica que determina, en mayor o menor grado, no solamente la meta, sino también el camino mismo y que por el objeto de su normación se nos ofrece como norma procesal”[32].

La exigencia de formalidades en la toma de decisiones por parte de la administración pública, obedece a la necesidad de rodear de seguridad jurídica tanto al administrado como a la propia administración, en la medida en que, de un lado, se garantiza que la autoridad seguirá un trámite objetivamente dispuesto que impedirá́ arbitrariedades y, de otro, se le brinda a la administración un sendero claro y concreto a seguir, que le permitirá actuar de manera eficaz y eficiente.

En el ámbito de la producción de medidas de carácter general, salvo casos muy específicos, el ordenamiento jurídico no hace exigencias procedimentales especiales, más allá de establecer la necesidad de que el acto sea proferido en ejercicio de las competencias legalmente atribuidas a la respectiva autoridad. Así, el Título III de la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece las reglas generales que rigen la actuación administrativa, es decir, el procedimiento que, por defecto, deben seguir las autoridades estatales y los particulares que ejerzan funciones administrativas para la adopción de sus decisiones, en ausencia de uno especial establecido por el legislador.

En el caso sub examine, se encuentra que la expedición de actos administrativos por parte Inspección General de la Policía Nacional no cuenta con un procedimiento especial, de manera que a este trámite le resultan aplicables las normas generales previstas en el CPACA, en particular, las reglas para la expedición de decisiones discrecionales por parte de la administración (art. 44), sin que del examen de las mismas la Sala advierta que se hubiere incurrido en alguna irregularidad que invalide la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020, puesto que en su expedición no se omitió ninguna formalidad ni se contravino una facultad reglada o discrecional.

Al efecto, se observa que en este caso se cumplieron los elementos formales del acto, ya que la Resolución objeto de control cuenta con encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias objeto de regulación, referencia expresa a las normas en las que se funda, contenido de las materias reguladas, motivación, disposiciones de la parte resolutiva y la firma de quien puede comprometer a la entidad[33].

Establecido lo anterior, la Sala procederá a efectuar el estudio de cumplimiento de los aspectos materiales del acto. 6.4. Examen material de legalidad Como se indicó en el acápite de consideraciones generales de esta providencia, el examen de legalidad de los aspectos materiales del acto impone determinar su conformidad con las normas superiores, en particular con aquellas que le sirven de fundamento.

Se trata, específicamente, de analizar si este es respetuoso de las normas de la Carta Política, de la Ley estatutaria de Estados de Excepción, del decreto de declaratoria del estado de excepción y de los decretos con carácter legislativo expedidos por el Gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional, así como de aquellas normas del ordenamiento jurídico que regulan los temas a que él se refiere[34].

Además, resulta necesario establecer si la disposición de que se trata guarda conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia y si ella resulta proporcional como mecanismo para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. 6.4.1. Conformidad con las normas superiores Analizado el texto de la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020, se advierte que las medidas allí adoptadas no se contraponen con ninguna norma de rango constitucional, puesto que dicho acto se limitó a: (i) prorrogar la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias adelantadas por la Inspección General de la Policía Nacional, las Inspecciones Delegadas y las Oficinas de Control Interno Disciplinario de la Policía Nacional desde las cero horas del 11 de mayo de 2020 y hasta las cero horas del día 25 de ese mismo mes y año, lapso durante el cual no corre el tiempo de caducidad y prescripción;

(ii) exceptuar de dicha suspensión determinadas conductas, cuyos procesos se deben adelantar utilizando los medios técnicos previstos en la Ley 734 de 2002; y (iii) disponer la notificación de los actos de ejecución de las sanciones disciplinarias a través de medios electrónicos, con el fin de prevenir y mitigar los efectos del coronavirus COVID-19.

En efecto, con estas medidas se busca garantizar los derechos al debido proceso y defensa de los sujetos procesales, así como también el principio de publicidad, toda vez que en marco de las medidas y restricciones adoptadas por el Gobierno Nacional para enfrentar la propagación del coronavirus COVID-19, se pueden presentar inconvenientes que repercutan en la afectación de sus derechos al interior de los procesos, como por ejemplo la imposibilidad de acceder al expediente disciplinario para recurrir determinadas decisiones o las dificultades para acudir a notificarse personalmente de las mismas.

Además, a través de estas medidas se pretende proteger los derechos a la vida y a la salud evitando el contacto entre servidores y particulares con el fin de disminuir el riesgo de contagio de la pandemia. Sobre el derecho al debido proceso, debe advertirse que, según la Corte Constitucional, se trata de un derecho de estructura compleja que se compone de un plexo de garantías que tienen como propósito, de un lado, garantizar libertad y autonomía al ciudadano y, de otro, limitar el ejercicio del poder público, cuyas características esenciales incluyen “el ejercicio de funciones bajo parámetros normativos previamente establecidos y la erradicación de la arbitrariedad”[35].

Esos parámetros aluden principalmente el principio de legalidad, la garantía de los derechos de defensa y contradicción, el derecho de la persona a ser escuchada y la publicidad de las actuaciones y decisiones adoptadas en esos procedimientos[36]. Como puede observarse, ninguna de esas garantías, que hacen parte del núcleo fundamental del derecho al debido proceso administrativo, se ve transgredida o limitada en manera alguna con la decisión de suspender términos que aquí se analiza.

Por el contrario, la suspensión se erige como una medida que garantiza el debido proceso en sus componentes de derecho de audiencia y defensa y publicidad de las actuaciones. En cuanto a las normas previstas en la Ley 137 de 1994[37], en particular aquellas que resultan compatibles con la actuación de las autoridades administrativas distintas al Gobierno Nacional y que se relacionan con la prevalencia de los tratados internacionales (art. 3), la intangibilidad de garantías fundamentales como la vida y la integridad personal (art. 4), la prohibición de suspender derechos o de afectar su núcleo esencial (arts. 5, 6 y 7), la necesidad de justificar las limitaciones que se establezcan para los derechos fundamentales (art. 8), la no discriminación (art. 14), la proscripción de suspender los derechos humanos, el normal funcionamiento de las ramas del poder público o las funciones de acusación y juzgamiento (art. 15) y la imposibilidad de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores (art. 50), la Sala observa que las medidas adoptadas en la Resolución que aquí se analiza no vulneran o contravienen alguno de estos precepto, toda vez que en ella la autoridad pública tan solo dispuso prorrogar la suspensión de términos de las actuaciones disciplinarias, exceptuar de la misma determinadas conductas y disponer la publicación de los actos de ejecución de las sanciones a través de medios electrónicos.

Ahora bien, en relación con el Decreto 417 de 2020, mediante el cual se declaró el Estado Excepción, se encuentra que la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020 resulta concordante con el mismo, en cuanto a la posibilidad de suspender los términos de las actuaciones administrativas y de habilitar la utilización de medios tecnológicos, con el objetivo de mitigar la propagación del coronavirus COVID-19.

Así como también resulta ser un desarrollo directo del Decreto 491 de 2020, “Por el cual se adoptaron medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplen funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Social y Ecológica”[38], específicamente de sus artículos 4 y 6, en cuando a la posibilidad de notificar o comunicar actos administrativos a través de medios electrónicos y de suspender los términos de las actuaciones administrativas.

Por lo demás, las medidas adoptadas en la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020 resultan ser coherentes con las previsiones que regulan las funciones de la Inspección General de la Policía Nacional, puntualmente con aquellas relacionadas con la coordinación de la política institucional en material disciplinaria -Decreto 4222 de 2006- y el ejercicio de atribuciones disciplinarias en la institución -Ley 1015 de 2006-. 6.4.2.

Conexidad de la medida con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia De acuerdo con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, el análisis de conexidad que se impone efectuar entre la regulación contenida en el acto objeto de control y la declaratoria del estado de excepción, debe llevarse a cabo específicamente frente a las causas que dieron origen a este último, es decir, frente a los motivos que generaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica[39].

En este caso, como se anotó en acápite anterior de esta providencia, el presupuesto fáctico del Decreto 417 de 2020 a través del cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, se hizo consistir en la emergencia sanitaria y social generada por la aparición del nuevo coronavirus COVID 19, cuya velocidad de expansión y peligrosidad para la vida de todos los habitantes del territorio nacional hacen necesaria la adopción de medidas inmediatas tendientes no solamente a atender los riesgos para la salud de las personas sino también las condiciones de empleo, el abastecimiento de bienes básicos, la economía y el bienestar general de la población, entre ellas, garantizar la atención y prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas, permitiendo notificar o comunicar los actos administrativos a través de los medios electrónicos y suspender los términos de las actuaciones administrativas.

Con fundamento en la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, profirió el Decreto 491 de 2020, a través del cual, como se ha indicado, se autorizó la notificación electrónica de actos administrativos y la suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.

Por su parte, el Decreto 637 de 2020 tuvo como fundamento fáctico, entre otras, la “necesidad de mantener el aislamiento social obligatorio”, y su presupuesto valorativo se hizo consistir en el hecho de que si bien inicialmente se analizó “la gravedad de la situación que ha generado la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19 tanto desde el punto de vista de salud pública, como de los efectos económicos que ello comporta, también lo es que la realidad observada luego de dos meses de estar enfrentando esta situación con todas las herramientas constitucionales y legales -ordinarias y extraordinarias otorgadas en la primera declaratoria de emergencia- los efectos a la fecha han sido mucho más gravosos de lo que inicialmente se podía prever”.

Bajo tales premisas, allí se anunciaron medidas como el establecimiento de nuevos turnos de trabajo, la flexibilización de la obligación de atención personalizada al usuario y la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales, así como disposiciones tendientes a generar eficiencia administrativa en el sector público.

Bajo este contexto, la Sala advierte que la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020 guarda conexidad con las razones que llevaron a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica -Decretos 417 de 2020 y 637 del mismo año-, así como también con las medidas adoptadas por el Gobierno en virtud de la misma -Decreto 491 de 2020-, pues con la expedición del acto administrativo sub examine lo que se buscó fue, finalmente, garantizar el derecho al debido proceso de quienes se ven involucrados en las actuaciones disciplinarias, así como la vida e integridad de todos aquellos que participan en ellas. 6.4.3.

Proporcionalidad de las medidas adoptadas Resta entonces analizar si las medidas adoptadas en la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020 son proporcionales, para lo cual debe tenerse en cuenta el alcance de esta exigencia prevista en el articulo 13 de la Ley 137 de 1994 en los siguientes términos: “ARTÍCULO 13. PROPORCIONALIDAD. Las medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar.

La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad”. En relación con este asunto, se advierte que respecto de las medidas dispuestas en los artículos 1º, 2º y 4º de la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020, resulta razonable y proporcional que la Inspección General de la Policía Nacional hubiese prorrogado la suspensión de términos de las actuaciones disciplinarias, incluido el tiempo de caducidad y prescripción. De hecho, como ya se ha indicado, con estas medidas no solamente se buscó evitar el contacto social entre servidores y particulares para proteger su vida e integridad, sino evitar que se generaran afectaciones a los sujetos procesales en el trámite de las actuaciones disciplinarias, por cuenta de las medidas de aislamiento y distanciamiento social adoptadas por el Gobierno Nacional, que a la postre podrían repercutir en sus derechos fundamentales al debido proceso y defensa.

Además, también se estima proporcionado el exceptuar de la suspensión los procesos relacionados con: i) las conductas que comportan una grave perturbación a la disciplina policial, de manera que se mantiene la vigilancia sobre la actuación de todos los uniformados que, en el estado de excepción, están llamados a ejercer unos mayores controles sobre la conducta de los ciudadanos -y que, por tal razón, podrían incurrir en excesos o arbitrariedades-, así como ii) aquellos que involucren derechos fundamentales, cuya vigencia debe preservarse aún durante la situación de excepcionalidad.

Y lo mismo cabe decir respecto las conductas que constituyen (iii) un incumplimiento a las disposiciones adoptadas para prevenir, mitigar y contener la propagación del virus COVID-19, con lo cual se hace prevalecer la necesidad de mantener todos los esfuerzos -y a todo nivel-, para la contención del virus y la propagación de la enfermedad.

En cuando a la medida prevista en el artículo 3º de la Resolución 004 de 8 de mayo de 2020, relacionada con la notificación de los actos de ejecución de las sanciones disciplinarias, se reitera que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-242 del 9 de julio de 2020, declaró la exequibilidad condicionada del artículo 4º del Decreto 491 de 2020, el cual sirvió de sustento para que la Inspección General de la Policía Nacional sustentara la medida aquí estudiada.

Pese a lo anterior, como quiera que en el artículo 3º de la Resolución ibídem expresamente se dijo que los actos de ejecución de las sanciones disciplinarias allegadas a la Inspección General de la Policía Nacional, “se notificarán de acuerdo a lo establecido en el artículo 4 del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020”, la Sala advierte que la medida encaminada a notificar los actos de ejecución resulta razonable y proporcional, bajo el entendido de que la misma se desarrolla en los términos señalados por la Corte Constitucional en la sentencia aludida, esto es, que “ante la imposibilidad manifiesta de una persona de suministrar una dirección de correo electrónico, podrá indicar un medio alternativo para facilitar la notificación o comunicación de los actos administrativos, por ejemplo, a través de una llamada telefónica, el envío de un mensaje de texto o de voz al celular o un aviso por una estación de radio comunitaria”. 7.

Conclusión Por todo lo anterior, habiendo superado el análisis de los distintos aspectos relativos a este medio de control, la Sala declarará la legalidad de la Resolución No. 004 de 2020, objeto de este pronunciamiento. En todo caso, debe resaltarse que, de conformidad con el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, esta providencia hace tránsito a cosa juzgada relativa frente a los puntos analizados y decididos, por lo que este acto administrativo podrá ser objeto de un posterior debate, por asuntos distintos a los aquí estudiados, a través del contencioso objetivo de legalidad[40].

En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Decisión No. 16, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR la legalidad de las medidas contenidas en la Resolución 004 de 8 mayo de 2020, proferida por la Inspección General de la Policía Nacional, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: COMUNICAR el contenido de esta decisión en la página web del Consejo de Estado y de la Rama Judicial.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE | | | | |NICOLÁS YEPES CORRALES | |Presidente | | | | | | | | | | | | | |MYRIAM STELLA GUTIERREZ ARGÜELLO |CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO | |Consejera |Consejero | | |Con salvamento parcial | | | | | | | | | | |CÉSAR PALOMINO CORTÉS |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ | |Consejero |Consejero | | |Con salvamento parcial | CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – La resolución bajo estudio no desarrolla el Decreto 417 de 2020 ni ningún otro decreto legislativo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – En términos de prescripción y caducidad la policía Nacional no tenía competencia para ordenar la suspensión de términos [L]as medidas adoptadas en el acto objeto de control no constituyen el desarrollo de una medida general prevista en un decreto legislativo dictado en el estado de emergencia; por el contrario, corresponden a la potestad legal ordinaria propia del director de la Inspección General de la Policía Nacional.

Aun cuando la resolución objeto de control invoca el Decreto 417 de 2020 como uno de sus antecedentes, lo que aparentemente lo convierte en uno de sus fundamentos legales, lo cierto es que el acto controlado no desarrolla ese decreto legislativo, ni tampoco ninguno otro expedido dentro del marco del estado de emergencia económica y social.

Nótese que la resolución que se analiza tiene como fundamento de su expedición diversas normas legales y reglamentarias, y no el estado de emergencia económica y social entonces vigente. Además, por su naturaleza de acto declaratorio del estado excepcional, el referido Decreto 417 de 2020 no es susceptible de ser desarrollado por ninguna autoridad administrativa distinta al presidente de la República.

(…). No obstante lo anterior debe tenerse en cuenta que, las resoluciones objeto de control dispusieron varias medidas. En lo que respecta a la suspensión de términos de las actuaciones disciplinarias, como quedó anotado, [se considera] que el control inmediato de legalidad no es procedente. (…). En lo que corresponde a los términos de prescripción y caducidad, es claro que la Inspección General de la Policía Nacional no tenía competencia para ordenar la referida suspensión en tanto que los términos de prescripción y caducidad obedecen a materias de reserva legal, de las cuales solo puede disponer el legislador, por lo que ello sí corresponde al desarrollo de medidas previstas en los decretos legislativos expedidos en el estado de emergencia. De manera que, respecto de dichas medidas sí era procedente el estudio del control inmediato de legalidad en este caso.

Por lo demás, [bajo este] criterio debió declararse la improcedencia del control inmediato de legalidad. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DIECISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., diecisiete (17) de febrero dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02171-00(CA) Actor: INSPECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL Demandado: RESOLUCIÓN 004 DEL 8 DE MAYO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Con el respeto acostumbrado por la posición de la Sala, me permito salvar parcialmente el voto en la decisión adoptada en sentencia del 17 de febrero de 2021 mediante el cual se declaró ajustada a derecho la resolución objeto de control.

Lo anterior, toda vez que, en mi criterio, las medidas adoptadas en el acto objeto de control no constituyen el desarrollo de una medida general prevista en un decreto legislativo dictado en el estado de emergencia; por el contrario, corresponden a la potestad legal ordinaria propia del director de la Inspección General de la Policía Nacional.

Aun cuando la resolución objeto de control invoca el Decreto 417 de 2020 como uno de sus antecedentes, lo que aparentemente lo convierte en uno de sus fundamentos legales, lo cierto es que el acto controlado no desarrolla ese decreto legislativo, ni tampoco ninguno otro expedido dentro del marco del estado de emergencia económica y social.

Nótese que la resolución que se analiza tiene como fundamento de su expedición diversas normas legales y reglamentarias, y no el estado de emergencia económica y social entonces vigente. Además, por su naturaleza de acto declaratorio del estado excepcional, el referido Decreto 417 de 2020 no es susceptible de ser desarrollado por ninguna autoridad administrativa distinta al presidente de la República.

De manera que, tal como se advirtió en el proceso con el radicado 11001-03- 15-000-2020-01563-00 (M.P. Nubia Margoth Peña Garzón), en el que se pronunció sobre la resolución No. 053 del 25 de marzo de 2020, mediante providencia del 4 de mayo de 2020, SE decidió no avocar conocimiento, bajo el entendido de que “la decisión de suspensión de términos ordenada en la Resolución núm. 053 de 25 de marzo de 2020, se adoptó con ocasión y para hacer viable lo dispuesto en el Decreto núm. 457 de 2020, el cual no tiene el carácter de decreto legislativo”.

No obstante lo anterior debe tenerse en cuenta que, las resoluciones objeto de control dispusieron varias medidas. En lo que respecta a la suspensión de términos de las actuaciones disciplinarias, como quedó anotado, considero que el control inmediato de legalidad no es procedente. Con todo, las medidas adoptadas en la primera resolución objeto de control, que posteriormente fueron prorrogadas por la resolución subsiguiente objeto de estudio, dispuso: a) Prorrogar la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias que se adelantan en la Inspección General (Grupo Primera Instancias, Grupo Segunda Instancia, Grupo Especial), las Inspecciones Delegadas y las Oficinas de Control Interno Disciplinario de la Policía Nacional, desde las cero horas del 11 de mayo de 2020 y hasta las cero horas del 25 de ese mismo mes y año; b) Exceptuar la suspensión de términos para las conductas que constituyan: (i) grave perturbación a la disciplina policial;

(ii) vulneración a derechos fundamentales; y (iii) el incumplimiento a las disposiciones previstas con ocasión de las medidas adoptadas para prevenir, mitigar y contener la propagación del virus COVID- 19, actuaciones que en caso de desarrollarse se adelantarán haciendo uso de las herramientas tecnológicas previstas en el artículo 98 de la Ley 734 de 2002[41]; c) Notificar la ejecución de las sanciones disciplinarias de conformidad con lo previsto en el artículo 4º del Decreto 491 de 2020, esto es, por medios electrónicos; d) Determinar que durante el término de suspensión no corren los términos de caducidad y prescripción; y e) Establecer que el acto rige a partir del 11 de mayo de 2020.

En lo que corresponde a los términos de prescripción y caducidad, es claro que la Inspección General de la Policía Nacional no tenía competencia para ordenar la referida suspensión en tanto que los términos de prescripción y caducidad obedecen a materias de reserva legal, de las cuales solo puede disponer el legislador, por lo que ello sí corresponde al desarrollo de medidas previstas en los decretos legislativos expedidos en el estado de emergencia. De manera que, respecto de dichas medidas sí era procedente el estudio del control inmediato de legalidad en este caso.

Por lo demás, en mi criterio debió declararse la improcedencia del control inmediato de legalidad. Fecha ut supra CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Improcedente dado que el acto enjuiciado deriva de otro frente al cual se decretó la improcedencia El suscrito Magistrado, de la revisión del contenido de la Resolución, considera que el control inmediato de legalidad es improcedente respecto de los artículos primero y segundo del acto objeto de control, habida consideración a que las medidas allí adoptadas respectivamente: prorrogan la medida de suspensión de términos adoptada mediante Instrucción S-2020- 005922 de 25 de marzo de 2020, respecto de la cual esta Corporación determinó la improcedencia del control inmediato de legalidad; y, en su artículo segundo, establece las excepciones a dicha suspensión, lo cual corresponde a una medida derivada de la medida inicial de suspensión de términos. CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 16 SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02171-00(CA) Actor: INSPECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL Demandado: RESOLUCIÓN 004 DEL 8 DE MAYO DE 2020 Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Salvamento parcial de voto a la sentencia de 17 de febrero de 2021 proferida por la Sala Especial de Decisión núm. Dieciséis del Consejo de Estado SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Con el debido y acostumbrado respeto por la decisión adoptada por la mayoría de la Sala de la Sala Especial del Consejo de Estado en la sentencia proferida el 17 de febrero de 2021, manifiesto que la comparto parcialmente, razón por la cual presento salvamento parcial de voto en los siguientes términos. Para efectos de explicar las razones del presente salvamento parcial de voto, su estudio se divide en las siguientes dos partes: i) la sentencia de 17 de febrero de 2021 y consideraciones; y ii) el fundamento del salvamento parcial de voto, en el caso sub examine: las cuales se desarrollarán a continuación. La sentencia proferida el 17 de febrero de 2021 y consideraciones 1.

La Sala Especial de Decisión, en la sentencia proferida el 17 de febrero de 2021, resolvió: “[…]

PRIMERO: DECLARAR la legalidad de las medidas contenidas en la Resolución 004 de 8 mayo de 2020, proferida por la Inspección General de la Policía Nacional, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: COMUNICAR el contenido de esta decisión en la página web del Consejo de Estado y de la Rama Judicial. […]”. 2. La Sala Especial, en la sentencia, realiza un estudio sobre el control inmediato de legalidad, sus características, la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica y, posteriormente, realizó el estudio formal y material del acto administrativo. 3.

En cuanto a la procedencia del control inmediato de legalidad, consideró que “[…] como quiera que se cumplen todos los requisitos previstos tanto en la Ley 137 de 1994 como en la Ley 1437 de 2011, debe concluirse que la Resolución sub examine sí está sujeta a control inmediato de legalidad […]”. 4. En relación con el cumplimiento de requisitos formales, consideró que, por una parte, “[…] el acto administrativo objeto de control fue proferido por el servidor competente, de acuerdo con las atribuciones disciplinarias a su cargo, principalmente aquellas relacionadas con la coordinación de la política institucional en esa materia -artículos 18 del Decreto 4222 de 2006 y 54 de la Ley 1015 de 2006-, además de la directriz fijada por el Director General de la Policía Nacional mediante la Resolución 01223 de 27 de abril de 2020 […]” y, por la otra, “[…] se cumplieron los elementos formales del acto, ya que la Resolución objeto de control cuenta con encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias objeto de regulación, referencia expresa a las normas en las que se funda, contenido de las materias reguladas, motivación, disposiciones de la parte resolutiva y la firma de quien puede comprometer a la entidad […]”. 5.

En relación con el estudio material, consideró que: i) el acto administrativo objeto de control guarda conexidad con el estado de emergencia económica, social y ecológica, declarado mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020[42] y el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020[43]; y ii) las medidas establecidas se encontraban ajustadas al ordenamiento jurídico.

Fundamento del salvamento de voto 6. El suscrito Magistrado, de la revisión del contenido de la Resolución, considera que el control inmediato de legalidad es improcedente respecto de los artículos primero y segundo del acto objeto de control, habida consideración a que las medidas allí adoptadas respectivamente: prorrogan la medida de suspensión de términos adoptada mediante Instrucción S-2020-005922 de 25 de marzo de 2020, respecto de la cual esta Corporación[44] determinó la improcedencia del control inmediato de legalidad; y, en su artículo segundo, establece las excepciones a dicha suspensión, lo cual corresponde a una medida derivada de la medida inicial de suspensión de términos. En estos términos dejo expuesto mi salvamento parcial de voto.

Fecha ut supra HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Disponible en https://www.dw.com/es/oms-declara-pandemia-global-al- coronavirus/a-52726257 [2] La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020, concluyó que el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 estaba ajustado a la Constitución Política, por lo que declaró su exequibilidad. [3] La Comunicación S-2020-005922-INSGE-ASJUR fue allegada al Consejo de Estado para efectos del control inmediato de legalidad y se radicó bajo el número 11001-03-15-000-2020-01652-00.

Posteriormente, fue repartida al Despacho del Consejero Carlos Enrique Moreno Rubio, quien por auto de 7 de mayo de 2020 dispuso no avocar su conocimiento. [4] Publicado en el Diario Oficial No. 51.270 de 28 de marzo de 2020. [5]Disponible en https://www.policia.gov.co/sites/default/files/descargables/resolucion_002_d el_12-04-2020.pdf consultado el 28 de mayo de 2020. [6]Disponible en https://www.policia.gov.co/sites/default/files/descargables/resolucion_002_d el_12-04-2020.pdf consultado el 28 de mayo de 2020. [7] Folio 3 del expediente electrónico. [8] Índice 2, Sistema de Gestión Judicial SAMAI. [9] Índice 26, Sistema de Gestión Judicial SAMAI. [10] Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3.

Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. [11] Corte Constitucional, sentencia C- 179 del 13 de abril de 1994; Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de octubre de 2013, radicado 11001031500020100039000. [12] Sobre este asunto, ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 28 de enero de 2003.

Rad.: 2002-0949-01; 7 de octubre de 2003. Rad.: 2003-0472-01; 16 de junio de 2009, Rad.: 2009-00305- 00; 9 de diciembre de 2009, Rad.:. 2009-0732-00; y 5 de marzo de 2012, radicación 11001-03-15-000-2010-00369-00. Además, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 26 de septiembre de 2019, Rad.: 11001-03-24- 000-2010-00279-00. [13] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de noviembre de 2010, expediente 2010-00196. [14] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 24 de mayo de 2016, radicación No. 11001 03 15 0002015 02578 00. [15] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, radicado No. 2010-00196. [16] Publicado en el Diario Oficial No. 51259 de 17 de marzo de 2020. [17] “Por la cual se expiden normas sobre la Policía Nacional, se crea un establecimiento público de seguridad social y Bienestar para la Policía Nacional, se crea la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la República”. [18] “Por el cual se modifica parcialmente la estructura del Ministerio de Defensa Nacional”. [19] “Por el cual se modifica parcialmente la estructura del Ministerio de Defensa Nacional”. [20] “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Defensa Nacional”. [21] Ley 62 de 1993.

“Artículo 1º. Finalidad. La Policía Nacional, como parte integrante de las autoridades de la República y como cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación (…)” [22]Disponible en: https://www.policia.gov.co/sites/default/files/notas_de_caracter_general_y_e specifico_ponal_a_dic_2014_1.pdf [23] Al respecto, puede consultarse Santofimio Gamboa, Jaime Orlando, “Compendio de Derecho Administrativo”, Universidad Externado, Bogotá, 2017, Considerandos 1351 a 1354.

Allí se indica que el acto administrativo general “comprende todas aquellas manifestaciones normativas, sean reglamentarias o reguladoras, provenientes de cualquier autoridad administrativa, caracterizadas por su generalidad y que tienen como fundamento directo la Constitución Política o la ley”. Se trata de “actos similares a la ley en cuanto a su generalidad e impersonalidad, por lo tanto, actos administrativos de carácter general, a los que la doctrina iuspublicista denomina reglamentos en cuanto, a diferencia del acto administrativo tradicional, no producen situaciones jurídicas particulares o concretas sino que contienen normas de aplicación abstracta”. [24] Radicación N° 2756. [25] Mediante providencia del 25 de marzo de 2020, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad.: 11001-03-15-000-2020-01652-00, resolvió no avocar conocimiento del control inmediato de legalidad de la Instrucción General S- 2020-00592 del 25 de marzo de 2020, que dispuso la suspensión de términos en las actuaciones disciplinarias en la Inspección General de la Policía Nacional, Inspecciones Delegadas y Oficinas de Control Interno Disciplinario desde el 26 de marzo de 2020 hasta el 13 de abril de 2020, pues consideró que el acto no fue expedido en desarrollo de decretos legislativos. [26] Así, mediante providencia del 25 de junio de 2020, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, C.P. Martha Nubia Velásquez Rico, Rad.: 11001-03-15-000-2020-02731-00, resolvió no avocar conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 006 de 29 de mayo de 2020, proferida por la Inspección General de la Policía Nacional, que prorrogó la suspensión de términos, al considerar que no se adoptaban medidas de carácter general.

Por su parte, mediante providencia del 1º de febrero de 2021, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, C.P. Martín Bermúdez Muñoz, Rad.: 11001-03-15-000- 2020-02444-00, resolvió no avocar conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución 005 de 22 de mayo de 2020, proferida por la Inspección General de la Policía Nacional, que prorrogó la suspensión de términos, al considerar que las medidas allí adoptadas no desarrollaban decretos legislativos. [27] “Artículo 98.

Utilización de Medios Técnicos. Para la práctica de las pruebas y para el desarrollo de la actuación se podrán utilizar medios técnicos, siempre y cuando su uso no atente contra los derechos y garantías constitucionales. Las pruebas y diligencias pueden ser recogidas y conservadas en medios técnicos y su contenido se consignará por escrito sólo cuando sea estrictamente necesario.

Así mismo, la evacuación de audiencias, diligencias en general y la práctica de pruebas pueden llevarse a cabo en lugares diferentes al del conductor del proceso, a través de medios como la audiencia o comunicación virtual, siempre que otro servidor público controle materialmente su desarrollo en el lugar de su evacuación. De ello se dejará constancia expresa en el acta de la diligencia”. [28] “Por medio de la cual se expide el Régimen Disciplinario para la Policía Nacional”. [29]Disponible en: https://www.policia.gov.co/sites/default/files/descargables/resolucion_01223 _del_27-04-2020.pdf [30] “Por la cual se define la Estructura Orgánica Interna, se determinan las funciones de la Inspección General de la Policía Nacional y se dictan unas disposiciones”. [31] Disponible en: https://www.policia.gov.co/sites/default/files/descargables/resolucion_01223 _del_27-04-2020.pdf [32] MERKL, Adolfo;

Teoría General del Derecho Administrativo, Granada - España, Editorial Comares, 2004, página 272. [33] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 15 de octubre de 2013, radicación 11001-03-15-000-2010-00390- 00. [34] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de noviembre de 2010, expediente 2010-00196. [35] Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-034 de 2014. [36] Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-980 de 2010, citada en Sentencia C-034 de 2014. [37] Ley Estatutaria de los Estados de Excepción. [38] Publicado en el Diario Oficial No 51.270 del 28 de marzo de 2020. [39] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de mayo de 2011, radicación 11001-03-15-000-2010-00388- 00(CA);

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de mayo de 1999, radicación CA- 011. [40] Sobre el particular, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sentencias de 20 de octubre de 2009 (radicación 2009 – 00549), y de 23 de noviembre de 2010 (radicación 2010 – 00196). [41] “Artículo 98.

Utilización de Medios Técnicos. PaŽžŸ> E O c C F ? šžŸ|‘Êçè%±,-/Š- åÏ¹¬ž¬ž¬?¬ž¬€?¬s¬s¬s¬ž¬s¬cN)hIYhhOJ[42]QJ[43]^J[44]fH[pic]qÊÿÿÿÿ- hIYhhOJ[45]QJ[46]\?]?^J[47]hIYh¢`’OJ[48]QJ[49]^J[50]- hIYhh5?OJ[51]QJ[52]\?^J[53]hIYhhOJ[54]QJ[55]\?^J[56]hIYhhra la práctica de las pruebas y para el desarrollo de la actuación se podrán utilizar medios técnicos, siempre y cuando su uso no atente contra los derechos y garantías constitucionales.

Las pruebas y diligencias pueden ser recogidas y conservadas en medios técnicos y su contenido se consignará por escrito sólo cuando sea estrictamente necesario. Así mismo, la evacuación de audiencias, diligencias en general y la práctica de pruebas pueden llevarse a cabo en lugares diferentes al del conductor del proceso, a través de medios como la audiencia o comunicación virtual, siempre que otro servidor público controle materialmente su desarrollo en el lugar de su evacuación. De ello se dejará constancia expresa en el acta de la diligencia”. [57] “[…] Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional […]”. [58] “[…] Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica […]”. [59] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión, auto de 4 de mayo de 2020, C.P. Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio, núm. único de radicación 11001031500020200165200.