PENSIÓN GRACIA - Vigencia / PENSIÓN GRACIA - Requisitos / PENSIÓN GRACIA Y PENSIÓN ORDINARIA - Compatibilidad La línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, esto sí, dejando claro que debe ser territorial o nacionalizado sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación, como también en relación a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980, el docente debe encontrarse en servicio activo, como quiera que el texto normativo, lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda. para la Sala la interpretación correcta y útil del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, supone un ejercicio hermenéutico sistemático que integre también el artículo 1º de la misma norma y el 6º de la Ley 116 de 1928, que permita comprender que la voluntad de legislador para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, fue que beneficiara a los docentes territoriales y nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que acumulen 20 años de servicio en tales condiciones, sin importar que sean continuos o discontinuos; por lo que, los nombramientos posteriores a la mencionada fecha, sin consultar la naturaleza de la autoridad nominadora ni la plaza, no pueden convertirse automáticamente en nacionales por el solo hecho que al educador en tales condiciones, se le aplique el régimen pensional de los empleados del orden nacional.

De ahí que, una cosa es la posibilidad de que el docente oficial sea beneficiario de la pensión gracia, porque temporalmente su nombramiento y su naturaleza así se lo permiten, y otra que su régimen pensional en cuanto a jubilación sea el previsto para los empleados del orden nacional; lo que en modo alguno puede mutar las condiciones iniciales en que fue nominado.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 2013 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989. DEVOLUCIÓN DE SUMAS PAGADAS EN EXCESO / MALA FE – Prueba El principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos probar que el peticionario actuó de mala fe.

Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede permitir a la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe. Distinta es la situación cuando el reconocimiento del derecho no deviene directamente del error de la administración, en cuyo caso, habrá que analizar situaciones particulares de los actos de los involucrados en la actuación, y la utilidad e incidencia en la producción de los actos definitivos que resolvieron la cuestión. Así las cosas, la utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de la actuación administrativa, y que ello desemboque en el reconocimiento de un derecho pensional, permite desvirtuar la presunción de buena fe que gobierna los actos del peticionario, haciendo viable así, la recuperación de los dineros pagados de manera indebida.

(…) la Sala concluye que no se puede afirmar que la señora Gloria Luz Torres de Velosa, haya obrado de mala fe para obtener la pensión gracia, por el hecho de haberle sido reconocida a través de un fallo de tutela, aún sin haber acudido previamente al juez natural -el juez contencioso administrativo- pues siempre argumentó que su condición de docente oficial no le impedía hacerse merecedora de ella, lo cual sustentó y sostuvo en sede administrativa y judicial, soportado sus afirmaciones con documentos veraces y en normas que rigen la prestación. Así mismo, puede señalarse que, el ejercicio de la tutela hace parte del uso legítimo de las herramientas procesales con que cuenta una persona para obtener la garantía de un derecho; además, la acción constitucional si bien no fue presentada en el lugar de la prestación de los servicios, también lo es, que si lo fue en el de la expedición de los actos administrativos que le habían negado la pensión gracia, por lo tanto, no puede endilgarse mala fe a la demandada en este caso, quien tenía el convencimiento de ser beneficiaria de ella, y no presentó documentos falsos, ni se valió de maniobras fraudulentas para obtenerla.

En consecuencia, la Sala encuentra que no se logró desvirtuar la presunción de buena fe que amparaba a la señora Gloria Luz Torres de Velosa –demandada-, por ello, no hay lugar a ordenar la devolución de los dineros recibidos con ocasión de la pensión gracia mencionada, y en consecuencia, se confirmará la sentencia apelada. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 83 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 25000-23-42-000-2015-04679-01(3529-19) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Demandado: GLORIA LUZ TORRES DE VELOSA Asunto: Reconocimiento pensión gracia – Tiempos nacionales - Devolución de dineros. Lesividad. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA – LEY 1437 DE 2011 Teniendo en cuenta que no existen irregularidades, ni nulidades procesales; decide la Sala[1] los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida el 28 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que accedió a las pretensiones de la demanda, encaminadas a la nulidad del acto de reconocimiento de la pensión gracia y, consecuenciales.

I.

ANTECEDENTES Pretensiones. 1. La UGPP, a través de apoderado especial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad, presentó demanda con la finalidad de obtener la nulidad de la Resolución No. 36364 del 28 de julio de 2006[2], por la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene la devolución de las sumas percibidas por concepto del reconocimiento pensional y en forma retroactiva e indexadas, y se condene en costas. Hechos. 3. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resumirá de la siguiente manera la situación fáctica expuesta por el demandante y observada en los documentos aportados, así: 3.1.

Indica que, que la accionada nació el 8 de octubre de 1944, y prestó sus servicios como docente en forma continua en el distrito capital, desde el 24 de febrero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 2002. 3.2 Señala que, CAJANAL le negó el reconocimiento de la pensión gracia a través de la Resolución No. 6149 del 16 de marzo de 2001[3], por no cumplir con el requisito de 20 años de servicios en docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital. 3.3.

Informa que, CAJANAL mediante la Resolución No. 6594 del 18 de septiembre de 2002[4], resolvió el recurso de apelación y confirmó en todas sus partes la Resolución No. 6149 del 16 de marzo de 2001. 3.4. Manifiesta que, en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Treinta y Uno Penal del Circuito de Bogotá D.C.,[5] CAJANAL reconoció la pensión gracia mediante Resolución No. 36364 de 28 de julio de 2006[6].

(Acto acusado) Normas vulneradas y concepto de violación. 4. La parte demandante cimienta su demanda en los artículos 128 de la Constitución Nacional; Ley 114 de 1913; Ley 116 de 1928; Ley 37 de 1933; Ley 91 de 1989; y Decreto 2277 de 1979. 5. Indica que la accionada no cumplió con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, en atención a que no acreditó 20 años de servicios como docente del orden departamental, municipal, distrital o nacionalizado, pues la prestación reconocida tiene origen en cómputos de tiempos de servicios del orden nacional lo cual trasgrede la prohibición contenida en la Ley 114 de 1913.

Contestación de la demanda. 6. Señala que se opone a las pretensiones de la demanda y argumenta que la accionada laboró más veinte (20) años al servicio de la secretaría de educación de Bogotá D.C. Propuso las excepciones de buena fe, ausencia de daño y dolo, inconstitucionalidad e ilegalidad, prescripción e imposibilidad de condenar en costas.

La sentencia apelada. 7. El Tribunal de instancia accedió las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. 8. Para decidir así, fijó que su pronunciamiento se circunscribiría a la legalidad del reconocimiento de la pensión gracia y de no ser así, si la demandada debe devolver los dineros percibidos por ese concepto. Al efecto señaló que, conforme a las Leyes 114 de 1913[7], 116 de 1928[8], 24 de 1947[9] y 43 de 1975[10], la pensión gracia es un beneficio inoponible para los docentes vinculados a partir del 31 de diciembre de 1980, que es compatible con la pensión ordinaria de jubilación, en virtud de la Ley 91 de 1989 y que se limita a aquellos docentes departamentales y municipales que a esa fecha quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, pero que deben reunir las restantes exigencias de la Ley 114 de 1913. 9.

De acuerdo con las pruebas allegadas al plenario, pudo establecer que la accionada se desempeñó como docente, según nombramiento efectuado por la Resolución No. 712 de 1976 emitida por el Ministerio de Educación para desempeñarse como profesora de enseñanza secundaria en el Liceo Nacional Agustín Nieto Caballero de Bogotá D.C., y el acta de posesión suscrita por el secretario general del mismo ministerio de fecha 5 de abril de 1976.

Así mismo conforme las certificaciones expedidas por la Coordinadora de Nomina de la Dirección de Personal Docente – Grupo de Hojas de Vida y Salarios de la Secretaría de Educación de Bogotá del 8 de noviembre de 1999; por la Directora de servicios Administrativos de la misma secretaría; el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral y por la Secretaria de Educación de Bogotá el 18 de octubre de 2018 denotó su vinculación del orden nacional desde el 24 de febrero de 1976 por el nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación y hasta el 26 de noviembre de 2002, fecha en la cual se le aceptó la renuncia a dicho cargo. 10.

De este modo, de acuerdo los documentos y certificaciones que obran el plenario constató que la accionada laboró en el sector oficial docente por más de veinte (20) años, por nombramiento que le hiciera el Ministerio de Educación en plantel del orden nacional, tiempo de servicio prestado como docente nacional, por lo que determinó que la señora Gloria Luz Torres de Velosa no tenía derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia y consideró que el acto acusado se encontraba viciado de nulidad. 11.

Ahora bien, la Sala estimó que no se demostró la mala fe de la demandada, así como tampoco, se evidenció un actuar deshonesto o desleal frente a la autoridad pensional, por lo que no es viable la devolución de los dineros conforme el artículo 164 numeral 1 literal c) de la Ley 1437 de 2011. 12.En cuanto a las costas, solamente tuvo en cuenta el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, para estimar que no estaban causadas.

Recurso de apelación. 13. La parte demandante apela la sentencia de primera instancia, con el propósito de que se acceda a la restitución de las sumas de dinero pagadas a la demandada con ocasión del reconocimiento pensional. Señala que, a pesar de que se le había negado el reconocimiento pensional por no cumplir con los requisitos de ley, acudió a la acción de tutela para lograr tal beneficio, contrariando el principio constitucional de buena fe. 14.

La parte demandada, presentó recurso de apelación y solicitó se revoque la decisión de primera instancia. Reiteró que la accionada fue nombrada el 5 de abril de 1976 y, que los recursos con los que le cancelaron sus salarios provenían del situado fiscal antiguo FER, y no de la nación, argumento que apoyó en la sentencia del Consejo de Estado del 21 de junio de 2018, que señaló “… en efecto, de acuerdo con la definición y categorización contenida en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, la condición o naturaleza jurídica del vínculo docente – nacional, nacionalizado o territorial – no está determinado por el origen de los recursos destinados para cubrir las acreencias que genera el respectivo vinculo.” Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público. 15.

La parte demandante, presentó sus alegatos reiterando los argumentos del recurso de apelación. La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR. Problema Jurídico. 16. De acuerdo con el cargo formulado en la alzada, le corresponde a la Sala determinar la legalidad del acto acusado y si con ocasión a la nulidad de éste, hay lugar a la devolución de los dineros pagados a la parte demandada con ocasión de la pensión gracia que le fue reconocida. 17.

Para resolver lo anterior, la Sala analizará, i) el contexto normativo y jurisprudencial de la pensión gracia; ii) el contexto normativo y jurisprudencial del principio de buena fe para la devolución de prestaciones periódicas; y, ii) el análisis del caso concreto. Contexto normativo y jurisprudencial de la pensión gracia. 18. La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913[11] para los educadores que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado, y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta.

Esta prestación es compatible con la pensión de jubilación. 19. Así, en sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, con ponencia del Consejero Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia en los siguientes términos[12]: «El numeral 3º.

Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…». (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.» (Negrillas fuera de texto original). 20. De conformidad con la normativa que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia por parte de la Sala Plena del Consejo de Estado, con el valor coercitivo que ello implica, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. 21.

En este orden, es preciso tener en cuenta, que la Ley 91 de 1989 (por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), señaló en su artículo 15 que: «Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.» 22. De lo anterior, se infiere que el derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal.

Es claro entonces, que el tiempo de servicio corresponde a 20 años que deben ser prestados exclusivamente en instituciones educativas territoriales o nacionalizadas. 23. Lo anterior, constituye un referente inequívoco que no cambió al clarificarse la compatibilidad de la pensión gracia con la de jubilación, pues la ley fue diáfana en que los demás requisitos para su reconocimiento debían acreditarse, es decir, la prestación efectiva en la docencia territorial o nacionalizada por espacio de al menos 20 años y 50 años de edad. 24.

De otro lado, resulta muy relevante señalar, que el artículo 6° de la Ley 116 de 1928[13], establece que: «Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección.» 25.

Conforme a la disposición normativa, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es viable la sumatoria de los años servidos en cualquier época, en la primaria como la de normalista, inclusive las labores de inspección; por lo que es evidente que la voluntad de legislador fue la establecer el referente del tiempo de servicio, y no la naturaleza en que éste sea prestado, ni el título que tenga.

Así mismo, cuando se establece la sumatoria en cualquier tiempo, implica interpretar que no se requiere de la continuidad del servicio, como un todo del periodo, sino la totalización de los 20 años en las condiciones de docencia territorial o nacionalizada. 26. De esta manera, la línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, esto sí, dejando claro que debe ser territorial o nacionalizado sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación, como también en relación a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980, el docente debe encontrarse en servicio activo, como quiera que el texto normativo, lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda. 27.

Ahora bien, dentro del contenido del antes citado artículo 15 de la Ley 91 de 1989[14], también se incluyó la regulación relacionada con la pensión de jubilación y la posibilidad de hacerla compatible con la graciosa, y así mismo, con el régimen pensional de los educadores vinculados a partir de la entrada en vigencia de dicha normatividad. 28.

De acuerdo con tal disposición, citada en líneas anteriores, con relación a las pensiones de los docentes oficiales distinguió dos situaciones: • La de aquellos que venían vinculados o que lo estuvieron hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandatos de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado, tuvieren derecho al reconocimiento de la pensión gracia, se les reconocería por parte de CAJANAL hoy UGPP siempre que cumplan la totalidad de los requisitos. • La de los educadores que se vinculen a partir del 1 enero de 1981, a quienes solo se les reconocería pensión de jubilación equivalente el 75% del promedio de salarios del último año de servicio, correspondiendo así al régimen de pensiones para el sector público nacional. 29.

En tal sentido, y debido a la posibilidad de computar periodos servidos en cualquier tiempo, o lo que es igual, a no exigirse la continuidad del servicio para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, tal como se ha registrado con antelación; es posible concluir que la distinción que hizo el legislador para regular el tema pensional para los docentes, gira alrededor del momento de su nominación, estableciendo un límite que legítimamente le podía significar las dos prestaciones, y que se restringió para los educadores nombrados a partir de 1981. 30.

De igual modo es posible entender, que el tiempo de la nominación establece la posibilidad para el docente de ser beneficiario de una u otra prestación, esto es, la gracia o de jubilación, o de ambas, y que aun siéndole aplicable el régimen pensional de los empleados del orden nacional para la última, ello no significa que la naturaleza de su vínculo cambie, pues en efecto, la misma Ley 91 de 1989 en su artículo 1[15] establece claramente quienes son docentes nacionales, nacionalizados y territoriales sin acudir a nada distinto a la autoridad que emite el acto administrativo de nombramiento. 31.

Entonces, para la Sala la interpretación correcta y útil del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, supone un ejercicio hermenéutico sistemático que integre también el artículo 1º de la misma norma y el 6º[16] de la Ley 116 de 1928[17]; que permita comprender que la voluntad de legislador para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, fue que beneficiara a los docentes territoriales y nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que acumulen 20 años de servicio en tales condiciones, sin importar que sean continuos o discontinuos; por lo que, los nombramientos posteriores a la mencionada fecha, sin consultar la naturaleza de la autoridad nominadora ni la plaza, no pueden convertirse automáticamente en nacionales por el solo hecho que al educador en tales condiciones, se le aplique el régimen pensional de los empleados del orden nacional. 32.

De ahí que, una cosa es la posibilidad de que el docente oficial sea beneficiario de la pensión gracia, porque temporalmente su nombramiento y su naturaleza así se lo permiten, y otra que su régimen pensional en cuanto a jubilación sea el previsto para los empleados del orden nacional; lo que en modo alguno puede mutar las condiciones iniciales en que fue nominado.

Del principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial para devolución de prestaciones periódicas. 33. El Consejo de Estado y la Corte Constitucional han considerado que el principio de buena fe, es aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una «persona correcta (vir bonus)»[18].

Así, la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a la «confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada».[19] 34. En este sentido y conforme al artículo 83 superior, este principio implica que (i) las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deben estar gobernadas por el principio de buena fe y;

(ii) ella se presume en las actuaciones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico-administrativas. Esta última característica opera como presunción legal que admite prueba en contrario[20]. 35.También se ha considerado que no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual categoría constitucional, como la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y el desarrollo de la función administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia y economía, entre otros[21].

En este sentido, no es posible entender el postulado de la buena fe de manera aislada y como un fin en sí mismo, por cuanto se debe concebir el ordenamiento jurídico no como una pura acumulación de preceptos concretos encerrados, o como una simple mezcla de normas, sino como un sistema coherente, ordenado, según las reglas de no contradicción[22]. 36.

El artículo 136, numeral 2º, del CCA dispone que «[…] [l]os actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». (Negrillas del texto) 37. Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 2 de marzo de 2000[23], dijo que tratándose de prestaciones periódicas, no se pueden recuperar las sumas de dinero pagadas a los beneficiarios de buena fe, de acuerdo con las siguientes previsiones: 38.

Ahora bien, el principio constitucional de la buena fe, se encuentra contemplado por la Carta Política, en su artículo 83, en los siguientes términos: «Articulo 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas».(…) La buena fe, como principio general del Derecho, es el estado mental de honradez, de convicción en cuanto a la verdad o exactitud de un asunto, hecho u opinión o la rectitud de una conducta.

Exige, entonces, una conducta recta u honesta en relación con las partes interesadas en un acto, contrato o proceso. En ocasiones se le denomina principio de probidad. El principio de buena fe en el Derecho Administrativo, significa que los poderes públicos no pueden defraudar la legítima confianza que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación; de manera que el ciudadano puede confiar en la Administración y a su vez ésta puede confiar en el ciudadano; confianza que en todo caso, debe desprenderse de signos externos, objetivos, inequívocos, que induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.

No puede deducirse de manera subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas. El numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo dispone: «Los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe».

(Negrillas del texto) Añade la Corporación que si se aceptara el reconocimiento de la pensión decretada por la resolución No. 002341 de 1993, dentro de los 20 años de servicio exigidos para ese efecto, se estaría tomando tiempo de servicios que el Departamento del Tolima tuvo en cuenta para reconocer la pensión de jubilación a cargo de la Caja de Previsión de esa entidad territorial.

Por ende, la Sala declarará la nulidad de la resolución acusada No. 002341 de 1993. Sin embargo, ella considera que no es viable disponer el reintegro de las mesadas pensionales que han sido pagadas a la señora (…), como se solicita en el escrito introductorio del proceso, en virtud del reconocimiento de pensión de jubilación por el acto administrativo acusado, pues de acuerdo con lo previsto en el artículo 136 del C.C.A, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, situación aplicable en el caso sub-judice, ya que le correspondía a la parte actora probar debidamente que la demandada cuando solicitó la pensión actúo de mala fe y ello no ocurrió así. (Subrayado fuera del texto). 39.

La tesis expuesta en precedencia fue reiterada en sentencia de 6 de marzo de 2008 de esta sección[24], haciendo énfasis en que la mala fe del particular debe ser probada por quien la alega. En palabras del fallo se dijo: Por último como el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A. dispone que “Los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”, igualmente deberá confirmarse en este sentido la decisión apelada, pues, el demandado está amparado por el principio de la buena fe, ya que no se afirmó, ni demostró que hubiera incurrido en actos dolosos y de mala fe para obtener la pensión de jubilación, por lo tanto no está obligado a devolver lo que ya le fue pagado por este concepto[25].

(Subrayado fuera del texto). 40. La posición así fijada encuentra su razón de ser en el principio de la buena fe, que implica la convicción del ciudadano, en que el acto emanado de la administración está sujeto a legalidad y por ende no tiene que prever que sea susceptible de demanda judicial o revocatoria, pues existe una legítima confianza en la actuación pública dada precisamente por la presunción de legalidad de la que gozan los actos administrativos. 41.

De acuerdo con lo anterior, el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos probar que el peticionario actuó de mala fe. Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede permitir a la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe[26]. 42.

Distinta es la situación cuando el reconocimiento del derecho no deviene directamente del error de la administración, en cuyo caso, habrá que analizar situaciones particulares de los actos de los involucrados en la actuación, y la utilidad e incidencia en la producción de los actos definitivos que resolvieron la cuestión. 43. En este contexto, vale la pena recordar que la subsección A, en pretérita oportunidad al resolver una demanda de lesividad, reflexionó que el obrar del particular mediante maniobras fraudulentas, como la presentación de documentos que no gozan de veracidad, o que contienen información que no revelan la realidad, indican una actuación temeraria e intencional, cuya finalidad es obtener beneficios a los cuales no tendría derecho sin ellos, lo que conlleva a reprochar dicha conducta con la devolución de los dineros recibidos como consecuencia del irregular reconocimiento de la prestación.[27] Para la Sala no existe la menor duda de que las certificaciones que aportó a folios 11 y 12 expedidas por petición del señor Gobernador de ese entonces, son veraces.

Y a esta conclusión se llega, pues el beneficiario de la pensión en esta litis no pudo desvirtuar tales constancias ni demostró por otros medios que cumplía con los requisitos de edad y tiempo de servicios, pues amen de las inconsistencias sobre la edad a raíz del cambio de su segundo apellido en la cédula (folios 44 y 51 cdno. No. 2), las pruebas que aportó con su escrito de contestación del libelo no fueron decretadas por extemporáneas, como da cuenta el auto del 12 de mayo de 1999 que obra a folio 62 del cuaderno No. 2.

No se atiende, por tal virtud, la sugerencia que de manera respetuosa hace el Ministerio Público, como quiera que basta en el caso sub examine esta circunstancia de la alteración de la edad para inferir, de una parte, que el demandado no acredita los requisitos para hacerse acreedor a la pensión de jubilación, pues no contaba con 55 años previstos en la Ley 33 de 1985, y, de otra, que la actuación del solicitante no estuvo acompañado de la buena fe que debe presidir las relaciones de los administrados con la administración. 44.

Así las cosas, la utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de la actuación administrativa, y que ello desemboque en el reconocimiento de un derecho pensional, permite desvirtuar la presunción de buena fe que gobierna los actos del peticionario, haciendo viable así, la recuperación de los dineros pagados de manera indebida. 45.

Entonces, para cada caso concreto, deberá el juez verificar a la luz de las pruebas regularmente aportadas al proceso, si la actitud del demandado en sede gubernativa o para los efectos de la consecución del derecho, se aparta de los postulados del principio de la buena fe, y si son determinantes en el resultado final de la actuación. 46.

Lo anteriormente expuesto refleja la línea jurisprudencial de la Sección Segunda de la Corporación en varias de sus sentencias[28]. De caso concreto. 47. Es importante recordar, que la sentencia apelada accedió a las pretensiones de la demanda al considerar que la señora Gloria Luz Torres de Velosa no logró acreditar los 20 de años de servicio como docente territorial o nacionalizado, negando el restableciendo del derecho al no haberse demostrado mala fe. 48.

La parte demandante en su condición de apelante, discrepa de la conclusión del a quo para negar el restablecimiento del derecho, al estimar que la accionada contravino el principio constitucional de buena fe, al haber acudido a la acción de tutela para que se ordenara el reconocimiento de la pensión gracia, cuando era conocido que no cumplía con los requisitos para tal beneficio.

La parte demandada, manifestó su inconformidad con la decisión al señalar que los recursos con que se sufragaron los salarios fueron con cargo al situado fiscal antiguo FER, lo que desvirtúa la vinculación de orden nacional. 49. Para resolver los extremos que comprenden las apelaciones, la Sala acude a la prueba obrante en la actuación, encontrando que la demandada Gloria Luz Torres de Velosa: 49.1.

Nació el 8 de octubre de 1944[29]. 49.2. De acuerdo con el memorando expedido por la directora de servicios administrativos de la secretaría de educación de Bogotá D.C., del 17 de octubre de 2018[30], fue nombrada por el Ministro de Educación a través de la Resolución No. 712 de 1976 y tomo posesión ante el secretario general del ministerio mediante acta del 5 de abril de 1976[31] en el cargo de profesora de enseñanza secundaria en el Liceo Nacional Agustín Nieto Caballero, con efectos fiscales a partir del 24 de febrero de 1976. 49.3.

Conforme el Formato Único para la expedición de Certificado de Historia Laboral expedido el 17 de julio de 2015[32] y el 5 de agosto de 2014[33] por la secretaría de educación de Bogotá D.C, se observa que fue nombrada docente nacional en propiedad del nivel secundaria, así: |Acto de |Novedad |Desde |Hasta | |Nombramiento | | | | |Resolución 712|Nombramiento IDE Liceo Nacional |24/02/1976| | |27/02/1976 |Agustín Nieto Caballero | | | |Resolución |Retiro por renuncia IDE Liceo | |31/12/2002| |3781 |Nacional Agustín Nieto Caballero | | | |26/11/2002 | | | | 49. 4.

El profesional especializado de certificaciones laborales de la secretaría de educación de Bogotá D.C., certificó el 18 de octubre de 2018[34] que la señora Torres de Velosa, fue nombrada a través de la Resolución No. 712 de 27 de febrero de 1976 como docente en propiedad a partir del 24 de febrero de 1976 en el Liceo Nacional Agustín Nieto Caballero (IDE), hasta el 31 de diciembre de 2002 por aceptación de renuncia mediante la Resolución No. 3781 del 26 de noviembre de 2002, ostentando la calidad de docente nacional hasta el 31 de diciembre de 2002. 50.

De acuerdo con lo anterior, para la Sala es evidente que la accionada antes del 31 de diciembre de 1980 fue vinculada a través de la Resolución No. 712 de 27 de febrero de 1976, suscrita por Ministro de Educación y acta de posesión del 5 de abril de 1976 signada por el secretario general del ministerio y la posesionada, acumulando 26 años, 7 meses y 7 días. 51.

Ahora bien, en orden de desatar la apelación de la demandada, debe decir la Sala que es pacífica la jurisprudencia de esta Sección alrededor de la imposibilidad de acumular tiempos de servicio como docente nacional para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, pues, desde que la Sala Plena de Corporación unificó tal postura el 29 de agosto de 1997[35], dicha regla constituye un referente de interpretación y aplicación obligatoria para la Administración y los jueces de lo contencioso administrativo. 52.

Lo primero que advierte la Sala, respecto del reparo de la apelación interpuesta por la accionada, es que los funcionarios que la nominaron como docente para el periodo laborado al servicio de la secretaria de educación de Bogotá D.C., en el Liceo Nacional Agustín Nieto Caballero fueron autoridades del orden nacional - ministerio de educación nacional sin la intervención de funcionarios del orden territorial, de lo que se extrae la naturaleza nacional de la plaza provista conforme a lo ampliamente expuesto en esta providencia. 53.

De este modo, se le encuentra fundamento al razonamiento del tribunal de instancia, al desestimar el carácter de docente territorial que se pretende asignar la accionada, al margen del origen de los recursos con los que se pagaron sus salarios. 54. Considerando todo lo anterior, concluye la Sala, tal como lo hizo el Tribunal de primera instancia, que la documentación obrante en la actuación es determinante en informar que la accionada no cumplió con los requisitos para el reconocimiento pensional, tales como haber demostrado su vinculación como docente nacional antes del 31 de diciembre de 1980, y más de 20 años de servicios en tal calidad, lo cual no justifica el reconocimiento de la pensión gracia como lo ordenó el fallo de tutela del 16 de junio de 2006 proferido por el Juzgado Treinta y Uno Penal del Circuito de Bogotá D.C., que se materializó en la Resolución No. 36364 de 28 de julio de 2006[36].

Por tanto, se confirmará la sentencia apelada en lo que a ello se refiere. 55. Ahora bien, respecto la apelación de la demandante referente a la devolución de los dineros a título de restablecimiento del derecho, la Sala observa que la docente presentó petición para obtener la pensión gracia sin acudir a documentos falsos, la cual le fue negada por CAJANAL mediante Resolución No. 6149 del 16 de marzo de 2001[37], por no acreditar 20 años de servicio como docente oficial del orden departamental, municipal o distrital, pues pretendía tener como válidos los tiempos de servicios desempeñados como maestra en instituciones dependientes del Ministerio de Educación Nacional. 56.

En vista de lo anterior, la demandada a través de apoderado instauró acción de tutela, la cual fue fallada el 16 de junio de 2006 por el Juzgado Treinta y Uno Penal del Circuito de Bogotá D.C.,[38] quien le tuteló los derechos fundamentales, al derecho de petición, al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad, al mínimo vital y la vida digna y ordenó a CAJANAL expedir los actos administrativos de reconocimiento de la pensión gracia; para lo cual, se dio cumplimiento a través de la Resolución No. 36364 de 28 de julio de 2006[39]. 57.

Pues bien, de las pruebas que anteceden, la Sala encuentra que la señora Gloria Luz Torres de Velosa siempre tuvo el convencimiento de cumplir con los requisitos de ley para el reconocimiento de la pensión gracia, tal como lo expresó en las solicitudes presentadas a la entidad de previsión, y cuya tesis fue compartida por el juez constitucional en el fallo mencionado. 58.

En el caso, la Sala concluye que no se puede afirmar que la señora Gloria Luz Torres de Velosa, haya obrado de mala fe para obtener la pensión gracia, por el hecho de haberle sido reconocida a través de un fallo de tutela, aún sin haber acudido previamente al juez natural -el juez contencioso administrativo- pues siempre argumentó que su condición de docente oficial no le impedía hacerse merecedora de ella, lo cual sustentó y sostuvo en sede administrativa y judicial, soportado sus afirmaciones con documentos veraces y en normas que rigen la prestación. 59.

Así mismo, puede señalarse que, el ejercicio de la tutela hace parte del uso legítimo de las herramientas procesales con que cuenta una persona para obtener la garantía de un derecho; además, la acción constitucional si bien no fue presentada en el lugar de la prestación de los servicios, también lo es, que si lo fue en el de la expedición de los actos administrativos que le habían negado la pensión gracia, por lo tanto, no puede endilgarse mala fe a la demandada en este caso, quien tenía el convencimiento de ser beneficiaria de ella, y no presentó documentos falsos, ni se valió de maniobras fraudulentas para obtenerla. 60.

En consecuencia, la Sala encuentra que no se logró desvirtuar la presunción de buena fe que amparaba a la señora Gloria Luz Torres de Velosa –demandada-, por ello, no hay lugar a ordenar la devolución de los dineros recibidos con ocasión de la pensión gracia mencionada, y en consecuencia, se confirmará la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 28 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra Gloria Luz Torres de Velosa, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Por intermedio de la Secretaría de la Sección Segunda, regresar el expediente al Tribunal de origen y déjense las constancias respectivas.

Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Los Consejeros, Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Según informe secretarial, ingreso al Despacho el 24 de enero de 2020, folio 287. [2] Suscrita por la asesora de la Gerencia General Grupo Docentes de CAJANAL. [3] Folios 26 al 28. [4] Folios 37 al 39. [5] Folios 43 al 46 y CD folio 1 Anexo 1 Expediente administrativo documento 27. [6] Folio Folios 48 al 50. [7] Que crea pensiones de jubilación en favor de los maestros de escuela. [8] Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. [9] Por la cual se adiciona el artículo 29 de la ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social. [10] Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones. [11] “Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.” [12] Expediente No. S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [13] Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. [14] Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. [15] «Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1.

Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [16] «Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan.

Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección.» (negrillas de la Sala). [17] Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. [18] Ver Sentencia T-475 de 1992 [19] Ibídem. [20] Ver Sentencia C-071 de 2004 [21] Ver sentencia de la Sección Segunda, Subsección “B”, con ponencia del Consejero Dr. Jesús María Lemos Bustamante, de 8 de mayo de 2008, dentro del proceso radicado con el No. 0949- 2006. [22] Zagrebelsky, Gustavo.

La Ley y su Justicia. Madrid 2008. Traducción Editorial Trotta 2014.Pagina 205. [23] Expediente No. 12.971. C.P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda. [24] Sentencia de 6 de marzo de 2008. Expediente 0488-07. M.P: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [25] Sentencia de 21 de junio de 2007. Expediente: 0950-06. M.P: Ana Margarita Olaya Forero. [26] En este sentido, se pronunció recientemente la Sala en las sentencias del 17 de noviembre de 2016, exp. 2677-15, Consejero Ponente: César Palomino Cortés, y del 29 de junio de 2017, exp. 4321-2016, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [27] Sentencia del 25 de abril de 2002, sección segunda, subsección A, exp. 1783-01, Consejera Ponente: Ana Margarita Olaya Forero. «Así mismo se confirmará la orden de reintegro de los dineros que hubiera percibido el demandado por concepto de la pensión de jubilación, dada la mala fe con que actuó en sede gubernativa, como quiera que de manera malintencionada presentó unas certificaciones que no corresponde a la verdad, para dolosamente hacerse acreedor a una prestación de la cual era consciente que no tenía derecho, los cuales quiso demostrar asaltando la buena fe de la administración. Este hecho, por sí solo, demuestra el torcido proceder del actor; por tal virtud, merece el condigno castigo de devolver las sumas que recibió sin tener derecho a ellas, debidamente actualizadas, como bien lo ordenó el a quo.

(Negrillas fuera de texto original).» [28] Sentencias del 18 de mayo de 2017, exp. 4274-16; 10 de mayo de 2018 exp. 3069-16; 14 de febrero de 2019, exps. 2321-18 y 0845-18; 25 de abril de 2019, exp. 2904-18; C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [29] Folio 19 reverso cédula de ciudadanía. (anexo 1 expediente administrativo) [30] Folio 201. [31] Folio 202. [32] Folio 183. [33] Folio 184. [34] Folio 193. [35] Expediente S-699, con ponencia del consejero Nicolás Pájaro Peñaranda. [36] Folio Folios 48 al 50. [37] Folios 26 al 28. [38] Folios 43 al 46 y CD folio 1 Anexo 1 Expediente administrativo documento 27. [39] Folio Folios 48 al 50.