ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / RECHAZO DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / REQUISITO DE CONSTITUCIÓN EN RENUENCIA DE AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE CONSTITUCIÓN EN RENUENCIA / PETICIÓN DE CUMPLIMIENTO DE UNA NORMA CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE UN ACTO ADMINISTRATIVO – Falta de señalamiento de la disposición que consagra la obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento / REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE CONSTITUCIÓN EN RENUENCIA / PERJUICIO IRREMEDIABLE – Exceptúa el cumplimiento del requisito de procedibilidad / INEXISTENCIA DE PERJUICIO IRREMEDIABLE De la literalidad de tales solicitudes, la parte actora pretende demostrar el cumplimiento del requisito de renuencia; no obstante, advierte la Sala que éstos no cumplen con el mismo.
La cooperativa demandante no señaló las normas con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º de la Ley 393 de 1997), que tanto la Superintendencia de Transporte, como los municipios de Trininad y Orocué, Casanare hayan incumplido en el marco del presente proceso, es decir, no precisó de manera expresa al momento de constituirlas en renuencia cuáles eran las normas que estas entidades están desconociendo.
Por otra parte, la falta de señalamiento de las disposiciones que presuntamente se han rehusado a cumplir, deben estar claramente individualizadas por la accionante, con el fin que se pueda establecer si éstas contienen un mandato imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquellas autoridades públicas o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba acatar y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento, lo cual es de imposible determinación en este caso en concreto, por ausencia del señalamiento de la normativa.
Adicionalmente, se observa que las peticiones del escrito con el que se pretende constituir en renuencia, tienen como finalidad que informen (i) si han presentado ante las autoridades competentes el “Plan Estratégico de Control al Cumplimiento del Marco Normativo en el Transporte Público”, (ii) si han suscrito algún tipo de convenio con la Dirección Departamental de Tránsito de Casanare o la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional, Seccional Casanare, para ejercer vigilancia y control operativo al tránsito y transporte en la respectiva jurisdicción, no concuerdan con lo solicitado en la demanda, esto es, que se les ordene a los municipios de Trinidad y Orocué y a la Superintendencia de Transporte cumplir los artículos 3 y 7 de la Ley 769 de 2002; 9 y 10 del Decreto 171 de 2001; y 1, 2, 3 y 7 de la Resolución 03443 del 10 de agosto de 2016, proferida por el Ministerio de Transporte, en cuanto a su “…deber de elaborar un plan estratégico de control al cumplimiento del marco normativo en transporte (…) y ejerzan las funciones necesarias para el cumplimiento de las leyes de transporte y tránsito, para el acceso a estos servicios por parte de los ciudadanos y en especial para el control y vigilancia de las normas de transporte y tránsito dentro de su jurisdicción en procura de la seguridad de los usuarios y el control a la informalidad (…)”.
Si bien en el primero de los escritos en el punto 4, la petición está encaminada a “Procurar el cumplimiento de las normas establecidas en el Ley 769 de 2002 (artículo 7º)”, implica que el actor no tiene certeza del incumplimiento, lo que evidencia que se trata de una simple solicitud y no de un reclamo expreso de que se acate un deber, razón por la que no puede considerarse como constitución en renuencia. En igual sentido se observa que en el numeral 4 de los oficios dirigidos a los municipios demandados se pide de manera general el cumplimiento de la Resolución 003443 del 10 de agosto de 2016, no se precisa cuál es el artículo que se incumple, es decir que dicha solicitud no cumple con el requisito de renuencia para los fines de la acción de cumplimiento.
(…) por tanto, se incumplió con el requisito de procedibilidad establecido en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, frente al cual el artículo 12 ibídem expresa que “En caso de que no se aporte la prueba del cumplimiento del requisito de procedibilidad de que trata el inciso segundo del artículo 8º, salvo que se trate de la excepción allí contemplada el rechazo procederá de plano”.
La excepción a la que alude la norma se refiere a cuando el acatamiento del requisito de procedibilidad genera el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable, el que deberá en todo caso sustentarse en la demanda, circunstancia que en el presente caso no se alegó ni se acreditó. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 85001-23-33-000-2021-00038-01(ACU) Actor: COOPERATIVA CASANAREÑA DE TRANSPORTADORES - COOCATRANS LTDA. Demandado: SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE Y OTROS Temas: Revoca decisión que declara improcedencia de la acción, para en su lugar, rechazarla por no agotar renuencia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo del 4 de marzo de 2021, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Casanare declaró improcedente la acción de cumplimiento.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento 1. Mediante escrito del 27 de enero de 2021, el señor Jairo Ernesto Pinto Rincón ejerció acción de cumplimiento, en nombre propio, y en calidad de representante legal de la Cooperativa Casanareña de Transportadores – COOTRANS LTDA., contra la Superintendencia de Transporte, y las Alcaldías Municipales de Orocué y de Trinidad, Casanare, con el fin de obtener el acatamiento de los artículos 3º y 7º de la Ley 769 de 2002[1]; 9º y 10º del Decreto 171 de 2001[2]; y 1º, 2º, 3º, y 7º de la Resolución 03443 del 10 de agosto de 2016[3], proferida por el Ministerio de Transporte. 2.
Pretensiones de la demanda: “1. Ordenar a las Alcaldías de Orocué y Trinidad cumplir con las disposiciones establecidas en el artículo 2º de la Resolución No. 003443 de 2016, en cuanto a su ‘deber de elaborar un plan estratégico de control al cumplimiento del marco normativo en transporte’, presentarlo e implementarlo. 2. Asimismo, ordenar a las Alcaldías de Orocué y Trinidad que, junto a la Superintendencia de Transporte, ejerzan las funciones necesarias para el cumplimiento de las leyes de transporte y tránsito, para el acceso a estos servicios por parte de los ciudadanos y en especial para el control y vigilancia de las normas de transporte y tránsito dentro de su jurisdicción, en procura de la seguridad de los usuarios y el control a la informalidad, de conformidad con el artículo 3º y 7º de la Resolución N o. 003443 de 2016, expedida por el Ministerio de Transporte. 3.
Ordenar a la Superintendencia de Transporte cumplir los artículos 2º y 3º de la Resolución 003443 de 2026 (sic), concordante con el Artículo 10º del Decreto 171 de 2001, en cuanto a la inspección, vigilancia y control sobre la prestación de este servicio público de transporte en los municipios de Orocué, Trinidad y los demás corredores viales del norte del departamento de Casanare, en correlación con el artículo 7º de la Ley 769 de 2002 y las demás normas que lo adicionen, modifiquen o sustituyan. 4.
Finalmente, ordenar a las Alcaldías de Orocué y Trinidad que a través de convenios con la Policía Nacional, de conformidad con el art. 7º de la Resolución No. 03443/2016, y de forma articulada con la Superintendencia de Transporte, ejerzan efectivos controles a la informalidad que se viene presentando en los corredores viales de su jurisdicción, que se abran las correspondientes investigaciones administrativas en contra de los presuntos infractores y, si es del caso, se sancione de conformidad con el artículo 49 de la Ley 333 de 1996”. 3.
Hechos La Sala encontró demostrados los siguientes hechos: 2. Indicó la parte actora que en el departamento de Casanare se presenta el fenómeno de informalidad en el transporte de pasajeros por carretera, afectando notoriamente a las empresas que tienen rutas establecidas y autorizadas por la autoridad competente. 3. Afirmó que en los corredores que interconectan los municipios de Orocué, Nunchía y Trinidad, los conductores de vehículos particulares y camionetas de servicio especial, tienen establecidas rutas intermunicipales y promocionan su servicio a través de medios masivos de información, sin ningún control, con vehículos no autorizados y a la vista de las autoridades locales. 4.
Los automotores que prestan el servicio informal, no cuentan con las pólizas de responsabilidad civil que amparen cualquier tipo de siniestro o eventualidad que se presente durante el viaje, de conformidad con el artículo 2.2.1.4.4.1 del Decreto 1079 de 2015 y, si las tienen, su amparo se torna ineficaz en la medida que se encuentran prestando un servicio no autorizado, en los términos del artículo 2.2.1.4.4.5 ibídem. 5.
En Orocué y Trinidad, la informalidad se ejerce en vehículos tipo taxi y camionetas de servicio público especial, las cuales transportan pasajeros y encomiendas entre estos municipios y Yopal indiscriminadamente y promocionando el servicio a través de las redes sociales sin ningún control, circunstancias que se acreditan con unos informes periciales, que adjuntaron con la demanda, que evidencian el alcance del fenómeno de la informalidad en el transporte, documentos que fueron puestos en conocimiento de la Superintendencia de Transporte el 30 de diciembre de 2020. 6.
Para cumplir con el requisito de renuencia, previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, la parte actora, el 30 de diciembre de 2020, solicitó al Superintendente de Transporte: “…1. Informar si en el marco de la Resolución No. 003443 de 2016 expedida por el Ministerio de Transporte, los municipios del Nunchía, Orocué y Trinidad del Departamento de Casanare, presentaron el Plan Estratégico de Control al cumplimiento del marco normativo en el transporte público. 2.
Si la respuesta a lo anterior es negativa, iniciar las acciones pertinentes y requerir a los alcaldes municipales de los referidos municipios, con el fin de que presenten los correspondientes Planes Estratégicos contra la informalidad en el transporte público. 3. Adelantar los efectivos controles al cumplimiento de las normas de tránsito y transporte y sancionar, si es del caso, a los infractores, especialmente a los conductores de vehículos incursos en la actividad informal de transporte de pasajeros por carretera que se señala en precedencia. 4.
Procurar el cumplimiento de las normas establecidas en la Ley 769 de 2002 (artículo 7º), la Resolución No. 003443 de 2016 expedida por el Ministerio de Transporte y el Decreto No. 2409 de 2018 ‘Por el cual se modifica y renueva la estructura de la Superintendencia de Transporte y se dictan otras disposiciones’ en cuanto a las funciones de dicha entidad”. 7.
El mismo 30 de diciembre de 2020, la parte accionante solicitó a los municipios de Trinidad y Orocué, que: “…2. Igualmente informar si el municipio de (…) ha suscrito algún tipo de convenio con la Dirección Departamental de Tránsito de Casanare o la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional – Seccional Casanare, para ejercer vigilancia y control operativo al tránsito y transporte en la jurisdicción de dicho municipio. 3.
Si las respuestas son negativas, en cumplimiento de las disposiciones del Ministerio de Transporte, le solicitamos que dentro de sus competencias y a la mayor brevedad, en asocio con las autoridades departamentales y de Policía, se adelanten los operativos al transporte informal que se viene ejerciendo por parte de vehículos particulares y de servicio público no autorizado, que recogen pasajeros en la cabecera municipal (…). 4.
De igual manera, que en cumplimiento de la la (sic) Resolución No. 003443 del 10 de agosto de 2016, el municipio de (…) elabore, presente e implemente el Plan Estratégico de control al cumplimiento del marco normativo en el transporte público”. 8. La única respuesta que se recibió fue la de la alcaldía de Orocué, mediante oficio T.R.D.100.29.001 del 4 de enero de 2021, en la que manifestó a la cooperativa accionante que “…RTA: A la fecha no se ha implementado, pero la Administración Municipal, ya está elaborando el Plan Estratégico, con el fin de presentarlo al Ministerio lo más pronto posible y así dar cumplimiento a la normatividad y garantizar su efectividad.
(…) RTA: La administración municipal NO ha suscrito convenio con la Dirección de Tránsito y Transporte Seccional Casanare, comoquiera que de acuerdo a la normatividad vigente para celebrar convenios entre municipios y Tránsito Departamental, es requisito sine qua non que el municipio tenga secretaría de tránsito y comoquiera que el municipio de Orocué Casanare no tiene creada la secretaría de tránsito, por tal motivo no se ha suscrito ningún convenio (…)”. 4.
Actuaciones procesales relevantes 4.1. Admisión de la demanda 9. Por auto del 13 de febrero de 2021, el Tribunal Administrativo de Casanare, inadmitió la demanda para que la parte actora aportara la constancia de envío de la demanda y sus anexos a las entidades demandadas, así como del escrito de subsanación, en virtud del Decreto 806 de 2020, para lo cual le concedió dos días. 10.
Mediante proveído del 12 de febrero de 2021, el Tribunal Administrativo de Casanare admitió la demanda y ordenó la notificación a la Superintendencia de Transporte y a los Municipios de Trinidad y Orocué; así mismo, dispuso que se notificara al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 4.2. Contestación de la demanda 4.2.1.
Superintendencia de Transporte 11. El apoderado judicial, mediante correo electrónico del 18 de febrero de 2021, allegó escrito de contestación de la demanda en la que se opuso a todas y cada una de las pretensiones y en consecuencia, solicitó que éstas se negaran. 12. Precisó que en el presente asunto, no está debidamente constituido el requisito de la renuencia, por cuanto, si bien se radicó un escrito, éste no indica las normas en las que se consagra su deber inobjetable, por tanto la acción es improcedente. 13.
Resaltó que “…no está inmersa en el incumplimiento que se pretende evidenciar con la presente acción, en razón a que todas las acciones que se deben desarrollar para lograr la organización, regulación, organizaciones y demás aspectos concernientes al transporte de pasajeros que se presta entre los municipios de OROCUÉ y TRINIDAD corresponde estrictamente a las autoridades Municipales y de policía vial, más aun cuando en uno de los supuestos fácticos, que esgrime la accionante, consiste en su inconformidad con la prestación de servicio de pasajeros por parte de Particulares y taxis, respecto de los cuales, pro (sic) factor funcional, no tiene ninguna injerencia la Superintendencia de Transporte, hasta tanto no se tomen las medidas pro (sic) parte de las autoridades antes mencionadas y estas de ser del caso efectué el respectivo reporte o comunicación a mi representada para que ejerza las funciones de inspección, vigilancia, y control, último punto este que no está en discusión en la presente acción. Por lo anteriormente expuesto es claro que mi representada no está incumpliendo ningún acto administrativo respecto de los cuales se predica se cumplan y mucho menos está probada la renuencia no cumpliendo así con ese requisito para hacer procedente la acción de cumplimiento para este caso”. 14.
Sostuvo que sin que exista control operativo en las jurisdicciones de los municipios, esa Superintendencia no puede intervenir, máxime que es una actividad de carácter policivo y no administrativo, en consecuencia y teniendo en cuenta que son las autoridades locales en cumplimiento de sus funciones las que tienen la plena facultad para hacer valer las disposiciones en colaboración con los agentes de tránsito del orden departamental y municipal, conforme lo prevé el Decreto 080 de 1987. 15.
Adujo que son los municipios accionados los que deben entrar a reglar y controlar la prestación del servicio público de transporte de pasajeros, lo que conlleva a que la Superintendencia de Transporte, no tenga injerencia en esos aspectos, especialmente el que pretende el actor, razón por la que solicitó la desvinculación del proceso. 4.2.2.
Municipio de Orocué, Casanare 16. La apoderada judicial mediante correo electrónico del 18 de febrero de 2021, allegó escrito de contestación en el que se opuso a las pretensiones de la demanda. 17. Manifestó que el artículo 2º de la Resolución 3443 de 2016, prevé que todas las autoridades que tienen en sus competencias la supervisión, inspección, control y vigilancia del transporte, deben elaborar un plan estratégico de control al cumplimiento del marco normativo en transporte; por tanto, la obligación no recae única y exclusivamente sobre el ente territorial que representa, sino que deben concurrir la Superintendencia de Puertos y Transporte, Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional, alcaldes municipales, distritales, autoridades metropolitanas y secretarías de tránsito y movilidad. 18.
Mencionó que adicionalmente, el municipio no tiene capacidad financiera y técnica para implementar el plan estratégico de control al cumplimiento del marco normativo en el transporte público, por tratarse de un ente territorial de sexta categoría “…que no cuenta con recursos presupuestales suficientes, para crear la Secretaría de Tránsito y Tránsito Municipal, que adelante las acciones administrativas y operativas a que se contrae el artículo 2 de la resolución 3343 de 2016, por lo cual, y conforme al artículo 6 de la resolución en comento, tales funciones está atribuida (sic), a el Gobernador de Casanare, en los municipios de su jurisdicción que no tengan la suficiente capacidad administrativa, financiera y técnica para hacerlo”. 19.
Adujo que a través del oficio T.R.D. 100-29-001 del 4 de enero de 2021, se le informó a la cooperativa accionante que el municipio procedió a elaborar el “Plan Estratégico de Control al cumplimiento del marco normativo de transporte público”, que aportó al proceso. 20. Destacó que en el caso particular de Orocué, la acción de cumplimiento resulta improcedente, toda vez que el ente territorial no cuenta con una Secretaría de Tránsito y Transporte en razón a que no dispone del presupuesto que ello demanda para cumplir las funciones de inspección, vigilancia y control del trasporte automotor en esta jurisdicción municipal, ni para desarrollar las acciones administrativas, operativas, de control de vía, y las establecidas en el artículo 3º de la Resolución 3443 del 10 de agosto de 2016. 4.2.3.
Municipio de Trinidad, Casanare 21. La apoderada judicial del ente territorial, mediante correo electrónico del 18 de febrero de 2021, allegó escrito de contestación de la demanda en la que solicitó que: “…1. Teniendo en cuenta la primera pretensión del escrito, y dada las nuevas directrices que se impartieron en la Circular Externa de fecha 15 noviembre de 2020 por la Superintendencia de Transporte, solicito de manera respetuosa se conceda un término de dos (2) meses para la (sic) Plan Estratégico de Control al Cumplimento del Marco Normativo en el Transporte Público. 2.
En lo que respecta a la solicitud segunda del accionantes (sic), se establezca que dichos controles en la actualidad no se pueden ejercer directamente por los Entes Territoriales convocados en esta Acción, por cuanto no se cuenta con la estructura administrativa para llevar a cabo las acciones pertinentes que establece el Código Nacional de Tránsito frente a eventuales infractores de las normas de Transporte Público, por lo que sí es pertinente la petición cuarta del accionante, en el sentido de que son válidos los convenios interadministrativos con la Policía de Carreteras, y la Gobernación de Casanare a través de su Secretaría de Tránsito Departamental, organismos de tránsito que se encuentran registrados dentro del Runt con capacidad para ejercer los controles solicitados por el actor”. 22.
Afirmó que la administración municipal en cumplimiento de su deber constitucional y legal, estableció en su Plan de Desarrollo, la esquematización y organización del mejoramiento vial en su programa Nº 14 “TRINIDAD LA FUERZA DEL CAMBIO POR UN MEJORAMIENTO DE INFRAESTRUCTURA VIAL”, en el cual se previó la realización de actividades de estudio y diseño que contemplen la proyección de infraestructura vial acorde al crecimiento y las necesidades del ente territorial, con lo cual se demuestra el compromiso de esa administración en la elaboración de proyectos que redunde en la seguridad de los habitantes y al mejoramiento de la infraestructura vial actual. 23.
Señaló que en el municipio de Trinidad, Casanare únicamente la empresa de transporte intermunicipal Flota Sugamuxi S.A se encuentra registrada, y ellos no han evidenciado irregularidades relacionadas con el transporte irregular o “pirata” dentro de la jurisdicción, porque en tratándose de control vial sobre vías secundarias, la órbita de la competencia no recaería sobre el municipio, sino en la Gobernación de Casanare. 24.
Explicó que ante la falta de autoridad nacional y departamental que regule la operatividad del tránsito, ha presentado carta de intención ante la Gobernación de Casanare, manifestando el propósito de adherirse al convenio interadministrativo que se tiene proyectado suscribir con el Departamento de Policía de Casanare, con el objeto de aunar esfuerzos para la regulación y control de tránsito y transporte y terrestres, para lograr la vigilancia y en general el fortalecimiento de las condiciones necesarias de movilidad y seguridad vial en distintos municipios del departamento por un periodo de doce meses. 25.
Recalcó que en atención a la implementación del Plan Estratégico de Control al Cumplimento del Marco Normativo en el Transporte Público, se viene realizando trabajo inter secretarías en procura de la elaboración del documento estratégico que permita de acuerdo con los lineamientos establecidos en la Circular Externa No. 015 del 20 de noviembre de 2020, expedida por la Superintendencia de Transporte, realizar de manera integral y garantizar la movilidad de forma segura tanto en el área urbana como el control en sus distintas vías. 4.3.
Fallo impugnado 26. En sentencia del 4 de marzo de 2021, el Tribunal Administrativo de Casanare declaró (i) no probadas las excepciones de falta de legitimación por pasiva y falta del requisito de procedibiilidad propuesta por la Superintendencia de Transporte; y, (ii) declaró improcedente la acción de cumplimiento, al considerar que las normas invocadas como incumplidas establecen gastos, toda vez que: “…la implementación del plan estratégico de control al cumplimiento del marco normativo en transporte, las acciones para el control y vigilancia y el control operativo de asistencia técnica de las vías, requieren de la designación y aprobación de un presupuesto que materialice el aludido plan, hasta el punto que la misma Resolución 3443, faculta a la gobernación para apoyar a sus municipios en materia administrativa y financiera, con el fin de lograr el objeto de garantizar la prestación del servicio de tránsito a cargo de las entidades territoriales, dentro de la cual se encuentra la de celebrar convenios con la Policía Nacional o municipios para el cubrimiento del control operativo en su jurisdicción. Por tanto, la acción de cumplimiento de la referencia resulta improcedente”. 4.4.
Impugnación 27. La parte accionante, mediante correo electrónico del 10 de marzo de 2021 allegó escrito en el que impugnó[4] la decisión del Tribunal y solicitó que se revocara y, en su lugar, se ordenara a las entidades accionadas que: “1. Cumplan sus funciones constitucionales y legales, inicien de forma inmediata las acciones necesarias tendientes a dar cumplimiento de las leyes de transporte y tránsito, para el acceso seguro a estos servicios por parte de los ciudadanos y en especial para el control y vigilancia de las normas de transporte y tránsito dentro de su jurisdicción, de conformidad con el artículo 3° y 7° de la Resolución No. 003443 de 2016, expedida por el Ministerio de Transporte. 2.
A las Alcaldías de OROCUÉ y TRINIDAD que a través de convenios con la Policía Nacional y de conformidad con el art. 7° de la Resolución No. 03443/2016, de forma articulada con la Superintendencia de Transporte, ejerzan controles a la informalidad que se viene presentando en los corredores viales de su jurisdicción, que se abran las correspondientes investigaciones administrativas en contra de los presuntos infractores y, si es del caso, se sancione de conformidad con el artículo 49 de la Ley 336 de 1996”. 28.
Afirmó que dentro de las consideraciones del despacho, se resaltó que el municipio de Orocué adujo falta de recursos para implementar el Plan Estratégico de Control al cumplimiento del marco normativo de transporte público que ya elaboró, situación que deja en evidencia el desconocimiento por parte de dicha entidad, de los principios de planeación, eficacia y eficiencia que rigen la función administrativa, contenidos en el artículo 209 de la Constitución Política, por cuanto la acción incoada no exige la creación de un nuevo organismo o secretaría de tránsito que ejerza las funciones de vigilancia y control, como tampoco las normas de cuyo cumplimiento se trata el medio de control lo hacen. 29.
Resaltó que la Resolución 03443 expedida por el Ministerio de Transporte, dispuso que las autoridades contarán con un mes para elaborar e implementar el plan estratégico de control del cumplimiento de las normas que rigen la actividad transportadora; por tanto, es inadmisible que el municipio de Orocué, aduzca que por falta de recursos en el presupuesto no puede dar cumplimiento al referido acto administrativo, “…que no es más que garantizar la seguridad y la integridad de las personas en las vías, a través de una política pública y como garantía de los derechos constitucionales a la seguridad e integridad de las personas, así como la observancia a los principios que rigen la actividad administrativa”. 30.
Precisó que, la alcaldía de Trinidad presentó ante la gobernación una carta de intención para adherirse al convenio interadministrativo pendiente de suscribir con el departamento de Policía Casanare, lo que es consistente con las deducciones del mismo Tribunal en la sentencia del 4 de marzo, que para materializar el cumplimiento de la Resolución 03443/2016 se requiere la concurrencia administrativa y financiera de otras autoridades, de lo que puede colegirse que el ente departamental, con el fin de garantizar la vigilancia y control en las vías a cargo de los municipios, eventualmente entraría a apoyar a los entes territoriales accionados en materia administrativa y financiera. 31.
Resaltó que, de algún modo es cierta la afirmación del Tribunal de que para la implementación del plan estratégico de control al cumplimiento del marco normativo de las disposiciones de transporte y las acciones para la vigilancia, control operativo y la asistencia técnica en las vías, se requiere de la designación y aprobación de un presupuesto que materialice el aludido plan; pero, asegurar que “no se observa dentro del expediente prueba alguna que permita establecer que tanto el municipio de trinidad como Orocué cuentan con los recursos para dar cumplimiento a los artículos 03443 de 2016” y que por tal motivo es improcedente el presente medio de control, es una apreciación errada de la autoridad judicial de primera instancia, en razón a que se está frente a la adopción de políticas públicas con el fin de garantizar la seguridad y la integridad de las personas en la vía. 32.
Señaló que, no basta con que exista un servicio de transporte, sino que éste debe ser seguro en cumplimiento de los controles impuestos por el legislador para el efecto. 4.5. Actuaciones en el trámite de la segunda instancia 33. La Magistrada Ponente, en proveído del 12 de abril de 2021, vinculó a la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional - DITRA, para que, en ejercicio de su derecho a la defensa, manifestara sus argumentos frente a la acción de cumplimiento ejercida por la Cooperativa Casanareña de Transportadores – COOCATRANS LTDA. 34.
Realizada la notificación, no se recibió pronunciamiento alguno por parte de la entidad vinculada. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 35. Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, de conformidad con lo establecido en los artículos 3º de la Ley 393 de 1997[5], 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.
Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento 36. Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 4 de marzo de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo de Casanare que declaró (i) no probada la excepción de falta legitimación en la causa por activa de la Superintendencia de Transporte y (ii) la improcedencia de la acción por cuanto las normas invocadas como incumplidas establecen gastos, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: 37.
¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia de la Superintendencia de Transporte y de los municipios de Orocué y Trinidad, Casanare ¿de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? 38. De ser afirmativa la respuesta ¿Hay lugar a ordenar a las autoridades accionadas, el cumplimiento de los artículos 3 y 7 de la Ley 769 de 2002; 9 y 10 del Decreto 171 de 2001; y 1, 2, 3 y 7 de la Resolución 03443 del 10 de agosto de 2016, proferida por el Ministerio de Transporte? 39.
¿Es viable exigirles a las entidades demandadas que en aplicación de las normas invocadas como incumplidas, elaboren un plan estratégico de control al cumplimiento del marco normativo en transporte? 3. Razones jurídicas de la decisión 40. Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción de cumplimiento;
(ii) requisito de procedibilidad; y, (iii) análisis del caso concreto. 3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento 41. La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". 42.
Colombia es un Estado Social de Derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. 43.
De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. 44. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” [6](Subraya fuera del texto). 45.
Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: 45.1. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)[7]. 45.2. Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. 45.3.
Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). 45.4. El artículo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. 45.5.
Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 3.2.
De la renuencia 46. El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.
De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. 47. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la Superintendencia de Transporte, y a los municipios de Orocué y Trinidad, Casanare, antes de instaurar la demanda. 48.
En el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”[8]. 49. Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: de un lado, la reclamación del cumplimiento y, de otro, la renuencia. 50.
El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. 51.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. 52. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos.[9] 3.3.
Caso concreto 53. En el sub judice se analizará el contenido de los escritos del 30 de diciembre de 2020, elevados por la parte accionante a la Superintendencia de Transporte y a los municipios de Orocué y Trinidad, Casanare, en virtud de los cuales, se solicitó lo siguiente: “…Yopal, diciembre de 2020 Doctor Camilo Pabón Almanza Superintendente de Transporte (…) Ref.
Solicitud de cumplimiento de normas con fuerza material de Ley y/o actos administrativos. (…) Peticiones concretas 1. Informar si en el marco de la Resolución No. 003443 de 2016 expedida por el Ministerio de Transporte, los municipios del Nunchía, Orocué y Trinidad del Departamento de Casanare, presentaron el Plan Estratégico de Control al cumplimiento del marco normativo en el transporte público. 2.
Si la respuesta a lo anterior es negativa, iniciar las acciones pertinentes y requerir a los alcaldes municipales de los referidos municipios, con el fin de que presenten los correspondientes Planes Estratégicos contra la informalidad en el transporte público. 3. Adelantar los efectivos controles al cumplimiento de las normas de tránsito y transporte y sancionar, si es del caso, a los infractores, especialmente a los conductores de vehículos incursos en la actividad informal de transporte de pasajeros por carretera que se señala en precedencia. 4.
Procurar el cumplimiento de las normas establecidas en la Ley 769 de 2002 (artículo 7º), la Resolución No. 003443 de 2016 expedida por el Ministerio de Transporte y el Decreto No. 2409 de 2018 ‘Por el cual se modifica y renueva la estructura de la Superintendencia de Transporte y se dictan otras disposiciones’ en cuanto a las funciones de dicha entidad”. 54.
Oficio del 30 de diciembre de 2020, municipio de Trinidad, Casanare: “Yopal, diciembre de 2020 Doctor Jesús Nolberto Monroy Moreno Alcalde Municipal de Trinidad (…) Ref.: Solicitud de cumplimiento de normas con fuerza material de ley y/o actos administrativos. (…) Peticiones 1. Sírvase informar si en el marco de la Resolución No. 003443 de 2016 expedida por el Ministerio de Transporte, el municipio de TRINIDAD presentó ante las autoridades competentes, e implementó el PLAN ESTRATÉGICO DE CONTROL AL CUMPLIMIENTO DEL MARCO NORMATIVO EN EL TRANSPORTE PÚBLICO. 2.
Igualmente informar si el municipio de TRINIDAD ha suscrito algún tipo de convenio con la Dirección Departamental de Tránsito de Casanare o la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional – Seccional Casanare, para ejercer vigilancia y control operativo al tránsito y transporte en la jurisdicción de dicho municipio. 3. Si las respuestas son negativas, en cumplimiento de las disposiciones del Ministerio de Transporte, le solicitamos que dentro de sus competencias y a la mayor brevedad, en asocio con las autoridades departamentales y de Policía, se adelanten los operativos al transporte informal que se viene ejerciendo por parte de vehículos particulares y de servicio público no autorizado, que recogen pasajeros en la cabecera municipal de TRINIDAD, trasladándolos a los municipios de SAN LUIS DE PALENQUE, PORE y YOPAL. 4.
De igual manera, que en cumplimiento de la la (sic) Resolución No. 003443 del 10 de agosto de 2016, el municipio de TRINIDAD, elabore, presente e implemente el PLAN ESTRATÉGICO DE CONTROL AL CUMPLIMIENTO DEL MARCO NORMATIVO EN EL TRANSPORTE PÚBLICO”. 55. Oficio del 30 de diciembre de 2020, municipio de Orocué, Casanare: “Yopal, diciembre de 2020 Doctor Monchi Giovanny Moreno Gualdrón Alcalde Municipal de Orocué (…) Ref.: Solicitud de cumplimiento de normas con fuerza material de ley y/o actos administrativos.
(…) Peticiones 1. Sírvase informar si en el marco de la Resolución No. 003443 de 2016 expedida por el Ministerio de Transporte, el municipio de OROCUÉ presentó ante las autoridades competentes, e implementó el PLAN ESTRATÉGICO DE CONTROL AL CUMPLIMIENTO DEL MARCO NORMATIVO EN EL TRANSPORTE PÚBLICO. 2. Igualmente informar si el municipio de OROCUÉ ha suscrito algún tipo de convenio con la Dirección Departamental de Tránsito de Casanare o la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional – Seccional Casanare, para ejercer vigilancia y control operativo al tránsito y transporte en la jurisdicción de dicho municipio. 3.
Si las respuestas son negativas, en cumplimiento de las disposiciones del Ministerio de Transporte, le solicitamos que dentro de sus competencias y a la mayor brevedad, en asocio con las autoridades departamentales y de Policía, se adelanten los operativos al transporte informal que se viene ejerciendo por parte de vehículos particulares y de servicio público no autorizado, que recogen pasajeros en la cabecera municipal de OROCUÉ, trasladándolos a los municipios de TRINIDAD, SAN LUIS DE PALENQUE, PORE y YOPAL. 4.
De igual manera, que en cumplimiento de la la (sic) Resolución No. 003443 del 10 de agosto de 2016, el municipio de OROCUÉ, elabore, presente e implemente el PLAN ESTRATÉGICO DE CONTROL AL CUMPLIMIENTO DEL MARCO NORMATIVO EN EL TRANSPORTE PÚBLICO”. 56. De la literalidad de tales solicitudes, la parte actora pretende demostrar el cumplimiento del requisito de renuencia; no obstante, advierte la Sala que éstos no cumplen con el mismo. 57.
La cooperativa demandante no señaló las normas con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º de la Ley 393 de 1997), que tanto la Superintendencia de Transporte, como los municipios de Trininad y Orocué, Casanare hayan incumplido en el marco del presente proceso, es decir, no precisó de manera expresa al momento de constituirlas en renuencia cuáles eran las normas que estas entidades están desconociendo. 58.
Por otra parte, la falta de señalamiento de las disposiciones que presuntamente se han rehusado a cumplir, deben estar claramente individualizadas por la accionante, con el fin que se pueda establecer si éstas contienen un mandato imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquellas autoridades públicas o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba acatar y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento, lo cual es de imposible determinación en este caso en concreto, por ausencia del señalamiento de la normativa. 59.
Adicionalmente, se observa que las peticiones del escrito con el que se pretende constituir en renuencia, tienen como finalidad que informen (i) si han presentado ante las autoridades competentes el “Plan Estratégico de Control al Cumplimiento del Marco Normativo en el Transporte Público”, (ii) si han suscrito algún tipo de convenio con la Dirección Departamental de Tránsito de Casanare o la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional, Seccional Casanare, para ejercer vigilancia y control operativo al tránsito y transporte en la respectiva jurisdicción, no concuerdan con lo solicitado en la demanda, esto es, que se les ordene a los municipios de Trinidad y Orocué y a la Superintendencia de Transporte cumplir los artículos 3 y 7 de la Ley 769 de 2002; 9 y 10 del Decreto 171 de 2001; y 1, 2, 3 y 7 de la Resolución 03443 del 10 de agosto de 2016, proferida por el Ministerio de Transporte, en cuanto a su “…deber de elaborar un plan estratégico de control al cumplimiento del marco normativo en transporte (…) y ejerzan las funciones necesarias para el cumplimiento de las leyes de transporte y tránsito, para el acceso a estos servicios por parte de los ciudadanos y en especial para el control y vigilancia de las normas de transporte y tránsito dentro de su jurisdicción en procura de la seguridad de los usuarios y el control a la informalidad (…)”. 60.
Si bien en el primero de los escritos en el punto 4, la petición está encaminada a “Procurar el cumplimiento de las normas establecidas en el Ley 769 de 2002 (artículo 7º)”, implica que el actor no tiene certeza del incumplimiento, lo que evidencia que se trata de una simple solicitud y no de un reclamo expreso de que se acate un deber, razón por la que no puede considerarse como constitución en renuencia. 61.
En igual sentido se observa que en el numeral 4 de los oficios dirigidos a los municipios demandados se pide de manera general el cumplimiento de la Resolución 003443 del 10 de agosto de 2016, no se precisa cuál es el artículo que se incumple, es decir que dicha solicitud no cumple con el requisito de renuencia para los fines de la acción de cumplimiento. 62.
En este orden de ideas, no está demostrado que en el caso concreto se haya constituido en renuencia a la Superintendencia de Transporte y a los municipios de Trinidad y Orocué, Casanare; por tanto, se incumplió con el requisito de procedibilidad establecido en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, frente al cual el artículo 12 ibídem expresa que “En caso de que no se aporte la prueba del cumplimiento del requisito de procedibilidad de que trata el inciso segundo del artículo 8º, salvo que se trate de la excepción allí contemplada el rechazo procederá de plano”. 63.
La excepción a la que alude la norma se refiere a cuando el acatamiento del requisito de procedibilidad genera el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable, el que deberá en todo caso sustentarse en la demanda, circunstancia que en el presente caso no se alegó ni se acreditó. 3.4. Conclusión 64. En consecuencia, se evidencia que la parte actora no agotó en debida forma el requisito de procedibilidad, en cuanto no constituyó en renuencia a las entidades accionadas, razón por la que se revocará la providencia de primera instancia, que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, para en su lugar, rechazarla por las razones aquí señaladas.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 4 de marzo de 2021 del Tribunal Administrativo de Casanare que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, para en su lugar, RECHAZARLA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, devOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones. [2] “Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera” [3] “Por la cual se dictan lineamientos para el control del cumplimiento de las normas que rigen la actividad transportadora”. [4] La sentencia del 4 de marzo de 2021, fue notificada por correo electrónico el 8 de marzo de 2021 y el escrito de impugnación fue presentado por medio electrónico el 10 de marzo de 2021.
Así pues, se evidencia que el accionante impugnó la sentencia dentro del término legalmente previsto, ver expediente digital. [5] “ARTÍCULO 3o. COMPETENCIA. <Ver Notas del Editor> De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante.
En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo.
PARÁGRAFO. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un Acto Administrativo.”. [6] Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.
Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. [7] Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. [8]Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo. [9]Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Sección Quinta, providencia de 24 de junio de 2004, Exp. 2003-0724, C.P. Dr. Darío Quiñones Pinilla.