INTERESES DE MORA – Causación / RECONOCIMIENTO DE INTERESES DE MORA EN EL PAGO DE RETROACTIVO SALARIAL DENTRO DE PROCESO DE HOMOLOGACIÓN DOCENTE – Improcedencia Es necesario señalar que los intereses moratorios han sido definidos desde el punto de vista jurisprudencial como aquella suma de dinero que debe pagar el deudor a título de indemnización por el incumplimiento total o parcial de la obligación. En otras palabras, son aquellos que debe pagar el deudor desde la fecha en la que se constituye en mora, los cuales cesan solo en el momento de cancelar la obligación contraída, cuya finalidad es el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida.

Lo anterior no se encuentra demostrado dentro del sub judice, toda vez que a partir de los supuestos fácticos acreditados, la Sala puede establecer que entre la fecha en que se expidió el acto administrativo que ordenó el pago y la cancelación de la obligación, esta es, el 22 de marzo de 2013 y el «mes de abril de 2013», según consta en certificación que obra a folio 29 del expediente, trascurrió aproximadamente 1 mes, lo cual evidencia un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial.

En tal virtud, para la Sala no hay lugar a reconocer los intereses moratorios solicitados en la demanda, toda vez que del contenido del acto administrativo a través del cual se reconoció el retroactivo con ocasión a la homologación y nivelación salarial, no se estableció nada al respecto, máxime cuando el actor no manifestó su desacuerdo frente a ellos, por lo que no es dable que a través de un nuevo procedimiento administrativo iniciado en ejercicio de una petición presentada en interés particular pretenda recurrir lo reconocido a través de la Resolución 1832-6 de 22 de marzo de 2013, en tanto no incluyó los intereses moratorios.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el proceso de homologación y nivelación salarial de los docentes oficiales del nivel territorial, ver: C. de E., Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 9 de diciembre de 2004, radicación: 1607, C.P.: Flavio Augusto Rodríguez Arce. En cuanto a la no causación de intereses de mora por el plazo razonable que toma el pago del retroactivo por la nivelación salarial de los docentes oficiales del nivel territorial, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 2 de octubre de 2019, radicación: 5425- 18.

FUENTE FORMAL: LEY 60 DE 1993 – ARTÍCULO 6 / LEY 60 DE 1993 – ARTÍCULO 16 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 34 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 37 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 38 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 192 INDEXACIÓN DEL RETROACTIVO SALARIAL – Improcedencia / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA En atención a que, en el presente caso, se acreditó que el reconocimiento y pago del retroactivo al que dio lugar el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del Municipio de Manizales fue debidamente indexado y, pese a lo manifestado por el apelante, es incompatible con las pretensiones de la demanda, por lo que acceder al reconocimiento de ambos constituiría un doble pago para la entidad demandada.

En tal sentido, se equivocó el a-quo al condenar al Ministerio de Educación Nacional al reconocimiento de una indexación sobre el valor pagado a título de retroactivo, pues no tuvo en cuenta que entre la resolución que reconoció el derecho a la acá demandante y el pago del valor ordenado, transcurrió un plazo de aproximadamente un mes, el cual, en atención a la naturaleza del asunto y las apropiaciones presupuestales que para el efecto debieron hacerse, resulta ser un plazo razonable que no acarrea una sanción para las entidades públicas demandadas, por ende, no es procedente el reconocimiento de intereses legales o moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación de la planta de personal administrativo reconocido al demandante.

Adicionalmente, como no es procedente dictar fallos por cantidad superior (ultra petita) o por objeto distinto del pretendido en la demanda (extra petita), ni por causa diferente a la invocada en ésta, pues ello sería como vulnerar el principio de congruencia, resulta inadmisible que se ordene un reconocimiento que no fue solicitado por la demandante, como es el caso de la indexación sobre el valor pagado a título de retroactivo ordenado por el a-quo.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 17001-23-33-000-2016-00646-01(6217-19) Actor: JESÚS ANTONIO HINCAPIÉ ARANGO Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN – DEPARTAMENTO DE CALDAS Ha venido el proceso de la referencia con el informe de la Secretaría de la Sección[1], después de surtidas a cabalidad las demás etapas procesales y de establecer que no obra en el proceso irregularidades o nulidades procesales que deban ser saneadas, para decidir los recursos de apelación interpuestos por la demandante y el Ministerio de Educación contra la sentencia de 18 de julio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor Jesús Antonio Hincapié Arango contra la Nación – Ministerio de Educación – Departamento de Caldas.

I. ANTECEDENTES[2] 1.1 La demanda y sus fundamentos. Jesús Antonio Hincapié Arango, por intermedio de apoderado judicial[3], en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho –Ley 1437 de 2011- presentó demanda con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución 3420-6 de 29 de abril de 2016, por medio del cual el Secretario de Educación del Departamento de Caldas le negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el no pago oportuno de la homologación, nivelación y reliquidación salarial correspondientes a los años 1997 a 2009.

Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: (i) el reconocimiento y pago de los intereses moratorios y/o legales por el no desembolso oportuno de la homologación, nivelación y reliquidación salarial correspondiente a los años 1997 a 2009; y, (ii) dar aplicación a la sentencia en los términos de los artículos 187 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Para una mejor compresión del caso, la Sala se permite realizar un resumen de la situación fáctica, así: El señor Jesús Antonio Hincapié Arango prestó sus servicios en la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, en un cargo de carácter administrativo. En cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 60 de 1993[4], el Ministerio de Educación Nacional certificó al Departamento de Caldas para la administración del servicio educativo mediante la Resolución 3500 de 1996, y como consecuencia de ello, se trasladó al personal administrativo de la Nación «a las plantas de cargos y personal que laboraban en el Departamento del Caldas, con los mismos cargos códigos y salarios con lo que venían en la Nación».

Por su parte, el Consejo de Estado –Sala de Consulta y Servicio Civil-, mediante concepto 1607 del 09 de diciembre de 2004, indicó que las Entidades Territoriales dentro del proceso de descentralización del servicio educativo, debían previa homologación, efectuar la correspondiente nivelación salarial, dejando establecido que el mayor valor del nivel salarial debía ser cubierto por la Nación. Así, por medio del Decreto 0399 de 20 de abril de 2007 fue homologado y nivelado salarialmente los cargos administrativos que venían siendo financiados con recursos del Sistema General de Participaciones.

En el sentir del demandante, la obligación por el pago de la homologación inició a partir del año de 1997 y se extendió hasta el año 2009, sin embargo, fue cancelado hasta el mes de mayo de 2013, motivo por el que solicitaron el pago de intereses moratorios por el no pago oportuno de la homologación, nivelación y reliquidación salarial, correspondiente a los años 1997 a 2009, la cual le fue negada por medio del acto acusado en razón a que ya se había reconocido la indexación. 1.2 Normas violadas y concepto de violación. Como disposiciones violadas citó las siguientes: Constitución Política, artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350;

Código Civil, artículos 1608, 1617 y 1649; y, Decreto 01 de 1984, artículo 177. Como concepto de violación de las normas invocadas, manifestó que el acto demandado está afectado por la siguiente razón: Existió un desconocimiento de orden legal, en primer lugar, al afirmarse que el acto por medio del cual se ordenó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios se encontraba ejecutoriado; y, en segundo lugar, en razón a que la demora en el pago de dichos emolumentos se debió a un proceso administrativo que permitió definir años después de causado. 1.3 Contestación de la demanda.

El Ministerio de Educación y el Departamento de Caldas, a través de su apoderado, solicitaron negar las súplicas con fundamento en los siguientes argumentos: Ministerio de Educación[5]: No puede proferirse una decisión que acceda a las pretensiones del demandante, en razón a la ausencia de legitimación en la causa por pasiva frente a la obligación alegada en la demanda, toda vez que no es la entidad que expidió el acto administrativo acusado, aunado al hecho que, debido a la descentralización de la educación, la responsabilidad del procedimiento de homologación radica en la entidad territorial a la cual está vinculada el empleado que reclama su derecho, por lo que en el evento de existir una eventual condena no puede recaer sobre la representada, en la medida que se controvierten actuaciones en las que no tuvo injerencia. Departamento de Caldas: Atendiendo las políticas del Ministerio de Educación Nacional al adelantar el proceso de homologación y nivelación de los cargos administrativos de la Secretaría de Educación, procedió a expedir los actos administrativos de homologación y nivelación salarial; en tal sentido, no hay lugar el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, porque al haberse efectuado la indexación, no hay derecho a tal pretensión. Lo anterior, no solo por la incompatibilidad de ambas figuras, sino que además porque no se dan los presupuestos para ello. 1.4 La sentencia apelada[6].

El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 18 de julio de 2019 declaró fundada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Departamento de Caldas, reconoció y ordenó el pago de la indexación desde el 1º de enero de 2013 al 14 de abril de 2013; y, negó las pretensiones de la demanda tendientes al reconocimiento y pago de los intereses moratorios.

Lo anterior, por las razones que a continuación se pasan a exponer:    El proceso de homologación y nivelación salarial adelantado en el Departamento de Caldas se realizó de manera concertada con la Nación representada por el Ministerio de Educación Nacional, razón por la cual, sería esta la llamada a reconocer y pagar los intereses de mora sobre la liquidación del retroactivo de nivelación salarial, aquí reclamados.

Si bien es cierto al demandante le fue reconocida desde el 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009 el pago de la indexación sobre los valores reconocidos por concepto de retroactivo de nivelación salarial, también lo es que, desde el 1º de enero de 2013 al momento efectivo del pago no se ha efectuado pago alguno por concepto de indexación. En tal virtud, el Ministerio de Educación debe reconocer “(…) la indexación sobre el valor pagado a título de retroactivo por homologación (…)”. 1 El recurso de apelación. La parte demandante y el Ministerio de Educación interpusieron recurso de apelación con los argumentos que se exponen a continuación: Parte demandante[7]: Las providencias[8] que tuvo en cuenta el a-quo para fundamentar su determinación, no se relacionan con la situación fáctica del presente asunto, en tanto se derivan respecto de los intereses moratorios que se pueden causar a partir de la ejecutoria de la sentencia, mientras que en el sub júdice, dicho derecho no surgió de una providencia judicial sino desde el momento en que el servidor fue trasladado de la planta de personal de orden departamental a una municipal sin que le fueran debidamente ajustados los salarios.

Se encuentra en desacuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual, para que opere el reconocimiento de intereses moratorios, deben estar mencionados en el acto que reconoció el retroactivo por homologación y nivelación salarial, pues en su sentir, estos operan de pleno derecho; máxime cuando en virtud de la aplicación de la analogía, el derecho pretendido tiene respaldo legal en la regulación civil.

Ministerio de Educación Nacional[9]: Reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, relativos a que no es legitimado en la causa por pasiva para conocer de las pretensiones de la demanda. CONSIDERACIONES De acuerdo con lo señalado en la sentencia de primera instancia y atendiendo los motivos de inconformidad aducidos por la parte demandante, se contrae a determinar: Problema jurídico Si con ocasión al proceso de descentralización de la educación que culminó con la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo, es viable reconocer y pagar al señor Jesús Antonio Hincapié Arango los intereses moratorios que, presuntamente, se causaron cuando fue efectuado el pago del retroactivo indexado de dicha homologación años después. Para desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: i) el proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos; y, ii) del caso en concreto. i) El proceso de homologación del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos.

Con fundamento en la Constitución Política de 1991 y en desarrollo de los principios constitucionales sobre el servicio público y esencial de la educación, fue proferida la Ley 115 de 1994 «[p]or la cual se expide la ley general de educación», a través de la cual se definió el término educación como un proceso de formación permanente, personal, cultural y social, e igualmente, se reguló como una función social acorde con las necesidades de las personas, la familia y la sociedad[10]; por consiguiente, previó la obligación en cabeza del Estado de garantizar su acceso y la responsabilidad de la Nación y de las entidades territoriales de garantizar su cobertura[11].

En virtud del concepto de planificación económica y social como elemento esencial de la función pública consagrado en la Constitución Política para orientar la política administrativa, el artículo 72 ibídem, le impuso la obligación al Ministerio de Educación Nacional, en coordinación con las entidades territoriales, consistente en preparar por lo menos cada 10 años el Plan Nacional de Desarrollo Educativo que incluyera «las acciones correspondientes para dar cumplimiento a los mandatos constitucionales y legales sobre la prestación del servicio educativo», el cual sería revisado permanentemente y considerado en los planes nacionales y territoriales de desarrollo.

En armonía con el desarrollo del concepto de educación como función pública y como elemento determinante en el cumplimiento de los fines del Estado, se expidió la Ley 60 de 1993 «[p]or la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones», se creó el situado fiscal que sería destinado a la educación[12] y se definieron los porcentajes de participación cedidos por la Nación a los entes territoriales, el cual sería administrado bajo la responsabilidad de los departamentos y distritos.

El fundamento de dicha ley deviene con claridad de lo preceptuado en el artículo 1 Constitucional, toda vez que Colombia se constituyó como un Estado Social de Derecho, organizado en República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa, pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo, la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

El artículo 3º ibídem estableció la competencia en cabeza de los departamentos, en materia de educación, de administrar el personal docente y administrativo, de acuerdo con la Constitución Política y lo dispuesto en el artículo 6º de la citada ley, en los siguientes términos: “(…) Artículo 3º. Competencias de los departamentos. Corresponde a los departamentos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas departamentales competentes, conforme a la Constitución Política, la ley, a las normas técnicas nacionales y a las respectivas ordenanzas: (…) 5.

Las anteriores competencias generales serán asumidas por los departamentos así: A. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política las disposiciones legales sobre la materia: (…) - Ejercer la inspección y vigilancia y la supervisión y evaluación de los servicios educativos estatales. Incorporar a las estructuras y a las plantas departamentales las oficinas de escalafón, los fondos educativos regionales, centros experimentales piloto y los centros auxiliares de servicios docentes.

(…)”. El citado artículo 6º de la Ley 60 de 1993, en cuanto a la administración del personal, previó lo siguiente: “ARTICULO 6º. Administración del personal. Corresponde a la ley y a sus reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos estatales.

Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de personal que cada entidad territorial adopte. Todo nombramiento o vinculación que no llene los requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien lo ejecute”.

Respecto de las competencias de los municipios, el artículo 16 estableció, entre otras, reglas especiales para la descentralización de la dirección y prestación del servicio de educación de dichos entes territoriales y al efecto dispuso: “(…) Articulo 16. Reglas especiales para la descentralización de la dirección y prestación de los servicios de salud y educación por parte de los Municipios.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo 2º del artículo 14 de la presente Ley, para la dirección y prestación de los servicios de salud y educación por parte de los Municipios, se observarán las siguientes reglas: (…) 1. Las plantas de personal docente de los servicios educativos estatales a cargo del situado fiscal y a cargo de los recursos propios del municipio serán administradas por el municipio de conformidad con el artículo 6º de la presente ley y de las disposiciones legales sobre la materia (…)”.

En tal sentido, esta legislación distribuyó de manera diferente las competencias de los servicios educativos entre la Nación y los entes territoriales y se otorgaron los recursos necesarios –bienes y personal-, a los departamentos, distritos y municipios certificados para el ejercicio de la actividad docente. Posteriormente, los artículos 356 y 357 de la Constitución Política fueron modificados a través del Acto Legislativo 01 de 2001[13], mediante el cual se creó el Sistema General de Participaciones de los entes territoriales y para desarrollarlos, se expidió la Ley 715 de 2001 «[p]or la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros» que entró en vigor el 21 de diciembre de la misma anualidad, en virtud de la cual, se derogó en su integridad la Ley 60 de 1993, y a diferencia de la anterior disposición que fijó un porcentaje de recursos que luego se prorrateaba entre los departamentos y distritos para después ser distribuido en los diferentes sectores -educación y salud-, con la nueva norma, primero se estableció un porcentaje de recursos para cada uno de los sectores que posteriormente se repartiría entre los municipios, distritos y departamentos.

Así, se continuó con el proceso de descentralización territorial de la educación, pues adicional a ello, se distribuyeron nuevamente las competencias entre la Nación y las entidades territoriales para ejercer la prestación del servicio en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural, de conformidad con lo establecido en los artículos 5, 6 y 7 de la Ley 715 de 2001[14], mediante los cuales se entregó a los departamentos, a los distritos y a los municipios certificados[15], la planeación, dirección y prestación directa del servicio educativo en condiciones de equidad, eficiencia y calidad.

Ahora bien, la citada La ley 715, a diferencia Ley 60 de 1993, se refirió expresamente a la incorporación de personal administrativo en sus artículos 34 y 38, los cuales dispusieron: “(…) Artículo 34. Incorporación a las plantas. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley[16], se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios.

Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad. Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1° de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan.

Artículo 38. Incorporación de docentes, directivos docentes y administrativos a los cargos de las plantas. La provisión de cargos en las plantas financiadas con recursos del Sistema General de Participaciones se realizará por parte de la respectiva entidad territorial, dando prioridad al personal actualmente vinculado y que cumpla los requisitos para el ejercicio del cargo.

Los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos vinculados a la carrera docente a la expedición de la presente ley, no requieren nueva vinculación o nuevo concurso para continuar en el ejercicio del cargo, sin perjuicio del derecho de la administración al traslado del mismo. A los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que se financien con recursos del Sistema General de Participaciones, sólo se les podrá reconocer el régimen salarial y prestacional establecido por ley o de acuerdo con esta.» (Resaltado fuera del texto original).

Frente a este proceso de descentralización, la Sala de Consulta y Servicio Civil emitió el Concepto 1607 de 9 de diciembre de 2004, en virtud de una consulta realizada por la Ministra de Educación Nacional, la cual formuló así: «¿Deben las entidades territoriales, en virtud del principio de igualdad, proceder a homologar al personal administrativo que recibieron o reciban en virtud de la descentralización del servicio educativo?».

Al respecto, la Sala respondió lo siguiente: “(…) Como corolario de lo anterior y para dar respuesta a la primera pregunta, considera la Sala que como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo las entidades territoriales debían y deben recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la ley, mediante el procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos.

Resalta la Sala que, sin detrimento de la autonomía de las entidades territoriales, para determinar la estructura de sus administraciones, para fijar las escalas salariales y los emolumentos de sus empleados públicos (C.P. arts. 287, 300.7, 305.7, 313.6 y 315.7), el Constituyente atribuyó al Congreso en relación con el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de este orden (arts. 150-5, 150-19.e y 287 ibídem), entre otras facultades, la de determinarles un límite máximo salarial, dentro del cual las entidades pueden ejercer sus competencias según sea su realidad fiscal.

Así, lo que persiguen la Carta y la ley marco es, de una parte, racionalizar el régimen salarial de las entidades territoriales, siempre en búsqueda de la eficiencia, de modo que sin llegar a la unificación del mismo, no exista desbordamiento en el desarrollo de las funciones a ellas atribuidas, las que como se percibe no son discrecionales y, de otra, contribuir al equilibrio de los salarios entre los servidores nacionales y los territoriales, tal como lo dispone el parágrafo del artículo 12 de la ley 4a de 1992: "El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencia con careos similares en el orden nacional".[17]» De acuerdo con lo anterior, el Ministerio de Educación Nacional expidió la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, por la cual se dispuso que en atención al Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil 1607 citado en precedencia, el procedimiento de homologación y nivelación salarial del personal administrativo docente comprendería las siguientes etapas: “(…) 1.

Elaboración de un estudio técnico. La homologación y nivelación salarial del personal administrativo debe basarse en un estudio técnico cuyo producto es una tabla de homologación de las plantas de cargos con las nivelaciones salariales que de ella se desprendan – en los casos en que el salario del cargo origen sea inferior a aquel del cargo destino-.

Dicho estudio debe contener específicamente lo siguiente: 1.1. Un análisis comparativo y detallado, cargo por cargo, de la planta de personal administrativo transferida, con la planta de personal administrativo de la entidad territorial receptora, en el año que se produjo la incorporación y en los años posteriores para determinar la existencia o no de diferencias, por razón de denominación, código y grado, y su incidencia en la asignación salarial.

Como resultado de este estudio debe elaborarse una tabla de homologación de planta de cargos. Dicha tabla incluirá la clasificación (código y grado), funciones, requisitos y asignación salarial para todos los cargos que incluyan las dos plantas de personal, indicando claramente el cargo homologado. 1.2. La identificación de las diferencias salariales y prestacionales que persisten actualmente por no haber adelantado el proceso de homologación y nivelación salarial con la identificación por cargo, de la asignación básica y demás costos inherentes a la nómina, debidamente desagregado. 2.

Homologación de cargos y nivelación salarial con efectos a partir de la fecha. Una vez elaborado el estudio técnico y fundamentándose en éste, la entidad territorial certificada procederá a realizar, bajo la responsabilidad del secretario de educación y del jefe de personal o quien haga sus veces, la homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos conforme a la normatividad vigente, mediante acto administrativo general.

Con base en este último, la homologación de cada funcionario administrativo se realizará, mediante acto administrativo individualizado el cual debe especificar el cargo al cual es homologado y la nivelación salarial respectiva -si a ella hay lugar según el estudio técnico que rige a partir de la fecha de expedición de dicho acto administrativo, previo certificado de disponibilidad presupuestal.

El certificado de disponibilidad presupuestal será emitido contra recursos del Sistema General de Participaciones -SGP. Si el costo de la planta de personal administrativo aprobada, incluido el aumento por concepto de la nivelación y homologación, no alcanza a ser cubierto con los recursos del SGP asignados por alumno atendido para el pago de la prestación del servicio, la entidad territorial podrá solicitar al MEN su cubrimiento por concepto de complemento de planta.

(…)”. Establecido lo anterior, la Sala analizará si en el presente caso se desarrollaron las etapas previstas para la homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Nación a la planta central de la administración central y, en tal virtud, determinar si las entidades demandadas incurrieron en un retardo injustificado en el pago del retroactivo indexado al demandante. ii) Del caso concreto.

En el sub-lite el señor Jesús Antonio Hincapié Arango solicitó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el no pago oportuno de la homologación, nivelación y reliquidación salarial correspondientes a los años 1997 a 2009, sin embargo, el Departamento de Caldas se opuso al considerar que estos valores fueron indexados. En aras a resolver el asunto planteado, se analizará el argumento propuesto por el recurrente, teniendo en cuenta el siguiente material probatorio que obra en el expediente: Por medio de la Resolución 1832-6 de 22 de marzo de 2013 la Secretaria de Educación del Departamento de Caldas reconoció al señor Jesús Antonio Hincapié Arango por concepto de ajuste de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo, por el periodo comprendido a partir del 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009 la suma de $111.250.544 «valor neto», en el cual se tuvo en cuenta la indexación desde el año 1997 a 2012[18].

Para el efecto dispuso: “(…) Que atención a lo dispuesto en la Directiva Ministerial No. 10 de 2005 y en la Resolución 2171 de 17 de mayo de 2006, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, y que en consecuencia la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, elaboró y presentó el ante el Ministerio de Educación Nacional el estudio técnico para el correspondiente ajusta a la homologación y nivelación salarial antes definida, con base en la modificación presentada por el departamento de Caldas, mediante Decreto; de acuerdo a nivel jerárquico y los requisitos exigidos para el desempeño del cargo y el de recomendar el nivel, cargo y grado salarial que se debe asignar.

(…) Que el Departamento de Caldas mediante Decreto 0399 de 20 de abril 2007 homologó y niveló los cargos administrativos del personal perteneciente a la planta de cargos del Departamento de Caldas pagada con recursos del sistema general de participaciones. Que el Ministerio de Educación Nacional mediante Oficio 2009EE29765 del 01 de junio de 2009, aprobó la modificación al estudio técnico de ajuste a la homologación y nivelación salarial del personal administrativo adscrito a la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas.

Que la unidad administrativa y financiera de la Secretaría de Educación de Manizales, realizó liquidación y revisión del retroactivo a pagar al personal administrativo financiados con recursos del Sistema General de Participaciones, por el periodo comprendido entre el 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009, que arrojó un valor bruto de […] $57.341.662.202 pesos (…)”.

El señor Jesús Antonio Hincapié Arango solicitó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial[19]; sin embargo, por medio de la Resolución 3420-6 de 29 de abril de 2016 le fue negada tal petición[20]. Una vez relacionados los hechos frente a los cuales existe disenso de las partes del proceso y las pruebas obrantes en el expediente, procede la Sala a resolver el asunto puesto a su consideración. En ese entendido, si bien es cierto por medio de la Resolución 1830-6 de 22 de marzo de 2013 le fue reconocido y ordenado el pago en favor del señor Jesús Antonio Hincapié Arango la deuda del retroactivo por concepto de la homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos pertenecientes a la planta de personal del Departamento de Caldas, en este caso, por el periodo comprendido entre 1997 al 2009; también lo es que, de modo alguno el Ministerio de Educación o el Departamento de Caldas incurrió en alguna dilación del pago, puesto que se surtieron las diversas etapas necesarias para efectuar la cancelación de la suma reconocida al demandante, procedimiento que requirió de varios ajustes y modificaciones, en atención precisamente a las reclamaciones que se efectuaron por parte de los funcionarios del personal administrativo destinatarios de la nivelación y homologación salarial.

En este punto es necesario señalar que los intereses moratorios han sido definidos desde el punto de vista jurisprudencial como aquella suma de dinero que debe pagar el deudor a título de indemnización por el incumplimiento total o parcial de la obligación. En otras palabras, son aquellos que debe pagar el deudor desde la fecha en la que se constituye en mora, los cuales cesan solo en el momento de cancelar la obligación contraída, cuya finalidad es el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida[21].

Lo anterior no se encuentra demostrado dentro del sub judice, toda vez que a partir de los supuestos fácticos acreditados, la Sala puede establecer que entre la fecha en que se expidió el acto administrativo que ordenó el pago y la cancelación de la obligación, esta es, el 22 de marzo de 2013 y el «mes de abril de 2013», según consta en certificación que obra a folio 29 del expediente, trascurrió aproximadamente 1 mes, lo cual evidencia un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial.

En tal virtud, para la Sala no hay lugar a reconocer los intereses moratorios solicitados en la demanda, toda vez que del contenido del acto administrativo a través del cual se reconoció el retroactivo con ocasión a la homologación y nivelación salarial, no se estableció nada al respecto, máxime cuando el actor no manifestó su desacuerdo frente a ellos, por lo que no es dable que a través de un nuevo procedimiento administrativo iniciado en ejercicio de una petición presentada en interés particular pretenda recurrir lo reconocido a través de la Resolución 1832-6 de 22 de marzo de 2013, en tanto no incluyó los intereses moratorios.

De igual modo, la Sala considera oportuno resaltar que en el mismo sentido se ha pronunciado la Sección Segunda de la Corporación cuya jurisprudencia ha sido pacífica al resolver casos similares al que ahora se estudia, verbigracia, la Subsección B en sentencia del 28 de septiembre de 2017, en la cual se indicó lo que: “(…) En efecto, ninguna de las entidades accionadas incurrió en mora, puesto que no existe como tal la causación de unas sumas que por lo demás nunca se adeudaron.

Ahora bien, la pérdida del poder adquisitivo de la moneda de la que se queja el actor obedece a un criterio mínimo de equidad según el cual quien no cumplió con una obligación oportunamente, no puede beneficiarse cumpliéndola en menor valor o depreciada, pero resulta que, en el presente asunto, ni siquiera se ha incurrido en un retraso o incumplimiento, porque tal como se expuso, al actor se le canceló su nivelación y homologación salarial en tiempo (…)”.

En igual sentido se ha pronunciado la subsección homóloga mediante sentencia del 7 de diciembre de 2017, por la cual se ha sostenido: “(…) En primer lugar es importante anotar que la demandante ni en la actuación administrativa como tampoco en la demanda o en el recurso que ahora se resuelve, cita sustento legal alguno para el reconocimiento y pago de los intereses que reclama, sus argumentos se fundamentan básicamente en postulados generales de la Constitución y en pronunciamientos jurisprudenciales sobre el pago de intereses moratorios con respecto a derechos pensionales.

(…) Por otro lado, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido. Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios.

Recordemos que, por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto (…)[22]”.

El anterior criterio jurisprudencial fue reiterado mediante sentencia del 23 de agosto de 2018, por la Subsección B[23], así: “(…) Del material probatorio allegado al plenario y las consideraciones normativas referidas, la Sala observa que el Ministerio de Educación Nacional con ocasión a la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, estableció el procedimiento y las directrices necesarias para llevar a cabo el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo, entre las cuales estaba la elaboración de un estudio técnico y los efectos retroactivos de las acreencias laborales.

(…) Ciertamente, no se comparte la decisión adoptada por el Tribunal de instancia en la sentencia objeto de censura, en el sentido de reconocer los intereses legales equivalentes al 6% anual, causados entre el 20 de noviembre y el 26 de diciembre de 2012, en cuanto al revisar lo realizado, solo transcurrió poco más de un mes, entre la expedición del acto que le reconoció el derecho a la demandante (Resolución 05011 del 20 de noviembre de 2012) y el acto que ordenó el correspondiente pago (Resolución 05602 del 26 de diciembre de 2012); considerándose un término racional por parte de la administración, para cumplir con la obligación del pago retroactivo ante la homologación y nivelación realizada en la planta de personal administrativo y que no acarrea una sanción para las entidades públicas demandadas.

Así las cosas, no se accederá al reconocimiento de intereses causados entre el 20 de noviembre y el 26 de diciembre de 2012, a contrario sensu de lo dispuesto por el Tribunal en el curso de la primera instancia. (…)”. De acuerdo con el criterio jurisprudencial de esta Corporación[24], en atención a que en el presente caso, se acreditó que el reconocimiento y pago del retroactivo al que dio lugar el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del Municipio de Manizales fue debidamente indexado y, pese a lo manifestado por el apelante, es incompatible con las pretensiones de la demanda, por lo que acceder al reconocimiento de ambos constituiría un doble pago para la entidad demandada.

En tal sentido, se equivocó el a-quo al condenar al Ministerio de Educación Nacional al reconocimiento de una indexación sobre el valor pagado a título de retroactivo, pues no tuvo en cuenta que entre la resolución que reconoció el derecho a la acá demandante y el pago del valor ordenado, transcurrió un plazo de aproximadamente un mes, el cual, en atención a la naturaleza del asunto y las apropiaciones presupuestales que para el efecto debieron hacerse, resulta ser un plazo razonable que no acarrea una sanción para las entidades públicas demandadas, por ende, no es procedente el reconocimiento de intereses legales o moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación de la planta de personal administrativo reconocido al señor Jesús Antonio Hincapié Arango.

Adicionalmente, como no es procedente dictar fallos por cantidad superior (ultra petita) o por objeto distinto del pretendido en la demanda (extra petita), ni por causa diferente a la invocada en ésta, pues ello sería como vulnerar el principio de congruencia[25], resulta inadmisible que se ordene un reconocimiento que no fue solicitado por la demandante, como es el caso de la indexación sobre el valor pagado a título de retroactivo ordenado por el a-quo.

Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia del a-quo, en tanto accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se denegarán las mismas. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA REVOCAR la sentencia de 18 de julio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor Jesús Antonio Hincapié Arango contra la Nación – Ministerio de Educación – Departamento de Caldas.

En su lugar, se dispone: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Informe visible a folio 205 del expediente. [2] Demanda visible a folios 2 a 10. [3] El abogado Jairo Iván Lizarazo Ávila. [4] “(…) Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.

(…)”. [5] Visible a folios 50 a 69 del expediente. [6] Visible a folios 129 a 137 del expediente. [7] Visible a folios 166 a 177 del expediente. [8] Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, Sentencia de 22 de abril de 2015, Rad. 2506-2013, C.P.: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A, sentencia de 7 de diciembre de 2017, Rad. 2014-00311-01.

C.P.: William Hernández Gómez. [9] Folios 155 a 165 del expediente. [10] Art. 1 Ley 114 de 1994. [11] Art. 4 ibidem. [12] « Articulo 9. El situado fiscal, establecido en el artículo 356 de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.

El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política.» [13] “(…) Por medio del cual se modifican algunos artículos de la Constitución Política. (…)

ARTÍCULO 2. El artículo 356 de la Constitución Política quedará así: Artículo 356. Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios (…)”. [14] Artículo 5.

Competencias de la Nación en materia de educación. Artículo 6. Competencias de los departamentos. Artículo 7. Competencias de los distritos y los municipios certificados. [15] «Artículo 20. Entidades territoriales certificadas. Son entidades territoriales certificadas en virtud de la presente ley, los departamentos y los distritos. La Nación certificará a los municipios con más de cien mil habitantes antes de finalizar el año 2002.

Para efectos del cálculo poblacional se tomarán las proyecciones del DANE basadas en el último censo. Todos aquellos municipios con menos de 100 mil habitantes que cumplan los requisitos que señale el reglamento en materia de capacidad técnica, administrativa y financiera podrán certificarse. Le corresponde a los departamentos decidir sobre la certificación de los municipios menores de cien mil habitantes, que llenen los requisitos.

Si contados seis meses desde la presentación de la solicitud no ha sido resuelta o ha sido rechazada, el municipio podrá acudir a la Nación para que ésta decida sobre la respectiva certificación. Los municipios certificados deberán demostrar, cuando lo requiera el Gobierno Nacional, que mantienen la capacidad necesaria para administrar el servicio público de educación. Aquellos municipios que no logren acreditar su capacidad perderán la certificación.» [16] “Artículo 37.

Organización de plantas. Las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios, en un período máximo de dos años, teniendo en cuenta los criterios establecidos en la presente ley”. [17] Sentencia C- 315/95, por la cual se declaró exequible el art. 12 de la Ley 4ª de 1992, en la cual precisó: "La razonabilidad de la medida legislativa se descubre también si se tiene en cuenta que el patrón de referencia - los sueldos de los cargos semejantes del nivel nacional -, garantiza que el anotado límite no sea en sí mismo irracional y desproporcionado." [18] Visible a folios 20 a 26 del expediente. [19] Visible a folios 13 a 16 del expediente. [20] Visible a folios 11y 12 del expediente. [21] Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. Sentencia del 7 de diciembre de 2017.

Rad. 73001-23-33-000-2014-00311-01(0905-15). C.P. William Hernández Gómez. [22] Rad. 73001-23-33-000-2014-00311-01(0905-15). C.P. William Hernández Gómez. En el mismo sentido véase: Sentencias del 22 de febrero de 2018. Rad. 73001-23-33-000-2014-00404-01(2475-15). C.P. Gabriel Valbuena Hernández; del 1º de marzo de 2018, Rad. 73001-23-33-000-2014-00221-01(1914- 15) y 73001-23-33-000-2014-00265-01(3484-15).

C.P. William Hernández Gómez; del 8 de marzo de 2018. Rad. 73001-23-33-000-2014-00558-01(3219-15). C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; del 3 de mayo de 2018. Rad. 73001-23-33-000- 2014-00250-01(1670-15). C.P. Gabriel Valbuena Hernández; del 10 de mayo de 2018. Rad. 73001-23-33-000-2014-00185-01(3180-15). C.P. Gabriel Valbuena Hernández; del 21 de junio de 2018.

Rad. 73001-23-33-000-2014-00218-01(1372- 15), 73001-23-33-000-2014-00232-01(0593-15), 73001-23-33-000-2014-00251- 01(2121-15) y 73001-23-33-000-2014-00251-01(2121-15). C.P. Gabriel Valbuena Hernández; del 29 de agosto de 2018. Rad. 23001-23-33-000-2014-00289- 01(0704-17). [23] Rad. 73001-23-33-000-2014-00403-01(4589-15). C.P. César Palomino Cortés. [24] CONSEJO DE ESTADO, Rad. 73001-23-33-000-2014-00311-01(0905-15).

C.P. William Hernández Gómez. En el mismo sentido véase: Sentencias del 22 de febrero de 2018. Rad. 73001-23-33-000-2014-00404-01(2475-15). C.P. Gabriel Valbuena Hernández; del 1º de marzo de 2018, Rad. 73001-23-33-000-2014- 00221-01(1914-15) y 73001-23-33-000-2014-00265-01(3484-15). C.P. William Hernández Gómez; del 8 de marzo de 2018. Rad. 73001-23-33-000-2014-00558- 01(3219-15).

C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; del 3 de mayo de 2018. Rad. 73001-23-33-000-2014-00250-01(1670-15). C.P. Gabriel Valbuena Hernández; del 10 de mayo de 2018. Rad. 73001-23-33-000-2014-00185-01(3180- 15). C.P. Gabriel Valbuena Hernández; del 21 de junio de 2018. Rad. 73001- 23-33-000-2014-00218-01(1372-15), 73001-23-33-000-2014-00232-01(0593-15), 73001-23-33-000-2014-00251-01(2121-15) y 73001-23-33-000-2014-00251-01(2121- 15).

C.P. Gabriel Valbuena Hernández; del 29 de agosto de 2018. Rad. 23001- 23-33-000-2014-00289-01(0704-17). [25] CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO “(…)

ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.

Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.

(…)”.