CONVENCIONES COLECTIVAS- No aplicación a empleados públicos / CONVENCIONES COLECTIVAS - Aplicación frente a la indefinición jurídica de la entidad / CONVENCIONES COLECTIVAS – Aplicación durante su vigencia [D]urante el tiempo en que los demandantes prestaron sus servicios al Hospital San Vicente de Ramiriquí, no lo hicieron como trabajadores particulares u oficiales, sino como empleados públicos, pues si bien era una entidad hospitalaria de origen privado, también lo es que se le tuvo como de naturaleza jurídica indefinida, porque estaba integrada al sistema nacional de salud, del sector mixto (Decreto ley 654 de 10 de abril de 1974), por cuanto percibía auxilios y/o aportes del Estado de manera permanente para su funcionamiento.

(…) Por tanto, como los demandantes prestaron sus servicios en calidad de empleados públicos en el Hospital San Vicente de Ramiriquí, y teniendo en cuenta que no se demostró que su vinculación fuera a través de contrato individual de trabajo no era procedente hacer extensiva la convención colectiva de trabajo más allá de lo que permaneció vigente.(…) Si bien la legislación y la jurisprudencia han señalado que los empleados públicos no son beneficiarios de convenciones colectivas de trabajo, también es cierto que la indefinición de la naturaleza jurídica de la accionada le permitió los servidores de la entidad demanda acceder a los beneficios extralegales contenidos en la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre Representantes del Hospital San Vicente de Ramiriquí, del Departamento de Boyacá y el Sindicato de Trabajadores SINTRASALUD y/o ANTHOC, que reguló las relaciones laborales de las partes, la cual tuvo una vigencia inicial de 2 años (1989-1990), y se prolongó por dos (2) años más (1991-1992).

Esto quiere decir que los derechos derivados de la convención colectiva de trabajo solo podían reconocerse durante la vigencia de la misma de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 467 del Código Sustantivo de Trabajo. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 55 / LEY 2663 DE 1950 – ARTÍCULO 416 / LEY 2663 DE 1950 – ARTÍCULO 467 FIJACIÓN DEL RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS- Competencia [E]s importante destacar que la condición de empleados públicos de los actores, per se, generó la aplicación automática del Decreto N° 1006 de 1993 y la Resolución N° 157 de 1993; no obstante, tales disposiciones contrariaban el ordenamiento jurídico constitucional y legal, al haberse proferido de manera irregular, sin la debida competencia por las autoridades territoriales.

En efecto, la jurisprudencia reiteradamente ha expuesto que la competencia en materia salarial de los empleados públicos territoriales es concurrente entre el legislador a través de la leyes marco; las Corporaciones Administrativas, por medio de ordenanzas o acuerdos; y el Ejecutivo – con actos administrativos; dado que le corresponde a las autoridades locales determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias según la categoría del empleo y por su lado, los gobernadores y alcaldes, fijar los emolumentos, conforme con las escalas, respetando los límites mínimos y máximos fijados por el Gobierno Nacional, y en tratándose de lo prestacional, la competencia es exclusiva del legislador.

(…) Caber recordar que esta Corporación mediante sentencia de 9 de febrero de 2012 confirmó la providencia de 19 de julio de 2007 dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá que, declaró la nulidad del decreto departamental 1006 de 1 de julio de 1993, por considerar que el Gobernador del Departamento de Boyacá, no tenía competencia constitucional ni legal, para autorizar a los directores de los hospitales el reconocimiento de derechos económicos a los empleados públicos que laboraban en dichas instituciones, los cuales, se derivaban en su mayoría de una convención colectiva (…) Por lo tanto, no es posible acceder a lo pretendido por los accionantes, por cuanto como quedó visto, la Resolución 157 de 1993 estableció prestaciones para los empleados públicos del Hospital de San Vicente de Ramiriquí usurpando las atribuciones propias del Legislador.

NOTA DE RELATORIA: Referente a la competencia del Gobierno Nacional para determinar el régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, ver: C. de E, Sección Segunda, Sentencia del 29 de marzo de 2001, Rad. 6179 (3241-00), M.P Jesús María Lemos Bustamante. Frente a la ilegalidad de las normas de carácter local, como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos bien sean nacionales o del orden territorial, que regulen el régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, ver: C. de E, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 28 de septiembre de 2006., Rad. 73001-23-31-000-2001-00841-01(05279-02).

M.P. Alejandro Ordoñez Maldonado. Respecto a la competencia para fijar el régimen salarial delos empleados públicos, ver: C. de E, Sección Segunda, Auto del 1 de marzo de 2007, Rad. 54001-23-31000-2000-02101-01(4829-05), M.P. Jaime Moreno García. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 300 / LEY 4 DE 1992 / LEY 10 DE 1990 SENTENCIA DE NULIDAD - Efectos ex tunc Con relación a los efectos de la sentencia de nulidad, es importante mencionar que la anulación de un acto administrativo produce efectos ex tunc, es decir, se entiende retirado del mundo jurídico desde el nacimiento, razón por la cual se retrotraen las cosas al estado anterior, esto por cuanto el estudio de su legalidad se remite al origen de la decisión, lo cual se diferencia de la inexequibilidad declarada por la Cote Constitucional, cuyos efectos son hacia futuro, salvo que el fallo de la Corte expresamente disponga lo contrario.

De este modo, esta Corporación ha precisado que la diferencia entre la declaración de nulidad, y la inexequibilidad, parte del supuesto que la norma viciada no ha tenido existencia jamás, por lo cual todo debe volver al estado anterior a su vigencia. En este sentido, es claro que la declaratoria de nulidad del Decreto 1006 de 1993 afectaba la situación particular de la actora.

NOTA DE RELATORIA: Referente a la diferencia entre la declaración de nulidad y la inexequibilidad, ver: C. de E, Sección Segunda, sentencia de 26 de julio de 2012, Rad 11001032500020090013500(1948-09). SITUACIÓN JURÍDICA CONSOLIDADA – Definición / SITUACION JURÍDICA NO CONSOLIDADA – Definición [L]las situaciones jurídicas no consolidadas son aquellas que al momento de producirse el fallo se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción contenciosa, por consiguiente, las situaciones jurídicas consolidadas serán aquellas situaciones subjetivas y particulares que ya han quedado en firme, o que han sido objeto de pronunciamiento judicial, que ha hecho tránsito a cosa juzgada.

De esta manera, no se puede advertir que las pretensiones de los actores constituyan derechos consolidados, por cuanto los mismos estaban en discusión PROPOSICIÓN JURÍDICA INCOMPLETA- Configuración [C]omoquiera que la parte actora omitió demandar en su integridad el oficio de 3 de marzo de 2003, en tanto no solicitó la nulidad del acto ficto presunto negativo que resolvió el recurso de reposición contra el referido acto administrativo, no era posible que el operador judicial se pronunciara de fondo sobre la legalidad de dicha actuación. Razón por la cual la Sala considera que no es procedente realizar un estudio de fondo alguno sobre la legalidad del oficio cuestionado y se debe confirmar la sentencia apelada, por los motivos expuestos en anteriormente.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 135 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 138 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C. once (11) de febrero de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 15001-23-31-000-2002-02557-01(0716-12) Actor: TERESA DE JESÚS ARIAS DE CARO Y OTROS Demandado: E.S.E. HOSPITAL SAN VICENTE DE RAMIRIQUÍ - BOYACÁ Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho- Decreto 01 de 1984 Tema: Derechos salariales y prestacionales La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 29 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Pretensiones Los señores Teresa de Jesús Arias de Caro, Lyda Constanza Avila Mora, Natividad Barajas de Ruiz, Ana Delia Cifuentes Daza, Ana María Cristancho de Avila, Alfonso Cristancho Gómez, Gloria Alcira Daza Callejas, Ana Mercedes Farfán de Huertas, María Fonseca de Bernal, Ana Sofia Gómez de Vargas, Blanca Lilia Guayacundo Suárez, María Dolores Guerrero de Coy, Ana Sofía Guerrero de Junco, Máxima Abigail Leguizamón de Bohórquez, Ana Fanny Mesa Rincón, Martha Úrsula Morales Vásquez, María Julia Moreno Reyes, Georgina Zoraida Orozco de Suárez, Inés Pacheco de Ruiz, Verónica Sarmiento de Mendoza, Blanca Susana Soler de Borda, Aura Cecilia Vargas Acuña, Gonzalo Armando Martínez Fonseca, Luis Carlos Cruz Pulido, María Antonia Bohórquez Parra, Ana María Guerra Guerrero, Flora Alba López de Medina, Jose Alberto Ojeda Benavides, Judith Marcela Echevarría, Néstor Martínez Manosalva, Carmenza Rocha Sossa y Gladys Ávila Morales, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, a través de apoderado, demandaron ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, los actos administrativos contenidos en: • La Resolución N° 045 de 14 de marzo de 2002, expedida por el Gerente de la ESE Hospital San Vicente de Ramiriquí, a través del cual se dejó sin efectos e inaplicable en todas sus partes la Resolución Interna N° 157 de 16 de noviembre de 1993, por medio de la cual se hicieron unos reconocimientos económicos extralegales a los servidores de la entidad. • La Resolución N° 062 de 24 de abril de 2002, proferida por el Gerente de la ESE Hospital San Vicente de Ramiriquí, mediante la cual se resuelve un recurso de reposición, confirmando la decisión contenida en la Resolución N° 045 de 14 de marzo de 2002. • La Resolución N° 094 de 20 de junio de 2002, emitida por el Gerente de la ESE Hospital San Vicente de Ramiriquí, por medio de la cual se resolvió una solicitud de revocatoria directa, confirmando en todas sus partes la Resolución N° 045 de 14 de marzo de 2002. • Oficio de 3 de marzo de 2003, expedido por el Gerente de la ESE Hospital San Vicente de Ramiriquí, mediante el cual se decidió dar aplicación al Decreto 1919 de 2002 para determinar las prestaciones sociales de los trabajadores del referido hospital.

A título de restablecimiento del derecho, la parte actora solicitó que se ordene a la demandada restablecer a los demandantes los derechos económicos establecidos en la Resolución Interna N° 157 de 16 de noviembre de 1993, emanada de la Dirección del Hospital San Vicente de Ramiriquí. En consecuencia, se disponga el reconocimiento y pago sin solución de continuidad, en los montos y condiciones establecidas en dicha resolución, la prima de antigüedad, prima de alimentación, bonificación anual por servicios prestados, prima de navidad, prima de vacaciones, vacaciones, prima de servicios, auxilio funerario, auxilio de transporte, bonificación por retiro voluntario, intereses a las cesantías y cesantías, otorgados a los empleados posesionados con anterioridad al 29 de septiembre de 1992, desde el 1 de septiembre de 2002 hasta cuando se haga efectiva la sentencia. Asimismo, pidió que se ordene el cumplimiento del fallo en los términos establecidos en los artículos 176, 177 y 178 del CCA, y se condene en costas y gastos a la entidad demandada. 1.2 Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda son los siguientes: El apoderado de la parte actora señaló que los demandantes se vincularon al Hospital San Vicente de Ramiriquí con anterioridad al 29 de septiembre de 1992 e incluso antes de la expedición y vigencia Ley 10 de 1990 “Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones”.

Explicó que el Hospital San Vicente de Ramiriquí se fundó en 1905 como una entidad con personería jurídica de derecho canónico y sus relaciones laborales se regían por lo dispuesto en el Código Sustantivo de Trabajo, hasta cuando el Gobernador del Departamento de Boyacá expidió el Decreto 1243 de 29 de septiembre de 1992, mediante el cual transformó dicho organismo en un establecimiento público del orden departamental, según lo establecido en el artículo 5 transitorio del citado decreto.

Sostuvo que el Consejo de Estado mediante sentencia de 15 de julio de 1993, declaro la nulidad del artículo 5 transitorio del Decreto 1243 de 1992, por lo que el Hospital San Vicente de Ramiriquí, recuperó la naturaleza jurídica con la que se creó. Informó que posteriormente, el Alcalde del Municipio de Ramiriquí, a través del Acuerdo 013 de 30 de junio de 1999, organizó el Hospital San Vicente de Ramiriquí en una Empresa Social del Estado del orden municipal.

Adujo que los trabajadores de la referida entidad junto con el personal de otros hospitales del Departamento de Boyacá se organizaron y formaron el Sindicato Departamental “SINTRASALUD”, el cual fue debidamente reconocido en 1975. Indicó que el referido sindicato Departamental presentó pliego de peticiones a las autoridades del sector salud del Departamento de Boyacá y suscribieron sendas convenciones colectivas de trabajo, con aplicación a todos los trabajadores de los Hospitales que conforman la mencionada organización sindical, entre los cuales se encontraba el Hospital San Vicente de Ramiriquí. Informó que la Gobernación de Boyacá, a través del Decreto 1006 de 1° de julio de 1993, facultó a los Directores de los Hospitales del Departamento de Boyacá para mantener los reconocimientos contemplados en las convenciones colectivas.

Razón por la cual el Director del Hospital San Vicente de Ramiriquí expidió la Resolución Interna N° 157 de 16 de noviembre de 1993, otorgó los derechos contenidos en la convención colectiva suscrita para el periodo de 1° de enero de 1991 a 31 de diciembre de 1992, a favor de los trabajadores vinculados a la entidad con anterioridad al 29 de septiembre de 1992 e inclusive antes de la expedición de la Ley 10 de 1990 y sus decretos reglamentarios.

Afirmó que el Gerente del Hospital San Vicente de Ramiriquí, mediante Resolución N° 045 de 14 de marzo de 2002, dejó sin efectos e inaplicable la Resolución N° 157 de 1993, motivo el cual los accionantes presentaron recurso de reposición, argumentando el desconocimiento sus derechos adquiridos. Relató que mediante la Resolución N° 062 de 24 de abril de 2002, la Gerencia de la entidad desató un recurso de reposición interpuesto por la parte actora y confirmó lo expuesto en la Resolución N° 045 de 2002.

Expuso que el presidente del sindicato SINTRASAUD S.S. solicitó la revocatoria directa de las Resoluciones N° 045 y 062 de 2002, pero el Gerente de la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí confirmó el contenido de los actos administrativos cuestionados. Dijo que el 5 de diciembre de 2002 los actores presentaron derecho de petición solicitando el reconocimiento y pago de los derechos laborales establecidos en la Resolución Interna N° 157 de 1993 y el Decreto 1006 del mismo año, pero el Gerente del Hospital con acto administrativo de 3 de marzo de 2003, negó las peticiones con fundamento en aplicación del Decreto 1919 de 2002. 1.3 Normas violadas y concepto de violación En la demanda se citan como normas vulneradas las siguientes: • Constitución Política, artículos 2, 6, 25, 29, 53, 58, 83, 90 y 121 • Ley 10 de 1990 artículos 16, 17, 22 y 30 • Decreto N° 1399 de 1990, artículos 1 y 4 • Ley 100 de 1993 artículo 195 • Decreto 1919 de 2002, artículos 2 • Acuerdo Municipal N° 013 de 30 de junio de 1999, expedido por el Concejo de Ramiriquí – Boyacá, articulo 25. • Código Contencioso Administrativo artículos 1, 4, 66 (numeral 2), 69, 71, 73, y 74 • Resolución N° 157 de 16 de noviembre de 1993 En el concepto de violación la parte demandante indicó que los actos administrativos demandados se expidieron con desconocimiento de las normas en las que debían fundarse, porque no tuvieron en cuenta los preceptos constitucionales, legales y convencionales que garantizan los derechos salariales y prestacionales de los trabajadores del Hospital San Vicente de Ramiriquí, vinculados con anterioridad al 29 de septiembre de 1992 e inclusive antes de la expedición de la Ley 10 de 1990 y sus decretos reglamentarios.

Explicó que los demandantes son beneficiarios de las prerrogativas laborales y económicas derivadas de las convenciones colectivas de trabajo suscritas por el Hospital San Vicente de Ramiriquí desde 1975 hasta el 1992, cuando la entidad tenía el carácter de entre privado y sus trabajadores la condición de particulares, las cuales contaron con el aval de los Ministerio de Salud y de Trabajo, así como de las autoridades departamentales del sector salud.

Relató que el Director del Hospital San Vicente de Ramiriquí en ejercicio de las facultades otorgadas por el Departamento de Boyacá a través del Decreto 1006 de 16 de julio de 1993, expidió la Resolución N° 157 de 16 de noviembre de 1993, mediante la cual resolvió mantener a favor de los empleados vinculados a la entidad con anterioridad al 29 de septiembre de 1992, los beneficios laborales y económicos extralegales existentes para le época.

Adujo que los actos administrativos demandados al derogar la referida resolución y eliminar los beneficios laborales y prestacionales reconocidos a los demandantes, desconocieron el respeto de las garantías mínimas y los derechos adquiridos por los accionantes. Expresó que los actos acusados no tuvieron en cuenta que el artículo 3° del Decreto 1243 de 1992, expedido por la Gobernación de Boyacá, garantizó la estabilidad y los derechos de los empleados y trabajadores de los hospitales del departamento, dentro del marco de las leyes y decretos con los que fueron previstas.

Afirmó que la demandada desconoció que los artículos 17 y 30 de la Ley 10 de 1990, los artículos 1 y 4 del Decreto 1399 de 1990 y el Decreto 739 de 1990, establecen que los trabajadores del sector salud que fueren afectados con las trasformaciones institucionales que implica los desarrollos del proceso de descentralización de la Ley 10 de 1990, mantendrían los derechos que tenían en las entidades que se liquiden o transformen, sin cuestionar el origen de tales prerrogativas, pues simplemente se ordenó mantenerlos en cabeza de los beneficiarios.

Manifestó que la accionada no consideró que el artículo 2° del Decreto 1919 de 27 de agosto de 2002, garantizó los derechos legalmente adquiridos por los demandantes, como empleados vinculados a la entidad hospitalaria antes del 29 de septiembre de 1992, toda vez que dispone que se continuara aplicando el régimen de prestaciones sociales de conformidad con lo dispuesto en el artículo 195 de la Ley 100 de 1993, por lo que no se afectan los beneficios de los actores.

Añadió que los actos administrativos cuestionados incurrieron en una desviación de poder, porque el Gerente del Hospital San Vicente de Ramiriquí se extralimitó en sus funciones al dejar sin efecto e inaplicar la Resolución N° 157 de 16 de noviembre de 1993 y negar el reconocimiento y pago de los derechos laborales y económicos adquiridos por los demandantes, derivados de su vinculación con la entidad con anterioridad al 29 de septiembre de 1992.

Precisó que el representante de la entidad desconoció el concepto del Departamento Administrativo de la Función Pública, según el cual los servidores oficiales del Sistema Nacional de Salud, vinculados con anterioridad a la expedición de la Ley 10 de 1990, a quienes se les reconocieron factores o elementos salariales, de acuerdo a las normas legales vigentes para la época, “(…) estos se les deben seguir respetando, ya hubiese so adquiridos a través de ordenanzas, acuerdos Municipales o convenciones colectivas de trabajo como en el caso que nos ocupa (…)”.

Aseveró que se configuró una falsa motivación en el contenido de los actos administrativos demandados, porque se fundamentaron en circunstancias fácticas y jurídicas ajenas a la realidad, para negar los derechos laborales y prestacionales de los demandantes. Insistió en que el Decreto 1006 de 1993 ni la Resolución N° 157 de 1933, hicieron extensiva la convención colectiva, pues “(…) está claramente establecido que los actos administrativo-referenciados lo hacen es mantener derecho laborales legalmente adquiridos por los accionante, con arreglo a las leyes laborales de carácter particular, como lo eran los demandante por prestar sus servicios a un ente privado hasta la expedición del derecho departamental 1243 de 29 de septiembre de 1993 (…)”. 2.

Contestación de la demanda 2.1 La ESE Hospital San Vicente de Ramiriquí, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, así[1]: Sostuvo que la entidad no desconoció los derechos convencionales pactados con los trabajadores oficiales y “(…) en cuanto al decreto Ordenanzal 1003 de 1993 (sic) y la Resolución 157 del mismo año, son reconocimientos extralegales emanados unilateralmente de Administración Departamental y del Hospital (…)”, por lo que no se derivan de una convención colectiva.

Agregó que la entidad podía dejar sin efecto la Resolución Interna N° 157 de 1993, bajo la figura de excepción de inconstitucionalidad, por tratarse de un acto administrativo irregular, dado que el único facultado para reglamentar las prestaciones sociales es el Congreso de la República, por mandato constitucional, lo cual está respaldado con la aparición del Decreto 1919 de 2002.

Dijo que el artículo 26 de la Ley 10 de 1990 estableció la diferencia entre los trabajadores oficiales y los empleados públicos al servicio de las instituciones hospitalarias del país, trayendo consigo la imposibilidad de negociar convenciones colectivas para los empleados públicos. Relató que, de acuerdo con los pronunciamientos del Consejo de Estado y lo dicho por el Tribunal Administrativo de Boyacá, a partir de la vigencia de la Constitución Política de 1991, la única autoridad competente para fijar prestaciones sociales de los sectores de la administración pública es el Congreso de la República.

Manifestó que la jurisprudencia también ha señalado que las convenciones colectivas de trabajo no se pueden extender a los empleados públicos y que sus efectos se circunscriben a los trabajadores oficiales. Concluyó que los beneficios extralegales establecidos en los actos administrativos proferidos por el gobierno departamental (Decreto 1006 de 1993) y la Resolución N° 157 de 1993, son inconstitucionales, por cuanto fueron concedidos a los empleados públicos a través de actos administrativos unilaterales, los cuales fueron eliminados posteriormente, por mandato del Decreto 1919 de 2002.

Añadió que la entidad ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el Decreto 1919 de 2002, sin vulnerar derecho alguno, y al haberse demandado el Decreto 1006 de 1993, que sirvió de origen a la Resolución N° 157 de 1993, existe debate judicial respecto de la legalidad de los reconocimientos establecidos en la referida resolución. Propuso las excepciones de: i) falta de legitimación en la causa por activa para promover la acción; ii) falta de interés en los demandantes para pedir y contradecir; ii) falta de presupuesto procesal “demandada en forma” (sic); iii) falta de causa legal para incoar la acción; y v) Incongruencia entre las pretensiones, el acto administrativo demandado y el proceso. 3.

La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 29 de noviembre de 2011, declaró no probada las excepciones de: i) falta de interés en los demandantes para pedir y contradecir; ii) falta de presupuesto procesal demanda en forma; iii) falta de causa legal para incoar la acción; e iv) incongruencia entre las pretensiones, el acto administrativo demandado y el proceso, propuestas por la parte demandada; 2) se inhibió para pronunciarse sobre la legalidad del oficio de 3 de marzo de 2003 y, 3) negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos[2]: Manifestó que los fundamentos de la demanda carecen de sustento, por cuanto las disposiciones en las cuales se fundamenta para exigir el reconocimiento de los derechos reclamados, esto es, el Decreto 1006 de 1993 y la Resolución N° 157 de 1993, fueron expedidas, por el Gobernador de Boyacá y el Director del Hospital San Vicente de Ramiriquí, sin la respectiva competencia legal para regular prestaciones sociales.

Adujo que los referidos actos administrativos son contrarios a la constitución (artículo 150 # 19 – 305 # 7) y la ley (Ley 4ª de 1992 - artículo 12) y resultan inaplicables, pues según la jurisprudencia del Consejo de Estado, si bien la autoridad territorial tiene competencia para fijar los emolumentos de sus empleados públicos y determinar las escalas salariales, ello no implica que tenga facultades para crear o reconocer prestaciones sociales diferentes a las establecidas por el legislador.

Relató que, la única fuente de derechos de prestaciones sociales a favor de los empleados públicos es la ley; por ende, los reconocimientos discrecionales de las autoridades departamentales no pueden considerarse como derechos adquiridos susceptibles de protección legal, así se hubiesen cancelado por costumbre o pactos convencionales, pues ni el gobernador ni el director de la entidad hospitalaria podían elevar los mismos a la condición de ley.

Sostuvo que la naturaleza jurídica de la demandada podría dar lugar a los procedimientos propios aplicables a una entidad de derecho privado o de derecho público, acogiendo los parámetros en la Ley 100 de 1993, pero ello no facultaba a la legalización de prestaciones sociales por parte de las entidades territoriales. Precisó que el artículo 17 de la Ley 10 de 1990, en concordancia con lo previsto en el artículo 16 ibídem, permite inferir que el régimen laboral allí previsto se aplica únicamente a los empleados del orden nacional que por razón de la liquidación de las entidades nacionales fueran incorporados a entidades territoriales o sus entes descentralizados.

Agregó que el Decreto 1399 de 1990, reguló la situación del personal que fuera incorporado a las entidades oficiales cuando aquellas para las cuales laboraban fueran liquidadas o suprimidas bien fueran oficiales o privadas, es decir, hizo referencia únicamente a la situación laboral de quienes fueron retirados del servicio por cuanto la entidad para la que trabajaban dejaba de prestar el servicio de salud por imposibilidad para continuar desarrollándolo.

Resaltó que la situación de los demandantes no se enmarca dentro de ninguno de los supuestos anteriores, pues el Hospital San Vicente de Ramiriquí, no fue liquidado para ser incorporado a una entidad territorial o a sus entes descentralizados y tampoco dejó de prestar servicios de salud, sino que fue transformado en Empresa Social del Estado, en los términos de la Ley 100 de 1993, por medio del Acuerdo N° 013 de 1999 proferido por el Concejo Municipal de Ramiriquí. 4.

Recurso de apelación La parte actora presentó recurso de apelación y solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y se acceda a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente[3]: Manifestó que desde sus inicios, el Hospital San Vicente de Ramiriquí tuvo el carácter de privado y sus trabajadores la condición de particulares, cuyas relaciones laborales se regían por las convenciones colectivas de trabajo suscritas por el sindicado de la entidad con las autoridades de salud del Departamento de Boyacá entre 1975 a 1992 e incluso hasta el momento en el que el Consejo Municipal de Ramiriquí, mediante Acuerdo N° 013 de 30 de junio de 1999, la transformó en una Empresa Social del Estado.

Explicó que el Gobernador de Boyacá con la expedición del Decreto 1006 de 1993 y la Resolución Interna N° 157 de 1993 del Director del Hospital San Vicente de Ramiriquí, de ninguna manera crearon derechos laborales y económicos extralegales a favor de los accionantes, contrarios al ordenamiento jurídico, pues tales normas se limitaron precisar para efectos de su aplicación, las prerrogativas de contenido económico que estaban recogidas en las convenciones colectivas de trabajo suscritas por la entidad hospitalaria.

Expresó que la conservación y continuidad de los derechos adquiridos por los accionantes tiene un origen legal, pues la Ley 10 de 1990 (artículos 17 y 30) y su Decreto Reglamentario 1399 de 1990 (artículos 1 y 4), en armonía con los artículos 25, 53 y 58 de la Constitución Política, garantizan a los empleados y trabajadores que ingresaron a la institución, antes del mes de septiembre de 1992, los derechos salariales y prestacionales que tenían en la entidad previo a la reorganización del sistema nacional de salud.

Resaltó que el Decreto 1919 de 2002 (artículo 2 y 5) y el numeral 5 del artículo 195 de la Ley 100 de 1993, les otorga un tratamiento especial a las Empresas Sociales del Estado y garantiza los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas a favor de los empleados y trabajadores del Hospital San Vicente de Ramiriquí. Destacó que la Resolución Interna N° 157 de 1993, es un instrumento que permite precisar los derechos de los empleados y trabajadores del Hospital San Vicente de Ramiriquí, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 10 de 1990 y el Decreto 1399 de 1990, sin llegar a crear emolumentos salariales y prestacionales.

Por otra parte, sostuvo que el oficio de 3 de marzo de 2003 es un típico acto administrativo con todos los elementos de su esencia, que permite su cuestionamiento en sede judicial, razón por la cual no había lugar a emitir fallo inhibitorio dado que ello resulta ser una clara denegación de justicia. Afirmó que el Tribunal Administrativo de Boyacá no expresó las razones por las cuales se inhibió para pronunciarse sobre la legalidad del oficio de 3 de marzo de 2003. 5.

Alegatos de conclusión Mediante auto del 31 de enero de 2013, se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto[4]. 5.1 La parte demandante, guardó silencio 5.2 La parte demandada guardó silencio 6. El Ministerio Público, guardó silencio II. CONSIDERACIONES 1.

Competencia El presente asunto que se rige por el Decreto 01 de 1984 es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en el artículo 129 ibídem, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2. Cuestión previa Corresponde a la Sala pronunciarse frente a la manifestación de impedimento formulada por la Doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez con fundamento en la causal prevista en el numeral 2 del artículo 141 del Código General del Proceso, toda vez que profirió el auto de pruebas cuando se desempeñó como Magistrada del Tribunal Administrativo de Boyacá. Al respecto se evidencia que efectivamente la Doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez suscribió el auto de 8 de septiembre de 2004[5], en consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 160 A del Código Contencioso Administrativo se aceptará el impedimento manifestado y se le declarará separada del conocimiento del presente asunto. 3.

Problema Jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por el accionante, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá que negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto se analizará si los demandantes tienen derecho a la reliquidación y pago de todos los beneficios extralegales contenidos en la Convención Colectiva de Trabajo que regía en el Hospital San Vicente de Ramiriquí o en su defecto a las prestaciones establecidas en el Decreto 1006 de 1 de julio de 1993 proferido por el Gobernador de Boyacá y en la Resolución 157 de 1993, expedida por el Director del Hospital San Vicente de Ramiriquí. Con el fin de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 3.1 Marco normativo y jurisprudencial; 3.2 Pruebas relevantes; y 3.3 Caso concreto. 3.1 Marco normativo y jurisprudencial 3.1.1 El órgano u órganos competentes para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos del nivel territorial.

La Constitución Política de 1886, en el artículo 76, determinó que el Congreso de la República creaba todos los empleos y fijaba las escalas de remuneración de las distintas categorías así como el régimen de prestaciones sociales, mandato que se ratificó con la expedición del acto legislativo No. 1 de 1968. Bajo el mismo criterio, la Constitución de 1991, determinó en el artículo 150, numeral 19, literales e y f, lo siguiente: “Corresponde al Congreso hacer las leyes.

Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e. Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. f. Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales”.

De igual manera, la referida norma estableció que las funciones previstas en los literales e y f del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución no podrán delegarse en las corporaciones públicas territoriales, ni éstas podrán arrogárselas. En ejercicio de sus atribuciones legales, el Congreso de la Republica expidió la Ley 4ª de 1992 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales…”, que en su artículo 12[6] le otorgó al gobierno la facultad de reglamentar el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales, conforme con los parámetros establecidos por el legislativo, a través de Decretos, y expresamente prohibió a las Corporaciones públicas arrogarse esta facultad[7].

Esta misma ley marco en el artículo 10 prevé: “(…)

ARTÍCULO 10. - Todo régimen salarial y prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente ley o en los Decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerán de todo efecto, y no crearán derechos adquiridos (…)”. Sobre el particular, la jurisprudencia Constitucional ha señalado lo siguiente:  “(…) concurre una fórmula de armonización entre el principio de Estado unitario (Art. 1º C.P.) y el grado de autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales, la cual se proyecta en la definición de la escala salarial de los empleos que ejercen los servidores públicos adscritos a ellas.

De acuerdo con esta fórmula, es al Congreso al que le corresponde proferir una ley marco que determine el régimen salarial y prestacional de los servidores del Estado, a partir de la cual el Gobierno Nacional determinará los aspectos particulares y concretos de dicho régimen. Estos presupuestos normativos sirven de marco legal para que los órganos de representación popular de las entidades territoriales, ejerzan la competencia constitucional de definir las escalas salariales de los empleos correspondientes. || A este respecto debe resaltarse que el grado de autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales no tiene carácter absoluto, sino que por expreso mandato superior, la gestión de sus intereses se ejerce dentro de los límites de la Constitución y la ley (Art. 287 C.P.).

En igual sentido, esa comprensión de la autonomía es corolario de lo previsto en el artículo 388 Superior, que establece que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los términos que establezca la ley. En ese sentido, la presunta antinomia entre las disposiciones de la Carta Política que reconocen esa autonomía y aquellas que confieren al Congreso y al Ejecutivo la potestad de definir el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, es apenas aparente.  || Ello debido a que las normas adoptadas por el Legislativo y el Gobierno Nacional constituyen el marco de referencia vinculante a los concejos y asambleas, respecto del ejercicio de la competencia para la definición de escalas salariales.

Existe, de acuerdo con las normas constitucionales interpretadas por la Corte, una relación de jerarquía identificable entre los preceptos de orden nacional, que son expresión del contenido y alcance del principio de Estado unitario, y la organización particular de la estructura de las administraciones locales y la previsión de sus escalas de remuneración, instancia en que se concreta la autonomía de los poderes territoriales.”[8](Subrayado y negrilla fuera de texto).

Dicho esto, se tiene que en el sistema jurídico creado a partir de la promulgación de Constitución Política de 1991, existe una competencia concurrente entre el Congreso y la Presidencia de la República para fijar los salarios y las prestaciones sociales de los servidores públicos del orden territorial; puesto que al primero le corresponde la expedición de la Ley con los aspectos generales sobre la materia y al segundo, la reglamentación de la normativa, llevando al detalle lo dispuesto por el órgano legislativo.

Así pues, estas funciones no podrán delegarse en las corporaciones públicas territoriales, ni éstas podrán arrogárselas, pues se encuentran expresamente prohibidas por mandato constitucional 3.1.2 La competencia de las entidades territoriales para fijar factores salariales. El artículo 300 de la Constitución Política dispone en el numeral 7, que Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas: “(…) Determinar la estructura de la Administración Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta”.

(Negrillas de la Sala). En concordancia con lo mencionado, el artículo 315 de la Carta Política prevé que. “(…) son atribuciones del alcalde (…) 7. Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y a las ordenanzas respectivas. Con cargo al tesoro departamental no podrá crear obligaciones que excedan al monto global fijado para el respectivo servicio en el presupuesto inicialmente aprobado (…)” (Negrillas de la Sala).

De los anteriores textos constitucionales se infiere que la facultad que se le otorgó a las Corporaciones públicas de los distintos entes territoriales y a sus representantes para fijar las escalas de remuneración, se limita a determinar la remuneración de sus empleados de acuerdo con los diferentes grados y categorías que existan en sus plantas de personal, por lo que esta función debe ejercerse dentro del marco de las disposiciones legales conforme con la ley general que sobre la materia expidió el Congreso de la República, esto es, la Ley 4ª de 1992.

En este sentido, la fijación del régimen salarial y prestacional constituye competencia que la Constitución y la ley reservó de forma exclusiva al Gobierno Nacional, con observancia de los parámetros dados por el Congreso de la República, en virtud de los cuales es claro que no es dable a otro organismo arrogarse dicha facultad. Se insiste por la Sala en la competencia concurrente o si se quiere, compartida, entre el legislador y el ejecutivo, en virtud de la cual, el Congreso determina los parámetros generales a los que debe sujetarse el ejecutivo para fijar el régimen salarial y prestacional.

En consecuencia, como ya lo ha precisado esta Corporación,[9] la determinación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales es competencia del Gobierno Nacional, de acuerdo con los parámetros señalados por el legislador, y no a las Corporaciones Públicas Territoriales, las que además, tienen prohibido arrogarse esta facultad; y en lo que se refiere al régimen salarial, el Gobierno señaló el límite máximo salarial de los servidores públicos territoriales teniendo en cuenta su equivalencia con los del orden nacional.

Siendo así son ilegales las normas de carácter local, como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos bien sean nacionales o del orden territorial, que regulen la materia. Al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ha dicho: “(…) Bajo la antigua Constitución Nacional la expedición del RÉGIMEN PRESTACIONAL de los empleados estatales era de competencia del Legislador.

Y bajo la Constitución Política de 1991 y conforme a la Ley Marco el Gobierno Nacional tiene competencias en dicha materia para regularlas en el ámbito nacional y local. La Ley 11 de 1986 (Estatuto Básico Municipal) determinó parámetros de competencias para los MUNICIPIOS, dentro de los cuales quedó claramente establecida su competencia limitada en MATERIA SALARIAL y la competencia del Legislador en MATERIA PRESTACIONAL.

Y en el parágrafo del art. 43 determinó: “Las situaciones jurídicas laborales definidas por disposiciones municipales no serán afectadas por lo establecido en los artículos 41 y 42 de la presente Ley. “, con lo cual dejó a salvo las SITUACIONES CONSOLIDADAS Y DEFINIDAS al amparo de normas municipales. Y sin que esto signifique que tales normas (v. gr.

Prestacionales) puedan seguir vigentes y produciendo efectos en nuevos casos. El D. L. 1333 de 1986 (régimen municipal) dispuso: a.) Fijó la competencia de los Concejos Municipales para la adopción de la nomenclatura y la clasificación de los empleos de las Alcaldías, Secretarías y de sus Dependencias, fijando las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos (art. 288); b.) Determinó que el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos municipales “será el que establezca la Ley” (Art. 291) y, de esta manera, no facultó a los Concejos, ni a otras autoridades municipales para reglar la materia prestacional, como tampoco para hacer compilaciones de normas legales en actos administrativos locales. c.) Dando aplicación a la figura jurídica del derecho adquirido, dispuso que las situaciones jurídicas laborales definidas por disposiciones municipales no serían afectadas por lo establecido en sus artículos anteriores.

(Parágrafo del art. 293). Así, se ha interpretado que el Legislador extraordinario dejó a salvo aquellas situaciones que en materia prestacional se lograron consolidar y se reconocieron a servidores que previamente cumplieron los requisitos señalados en disposiciones extralegales municipales, lo cual es entendible para evitar perjuicios para quienes a ellas se sometieron(…)”[10].

Ha dicho la jurisprudencia de esta sección, siguiendo los anteriores parámetros normativos y jurisprudenciales, que en relación con los empleados públicos de las entidades territoriales, compete al Gobernador y al Alcaldes fijar los emolumentos pero con sujeción a la Ley y a las Ordenanzas y Acuerdos (artículo 305 numeral 7º y artículo 315 numeral 7): “(…) Existe, para efectos de fijar salarios, un régimen de competencia concurrente entre el Congreso, el Gobierno Nacional, las Corporaciones administrativas colegiadas del orden Departamental y Municipal (Asambleas y Concejos) y el ejecutivo territorial (Gobernadores y Alcaldes) que fue ratificada por la Corte Constitucional en sentencia C-510 de 1999 (14 de Julio) Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrán Sierra.[11] La competencia del Gobierno Nacional para fijar el límite máximo salarial de la remuneración de los empleados de los entes territoriales no desconoce la competencia que la misma Constitución expresamente otorgó a las autoridades de dichos entes para fijar, por una parte, las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos dentro de su jurisdicción, artículos 300, numeral 7, y 313, numeral 6, de la Constitución, y, por otra, para determinar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, artículos 305, numeral 7, y 315, numeral 7, de la Constitución (…)[12].

De acuerdo con lo anterior, es claro que las autoridades territoriales carecen de competencia para crear salarios y prestaciones sociales, pues sus potestades por mandato constitucional se limitan a determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate, teniendo en cuenta los límites máximos establecidos por el Gobierno Nacional. 3.1.3 La Naturaleza Jurídica del Hospital San Vicente de Ramiriquí. Inicialmente, en Colombia el servicio de salud era prestado por instituciones de caridad de origen privado: Luego en el año de 1975 apareció el Sistema Nacional de Salud y las juntas de caridad quedaron al margen de los hospitales y todo el manejo laboral y administrativo empezó a ser parte de los gobiernos locales.

De esta manera, los hospitales regionales fueron administrados e intervenidos por el Estado y su funcionamiento provenía de dineros públicos, generando incertidumbre sobre su naturaleza jurídica y el vínculo de sus trabajadores, como sucedió, entre otros[13], con el Hospital San Vicente de Ramiriquí. Pese a lo anterior, los sindicatos de trabajadores y las autoridades de salud suscribieron sendas convenciones colectivas de trabajo que regulaban las relaciones laborales de sus servidores, teniendo en cuenta el origen de las instituciones de salud.

Posteriormente, con la expedición de la Ley 10 de 10 de enero de 1990 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, precisando en su artículo 1° que: “La prestación de los servicios de salud, en todos los niveles, es un servicio público a cargo de la Nación, gratuito en los servicios básicos para todos los habitantes del territorio nacional y administrado en asocio de las entidades territoriales, de sus entes descentralizados y de las personas privadas autorizadas (…)”.

El literal b del artículo 6° de la Ley 10 de 1990, señaló que corresponde a los departamentos, directamente o través de entidades descentralizadas directas o indirectas creadas para tal efecto, o mediante sistemas asociativos, la dirección y prestación de los servicios de salud del segundo y tercer nivel de atención. Así pues, las referidas instituciones hospitalarias financieramente han funcionado y funcionan en la actualidad con recursos públicos, antiguamente provenientes del Situado Fiscal, rentas cedidas de la Nación, trasferencias o ayudas financieras de la Nación, Departamentos y Municipios, además de sus recursos propios, por lo que su comportamiento ha sido el de organismos de derecho público, en aspectos administrativos y laboral bajo los preceptos de la función pública.

Ahora, con fundamento en la Ley 10 de 1990, el Gobierno de Boyacá expidió el Decreto 1243 de 29 de septiembre de 1992, en cuyo artículo 5° transitorio dio el carácter de establecimientos públicos del orden departamental a los hospitales del ente territorial, dentro del proceso de descentralización del sector salud, y de clarificación de la situación jurídica de las entidades que prestan los servicios.

Sin embargo, dicho artículo fue declarado nulo por el Consejo de Estado a través de fallo del 15 de julio de 1994. Entonces, si bien la naturaleza jurídica de derecho privado que ostentaba en sus orígenes, el Hospital San Vicente de Ramiriquí, permitía inferir que se trataba de una institución particular, lo cierto que sus recursos en su mayoría provenían del situado fiscal y el régimen de administración de personal es el que atañe a una entidad pública, es decir, de los empleados públicos y trabajadores oficiales, de acuerdo con las características particulares de cada caso, sin que con ello se afecten derechos fundamentales constitucionales o de origen legal, debido a la situación sui generis que padeció esta institución y que por ello su administración fue intervenida por el Departamento de Boyacá. Por lo anterior, con el fin de definir la situación jurídica del ente hospitalario, el Concejo municipal de Ramiriquí – Boyacá expidió el Acuerdo N° 013 de 30 de junio de 1999, “Por medio del cual se organiza el Hospital San Vicente del Municipio de Ramiriquí, institución de naturaleza indefinida, como una Empresa Social del Estado”, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, sometida al régimen jurídico previsto en el capítulo III, artículos 194, 195 y 197 de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios. 3.1.4 De las Convenciones Colectivas de Trabajo.

El artículo 55 de la Carta Política previó el derecho a la negociación colectiva, en los siguientes términos: “Se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señala la ley. Es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos de trabajo.” Una de las excepciones previstas en la Ley para la Negociación Colectiva está establecida en el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, en el sentido de que los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar Pliegos de Peticiones ni celebrar Convenciones Colectivas, pero los sindicatos de los demás Trabajadores Oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones deben tramitarse en los mismos términos que los demás, aun cuando no pueden declarar o hacer huelga en tratándose de los Servicios Públicos Esenciales.[14] No obstante, el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo ha sido objeto de desarrollo Jurisprudencial con la entrada en vigencia de los Convenios Internacionales de la OIT N° 151, “sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública”, y N° 154 “sobre el fomento de la negociación colectiva”, adoptados por la Legislación Nacional mediante las Leyes 411 de 1997[15] y 524 de 12 de agosto de 1999.

En efecto, en sentencia C-1235 de 2005 la Corte Constitucional analizó la viabilidad de hacer un estudio de Constitucionalidad concordado con los Instrumentos Internacionales concluyendo respecto de la negociación colectiva frente a los empleados públicos, que: “(…) Surge con claridad, entonces, que se está ante un panorama legal distinto al que existía cuando la Corte, en el año de 1994, en la sentencia C-110 de 1994, examinó el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, por un lado, no habían sido incorporados por medio de la Ley, los Convenios 151 y 154 de la OIT, tantas veces citados, y del otro, los cambios introducidos son sustanciales y acordes con la Constitución, por las razones expuestas en las sentencias que aprobaron dichos tratados.” Empero, la Corte Constitucional si bien advierte una la nueva situación en vigencia de los citados Convenidos considera que la imposibilidad de los empleados públicos de presentar Pliegos de Peticiones y celebrar Convenciones Colectivas no riñe con el ordenamiento jurídico superior, en la medida en que la negociación colectiva no se identifica con dichos institutos, sino que comprende un mayor campo de acción a través de diversas figuras que pueden ser utilizadas por los empleados públicos.

Así pues, deben buscarse mecanismos de concertación que permitan equilibrar la tensión existente entre el derecho de los empleados públicos de intervenir en las decisiones que afectan su ejercicio laboral, con la competencia de las autoridades constitucionalmente establecidas en el orden nacional y territorial, para fijar las condiciones laborales de quienes están vinculados al Estado mediante una relación legal y reglamentaria.

En su decisión la Corte instó al legislador a regular claramente los mecanismos de concertación de los empleados públicos, con el objeto de garantizar su derecho a la negociación colectiva, dentro de los límites que imponen su papel dentro del Estado.[16] En la actualidad los empleados públicos no gozan de un derecho pleno a la negociación colectiva, no tienen la posibilidad de presentar pliegos de peticiones ni de celebrar Convenciones Colectivas.

Y si bien es cierto no se les puede vulnerar su derecho a buscar medios de concertación, voluntaria y libre, la participación en la toma de las decisiones que los afectan, no pueden quebrantar, la facultad que ostentan las autoridades constitucional y legalmente establecidas de fijar, de forma unilateral, las condiciones laborales de los empleados públicos.

En el caso del Hospital San Vicente de Ramiriquí, se advierte que sus empleados y trabajadores fueron beneficiarios de las convenciones colectivas de trabajo suscritas entre la organización sindical SINTRASALUD y las autoridades de salud del Departamento de Boyacá, desde 1975 hasta 1992. Así pues, la incertidumbre relacionada con la naturaleza jurídica de la entidad y la situación de sus colaboradores dio lugar a que el Departamento de Boyacá, mediante Decreto 1006 de 1° de julio de 1993, facultara a los directores de los hospitales del ente territorial para efectuar el reconocimiento de derechos económicos adquiridos por las personas que tuvieran la naturaleza de empleados públicos en virtud de la Ley 10 de 1990 y el artículo 3° del Decreto 1243 de 1992.

Con fundamento en tal competencia, el Director del Hospital San Vicente de Ramiriquí expidió la Resolución 157 de 16 de noviembre de 1993, con la que se establecieron beneficios extralegales a favor de los servidores del ente hospitalario. Esta Corporación[17], mediante sentencia de 9 de febrero de 2012, declaró la nulidad del Decreto N° 1006 de 1 de julio de 1993, por considerar que, según lo establecido en la Carta Política, la ley y la jurisprudencia tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, no era posible que el gobernador del Departamento de Boyacá, “(…) cuando autorizó a los Directores de los Hospitales para que reconocieran derechos económicos a los empleados públicos que laboraban en dichas instituciones, los cuales derivaban en su mayoría de una convención colectiva, desconoció competencias que por ley y Constitucionalmente le han sido conferidas a otros órganos del Estado, aunado a que transformó infundadamente la facultad que le confirió la Asamblea Departamental en virtud de la Ordenanza 001 de 1993, que no era otra que la de ejercer funciones relacionadas con el proceso de descentralización del Sector Salud Departamental, la cual es totalmente diferente a la de regular temas prestacionales y salariales de los servidores públicos departamentales”.

Así las cosas, para el Consejo de Estado, el Decreto N° 1006 de 1993 desconocía el ordenamiento constitucional, comoquiera que el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos es legal y reglamentario, toda vez que éste debe ser fijado por las autoridades competentes[18], es decir, por el Congreso de la República (literal e y f, numeral 19, del artículo 150 superior) y el presidente de la República (numeral 14 del artículo 189 superior, en armonía con la Ley 4ª de 1992). 3.2 Pruebas relevantes aportadas al proceso 3.2.1 La vinculación laboral de los demandantes • Certificación expedida por la Gerente de la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí, en la que consta que los accionantes se vincularon con anterioridad al 29 de septiembre de 1993[19], de la siguiente manera: “(…) |Nombre y |Identifica|Fecha de |Numero acto |Fecha de| |apellidos |ción |nombramient|administrativo |Posesión| | | |o | | | | | | |Acta |Resolució| | | | | | |n | | |Teresa de Jesus|23.963.409|1/03/1975 |88 |  |1/03/197| |Arias de Caro | | | | |5 | |Lyda Constanza |40.028.162|25/07/1989 |300 |112 |25/07/19| |Avila Mora | | | | |89 | |Natividad |24.233.955|16/08/1989 |301 |117 |16/08/19| |Barajas de Ruiz| | | | |89 | |Ana Delia |23.359.629|1/05/1978 |133 |87A |1/05/197| |Cifuentes Daza | | | | |8 | | Ana María |23.963.556|12/01/1973 |20 |  |12/01/19| |Cristancho de | | | | |73 | |Avila | | | | | | |Alfonso |4.221.461 |5/02/1986 |261 |58 |5/02/198| |Cristancho | | | | |6 | |Gómez | | | | | | |Gloria Alcira |51.776.547|27/02/1984 |234 |11 |27/02/19| |Daza Callejas | | | | |84 | |Ana Mercedes |24.217.471|22/03/1985 |248 |24 |22/03/19| |Farfán de | | | | |85 | |Huertas | | | | | | |María Fonseca |23.274.728|1/05/1978 |130 |57 |1/05/197| |de Bernal | | | | |8 | |Ana Sofia Gómez|23.963.606|1/12/1971 |15 |  |1/12/197| |de Vargas | | | | |1 | |Blanca Lilia |23.270.059|1/05/1978 |131 |58 |1/05/197| |Guayacundo | | | | |8 | |Suárez | | | | | | |María Dolores |23.933.610|16/01/1976 |76 |  |16/01/19| |Guerrero de Coy| | | | |76 | |Ana Sofía |40.008.788|24/07/1984 |238 |78 |24/07/19| |Guerrero de | | | | |78 | |Junco | | | | | | |Máxima Abigail |40.012.943|1/05/1978 |132 |59 |1/05/197| |Leguizamón de | | | | |8 | |Bohórquez | | | | | | |Ana Fanny Mesa |23.963.439|18/01/1975 |39 |  |18/01/19| |Rincón | | | | |75 | |Martha Úrsula |23.964.082|11/02/1978 |128 |26 |11/02/19| |Morales Vásquez| | | | |78 | |María Julia |23.963.01 |7/03/1977 |111 |66 |7/03/197| |Moreno Reyes | | | | |7 | |Georgina |24.129.441|15/01/1983 |222 |1 |15/01/19| |Zoraida Orozco | | | | |83 | |de Suárez | | | | | | |Inés Pacheco de|40.015.513|18/02/1983 |224 |108 |18/02/19| |Ruiz | | | | |83 | |Verónica |23.474.112|10/02/1987 |270 |18 |10/02/19| |Sarmiento de | | | | |87 | |Mendoza | | | | | | |Blanca Susana |41.425.397|1/09/1976 |101 |106 |1/09/197| |Soler de Borda | | | | |6 | |Aura Cecilia |23.359.757|1/06/1984 |237 |53 |1/06/198| |Vargas Acuña | | | | |4 | |Gonzalo Armando|19.423.816|1/01/1991 |315A |2 |1/01/199| |Martínez | | | | |1 | |Fonseca | | | | | | |Luis Carlos |72.324.920|14/05/1991 |332 |66 |14/05/19| |Cruz Pulido | | | | |91 | |María Antonia |40.029.907|3/11/1989 |303 |162 |3/11/198| |Bohórquez Parra| | | | |9 | |Ana María |23.272.861|1/06/1982 |215 |75 |1/06/198| |Guerra Guerrero| | | | |2 | |Flora Alba |23.752.277|24/03/1982 |212 |44 |24/03/19| |López de Medina| | | | |82 | |Jose Alberto |6.769.887 |6/09/1982 |219 |114 |6/09/198| |Ojeda Benavides| | | | |2 | |Judith Marcela |23.965.095|1/07/1991 |319 |78 |1/07/199| |Echevarría | | | | |1 | |Néstor Martínez|91.204.121|13/11/1990 |333 |65 |13/11/19| |Manosalva | | | | |90 | |Carmenza Rocha |23.964.064|14/01/1981 |201 |1 |14/01/19| |Sossa | | | | |81 | Los empleados públicos relacionados en el cuadro anterior fueron beneficiados de la Resolución 157 de 1993 hasta el 14 de marzo de 2002, de conformidad con lo previsto en la resolución N° 045 del 14 de marzo de 2002, que establece en su artículo primero “…Dejar sin efecto e inaplicar en todas sus partes la Resolución N° 157 del 16 de noviembre de 1993, en aplicación del artículo segundo de la misma por las razones expuestas en la parte motiva de la presente resolución…”.

Los empleados públicos antes citados se encontraban vinculados a esta entidad, antes del 29 de septiembre de 1993 (…)”. • Copia de los desprendibles de nómina del Hospital San Vicente de Ramiriquí[20] en los que consta que los cargos desempeñados por los accionantes así: |Cargo |Nombre y apellidos | | | | | |Ayudante de enfermería |Teresa de Jesus Arias de Caro | | | |María Dolores Guerrero de Coy | | | |Blanca Susana Soler de Borda | | | |Ana María Guerra Guerrero | | | |Flora Alba López de Medina | | |Promotora Rural Salud |Ana Delia Cifuentes Daza | | | |Gloria Alcira Daza Callejas | | | |María Fonseca de Bernal | | | |Blanca Lilia Guayacundo Suárez| | | |Máxima Abigail Leguizamón de | | | |Bohórquez | | | |Verónica Sarmiento de Mendoza | | | |Aura Cecilia Vargas Acuña | | |Auxiliar Trabajo Social|Lyda Constanza Avila Mora | | |Economista |Natividad Barajas de Ruiz | | |vacunador |Jose Alberto Ojeda Benavides | | | |Alfonso Cristancho Gómez | | |Cajera | Ana María Cristancho de Avila| | |Auxiliar de Enfermería |Ana Mercedes Farfán de Huertas| | | |Ana Sofía Guerrero de Junco | | | |María Julia Moreno Reyes | | | |Georgina Zoraida Orozco de | | | |Suárez | | | |Inés Pacheco de Ruiz | | |Auxiliar de |Martha Úrsula Morales Vásquez | | |contabilidad | | | |Odontólogo |Gonzalo Armando Martínez | | | |Fonseca | | |Promotor Saneamiento |Luis Carlos Cruz Pulido | | |ambiental | | | |Secretaria Dirección |Judith Marcela Echevarría | | |Administrativa | | | |Medico de Planta |Néstor Martínez Manosalva | | |Auxiliar de Almacén |Carmenza Rocha Sossa | | 3.2.2 De los Salarios y Prestaciones del Ente Acusado • Copia de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre Representantes del Hospital, del Departamento de Boyacá y el Sindicato de Trabajadores SINTRASALUD y/o ANTHOC, con una vigencia de 1989-1990 y 1991-1992[21]. • Copia del Decreto N° 1006 de 1 de julio de 1993, expedido por el Gobernador del Departamento de Boyacá, mediante el cual se facultó a los Directores de los hospitales del departamento para mantener reconocimientos laborales de contenido económico a sus servidores, incluido el Hospital San Vicente de Ramiriquí[22]. • Copia de la Resolución No. 157 de 16 de noviembre de 1993, expedida por el Director del Hospital San Vicente de Ramiriquí, que ordenó reconocer a los empleados públicos del ente hospitalario, a partir del 1 de enero de 1993 los “siguientes Derechos Económicos Adquiridos”: primas de antigüedad, alimentación, de navidad, de vacaciones y de servicios; bonificación anual por servicios prestados y bonificación por retiro voluntario; recargo nocturno; auxilios funerario y de trasporte; vacaciones; intereses a la cesantía y cesantías[23].

Todo a favor de las personas nombradas y posesionadas antes del 29 de septiembre de 1992. 3.2.3 Actos administrativos • Copia de la Resolución N° 045 de 14 de marzo de 2002, expedida por el Gerente del Hospital San Vicente de Ramiriquí, por medio de la cual se resolvió dejar sin efecto e inaplicar en todas sus partes las Resoluciones N° 157 de 16 de noviembre de 1993, que realiza unos reconocimientos extralegales a los servidores de la institución[24]. • Copia de la Resolución N° 062 de 24 de abril de 2002, proferida por el Gerente del Hospital San Vicente de Ramiriquí, por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición, confirmando en todas sus partes el contenido de la Resolución N° 045 de 14 de marzo de 2002[25]. • Copia de la Resolución N° 094 de 20 de junio de 2002, por medio de la cual se resolvió una solicitud de revocatoria directa, en el sentido de confirmar las Resoluciones N° 045 de 14 de marzo de 2002 y, N° 062 de 24 de abril de 2002 “como consecuencia de hacer efecto el control constitucional por vía de excepción”[26]. • Escrito de 5 de diciembre de 2002, por medio del cual los accionantes solicitan información y certificación sobre la aplicación del Decreto 1006 de 1993, la Resolución N° 157 de 1993 y el Decreto 1919 de 2002[27]. • Oficio de 3 de marzo de 2003 suscrito por el Gerente del Hospital San Vicente de Ramiriquí, por medio del cual no resuelve no acceder a la solicitud de inaplicar el Decreto 1919 de 2002[28]. 3.3 Caso Concreto Los accionantes solicitan la nulidad de las Resoluciones N° 045 de 14 de marzo, N° 062 de 24 de abril, N° 094 de 20 de junio de 2002, mediante las cuales el Gerente de la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí, dejó sin efectos e inaplicable la Resolución Interna N° 157 de 16 de noviembre de 1993 y se resolvieron un recurso de reposición y una solicitud de revocatoria directa, confirmando en todas sus partes el contenido de la primera Resolución N° 045 de 2002.

Adicionalmente, los actores solicitaron la nulidad del Oficio de 3 de marzo de 2003, expedido por el Gerente de la ESE Hospital San Vicente de Ramiriquí, mediante el cual se decidió dar aplicación al Decreto 1919 de 2002 para determinar las prestaciones sociales de los empleados y trabajadores del referido hospital. La parte actora pidió que se restablezcan los efectos y beneficios contenidos en la Resolución Interna N° 157 de 16 de noviembre de 1993 y se ordene a favor de los demandantes, el reconocimiento y pago, sin solución de continuidad, de la prima de antigüedad, prima de alimentación, bonificación anual por servicios prestados, prima de navidad, prima de vacaciones, vacaciones, prima de servicios, auxilio funerario, auxilio de transporte, bonificación por retiro voluntario, intereses a las cesantías y cesantías, otorgados a los empleados posesionados con anterioridad al 29 de septiembre de 1992, desde el 1 de septiembre de 2002, de acuerdo con lo establecido en el Decreto N° 1006 de 1993 y la Resolución N° 157 de 1993.

El Tribunal Administrativo de Boyacá, negó las súplicas de la demanda, al considerar que el Decreto 1006 de 1993 y la Resolución 157 del mismo año no son fuente de derechos laborales ni sustento normativo de la demanda, por cuanto la creación de prestaciones sociales de los empleados públicos es facultad exclusiva del Congreso de la República o del Presidente en uso de facultades extraordinarias, de conformidad con el artículo 150 de la Constitución Política y la Ley 4 de 1992. 3.3.1 La naturaleza jurídica de los empleos desempeñados por los demandantes.

Inconforme con la decisión del Tribunal, el apoderado de los demandantes interpuso recurso de apelación insistiendo en el pago de sus acreencias laborales, argumentando que las mismas tienen origen y fundamento en la convención colectiva de trabajo suscrita entre el sindicato de Hospitales del Departamento de Boyacá dentro de los cuales se encontraba el Hospital San Vicente de Ramiriquí y las autoridades salud del ente territorial, los cuales se trasladaron y mantuvieron con el Decreto N° 1006 y la Resolución N° 157 de 1993.

Del contenido de las pruebas aportadas al expediente, se observa que los accionantes se vincularon al Hospital San Vicente de Ramiriquí entre 1975 y 1991, ocupando cargos como ayudante de enfermería, promotora rural de salud, auxiliar de trabajo social, economista, vacunador, cajero, auxiliar de enfermería, auxiliar de contabilidad, odontólogo, promotor de saneamiento ambiental, secretaria de dirección administrativa, medico de planta y auxiliar de almacén, nombrados mediante actas y resoluciones expedidas por el director del referido ente hospitalario.

Como se mencionó en el marco normativo y jurisprudencial, el Hospital San Vicente de Ramiriquí es una institución de origen privado, que en virtud de la organización del sistema nacional de salud[29], recibió aportes del Estado para su sostenimiento, los que se utilizaron en el pago de los salarios de sus servidores (recurso humano), y en la construcción y/o adecuación de su infraestructura, dotación de recursos técnicos y financieros, por lo que quienes han prestado sus servicios a ella son servidores públicos, en su gran mayoría, empleados públicos[30], como es el caso de los actores, que no fueron vinculados por contrato de trabajo, ni desempeñaron funciones de construcción o sostenimiento de obras públicas, sino por el contrario ejercieron funciones administrativas.

Entre tanto, la Ley 10 de 1990[31], definió que “(…) son trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones”, lo cual sirve de fundamento para señalar que los actores no pueden considerarse tampoco como trabajadores oficiales, toda vez que ocuparon cargos de los niveles profesional y asistencial de los empleados públicos, conforme con la naturaleza de sus funciones, establecida en los artículos 4 del Decreto 2503 de 1998, reglamentario de la Ley 443 de 1998 y 4 del Decreto 770 de 2005, reglamentario de la Ley 909 de 2004, vigentes para la época de los hechos.

Es decir, que durante el tiempo en que los demandantes prestaron sus servicios al Hospital San Vicente de Ramiriquí, no lo hicieron como trabajadores particulares u oficiales, sino como empleados públicos, pues si bien era una entidad hospitalaria de origen privado, también lo es que se le tuvo como de naturaleza jurídica indefinida[32], porque estaba integrada al sistema nacional de salud, del sector mixto (Decreto ley 654 de 10 de abril de 1974), por cuanto percibía auxilios y/o aportes del Estado de manera permanente para su funcionamiento.

Cabe resaltar que la indefinición de la entidad demandada perduró hasta cuando el Concejo Municipal de Ramiriquí expidió el Acuerdo N° 013 de 30 de junio de 1999, “Por medio del cual se organiza el Hospital San Vicente del Municipio de Ramiriquí, institución de naturaleza indefinida, como una Empresa Social del Estado”, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, sometida al régimen jurídico previsto en el capítulo III, artículos 194, 195 y 197 de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios.

En este sentido, el artículo 24 del Acuerdo N° 013 de 1999, precisó que “Los funcionarios de la Empresa, son servidores públicos de carácter Municipal y tendrán por regla general la condición de empleados públicos y por excepción la de trabajadores oficiales, en los términos establecidos en el capítulo IV de la Ley 10 de 1990 y demás normas legales vigentes sobre la materia”.

Por tanto, como los demandantes prestaron sus servicios en calidad de empleados públicos en el Hospital San Vicente de Ramiriquí, y teniendo en cuenta que no se demostró que su vinculación fuera a través de contrato individual de trabajo no era procedente hacer extensiva la convención colectiva de trabajo más allá de lo que permaneció vigente.

Si bien la legislación y la jurisprudencia han señalado que los empleados públicos no son beneficiarios de convenciones colectivas de trabajo, también es cierto que la indefinición de la naturaleza jurídica de la accionada le permitió los servidores de la entidad demanda acceder a los beneficios extralegales contenidos en la Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre Representantes del Hospital San Vicente de Ramiriquí, del Departamento de Boyacá y el Sindicato de Trabajadores SINTRASALUD y/o ANTHOC, que reguló las relaciones laborales de las partes, la cual tuvo una vigencia inicial de 2 años (1989-1990), y se prolongó por dos (2) años más (1991-1992).

Esto quiere decir que los derechos derivados de la convención colectiva de trabajo solo podían reconocerse durante la vigencia de la misma de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 467 del Código Sustantivo de Trabajo[33]. En este orden, es importante destacar que la condición de empleados públicos de los actores, per se, generó la aplicación automática del Decreto N° 1006 de 1993 y la Resolución N° 157 de 1993; no obstante, tales disposiciones contrariaban el ordenamiento jurídico constitucional y legal, al haberse proferido de manera irregular, sin la debida competencia por las autoridades territoriales.

En efecto, la jurisprudencia reiteradamente[34] ha expuesto que la competencia en materia salarial de los empleados públicos territoriales es concurrente entre el legislador[35], a través de la leyes marco; las Corporaciones Administrativas, por medio de ordenanzas o acuerdos; y el Ejecutivo – con actos administrativos; dado que le corresponde a las autoridades locales determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias según la categoría del empleo y por su lado, los gobernadores y alcaldes, fijar los emolumentos, conforme con las escalas, respetando los límites mínimos y máximos fijados por el Gobierno Nacional, y en tratándose de lo prestacional, la competencia es exclusiva del legislador.

Precisamente, el Decreto departamental No. 1006 y la Resolución No. 157 de 1993, desestimaron esa competencia y legislaron sobre aspectos que no le correspondían como lo precisó el Tribunal, lo que dio lugar a la inaplicación por inconstitucionalidad de los mismos a través de los actos administrativos demandados, porque se trató de una fuente ilegitima que no puede perdurar en el ordenamiento jurídico.

Caber recordar que esta Corporación mediante sentencia de 9 de febrero de 2012[36] confirmó la providencia de 19 de julio de 2007 dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá que, declaró la nulidad del decreto departamental 1006 de 1 de julio de 1993, por considerar que el Gobernador del Departamento de Boyacá, no tenía competencia constitucional ni legal, para autorizar a los directores de los hospitales el reconocimiento de derechos económicos a los empleados públicos que laboraban en dichas instituciones, los cuales, se derivaban en su mayoría de una convención colectiva, pues lo que hizo con tal facultad, fue desnaturalizar la potestad que le concedió la Asamblea Departamental en virtud de la Ordenanza 001 de 1993, que no era otra que la de ejercer funciones relacionadas con el proceso de descentralización del Sector Salud Departamental, la cual es totalmente diferente a la de regular temas prestacionales y salariales de los servidores públicos departamentales.

Por lo tanto, no es posible acceder a lo pretendido por los accionantes, por cuanto como quedó visto, la Resolución 157 de 1993 estableció prestaciones para los empleados públicos del Hospital de San Vicente de Ramiriquí usurpando las atribuciones propias del Legislador. Así las cosas, con relación a los efectos de la sentencia de nulidad, es importante mencionar que la anulación de un acto administrativo produce efectos ex tunc, es decir, se entiende retirado del mundo jurídico desde el nacimiento, razón por la cual se retrotraen las cosas al estado anterior, esto por cuanto el estudio de su legalidad se remite al origen de la decisión, lo cual se diferencia de la inexequibilidad declarada por la Cote Constitucional, cuyos efectos son hacia futuro, salvo que el fallo de la Corte expresamente disponga lo contrario[37].

De este modo, esta Corporación[38] ha precisado que la diferencia entre la declaración de nulidad, y la inexequibilidad, parte del supuesto que la norma viciada no ha tenido existencia jamás, por lo cual todo debe volver al estado anterior a su vigencia. En este sentido, es claro que la declaratoria de nulidad del Decreto 1006 de 1993 afectaba la situación particular de la actora.

Bajo este entendido, cabe mencionar que las situaciones jurídicas no consolidadas son aquellas que al momento de producirse el fallo se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción contenciosa, por consiguiente, las situaciones jurídicas consolidadas serán aquellas situaciones subjetivas y particulares que ya han quedado en firme, o que han sido objeto de pronunciamiento judicial, que ha hecho tránsito a cosa juzgada.

De esta manera, no se puede advertir que las pretensiones de los actores constituyan derechos consolidados, por cuanto los mismos estaban en discusión En consideración a lo expuesto, no se accederá a lo pretendido en el recurso de alzada sobre el tópico estudiado, toda vez que no se advierte una situación que afecte la legalidad de los actos administrativos demandados. 3.3.2 Del oficio de 3 de marzo de 2003 En el presente asunto el Tribunal Administrativo de Boyacá se declaró inhibido para pronunciarse sobre la legalidad del Oficio de 3 de marzo de 2003, porque los accionantes interpusieron recurso de reposición contra dicha actuación y no demandaron el acto presunto que resolvió su reclamación, desconociendo con ello la obligación que les correspondía conforme el artículo 138 del C.C.A., para acudir a la administración de justicia. Al respecto, se observa que el Gerente del Hospital San Vicente de Ramiriquí en el oficio de 3 de marzo de 2003[39] respondió negativamente la petición formulada por los accionante relacionada con la inaplicación del Decreto 1919 de 2002 y el reconocimiento de derechos laborales derivados del Decreto 1006 de 1993 y la Resolución N° 157 de 1993 que se habían dejado de pagar a los demandantes.

También se advierte que los accionantes, con escrito radicado el 12 de marzo de 2003 en el Hospital San Vicente de Ramiriquí presentaron recurso de reposición contra el oficio de 3 de marzo de 2003, cuya decisión no fue proferida materialmente por la entidad demandada[40]. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 135 del C.C.A. la vía gubernativa queda agotada con el acto administrativo expreso que profiera la administración o a través del acto ficto o presunto en el evento que ésta guarde silencio, caso en el cual también debe demandarse tal acto, toda vez que hace parte de una misma actuación administrativa que resuelve y define una determinada situación jurídica.

Sobre el particular, el artículo 138 del C.C.A. establece que “Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión”; así mismo, la norma dispone que: “(…) Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren (…)”.

De esta manera, comoquiera que la parte actora omitió demandar en su integridad el oficio de 3 de marzo de 2003, en tanto no solicitó la nulidad del acto ficto presunto negativo que resolvió el recurso de reposición contra el referido acto administrativo, no era posible que el operador judicial se pronunciara de fondo sobre la legalidad de dicha actuación. Razón por la cual la Sala considera que no es procedente realizar un estudio de fondo alguno sobre la legalidad del oficio cuestionado y se debe confirmar la sentencia apelada, por los motivos expuestos en anteriormente.

III. DECISIÓN En atención a las anteriores consideraciones, la Sala confirmará la sentencia de 29 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 29 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia Discutida y aprobada en sesión de la fecha. CÓPIESE,

COMUNÍQUESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER (Con impedimento) (Firmado electrónicamente) ----------------------- [1] Folios 111 - 140 [2] Folios 351 - 376 [3] Folios 380 - 398 [4] Folio 406 [5] Folios 105 cuaderno N° 2 [6] Este precepto fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-315 del 19 de julio de 1995, con ponencia del Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la que se precisó que esta facultad del Gobierno no pugna con la que el constituyente expresamente otorgó a las entidades territoriales para fijar las escalas de remuneración y los emolumentos de los empleos de sus dependencias, en los artículos 287, 300- 7, 305-7, 313-6 y 315-7 de la C.P. [7] En la exposición de motivos del proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional, se precisó, entre otras cuestiones, lo siguiente: “ III Régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de las entidades territoriales 1.

En el orden regional y local las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales en la fijación de escalas salariales de los empleos de su jurisdicción deberán guiarse por las que rijan a nivel nacional. 2. Con el fin de ordenar el sistema de remuneración del sector público, el Gobierno Nacional tendrá exclusividad absoluta para fijar el régimen prestacional de los empleados públicos de las entidades territoriales, con lo cual se reitera el principio constitucional”.

Con relación al numeral 19, literales e) y f) del artículo 150 constitucional en la ponencia para segundo debate ante el Senado, Gabriel Melo Guevara, expuso: “Carácter de ley marco ( ) Estas disposiciones cambian el sistema constitucional anterior, señalado en el numeral 9° del artículo 76 de la Constitución precedente ( ) Según el artículo 79 de esa Constitución, tales leyes sólo podían ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobierno, pero el Congreso estaba facultado para introducir en los proyectos las modificaciones que considerara convenientes.

La naturaleza misma del tema impuso la costumbre de utilizar las facultades extraordinarias, contempladas en el artículo 76, ordinal 12 de la anterior Constitución. Mediante ellas, el Gobierno solicitaba y el Congreso otorgaba, anualmente, unas facultades extraordinarias para decretar los ajustes de salarios. El caso se ajustaba en las exigencias del ordinal 12 del artículo 76.

Se trataba de facultades precisas, de las cuales era investido el Presidente por un tiempo determinado, por lo general muy corto ( ) Así operó el sistema por años, estableciendo una rutina legislativa cambiada por exigencias de la nueva Constitución.” [8] Corte Constitucional, Sentencia C – 173 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva [9] Ver entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de marzo de 2001, Expediente No. 6179 (3241-00), Actor VICTOR MANUEL ROJAS GUTIERREZ; y fallo del 19 de mayo de 2005, Expedientes No. 11001032500020020211 01, No. INTERNO: 4396 – 2002, Actor LUIS EDUARDO CRUZ PORRAS (Acumulados Nos. 11001032500020020209 01 (4333-02), actor AUGUSTO GUTIERREZ Y OTROS; 11001032500020020213 01 (4406-02), actor ENRIQUE GUARIN ALVAREZ; y 11001032500020020230 01 (4767-02), actor PABLO EMILIO ARIZA MENESES Y OTROS), Consejero Ponente DR. JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE. [10] Consejo de Estado Sección Segunda Subsección B. C.P. Dr. Alejandro Ordoñez Maldonado.

Sentencia del 28 de septiembre de 2006. Rad. No. 73001- 23-31-000-2001-00841-01(05279-02). Actor: Jorge Rojas Padilla. Demandado: Municipio de Ibagué. [11] En esa sentencia se señaló: “[ ] 4.3. En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen.

Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate.

Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional” [12] Consejo de Estado – Sección Segunda Subsección “B”.

C.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Expediente No. Interno. 0417-09. Sentencia del 15 de abril de 2010. Demandante. Maria Stella Martínez Cifuentes. Demandado. Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Salud y la E.S.E. Hospital San José del Municipio de la Palma. [13] A guisa de ejemplo los Hospitales Regional San José de Sogamoso, San Vicente de Tenza, San Vicente de Ramiriquí, San Vicente de Paipa, San Rafael de Guatavita, Regional San José de Moniquirá, San Rafael de Guateque, San Francisco de Villa de Leyva, Santa Marta de Simajacá, Andrés Girardot de Guicán, San José del Cocuy, Fructuoso Reyes de Santa Rosa de Viterbo, San Luis de Aquitania, Sagrado Corazón de Jesús de Socha, Senén Arenas de Sativanorte, Santa Ana de Muzo, Elías Olarte de Miraflores, San Antonio de Padua de Garagoa, San Salvador de Chiquinquirá.. [14] Corte Constitucional C-110 de 1994. [15] Con análisis de constitucionalidad en la Sentencia C-377 de 1998. [16] “(…) La Corte no desconoce que el problema del ejercicio del derecho de los sindicatos de empleados públicos a la negociación colectiva radica en que no existen mecanismos legales apropiados para hacer cumplir este derecho.

Es más, el legislador no ha desarrollado el procedimiento para que estos sindicatos puedan iniciar la concertación, garantizar que las peticiones o los reclamos sean recibidos y atendidos por la administración pública. Ni se ha establecido cuál es la autoridad pública competente para pronunciarse cuando se desconoce, sin motivo el derecho de negociación colectiva.

Tampoco existen los mecanismos legales que garanticen que las solicitudes de los sindicatos de empleados públicos, después de la etapa de concertación, se reflejen en los proyectos de ley de presupuesto o en las leyes de carrera administrativa. Por consiguiente, se comparte la solicitud del Ministerio Público en el sentido de que el legislador debe reglamentar el procedimiento encaminado a reglamentar, en un plazo prudencial, y concertando en lo posible con las organizaciones sindicales de empleados públicos, el derecho a la negociación colectiva de estos servidores, de conformidad con el artículo 55 de la Constitución y con los Convenios 151 y 154 de la OIT debidamente ratificados por el país y que hacen parte de la legislación interna en virtud de las leyes 411 de 1998 y 524 de 1999, respectivamente.” [17] Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, sentencia de 9 de febrero de 2012, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, expediente 15001-23-31- 000-2000-01170-02 (2111-2007), actor: Jaime Bernal Bernal, demandado: Departamento de Boyacá. [18] Al respecto se pueden consultar las sentencias proferidas en acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de la subsecciones de la sección segunda del Consejo de Estado de: (i) 28 de junio de 2012, expediente 15001- 23-31-000-2005-02972-01 (1205-2011), M. P. Bertha Lucía Ramírez de Páez (subsección B), actora: Teresa Villarés Florián;

(ii) 24 de octubre de 2012, expediente 15001-23-31-000-2005-03152-01 (1163-2011), M. P. Alfonso Vargas Rincón (subsección A), actora: Gertrudis Gamba de Cortés; (iii) 13 de febrero de 2013, expediente 15001-23-31-000-2005-03154-01 (0801-2012), M. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila (subsección B), actor: Eloy Antonio Delgadillo Bravo; y (iv) 27 de agosto de 2015, expediente 15001-23-31-000- 2005-02616-01 (1203-2011, M. P. Gerardo Arenas Monsalve (subsección B), actora: Emérida, Leonor Alarcón Naranjo. [19] Folios 221 - 224 [20] Cuaderno anexo [21] Folios 12 - 31 [22] Folios 32 - 35 [23] Folios 225 - 229 [24] Folios 8 – 10 cuaderno N° 2 [25] Folios 31 – 34 cuaderno N° 2 [26] Folios 50 – 52 cuaderno N° 2 [27] Folios 36 - 39 [28] Folios 40 - 45 [29] Decreto ley 654 del 10 de abril de 1974, por el cual se amplía la definición del sistema nacional de salud que traía el Decreto 2478 de 1968, donde para pertenecer al mismo, basta que la finalidad de la institución sea la prestación de los servicios de salud: «Artículo 1°- Entiéndase por Sistema Nacional de Salud, el conjunto de Organismos, Instituciones, Agencias y entidades que tengan como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos técnicos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación; así como en los administrativos de dirección, ejecución y coordinación»., cuyo sistema está compuesto por tres subsectores (artículo 2): «El subsector oficial y mixto, que comprende todos los organismos, instituciones, agencias y entidades de salud que funcionen en el país y que corresponden a las siguientes características: Aquellas que dependen directamente del Gobierno. Las que están adscritas o vinculadas al Ministerio de Salud Pública.

Aquellas cuyo financiamiento es mixto porque reciben aportes estatales permanentes para su funcionamiento y en cuyos órganos directivos está representado el Gobierno, las que tendrán el carácter de integradas al Sistema Nacional de Salud. El subsector de la seguridad social […] El subsector privado, que comprende todos los Organismos, Instituciones, Agencias y Entidades de Salud que funcionan en el territorio nacional, bajo el régimen de derecho privado que no reciben auxilios estatales permanentes para su funcionamiento y que en sus órganos directivos no está representado el Gobierno». [30] De acuerdo con el Decreto 350 de 1975, «por el cual se determina la organización y funcionamiento de los servicios seccionales de salud y de las unidades regionales», el personal vinculado al servicio seccional de salud del departamento tiene en los términos del decreto, el carácter de empleados públicos, así: «Artículo 20.- Los servicios seccionales de Salud tendrán régimen legal de derecho público.

Artículo 21.- El personal que labore en los servicios seccionales de salud estará sometido a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos. Artículo 22.- Los actos y contratos que celebren los organismos de dirección de los servicios seccionales de salud son administrativos». Según el artículo 1º del Decreto 694 de 1975,« por el cual se establece el Estatuto de Personal para el Sistema Nacional de Salud», son empleados públicos «[…] quienes presten servicios de carácter permanente en los organismos de dirección del sistema nacional de salud y en sus entidades adscritas» y, en su artículo 89, establece la carrera administrativa para dichos organismos y entidades «con el fin de mejorar la eficacia de la administración y ofrecer igualdad de oportunidades para el ingreso al servicio, la estabilidad en el empleo y la posibilidad de ascender en la Carrera, conforme a las normas del estatuto y su reglamento».

La Ley 10 de 1990, «por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones», nació por la ambigüedad jurídica reflejada en la diversidad de regímenes laborales que coexisten en una misma entidad; la dirección y administración es mixta, o enteramente pública y ser privada la entidad; y el origen de los recursos puede ser privado y público, y este último que puede ser local, seccional o nacional, como lo dijo la exposición de motivos de dicho precepto. [31]Por la cual se reorganiza el sistema nacional de salud y se dictan otras disposiciones [32] El Decreto 739 de 1991, «por el cual se reglamentan los artículos 21 y 22 de la ley 10 de 1991», dispuso en su artículo noveno que «[…] aquellas instituciones cuya naturaleza jurídica no pueda ser precisada dentro del año siguiente a la vigencia del presente Decreto y estén siendo administradas y sostenidas por el Estado, continuarán bajo la administración del respectivo ente territorial de acuerdo al nivel de atención y clasificación que determine el Ministerio de Salud.

Por consiguiente, el respectivo ente territorial deberá adelantar todas las actuaciones administrativas y de cualquier otro orden, necesarias para definir la naturaleza jurídica de dichas entidades, de conformidad con los regímenes departamental y municipal y la ley 10 de 1990». [33] 3 ARTICULO 467. DEFINI ″ARTICULO 467. DEFINICION. Convención colectiva de trabajo es la que se celebra entre uno o varios empleadores o asociaciones patronales, por una parte, y uno o varios sindicatos o federaciones sindicales de trabajadores, por la otra, para fijar las condiciones que regirán los contratos de trabajo durante su vigencia”.

(Negrillas fuera de texto original) [34] Entre otras, pueden consultarse las sentencias: 54001-23-31000-2000- 02101-01(4829-05), Actor: Pedro Alfonso Fuentes Torrado, M.P. Jaime Moreno García; 2200-10, actor, Luis Hernando Echevarría Arango; M.P. Luís Rafael Vergara; 2163-09, actor: Carlos Alirio Castillo Pizza, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. [35] Artículo 150 numeral 19, literales e) y f) de la Carta Política de 1991; numeral 7 artículos 300, 305,313-6 y 315-7.

Rad No. 4941-04, actor: Francisco Antonio Melo; M.P. Jesús María Lemus Bustamante. [36] Sentencia de 9 de febrero de 2012, radicado interno No. 211-07. M.P. Luís Rafael Vergara. [37] Corte Constitucional, Sentencia T – 121 de 8 de marzo de 2016 M.P Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [38] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 26 de julio de 2012, rad 11001032500020090013500(1948-09). [39] Folios 40 - 45 [40] Folios 46 - 52