RECONOCIMIENTO DE LA PRIMA DE NAVIDAD A LOS SERVIDORES PÚBLICOS TERRITORIALES – Vigencia / RECONOCIMIENTO DE LA PRIMA DE NAVIDAD – Improcedencia La Sala considera que para la fecha en que se expidió la Resolución No 002 de 28 de febrero de 2001, los empleados públicos del nivel territorial no podían ser beneficiarios de la prima de navidad, razón por la cual se debe declarar la nulidad parcial del acto acusado.

Sin embargo, como en la demanda solo se solicitó la nulidad frente a lo correspondiente a la prima de navidad proporcional liquidada frente al año 2001, la Sala declarará la nulidad solamente frente a ese concepto por la anualidad reclamada, sin que haya lugar a disponer el restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta que se trata de una demanda presentada en ejercicio de la acción de simple nulidad y que cualquier valor pagado al demandado, teniendo en cuenta que no se probó que hubiera actuado de mala fe, ni se acreditó la existencia una maniobra fraudulenta o engañosa de su parte.

Ahora bien, adicional a lo anterior, la Sala advierte que, de aceptarse que las entidades territoriales están facultadas para crear primas extralegales, el señor demandado tampoco habría podido verse beneficiado de lo previsto en el Acuerdo No 04 de 1984, pues en dicha disposición se estableció que la prima de navidad se reconocerá para aquellos empleados públicos u obreros del municipio de San Jerónimo, que hayan laborado mínimo 90 días en un año, lo cual no ocurrió en el caso bajo estudio, pues el señor Cuartas Quiroz laboró en el año 2001 solo por dos meses, es decir, que no podía en todo caso aplicarse lo allí dispuesto a efectos de liquidar de forma proporcional esta prestación. Asimismo, se resalta que no es válida la posición planteada por el apoderado del demandado, que debe contabilizarse el término para el reconocimiento de la prima de navidad por año laborado y no por año calendario, pues la causación de esta prestación no está limitada al cumplimiento del año de servicios, como si ocurre con las vacaciones y prima de vacaciones, por ejemplo, sino que se calcula de forma anual, de enero a diciembre, liquidada con el salario devengado a 30 de noviembre, y puede pagarse de forma proporcional, si el término es inferior al año. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 19 CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 313 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 315 / LEY 4 DE 1992 – ARTÍCULO 10 / LEY 4 DE 1966 – ARTÍCULO 11 / DECRETO 2922 DE 1966 / DECRETO 3135 DE 1968 / DECRETO 1045 DE 1978 – ARTÍCULO 32 / DECRETO 1919 DE 2002 – ARTÍCULO 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 05001-23-31-000-2003-00761-01(2355-14) Actor: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SAN JERÓNIMO, ANTIOQUIA Demandado: LUIS GONZALO CUARTAS QUIROZ La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de septiembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda La Personería Municipal de San Jerónimo demandó “la nulidad parcial de la Resolución N°002 del día 28 de febrero de 2001 respectivamente Por medio de la cual se liquida y reconoce unas prestaciones sociales a un funcionario, en lo que respecta al reconocimiento de la prima de navidad proporcional de 2001, por dos meses por valor de $381.334.00, relacionado en el anexo de liquidación de las prestaciones sociales, el cual hace parte integrante de la citada resolución”.

Como hechos de la demanda se advierten: (i) que el actor estuvo nombrado como Personero Municipal de San Jerónimo entre el 1 de marzo de 1998 y el 28 de febrero de 2001, (ii) que mediante Resolución N° 002 del 28 de febrero de 2001, se liquidaron y reconocieron las prestaciones sociales a que había lugar, a favor del actor, por los siguientes conceptos: cesantías $7.113.239, prima de navidad año 2000 $2.080.848, vacaciones $2.288.000, prima de vacaciones $2.288.000, prima de navidad proporcional año 2001 $381.334, por un total de $14.151.421;

(iii) que la Secretaría de Hacienda al liquidar la orden de pago de la Resolución N° 002 de 2001, no incluyó el concepto de la prima de navidad proporcional de 2001, por no ajustarse a lo dispuesto en el Acuerdo Municipal N° 04 de 15 de enero de 1984; (iv) que mediante orden de pago N° 831 del 10 de mayo de 2001, consignados en el depósito judicial del 18 de agosto de 2001 del Banco Agrario, se pagaron los demás conceptos.

Señala que el acto cuestionado desconoció lo dispuesto en el artículo 1° del Acuerdo Municipal N° 04 de 1984, mediante el cual se modificó el artículo segundo del Acuerdo N° 034 del 11 de noviembre de 1979. En dicha norma se indicó que se reconocerá prima de navidad proporcional a aquellos empleados y obreros del municipio que hayan laborado mínimo 90 días durante el año y que se vinculen en cualquier época, a razón de una doceava parte por cada mes de trabajo; sin embargo, el señor Luis Gonzalo Cuartas Quiroz, durante el año 2001 laboró 58 días, es decir, no cumplió con lo exigido en dicho acuerdo municipal.

Indica que, en el caso bajo estudio, la obligación en cabeza del municipio de pagar la prima de navidad proporcional se originó en el Acuerdo Municipal N° 04 de 1984 y no en una disposición de carácter legal, pues en virtud de lo dispuesto en las Leyes 153 de 1887, 6 de 1945, 45 de 1945, 4 de 1966, así como en el Decreto 2922 de 1966, solo se reconocía esta prestación social a los empleados del nivel nacional y no del orden territorial. 2.

Contestación de la demanda El señor Luis Gonzalo Cuartas Quiroz, mediante apoderado judicial, afirmó que la fuente de la obligación para el municipio de San Jerónimo de pagar proporcionalmente la prima de navidad surge del Acuerdo 04 de 1984. Que según lo previsto en el artículo 1 para que se cause el derecho a percibir la prima de navidad (i) debe ser empleado u obrero del municipio de San Jerónimo; y (ii) debió laborar por un mínimo de 90 días durante el año, sin especificar si debe entenderse ese año entre el 1 de enero y el 31 de diciembre.

Indicó que estuvo vinculado como Personero Municipal de San Jerónimo exactamente por 3 años, como dispone la Ley 136 de 1994, cargo en el cual ostentó la calidad de empleado público. Que, a su juicio, el Acuerdo 04 de 1984 resulta desfavorable e implica una violación del derecho a la igualdad, pues aunque trabajó 3 años desde marzo a febrero, no se pagan los 3 años de prima de navidad, mientras que a una persona que trabajó los mismos 3 años de enero a diciembre si se paga completa esta prestación, por loa anterior, resulta desfavorable la norma en cuestión, al no aceptarse el reconocimiento de las doceavas partes a aquellas personas que son desvinculados antes de los 90 días de un año calendario[1]. 3.

La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 30 de septiembre de 2013, decidió (i) negar las pretensiones de la demanda; y (ii) no condenar en costas[2]. Advirtió que, es posible resolver el caso bajo estudio mediante la acción de simple nulidad, pese a que se demanda la nulidad de un acto administrativo de carácter particular, que afectó específicamente los derechos subjetivos del ex personero del municipio de San Jerómino, pues la sentencia no produciría efectos restablecedores.

Indicó que el Concejo Municipal, como órgano de elección popular, tiene competencia para expedir actos administrativos creadores de factores salariales y prestacionales de los empleados públicos, tal como se indicó en la sentencia del 17 de agosto de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia (MP Jorge Octavio Ramírez), en la cual se señaló que “las Asambleas y Concejos Municipales tenían competencia para disponer sobre aspectos salariales de los empleados locales […] porque en virtud de la autonomía administrativa y patrimonial de los entes locales, era factible que éstos proveyeran sobre tales temas, más cuando no existía una prohibición explícita, como sí sucedía respecto de factores prestacionales”.

Teniendo en cuenta lo expuesto, consideró que, como la Resolución N° 002 del 28 de febrero de 2001 se fundamentó en el Acuerdo N° 04 del 15 de enero de 1984, no se encuentra viciada de nulidad, pues el Concejo Municipal de San Jerónimo estaba facultado para crear una prima extralegal y, por ello, podía el Personero Municipal reconocerse así mismo el valor correspondiente a las respectivas prestaciones sociales devengadas, con la inclusión de la prima de navidad. 4.

Recurso de apelación La Personería Municipal de San Jerónimo presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual indicó que en la demanda no se cuestionó el Acuerdo 04 del 15 de enero de 1984, proferido por el Concejo Municipal de San Jerónimo, sino que se dirigió contra la Resolución 002 de 2001 la cual desconoció el contenido del acuerdo municipal, toda vez que se reconoció la prima de navidad de forma proporcional para el año 2001, pese a que no había laborado un mínimo de 90 días durante esa anualidad[3]. 5.

Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público La Personería Municipal de San Jerónimo y el señor Luis Gonzalo Cuartas Quiroz no presentaron alegatos de conclusión. El Ministerio Público no conceptuó de fondo en el presente. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo. 2.

Problema Jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala debe decidir si es procedente el reconocimiento y pago de la prima de navidad de forma proporcional, por el periodo laborado en el año 2001, por el señor Luis Gonzalo Cuartas Quiroz como Personero Municipal de San Jerónimo. Previamente a desatar el problema jurídico la Sala abordará los siguientes temas: i) Hechos probados; y, ii) Caso concreto. 3.

Hechos probados - El señor Luis Gonzalo Cuartas Quiroz se desempeñó como Personero Municipal de San Jerónimo entre el 1 de marzo de 1998 y el 28 de febrero de 2001, según certificado expedido por el Coordinador de Área (Tesorero) de la Secretaría de Hacienda del municipio de San Jerónimo[4]. - Por Resolución N° 002 del 28 de febrero de 2001 “Por medio de la cual se liquida y reconoce unas prestaciones sociales a un funcionario” el Personero de Municipal de San Jerónimo reconoció al señor Luis Gonzalo Cuartas Quiroz “el valor de las prestaciones sociales relacionadas en el escrito que se anexa a esta resolución, por valor de CATORCE MILLONES CIENTO CINCUENTA Y UN MIL CUATROCIENTOS VEINTIUN PESOS (14.151.421.00)”[5].

En dicho anexo se realizó la siguiente liquidación[6]: “LIQUIDACIÓN Cesantías 360 $2.375.479 1.078 días X $7.113.239.oo Prima de Navidad año 2000 $2.080.848.oo Vacaciones, dos periodos. Salario de $2288.000.oo $2.288.000.oo Prima navidad proporcional año 2001, dos meses 2.288.000.oo/12 $ 381.334.oo _____________ Total $14.151.421.oo” - Mediante orden de pago N° 831, el municipio de San Jerónimo ordenó el pago por valor de $13.770.087.oo, toda vez que no tuvo en cuenta lo correspondiente a la prima de navidad proporcional del año 2001[7]. - El Juzgado Promiscuo Municipal de San Jerónimo, el 17 de agosto de 2001, autorizó la consignación de la suma de $13.779.087 en la cuenta de depósitos judiciales que manejaba ese juzgado, con el fin de pagarse posteriormente al interesado, teniendo en cuenta que en reiteradas ocasiones se le solicitó al señor Luis Gonzalo Cuartas Quiroz presentarse para recibir el pago de dicho valor[8]. - El 24 de agosto de 2001 el municipio de San Jerónimo realizó el depósito judicial a favor del señor Luis Gonzalo Cuartas Quiroz, por valor de $13.770.087[9]. 4.

Caso concreto En el sub lite el señor Luis Gonzalo Cuartas Quiroz trabajó como Personero Municipal de San Jerónimo – Antioquia entre el 1 de marzo de 1998 y el 28 de febrero de 2001. Mediante Resolución N° 002 del 28 de febrero de 2001 se ordenó la liquidación y reconocimiento de unas prestaciones sociales a favor del señor Luis Gonzalo Cuartas Quiroz, dentro de las cuales se encuentra la prima de navidad proporcional por el tiempo laborado en el año 2001.

La Personería Municipal de San Jerónimo demandó la nulidad parcial de la Resolución N° 002 de 2001, al considerar que en dicho acto se reconoció de forma irregular la prima de navidad proporcional del año 2001, teniendo en cuenta que no se cumplió el requisito establecido en el artículo 1 del Acuerdo N° 04 de 15 de enero de 1984, que es haber laborado mínimo 90 días en el año (2001).

Adicional a lo anterior, la entidad demandante señaló lo siguiente: “Resulta pertinente decir que la fuente de la obligación del municipio de pagar la prima de navidad proporcional proporcional (sic) surge del acuerdo 04 de 1.984 y no de otra norma de carácter legal, digo esto porque había hecho carrera en algunas entidades, para la época de expedición del acto demandado, el reconocimiento para los servidores del nivel territorial de prestaciones sociales establecidas exclusivamente para los empleados y trabajadores del nivel nacional.

Tal práctica es desde todo punto de vista ilegal, pues las prestaciones sociales son exclusivamente de origen legal y por lo tanto no cabe aplicarles el principio de analogía en el sentido de extender el régimen de las prestaciones sociales del nivel nacional al nivel territorial so pretexto de la desigualdad que antes existía entre dichos niveles.

La anterior afirmación se puede sustentar en los siguientes términos: […] d. El artículo 2°. Del decreto 2922 de 1.966 señala que solo son acumulables los periodos servidos en dependencias y entidades de la administración nacional para efectos de la liquidación de la prima de navidad, desconociendo tal acumulación para los servicios en cargos territoriales.

De lo anterior se concluye que no está contemplada la prima para el nivel territorial pues de lo contrario se permitiría la acumulación como se establece para el nivel territorial pues de lo contrario se permitiría la acumulación como se establece para el nivel nacional, por lo tanto es claro que en materia de liquidación proporcional de la prima de navidad para los servidores del municipio de san jerónimo, la norma aplicable era el acuerdo municipal 04 de 1.984 y no las normas legales que se acaban de citar por las razones ya mencionadas”.

El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda, al considerar que los Concejos Municipales estaban facultados para crear primas extralegales como la prima de navidad, razón por la cual no se encuentra viciada la Resolución N° 002 del 28 de febrero de 2001, pues se fundamentó en lo dispuesto en el artículo 1° del Acuerdo N° 04 de 15 de enero de 1984.

La entidad demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, bajo el argumento que el Tribunal no analizó que en el acto acusado se desconoció lo previsto en el artículo 1° del Acuerdo N° 04 de 1984, el cual establece: Art. 1°.- Modifícase el Artículo segundo del acuerdo Nro. 034 de noviembre 11 de 1970 el cual quedará en la siguiente forma “Se reconocerá prima proporcional de navidad a los empleados u obreros del Municipio que hayan laborado un mínimo de 90 días durante el año y que se desvinculen en cualquier época.

Se pagará un[a] doceava por cada mes trabajado sobre el último sueldo devengado”. La Sala considera que, contrario a lo indicado por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia apelada, la Constitución Política de 1886, en el artículo 76, determinó que el Congreso de la República creaba todos los empleos y fijaba las escalas de remuneración de las distintas categorías, así como el régimen de prestaciones sociales, mandato que se ratificó con la expedición del acto legislativo No. 1 de 1968.

Bajo el mismo criterio, la Constitución de 1991, determinó en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f), lo siguiente: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (…) e. Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. f. Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales”.

De igual manera, la referida norma estableció que las funciones previstas en los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución no podrán delegarse en las corporaciones públicas territoriales, ni éstas podrán arrogárselas. En ejercicio de sus atribuciones legales, el Congreso de la Republica expidió la Ley 4ª de 1992 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales…”, que en su artículo 12[10] le otorgó al gobierno la facultad de reglamentar el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales, conforme con los parámetros establecidos por el legislativo, a través de Decretos, y expresamente prohibió a las Corporaciones públicas arrogarse esta facultad[11].

Esta misma ley marco en el artículo 10 prevé: “(…)

ARTÍCULO 10. - Todo régimen salarial y prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente ley o en los Decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerán de todo efecto, y no crearán derechos adquiridos (…)”. Sobre el particular, la jurisprudencia Constitucional ha señalado lo siguiente:  “(…) concurre una fórmula de armonización entre el principio de Estado unitario (Art. 1º C.P.) y el grado de autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales, la cual se proyecta en la definición de la escala salarial de los empleos que ejercen los servidores públicos adscritos a ellas.

De acuerdo con esta fórmula, es al Congreso al que le corresponde proferir una ley marco que determine el régimen salarial y prestacional de los servidores del Estado, a partir de la cual el Gobierno Nacional determinará los aspectos particulares y concretos de dicho régimen. Estos presupuestos normativos sirven de marco legal para que los órganos de representación popular de las entidades territoriales, ejerzan la competencia constitucional de definir las escalas salariales de los empleos correspondientes. || A este respecto debe resaltarse que el grado de autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales no tiene carácter absoluto, sino que por expreso mandato superior, la gestión de sus intereses se ejerce dentro de los límites de la Constitución y la ley (Art. 287 C.P.).

En igual sentido, esa comprensión de la autonomía es corolario de lo previsto en el artículo 388 Superior, que establece que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, en los términos que establezca la ley. En ese sentido, la presunta antinomia entre las disposiciones de la Carta Política que reconocen esa autonomía y aquellas que confieren al Congreso y al Ejecutivo la potestad de definir el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, es apenas aparente.  || Ello debido a que las normas adoptadas por el Legislativo y el Gobierno Nacional constituyen el marco de referencia vinculante a los concejos y asambleas, respecto del ejercicio de la competencia para la definición de escalas salariales.

Existe, de acuerdo con las normas constitucionales interpretadas por la Corte, una relación de jerarquía identificable entre los preceptos de orden nacional, que son expresión del contenido y alcance del principio de Estado unitario, y la organización particular de la estructura de las administraciones locales y la previsión de sus escalas de remuneración, instancia en que se concreta la autonomía de los poderes territoriales.”[12](Subrayado y negrilla fuera de texto).

Dicho esto, se tiene que en el sistema jurídico creado a partir de la promulgación de Constitución Política de 1991, existe una competencia concurrente entre el Congreso y la Presidencia de la República para fijar los salarios y las prestaciones sociales de los servidores públicos del orden territorial; puesto que al primero le corresponde la expedición de la Ley con los aspectos generales sobre la materia y al segundo, la reglamentación de la normativa, llevando al detalle lo dispuesto por el órgano legislativo.

Así pues, estas funciones no podrán delegarse en las corporaciones públicas territoriales, ni éstas podrán arrogárselas, pues se encuentran expresamente prohibidas por mandato constitucional Ahora bien, el artículo 313 de la Constitución Política dispone en el numeral 6, que corresponde a los Concejos Municipales: “(…) Determinar…las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleos; crear los establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta”.

(Negrillas de la Sala). En concordancia con lo mencionado, el artículo 315 de la Carta Política prevé que. “(…) son atribuciones del alcalde (…) 7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado (…)”.

De los anteriores textos constitucionales se infiere que la facultad que se le otorgó a las Corporaciones públicas de los distintos entes territoriales y a sus representantes para fijar las escalas de remuneración, se limita a determinar la remuneración de sus empleados de acuerdo a los diferentes grados y categorías que existan en sus plantas de personal, por lo que esta función debe ejercerse dentro del marco de las disposiciones legales conforme con la ley general que sobre la materia expidió el Congreso de la República, esto es, la Ley 4ª de 1992.

En este sentido, la fijación del régimen salarial y prestacional constituye competencia que la Constitución y la ley reservó de forma exclusiva al Gobierno Nacional, con observancia de los parámetros dados por el Congreso de la República, en virtud de los cuales es claro que no es dable a otro organismo arrogarse dicha facultad. Se insiste por la Sala en la competencia concurrente o si se quiere, compartida, entre el legislador y el ejecutivo, en virtud de la cual, el Congreso determina los parámetros generales a los que debe sujetarse el ejecutivo para fijar el régimen salarial y prestacional.

En consecuencia, como ya lo ha precisado esta Corporación,[13] la determinación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales es competencia del Gobierno Nacional, de acuerdo con los parámetros señalados por el legislador, y no de las Corporaciones Públicas Territoriales, las que además, tienen prohibido arrogarse esta facultad; y en lo que se refiere al régimen salarial, el Gobierno señaló el límite máximo salarial de los servidores públicos territoriales teniendo en cuenta su equivalencia con los del orden nacional.

Siendo así, son ilegales las normas de carácter local, como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos, bien sean nacionales o del orden territorial, que regulen la materia. Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha dicho: “(…) Bajo la antigua Constitución Nacional la expedición del RÉGIMEN PRESTACIONAL de los empleados estatales era de competencia del Legislador.

Y bajo la Constitución Política de 1991 y conforme a la Ley Marco el Gobierno Nacional tiene competencias en dicha materia para regularlas en el ámbito nacional y local. La Ley 11 de 1986 (Estatuto Básico Municipal) determinó parámetros de competencias para los MUNICIPIOS, dentro de los cuales quedó claramente establecida su competencia limitada en MATERIA SALARIAL y la competencia del Legislador en MATERIA PRESTACIONAL.

Y en el parágrafo del art. 43 determinó: “Las situaciones jurídicas laborales definidas por disposiciones municipales no serán afectadas por lo establecido en los artículos 41 y 42 de la presente Ley. “, con lo cual dejó a salvo las SITUACIONES CONSOLIDADAS Y DEFINIDAS al amparo de normas municipales. Y sin que esto signifique que tales normas (v. gr.

Prestacionales) puedan seguir vigentes y produciendo efectos en nuevos casos. El D. L. 1333 de 1986 (régimen municipal) dispuso: a.) Fijó la competencia de los Concejos Municipales para la adopción de la nomenclatura y la clasificación de los empleos de las Alcaldías, Secretarías y de sus Dependencias, fijando las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos (art. 288); b.) Determinó que el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos municipales “será el que establezca la Ley” (Art. 291) y, de esta manera, no facultó a los Concejos, ni a otras autoridades municipales para reglar la materia prestacional, como tampoco para hacer compilaciones de normas legales en actos administrativos locales. c.) Dando aplicación a la figura jurídica del derecho adquirido, dispuso que las situaciones jurídicas laborales definidas por disposiciones municipales no serían afectadas por lo establecido en sus artículos anteriores.

(Parágrafo del art. 293). Así, se ha interpretado que el Legislador extraordinario dejó a salvo aquellas situaciones que en materia prestacional se lograron consolidar y se reconocieron a servidores que previamente cumplieron los requisitos señalados en disposiciones extralegales municipales, lo cual es entendible para evitar perjuicios para quienes a ellas se sometieron(…)”[14].

Ha dicho la jurisprudencia de esta sección, siguiendo los anteriores parámetros normativos y jurisprudenciales, que, en relación con los empleados públicos de las entidades territoriales, compete al Gobernador y al Alcalde fijar los emolumentos pero con sujeción a la Ley y a las Ordenanzas y Acuerdos (artículo 305 numeral 7º y artículo 315 numeral 7): “(…) Existe, para efectos de fijar salarios, un régimen de competencia concurrente entre el Congreso, el Gobierno Nacional, las Corporaciones administrativas colegiadas del orden Departamental y Municipal (Asambleas y Concejos) y el ejecutivo territorial (Gobernadores y Alcaldes) que fue ratificada por la Corte Constitucional en sentencia C- 510 de 1999 (14 de Julio) Magistrado Ponente Dr. Alfredo Beltrán Sierra.[15] La competencia del Gobierno Nacional para fijar el límite máximo salarial de la remuneración de los empleados de los entes territoriales no desconoce la competencia que la misma Constitución expresamente otorgó a las autoridades de dichos entes para fijar, por una parte, las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos dentro de su jurisdicción, artículos 300, numeral 7, y 313, numeral 6, de la Constitución, y, por otra, para determinar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, artículos 305, numeral 7, y 315, numeral 7, de la Constitución (…)[16].

De acuerdo con lo anterior, es claro que las autoridades Municipales carecen de competencia para crear salarios y prestaciones sociales, pues sus potestades por mandato constitucional se limitan a determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate, teniendo en cuenta los límites máximos establecidos por el Gobierno Nacional.

Visto lo anterior, la Sala considera que, para efectos de liquidar las prestaciones sociales a las que tenía derecho el señor Luis Gonzalo Cuartas Quiroz cuando terminó su vínculo laboral con la Personería de San Jerónimo, no podía aplicarse lo dispuesto en el Acuerdo N° 04 de 1984, teniendo en cuenta que el Concejo Municipal de San Jerónimo no estaba facultado para crear una prestación social, como es la prima de navidad, en virtud de lo dispuesto en los párrafos precedentes.

Teniendo en cuenta lo expuesto, debe revisarse si los empleados públicos del nivel territorial tenían derecho al reconocimiento y pago de la prima de navidad, mientras estuvo vinculado el señor Luis Gonzalo Cuartas a la Personería de San Jerónimo. Al respecto, se observa que el artículo 11 de la Ley 4 de 1966 “Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones” estableció que “Todos los empleados y obreros de la Nación tendrán derecho a una Prima de Navidad o bonificación equivalente a un mes de sueldo que corresponde al cargo en 30 de noviembre de cada año, y será pagada en la primera quincena del mes de diciembre. […]” A su vez, los artículos 1 y 2 del Decreto 2922 de 1966 “Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones”, establecen: “ARTÍCULO 1°.

Todos los empleados y obreros de la Nación tendrán derecho a una Prima de Navidad o bonificación, equivalente a un (1) mes de sueldo, tomando como base para su liquidación el devengado en treinta (30) de noviembre del respectivo año, cuando se haya trabajado hasta esa fecha. PARÁGRAGO 1°. Todos los empleados y obreros de la Nación que hayan servido un tiempo menos recibirán una doceava parte de la Prima por cada mes completo servido al treinta y uno (31) de diciembre, tomando como base el sueldo devengado en el último mes de servicio. […] ARTÍCULO 2°.

Para la liquidación de la Prima de Navidad serán acumulables los períodos servidos durante el año en las diversas dependencias de la Administración Pública Nacional y los establecimientos públicos, pero no los servidos en cargos departamentales, intendenciales, Comisariales y municipales”. El Decreto 3135 de 1968 “Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales”.

En dicho decreto se estableció en su artículo 5 que son empleados públicos y trabajadores oficiales “Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios; Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. […] Las personas que prestan sus servicios en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos”.

El artículo 11 del mismo Decreto, establece que "Todos los empleados públicos y los trabajadores oficiales, tendrán derecho a una Prima de Navidad equivalente a un (1) mes del sueldo que corresponda al cargo en treinta (30) de noviembre de cada año, prima que se pagará en la primera quincena del mes de diciembre.

PARÁGRAFO  1. Cuando el empleado o trabajador oficial no hubiere servido durante el año civil completo, tendrá derecho a la mencionada prima de navidad, en proporción al tiempo servido durante el año, a razón de una doceava parte por cada mes completo de servicios, que se liquidará con base en el último salario devengado. […]”. Esta disposición fue modificada por el artículo 11 del Decreto 3148 de 1968.

A su vez, el Decreto 1045 de 1978 “Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional”, en su artículo 32 señaló que “Los empleados públicos y trabajadores oficiales tienen derecho al reconocimiento y pago de una prima de Navidad.

Respecto de quienes por disposición legal o convencional no tengan establecida otra cosa, esta prima será equivalente a un mes del salario que corresponda al cargo desempeñado a treinta de noviembre de cada año. La prima se pagará en la primera quincena del mes de diciembre, cuando el empleado público o trabajador oficial no hubiere servido durante todo el año civil, tendrá derecho a la mencionada prima de Navidad en proporción al tiempo laborado, a razón de una doceava parte por cada mes completo de servicios, que se liquidará y pagará con base en el último salario devengado, o en el último promedio mensual, si fuere variable”.

Posteriormente, el Decreto 1919 de 2002 “Por el cual se fija el Régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial” “ARTÍCULO  1.- A partir de la vigencia del presente Decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del nivel central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles Departamental, Distrital y Municipal, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales, a las Veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las Juntas Administradoras Locales, de las Instituciones de Educación Superior, de las Instituciones de Educación Primaria, Secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional.

Las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base en los factores para ellas establecidas”. Visto lo anterior, se evidencia que la prima de navidad prevista en las normas citadas es una prestación social reconocida a empleados públicos del orden nacional y del orden territorial, pero para estos últimos solo a partir del 1 de septiembre de 2002, con la expedición del Decreto 1919 de 2002.

Así las cosas, la Sala considera que para la fecha en que se expidió la Resolución N° 002 de 28 de febrero de 2001, los empleados públicos del nivel territorial no podían ser beneficiarios de la prima de navidad, razón por la cual se debe declarar la nulidad parcial del acto acusado. Sin embargo, como en la demanda solo se solicitó la nulidad frente a lo correspondiente a la prima de navidad proporcional liquidada frente al año 2001, la Sala declarará la nulidad solamente frente a ese concepto por la anualidad reclamada, sin que haya lugar a disponer el restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta que se trata de una demanda presentada en ejercicio de la acción de simple nulidad y que cualquier valor pagado al señor Luis Gonzalo Cuartas Quiroz, teniendo en cuenta que no se probó que hubiera actuado de mala fe, ni se acreditó la existencia una maniobra fraudulenta o engañosa de su parte.

Ahora bien, adicional a lo anterior, la Sala advierte que, de aceptarse que las entidades territoriales están facultadas para crear primas extralegales, el señor Luis Gonzalo Cuartas Quiroz tampoco habría podido verse beneficiado de lo previsto en el Acuerdo N° 04 de 1984, pues en dicha disposición se estableció que la prima de navidad se reconocerá para aquellos empleados públicos u obreros del municipio de San Jerónimo, que hayan laborado mínimo 90 días en un año, lo cual no ocurrió en el caso bajo estudio, pues el señor Cuartas Quiroz laboró en el año 2001 solo por dos meses, es decir, que no podía en todo caso aplicarse lo allí dispuesto a efectos de liquidar de forma proporcional esta prestación. Asimismo, se resalta que no es válida la posición planteada por el apoderado del señor Luis Gonzalo Cuartas Quiroz, que debe contabilizarse el término para el reconocimiento de la prima de navidad por año laborado y no por año calendario, pues la causación de esta prestación no está limitada al cumplimiento del año de servicios, como si ocurre con las vacaciones y prima de vacaciones, por ejemplo, sino que se calcula de forma anual, de enero a diciembre, liquidada con el salario devengado a 30 de noviembre, y puede pagarse de forma proporcional, si el término es inferior al año. II.

DECISIÓN Así las cosas, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, en el cual se negó la pretensión de la demanda. En su lugar, se declarará la nulidad parcial del acto acusado, solamente en lo correspondiente al reconocimiento de la prima de navidad de forma proporcional frente al año 2001. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

En su lugar:

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución N° 002 del 28 de febrero de 2001, en cuanto dispuso el reconocimiento de la prima de navidad, de forma proporcional, para el periodo 2001, teniendo en cuenta las consideraciones realizadas en la presente providencia.

TERCERO: En firme esta providencia DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE La presente providencia fue discutida y aprobada en la Sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 48-50. [2] Folios 63-70. [3] Folios 289-306. [4] Folio 8. [5] Folio 2. [6] Folio 3. [7] Folio 6. [8] Folio 9. [9] Folio 7. [10] Este precepto fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-315 del 19 de julio de 1995, con ponencia del Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la que se precisó que esta facultad del Gobierno no pugna con la que el constituyente expresamente otorgó a las entidades territoriales para fijar las escalas de remuneración y los emolumentos de los empleos de sus dependencias, en los artículos 287, 300-7, 305-7, 313-6 y 315-7 de la C.P. [11] En la exposición de motivos del proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional, se precisó, entre otras cuestiones, lo siguiente: “ III Régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de las entidades territoriales 1.

En el orden regional y local las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales en la fijación de escalas salariales de los empleos de su jurisdicción deberán guiarse por las que rijan a nivel nacional. 2. Con el fin de ordenar el sistema de remuneración del sector público, el Gobierno Nacional tendrá exclusividad absoluta para fijar el régimen prestacional de los empleados públicos de las entidades territoriales, con lo cual se reitera el principio constitucional”.

Con relación al numeral 19, literales e) y f) del artículo 150 constitucional en la ponencia para segundo debate ante el Senado, Gabriel Melo Guevara, expuso: “Carácter de ley marco ( ) Estas disposiciones cambian el sistema constitucional anterior, señalado en el numeral 9° del artículo 76 de la Constitución precedente ( ) Según el artículo 79 de esa Constitución, tales leyes sólo podían ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobierno, pero el Congreso estaba facultado para introducir en los proyectos las modificaciones que considerara convenientes.

La naturaleza misma del tema impuso la costumbre de utilizar las facultades extraordinarias, contempladas en el artículo 76, ordinal 12 de la anterior Constitución. Mediante ellas, el Gobierno solicitaba y el Congreso otorgaba, anualmente, unas facultades extraordinarias para decretar los ajustes de salarios. El caso se ajustaba en las exigencias del ordinal 12 del artículo 76.

Se trataba de facultades precisas, de las cuales era investido el Presidente por un tiempo determinado, por lo general muy corto ( ) Así operó el sistema por años, estableciendo una rutina legislativa cambiada por exigencias de la nueva Constitución. ” [12] Corte Constitucional, Sentencia C – 173 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva [13] Ver entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de marzo de 2001, Expediente No. 6179 (3241-00), Actor VICTOR MANUEL ROJAS GUTIERREZ; y fallo del 19 de mayo de 2005, Expedientes No. 11001032500020020211 01, No. INTERNO: 4396 – 2002, Actor LUIS EDUARDO CRUZ PORRAS (Acumulados Nos. 11001032500020020209 01 (4333-02), actor AUGUSTO GUTIERREZ Y OTROS; 11001032500020020213 01 (4406-02), actor ENRIQUE GUARIN ALVAREZ; y 11001032500020020230 01 (4767-02), actor PABLO EMILIO ARIZA MENESES Y OTROS), Consejero Ponente DR. JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE. [14] Consejo de Estado Sección Segunda Subsección B. C.P. Dr. Alejandro Ordoñez Maldonado.

Sentencia del 28 de septiembre de 2006. Rad. No. 73001-23-31-000-2001-00841-01(05279-02). Actor: Jorge Rojas Padilla. Demandado: Municipio de Ibagué. [15] En esa sentencia se señaló: “[ ] 4.3. En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen.

Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales, a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo de que se trate.

Cuarto, los gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional” [16] Consejo de Estado – Sección Segunda Subsección “B”.

C.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Expediente No. Interno. 0417-09. Sentencia del 15 de abril de 2010. Demandante. Maria Stella Martínez Cifuentes. Demandado. Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Salud y la E.S.E. Hospital San José del Municipio de la Palma.