DAÑO / FUENTE DEL DAÑO / ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / VEHÍCULO / PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE MASIVO DE PASAJEROS / ACTO ADMINISTRATIVO / CANCELACIÓN DE MATRÍCULA DEL VEHÍCULO / DESINTEGRACIÓN FÍSICA DE VEHÍCULO AUTOMOTOR / CAUSACIÓN DEL DAÑO / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDIBILIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / MUNICIPIO / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Debe recordarse que la fuente del daño que se afirma irrogado es la que determina la acción idónea o procedente a efectos de lograr la consideración del asunto por parte del juez, y ello, a su vez, fija la técnica apropiada en la formulación de las pretensiones y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer.(…) En consideración de esta Sala, pese a lo que intenta hacer ver la demandante sobre una operación administrativa, lo cierto es que el origen del menoscabo por cuya indemnización se demanda en el presente caso, a saber, que se le impidiera a la parte actora continuar obteniendo la ganancia derivada de la explotación económica de su vehículo a través de la prestación del servicio público de transporte colectivo de pasajeros, se concretó con ocasión del acto administrativo que canceló la matrícula del mismo, a solicitud de la propietaria, por desintegración física total del automotor (…) En efecto, se observa que fue sobre dicho acto administrativo que la parte demandante pretendió probar en el proceso, la causación del daño. (…) [L]a demandante interpuso la acción de reparación directa con el propósito de obtener la declaratoria de responsabilidad por los perjuicios sufridos como consecuencia del desplazamiento en su actividad económica de transporte público de pasajeros, situación que devino efectivamente, según su argumentación, de las actuaciones irregulares que desplegaron las accionadas en la implementación del Sistema Integrado de Transporte Masivo (…) que se concretaron en el acto administrativo de cancelación de la matrícula.

(…) [E]n el sub judice se evidencia una contradicción insalvable, pues el acto administrativo al que la demandante atribuye el origen del perjuicio, se emitió por solicitud suya. Así, lo que devela el plenario, es que la parte actora ha obrado en contra de sus propios actos, representados en la solicitud que elevó para la desintegración y cancelación de la matrícula de su vehículo, y su conformidad con la determinación adoptada, la que ahora, por razones desconocidas, quiere cuestionar acudiendo al mecanismo de control de reparación directa, cuando si su real entendimiento era el de que tal acto le produjo perjuicios, pues la cancelación de la matrícula y la desintegración del vehículo es lo que le ha privado de unos ingresos, debió acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, asunto que surge del simple contraste y lectura de la demanda y el acto administrativo (…) [P]artiendo de que en el presente caso existieron cargos de ilegalidad en contra del acto administrativo (…) Tales afirmaciones no son aisladas pues engloban el reproche que la parte actora hace en últimas al acto administrativo, lo que constituye una censura clara de ilegalidad a sus fundamentos, comoquiera que supone una acusación de encontrarse injustificadamente alejados de las normas y principios de la Constitución y la Ley.(…) [L]a Sala advierte que, tal como se desprende de una lectura integral de la demanda, aunque en la misma se adujo que se está formulando una acción de reparación directa, en realidad los argumentos a partir de los cuales se pretende erigir esa responsabilidad del Estado devienen de varios cuestionamientos a los fundamentos del acto administrativo mediante el que se autorizó la desintegración del vehículo de la accionante y se canceló su matrícula.

En efecto, lo que se plantea es que ese acto administrativo fue expedido irregularmente en la medida en que provino de un constreñimiento sistemático que ejerció la administración sobre la demandante y, en general, sobre los pequeños transportadores del municipio (…) En este orden de ideas, no hay duda de que la acción procedente para reclamar indemnización era la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, la causa por la cual se reclama a las entidades demandadas se ubica y proyecta en el escenario de la actuación administrativa que se concretó con la expedición de la resolución (…) [L]a Sala revocará la sentencia apelada, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, para declarar la indebida escogencia del medio de control judicial promovido, bajo el entendido de que la acción correspondiente se encontraba caducada, debido a que el acto administrativo controvertido fue expedido en el (…) y la demanda fue radicada el (…) esto es, por fuera de la oportunidad que, para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, establecía el artículo 136, numeral 2 del CCA.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 2 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2008, exp. 15906, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia del 13 de mayo de 2009, exp. 15652, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; auto del 13 de diciembre de 2001, exp. 20678, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y sentencia del 12 de mayo de 2016. exp. 32595, C.P. Hernán Andrade Rincón. ACTO ADMINISTRATIVO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO JURÍDICO / REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / DAÑO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FALLO INHIBITORIO POR INEPTITUD DE LA DEMANDA / SENTENCIA INHIBITORIA / FALLO INHIBITORIO POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / / EXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO [L]os actos administrativos son tales en tanto en ellos concurren los elementos que la jurisprudencia y la doctrina han identificado como factores que le atribuyen no solo su validez sino su existencia. (…) Recuerda la Sala que, dentro de los hechos con relevancia jurídica, se encuentran los actos jurídicos provenientes de la voluntad de las personas, bien sean naturales o jurídicas, como es el caso del Estado y que tienen vocación de decisión. Los actos jurídicos ejercidos por el Estado pueden variar conforme con su naturaleza, bien pueden ser del orden legislativo, jurisdiccional o administrativo.

Así, a través de los actos jurídicos administrativos o simplemente actos administrativos, el Estado ejecuta la Constitución y la Ley, al tiempo que concreta los fines para los cuales dicha persona moral existe, esto es, la satisfacción del interés general. (…) Así, la relevancia jurídica, el contenido decisorio, la existencia de voluntad y el ejercicio de función administrativa constituyen desde una visión generalísima, la caracterización del acto administrativo.

(…) Al referirnos a la validez de un acto administrativo se hace alusión a su conformidad con el ordenamiento jurídico, consecuencia del respeto a la legalidad o del sometimiento a las exigencias del derecho vigente o, en otras palabras, se refiere al valor que tiene el acto administrativo cuando quiera que es confrontado con los preceptos legales, los cuales generan acatamiento por parte de los administrados en la medida en que rigen las relaciones entre ellos y el Estado.(…) En lo que respecta a la existencia del acto administrativo, está ligada al momento en que la voluntad de la administración se manifiesta a través de una decisión. De forma que, el acto administrativo existe desde el momento en que es producido por la administración, y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz.

De igual manera, la existencia del acto administrativo está ligada a su vigencia, la cual se da por regla general desde el momento mismo de su expedición, condicionada a su publicación o notificación.(…) Los requisitos de existencia del acto administrativo, conllevan entonces la aparición de elementos subjetivos como objetivos, de tal manera que para que nazca el acto como tal se necesita de un órgano con competencia que lo profiera, una declaración de ese sujeto, un objeto sobre el cual recae tal declaración, un motivo por el cual se realiza, la forma que ella tiene y la finalidad que persigue, lo cual, de observarse, resultarían ser comunes a todos los actos jurídicos estatales.(…) Cuando alguno de estos elementos no se encuentra presente en el acto administrativo, éste necesariamente presenta problemas de existencia o de validez, de ahí que a la hora de controvertir los daños que un acto administrativo ocasione, el legislador haya previsto como causales de su anulación y de la procedencia de la reparación, las de: i) infracción de las normas en que deberían fundarse; ii) falta de competencia; iii) forma irregular o desconocimiento del derecho de audiencia o de defensa; iv) falsa motivación y v) desviación de atribuciones de quien profirió el acto (artículo 84 del CCA).(…) [V]erificados los elementos de los actos administrativos, no cabe duda de que la actora reprocha tanto las motivaciones como los fines para los cuales fue expedida la Resolución (…) De manera que, el daño cuya reparación se exige, tiene fuente en unos actos de la administración, y desligado de estos, en el obrar de la propia actora quien promovió su expedición, conformándose con lo decidido, razón por la cual, resulta abiertamente improcedente emitir un pronunciamiento de fondo en el presente asunto, comoquiera que está demostrada la indebida escogencia de la acción, la cual constituye presupuesto necesario de la sentencia de mérito (…) FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto ver, Consejo de Estado, sentencia del 31 de enero de 2019, exp. 4574-2016 y sentencia de 28 de abril de 2010, exp. 17811.

C.P. Mauricio Fajardo Gómez. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 76001-23-31-000-2012-00301-01(53909) Actor: EUNICE ARDILA TIQUE Demandado: METROCALI – NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE - MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Asunto: Sentencia Temas:  INEPTA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN –la escogencia de la acción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del daño alegado, en sub lite se concretó con la expedición de unos actos administrativos / FALLO INHIBITORIO – la vía procesal adecuada para demandar en este asunto no era la acción de reparación directa, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho.

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Según la demanda, Metrocali S.A., la Nación- Ministerio de Transporte- Municipio de Santiago de Cali, deben responder por los perjuicios materiales y morales que le fueron ocasionados a la demandante como consecuencia de la implementación del Sistema Integrado de Transporte Masivo, circunstancia que la desplazó de su actividad económica en razón de la cancelación de la tarjeta de operación por desintegración física del vehículo de transporte público de su propiedad[1].

I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la proferida el 26 de febrero de 2015[2], mediante la cual el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca negó lo solicitado en la demanda. 2. El anterior proveído decidió la demanda de reparación directa instaurada el 9 de marzo de 2012[3] a través de apoderado judicial, por la señora Eunice Ardila Tique contra Metrocali S.A. – Nación - Ministerio de Transporte - Municipio de Santiago de Cali, cuyos hechos, fundamentos y pretensiones se relacionan a continuación. Pretensiones 3.

Se solicitó que se declarara administrativamente responsables a las demandadas “por los daños y perjuicios materiales causados a la demandante (propietaria de vehículo de transporte público colectivo), por los daños económicos causados en su legítimo derecho, falla en el servicio que condujo a la privación definitiva de la libertad de explotación económica lícita de la industria y comercio de la prestación del servicio público colectivo urbano de pasajeros de la ciudad de Santiago de Cali con base en los diversos hechos, actos administrativos, actuaciones administrativas, operaciones administrativas, acciones y omisiones de las entidades públicas que originaron y materializaron en forma determinante el respectivo desplazamiento forzoso sin indemnización previa y justa alguna a la demandante propietaria transportadora lesionada en este caso concreto, de las principales vías públicas de la ciudad de Santiago de Cali, sin la posibilidad de reponer en forma legal, real y concreta su vehículo automotor, en su condición de legítima propietaria del mismo”. 4.

A raíz de la anterior declaración, se solicitó que se condenara a las demandadas a “pagar a favor de la actora o a quien represente legalmente sus derechos, los daños y perjuicios de orden material y moral, objetivados y subjetivados, actuales y futuros, daño emergente y lucro cesante, debidamente indexados, los cuales se estiman en $300.000.000”.

Posteriormente, en escrito de subsanación de la demanda se aclaró que la cuantía es de $285.000.000 que corresponden a los perjuicios materiales por las sumas dejadas de percibir teniendo en cuenta la vida útil del vehículo, y adicionalmente se reclama el valor de $15.000.000 por perjuicios morales causados a la familia de la demandante[4].

Hechos y fundamentos 5. Como fundamento fáctico de la demanda, la demandante inició haciendo un recuento de los antecedentes y la normatividad relativa al proceso de definición e implementación del proyecto del SITM (Sistema Integrado de Transporte Masivo) en la ciudad de Cali. Refirió que la operación del sistema, mediante licitación pública, fue subcontratada con cuatro operadores, que se comprometieron a la reducción del transporte público colectivo, para evitar el paralelismo de ambos sistemas. 6.

Afirmó que Metrocali presionó a sus operadores para hacer efectivas resoluciones de cancelación y retiro de rutas, de manera que los vehículos de transporte público colectivo salieran de circulación, y que los concesionarios de Metrocali, por medio de presión, manifestaciones engañosas y evidente coerción, lograron que aproximadamente 2.400 propietarios de vehículos de transporte de pasajeros, cedieran sus derechos por desintegración física de sus vehículos. 7.

Con tal contexto, refirió que el 4 de enero de 2010 la señora Eunice Ardila Tique cedió, bajo presiones económicas y psicológicas derivadas de los hechos referidos, los derechos por chatarrización o desintegración física del vehículo Microbús de su propiedad, marca Nissan modelo 1997, Placa VBR409, a una firma concesionaria de Metrocali S.A., mediante Resolución No. 28487 de la Secretaría de Tránsito de Santiago de Cali.

Afirmó que el vehículo de la accionante era el único sustento de su familia compuesta por ella, su esposo, y sus dos hijos y que, al perder su proyecto productivo, sufrió una disminución de su calidad de vida, lo que desencadenó problemas de salud y falta de tranquilidad en el ámbito familiar. 8. En relación con los fundamentos de derecho, sostuvo que la operación administrativa del Estado, consistente en la puesta en marcha del SITM a través de la firma Metrocali, causó daños y perjuicios a la demandante pues chatarrizó su vehículo producto de la presión, privándola de la libertad de explotación económica lícita de la prestación del servicio público de transporte, sin hacer reserva dentro de los costos operacionales, por las consecuencias de cancelar rutas del transporte público colectivo y la eliminación de los vehículos, lo que “lo convierte en responsable del costo social que implica la chatarrización de los vehículos”.

Alegó que la implementación del sistema integrado de transporte masivo, creó un monopolio, debido a que se pretende que este sea el único sistema en funcionamiento. 9. Argumentó que la creación de un Fondo de Recuperación Empresarial, Social y Ambiental (F.R.E.S.A.) como un mecanismo de mitigación social para que los propietarios que chatarrizaron sus vehículos emprendieran proyectos productivos, permite deducir que Metrocali asumió la responsabilidad por las consecuencias sufridas por los propietarios de los vehículos.

Alegó que dicho fondo, además, no reconocía sumas proporcionales a los perjuicios causados a los propietarios. 10. Finalmente, hizo referencia al derecho a la igualdad consagrado en la Constitución y aludió a la implementación del SITM Transmilenio de la ciudad de Bogotá, en la que se estableció de manera consensuada, una tabla de indemnización para la compensación de los pequeños propietarios que chatarrizaron sus vehículos.

La defensa 11. En su contestación, el Ministerio de Transporte, refirió que no es administrativamente responsable de los daños y perjuicios alegados por la demandante, en tanto es un órgano eminentemente regulador, planificador y normativo en el área del transporte y carece de funciones de tipo operativo de vigilancia y control de las actuaciones que desempeñen las diferentes entidades de tránsito y transporte del orden municipal, en este caso, la Secretaría de Tránsito de la ciudad de Santiago de Cali, de acuerdo a lo preceptuado en el Decreto 2171 de 1992.

En este sentido, planteó la falta de legitimación en la causa por pasiva, y las excepciones de inexistencia de responsabilidad del ente demandado y la genérica[5]. 12. Por su parte, el municipio de Santiago de Cali, en su contestación, se opuso a todas las pretensiones de la demanda. Refirió que ningún propietario salió obligado de su actividad, en tanto el proyecto de implementación del MIO se socializó desde sus inicios con el fin de mitigar los posibles daños que se podían ocasionar y a los propietarios de los vehículos se les ofrecieron múltiples opciones para que escogieran la que más les convenía en relación con el compromiso de reducción de oferta de transporte colectivo, y a quienes voluntariamente tomaron la decisión de enajenar el vehículo a un adjudicatario del contrato de concesión de transporte con el propósito de ser chatarrizado, se les benefició con el Fondo de Reconversión Empresarial, Social y Ambiental (F.R.E.S.A.).

Asimismo, señaló que los permisos, autorizaciones o habilitaciones de que son objeto las empresas de transporte público colectivo de pasajeros son por naturaleza jurídica revocables y que el ejercicio de tal actividad se encuentra estrictamente regulado e intervenido por el Estado, en los términos contemplados en la Ley 105 de 1993, la Ley 336 de 1996 y sus decretos reglamentarios. 13.

Adujo que la negociación de los derechos que alegó la accionante y que califica como lesivos, se dio entre la demandante y uno de los concesionarios del SITM, de manera voluntaria, sin que en ella haya hecho parte la Secretaría de Tránsito municipal de Cali. Planteó las siguientes excepciones: i. Falta de legitimación en la causa por pasiva; ii.

Improcedencia de la acción, siendo la que se debía impetrar, la de nulidad y restablecimiento del derecho; iii. Caducidad de la acción, en cuanto los actos administrativos fueron proferidos en 2010 y ya ha transcurrido en exceso el término de 4 meses para demandarlos; iv. Inexistencia de daño antijurídico indemnizable, debido a que la chatarrización ocurrió de manera voluntaria y no fue ordenada por la autoridad de tránsito municipal, lo que implica una causa extraña al ente territorial y, además, argumentó que no se probó que la entidad, mediante su actuación, se hubiera ensañado de manera exclusiva, especial y anormal contra la demandante; v. Existencia de causa extraña al municipio de Santiago de Cali e inexistencia de nexo causal; y vi.

La innominada[6]. 14. Metrocali S.A. descorrió el traslado de la demanda argumentando que los actos que la demandante alega como lesivos fueron proferidos por la Secretaría de Tránsito municipal de Cali, en concreto, la Resolución No. 28487, y que dichos actos, cuya legalidad se cuestiona, fueron proferidos en 2010 y ya había transcurrido en exceso el término de 4 meses para la presentación de demanda.

Igualmente, se alegó que no existía nexo de causalidad entre los daños denunciados como antijurídicos y la actuación de Metrocali, pues la implementación de un sistema masivo de transporte es una opción lícita dentro del régimen económico y de mercado que protege la Constitución y la ley en Colombia; y que no existía prueba suficiente del monto astronómico de los perjuicios cuyo resarcimiento se implora. 15.

Presentó las siguientes excepciones: i. Falta de legitimación en la causa por pasiva, por no haber expedido los actos administrativos que se alegan como lesivos; ii. Improcedencia de la acción, al ser la procedente la de nulidad y restablecimiento del derecho; iii. Caducidad de la acción; iv. Inexistencia de daño antijurídico especial indemnizable; y v. Existencia de causa extraña a Metrocali, en cuanto la chatarrización fue consentida por la demandante y que en el argumento de que la demandante fue presionada para aceptarla, la causa de ese daño fue igualmente extraña a la demandada[7].

Los alegatos de conclusión 16. Metrocali S.A. alegó de conclusión reiterando lo manifestado en la contestación de la demanda y precisando, en relación con la supuesta configuración de un monopolio, que desde hacía varios años se había socializado el proyecto SITM-MIO con quienes venían prestando el servicio público de transporte con el fin de que participaran en la licitación, con lo que se pretendía, precisamente, incluir a los transportadores en el sistema de transporte masivo MIO.

Asimismo, reiteró que a los transportadores se les dio la opción de cambiar de servicio, trasladar la cuenta o desintegrar físicamente (chatarrizar) sus vehículos, de manera que nunca se les obligó o presionó para que accedieran a esta última opción, la cual decidió la demandante de manera voluntaria[8]. 17. El municipio de Santiago de Cali insistió, en general, en lo argumentado en la contestación. Hizo referencia a que no se aportó en el libelo prueba que indique que el bus enunciado como de propiedad de la accionante, haya salido de circulación o su tarjeta de operación haya sido cancelada como resultado de la reducción de la capacidad transportadora debido a la implementación del SITM, ni que pruebe que la demandante fue conminada por la administración distrital a retirar su vehículo del sistema.

Igualmente, recalcó que no era posible que coexistieran los dos sistemas de transporte, en pro de las condiciones de movilidad de los ciudadanos caleños[9]. 18. La parte demandante guardó silencio. La decisión 19. En la decisión de primera instancia, el Tribunal señaló, en primer lugar, que pese a que en la demanda se manifestó que existió una falla en el servicio producto de una operación administrativa, la pretensión se concreta en la obtención de indemnización por los perjuicios causados como consecuencia de la expedición de un acto administrativo –que por desconocimiento de las normas en las que debería fundarse se tornaría ilegal-, lo que desborda el ámbito de aplicación de la acción de reparación directa.

Sin embargo, ya que en el mismo libelo se sostuvo en un aparte que se evidenciaba un desconocimiento del principio de igualdad, lo que vulneraba la buena fe, la seguridad jurídica y la confianza legítima, la Sala adecuó el título de imputación en aplicación del principio “iura novit curia” para que resultara procedente el estudio de la acción dentro de los supuestos de la teoría del daño especial, pese a la existencia de argumentos de ilegalidad en contra del acto administrativo señalado como causa del daño. 20.

En segundo lugar, el Tribunal reconoció la excepción de falta de legitimación pasiva alegada por el Ministerio de Transporte, entendiendo que el daño presuntamente causado no le resulta imputable, por cuanto esta entidad no tiene entre sus funciones adelantar acciones relacionadas con la implementación del sistema de transporte masivo. 21.

En lo que respecta al análisis del título de imputación de daño especial, el a quo, tras poner de presente jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha señalado que dadas las características y la naturaleza jurídica de las licencias de funcionamiento para operar el servicio público de transporte, éstas no constituyen derechos adquiridos, concluyó que el daño padecido por la accionante no reviste las condiciones de singularidad y desproporcionalidad que evidencien un rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas.

Asimismo, hizo alusión a la postura del Consejo de Estado sobre que las condiciones de prestación del transporte público no permanecen invariables en el tiempo. 22. Finalmente, afirmó que el transportador tiene el deber de cumplir con todas las imposiciones necesarias para garantizar el derecho de movilidad de la sociedad en general y por ello, desde que la administración concede una licencia de operación, “el prestador es consciente de las repercusiones sociales de su labor y de la obligación que contrae consecuencialmente para ajustar sus intereses a los de la comunidad”.

Por manera que, denegó las súplicas de la demanda, considerando la juridicidad del daño alegado por la actora. II. EL RECURSO DE APELACIÓN 23. La parte demandante solicitó que se revocara la sentencia recurrida para que en su lugar, se accediera a sus pretensiones[10]. 24. Señaló que el progreso para unos no puede implicar la ruina para otros, y que el concepto de que el interés general prima sobre el particular pierde consistencia en este caso, en el que, aunque la implementación del sistema integrado de transporte masivo de Cali tenía como objetivo el beneficio colectivo, causó más perjuicios que beneficios a la comunidad. 25.

Afirmó que la reducción de oferta del sistema público colectivo promovida por la administración del municipio de Santiago de Cali, a través de Metrocali y sus concesionarios, se adelantó sin prever el posterior caos en el servicio público, desconociendo la vida útil de los vehículos, que según el estatuto del transporte es de 20 años, con la opción de reposición por otros 20 años otorgada por la Ley 688 de 2001, “por lo cual la legalidad de la actuación del estado queda totalmente desvirtuada”. 26.

Asimismo, alegó que los vehículos de los transportadores son un proyecto productivo del que dependen muchas familias y que representan una empresa familiar, y que estos proyectos productivos cedieron el negocio del transporte al Estado, quien al implementar el sistema integrado creó un monopolio, al promover la idea de que los buses tradicionales no podrían convivir con el sistema masivo, pues habría paralelismo.

Adujo que dicho monopolio se constituyó violando los derechos constitucionales de los transportadores al desconocer el artículo 336 de la Constitución. 27. Finalmente, refirió que cuando el municipio de Santiago de Cali creó el Fondo de Reconversión Empresarial, Social y Ambiental denominado F.R.E.S.A. con el fin de mitigar el impacto social de la chatarrización a través de un subsidio, la administración reconoció que existía un perjuicio a los transportadores de servicio público colectivo.

Los alegatos de conclusión y el concepto del Ministerio Público 28. En sus alegatos de conclusión, el municipio Santiago de Cali reiteró lo argumentado en la contestación de la demanda y en los alegatos ante el Tribunal[11]. 29. Por su parte, Metrocali S.A., refirió que la demandante no pudo probar los elementos de la responsabilidad del Estado.

Además, adujo que no existió daño especial, pues la misma Corte Constitucional desde su sentencia C-043 de 1998 ha definido la incertidumbre que posee un particular al tener una licencia de funcionamiento para operar el servicio público de transporte, la cual no genera derechos adquiridos, sino que se trata simplemente de derechos temporales de operación. 30.

Finalmente, insistió en los argumentos que había planteado previamente en el curso del proceso, sobre que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, que por demás se encontraba caducada; y que, si en virtud del principio de iura novit curia la Corporación resolvía la controversia bajo el título de imputación de daño especial, debía concluir que tampoco la demandante logró demostrar los elementos de dicha teoría, es decir, el rompimiento de las cargas públicas[12]. 31.

La parte actora guardó silencio. 32. La Procuradora Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto en el que solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia. 33. Adujo que en el presente caso no se configuró daño especial toda vez que se encontró acreditado dentro del proceso que el daño padecido por la demandante, consistente en la desintegración del vehículo de servicio público de su propiedad, se produjo como consecuencia de la expedición de un acto administrativo fundamentado en la implementación del sistema de transporte masivo en el municipio de Santiago de Cali. 34.

Indicó que la actora no demostró que el daño soportado cumpliera las condiciones de singularidad y proporcionalidad, ni aportó material probatorio que demostrara al responsable del daño, de manera que se trató de una carga pública que la ciudadana estaba llamada a soportar en razón a que se encontraba ejerciendo una actividad que debía cumplir con los requisitos legales. 35.

Finalmente, manifestó que no era de recibo cuestionar la viabilidad, éxito o no del sistema masivo de transporte, y que en el proceso de modernización del parque automotor en las grandes ciudades, hay cargas públicas frente a las cuales no pueden escindirse los particulares[13]. III. C O N S I D E R A C I O N E S 36. No existiendo razones o motivos que conduzcan a la Sala a declarar una nulidad de oficio o volver sobre la definición de su competencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 26 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda, en los términos descritos al inicio de esta sentencia. Objeto de la apelación 37.

El ámbito del recurso interpuesto se circunscribe a verificar si es posible imputar responsabilidad a las demandadas Metrocali y municipio de Santiago de Cali, con ocasión del daño alegado por la actora. Atendiendo a que en el recurso no se planteó consideración alguna sobre la declaración de falta de legitimación por pasiva del Ministerio del Transporte en este caso, esta Sala no se pronunciará al respecto. 38.

Previo a dicha determinación, la Sala verificará la procedencia de la acción de reparación directa en el presente asunto, de manera tal que de encontrarse que dicha acción es la procedente, se procederá a verificar si en el proceso se logró probar un daño especial imputable a las demandadas, con ocasión de la operación administrativa que derivó en un contrato de cesión de derechos por desintegración física del vehículo de transporte público colectivo de propiedad de la demandada.

Motivación de la sentencia Análisis probatorio 39. Con los elementos de convicción allegados en legal forma al proceso, se tienen por acreditados los siguientes hechos relevantes: 40. La señora Eunice Ardila Tique era la propietaria del vehículo con placas VBR409 marca Nissan, clase Microbus, modelo 1997, conforme licencia de tránsito 4684782[14] y Certificado de Tradición de la Secretaría de Tránsito y Transporte del 2 de agosto de 2011[15]. 41.

La Secretaría de Tránsito y Transporte del municipio de Cali expidió la Resolución No. 28487 del 4 de enero de 2010, “Por medio de la cual se autoriza la cancelación de matrícula por concepto de desintegración física total a vehículo de servicio público colectivo municipal de pasajeros”, en la que resolvió “autorizar la cancelación de matrícula por Desintegración Física Total del vehículo de placas VBR409 a nombre de Ardila Tique Eunice identificado con c.c. 31273294 quien solicitó dicha cancelación ante este organismo de tránsito”[16]. 42.

En dicha resolución se señalaron como considerandos: “1. Que de conformidad con los requisitos establecidos para reducción de oferta de transporte colectivo asumido por los concesionarios de operación en la Licitación No. MCDT001 de 2006 “Concesiones para la prestación del Servicio Público de Transporte Masivo de Pasajeros del sistema MIO en Santiago de Cali” procedió este organismo de tránsito a autorizar la desintegración física total del vehículo de placas VBR409 previa solicitud No. 17521009SC 2.

Que la Entidad Desintegradora autorizada por la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal, expidió la certificación de desintegración física total No. 974 del vehículo de placas VBR409 conforme a lo establecido en la resolución 4152.10.034 del 08 de febrero de 2007. 3. Que el señor (a) ARDILA TIQUE EUNICE identificado con c.c. 31273994 quien figura en este registro como propietario, solicitó conforme a la reglamentación vigente, la cancelación de matrícula por Desintegración Física Total del automotor distinguido con las siguientes características: PLACA VERB409 MARCA NISSAN MODELO 1997 (…) CHASIS JN10WGE24Z0512835 (…)”. 43.

Consta el Certificado de reducción de oferta de servicio público colectivo municipal de pasajeros No. RO 1829 de 12 de enero de 2010 en el que se refiere que el vehículo de propiedad de la señora Eunice Ardila Tique de placas VBR409 afiliado a la empresa Coomepal, hacía parte del proceso de reducción de oferta del servicio de transporte público colectivo municipal de pasajeros adelantado por la Secretaría de Tránsito y Transporte del municipio de Santiago de Cali.

Igualmente, en dicho certificado se señala, que: “2. El mencionado propietario solicitó la autorización a ésta Secretaría para realizar el proceso de DESINTEGRACIÓN FÍSICA DEL AUTOMOTOR, el cual se llevó a cabo el 07 de Diciembre de 2009 según consta en certificado de desintegración física No. 974 expedido por la Siderúrgica de Occidente SIDOC. 3.

El 04 de Enero de 2010 se expidió el acto administrativo No. 28487 mediante la cual se autoriza la CANCELACIÓN DE MATRÍCULA POR DESTRUCCIÓN TOTAL del vehículo de placas VBR409. 4. En la solicitud de autorización No175210098C el propietario EUNICE ARDILA TIQUE autoriza que se acredite tal registro disponible en el servicio de transporte público colectivo a la Operadora del Sistema Integrado de Transporte Masivo GIT MASIVO SA (…)”[17]. 44.

La demandante tenía afiliado a la Cooperativa Especializada de Motoristas y Transportadores- Coomepal el vehículo microbús de marca Nissan y placas VBR409, con una producción bruta mensual de cuatro millones quinientos mil pesos mcte ($4.500.000.oo), por movilización de pasajeros[18]. 45. En declaración extrajuicio rendida por la señora Ardila Tique en el año 2011, refirió que con el ingreso del vehículo en mención cubría todos los gastos de su familia.

Indicó que desde el 2007, con la expedición de la Resolución No. 0456 por parte de la Secretaría de Tránsito y Transporte que modificó la capacidad transportadora de las empresas de transporte público de la ciudad de Cali para dar paso al sistema masivo MIO, empezó la persecución de los guardas de tránsito, la cancelación de rutas y el desvío de las mismas, sin que se tuviera en cuenta a los pequeños transportadores, lo que implicó presiones económicas y psicológicas, llevándolos al desespero y prácticamente a la quiebra.

Afirmó que las autoridades no habían respondido a las solicitudes de los trabajadores transportadores y que todos esos atropellos la habían sacado de un trabajo digno y legal y la llevaron a asumir compromisos financieros que no ha podido cumplir a cabalidad; todo esto por causa de un Estado arbitrario que niega derechos constitucionales, al mínimo vital y a un trabajo digno, legal y rentable.

Señaló que la implementación del sistema MIO se ha hecho de manera arbitraria, abusiva, inhumana e ilegal[19]. La acción procedente 46. Debe recordarse que la fuente del daño que se afirma irrogado es la que determina la acción idónea o procedente a efectos de lograr la consideración del asunto por parte del juez, y ello, a su vez, fija la técnica apropiada en la formulación de las pretensiones y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer[20].

En este sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que: “… la acción procedente para solicitar la indemnización de daños generados por un acto administrativo, precisando que el criterio útil en la determinación de la acción procedente para reparar daños generados por la administración es el origen de los mismos, de manera tal que si la causa del perjuicio es un acto administrativo debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Dicho criterio tiene por fundamento, además del texto del artículo 85 del CCA, una regla práctica: si el daño es generado por un acto administrativo ilegal, para que la reparación sea posible será necesario, de modo previo, dejarlo sin efectos y ello, dada la presunción de legalidad que lo cobija, sólo será posible con la declaración judicial de anulación del mismo[21].

Ahora bien, la acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, si bien coincide en su naturaleza reparatoria con la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de ésta última en la causa del daño. En efecto, como se deduce de todo lo dicho, la primera solo será procedente en los casos en los cuales el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble.

En cambio, la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño hubiere sido un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad, salvo que, como lo ha precisado la Sala, el daño alegado se origine en la eficacia o efectos mismos del acto administrativo, caso en el cual, al no pretenderse la declaratoria de ilegalidad, sí resultaría procedente la acción de reparación directa”[22] (negrillas adicionales). 47.

En el presente caso, la demandante hizo consistir el daño antijurídico que dice haber padecido en: “(…) la privación definitiva de la libertad de la explotación económica lícita de la industria y el comercio de la prestación del servicio público colectivo urbano de pasajeros de la ciudad de Santiago de Cali” con base en las actuaciones de la administración que “originaron y materializaron en forma determinante el respectivo desplazamiento forzoso sin indemnización previa y justa alguna a la demandante propietaria transportadora lesionada en este caso concreto, de las principales vías públicas de la ciudad de Santiago de Cali, sin la posibilidad de reponer en forma legal, real y concreta su vehículo automotor, en su condición de legítima propietaria del mismo”[23]. 48.

Asimismo, adujo que “(…) la implementación del sistema integrado de transporte masivo “MIO”, a través de la firma METROCALI S.A., quien a su vez contrato (sic) con varios concesionarios su operación, causo (sic) daños y perjuicios a la demandante, pues chatarrizó su vehículo producto de la presión, privando definitivamente de la libertad de explotación económica lícita de la industria y el comercio de la prestación del servicio público esencial de transporte público de pasajeros”[24]. 49.

En consideración de esta Sala, pese a lo que intenta hacer ver la demandante sobre una operación administrativa, lo cierto es que el origen del menoscabo por cuya indemnización se demanda en el presente caso, a saber, que se le impidiera a la parte actora continuar obteniendo la ganancia derivada de la explotación económica de su vehículo a través de la prestación del servicio público de transporte colectivo de pasajeros, se concretó con ocasión del acto administrativo que canceló la matrícula del mismo, a solicitud de la propietaria, por desintegración física total del automotor llevada a cabo el 7 de diciembre de 2009, según certificado No. 974[25].

En efecto, se observa que fue sobre dicho acto administrativo que la parte demandante pretendió probar en el proceso, la causación del daño. 50. Además, en lo que respecta a hacer consistir la causación del daño, es necesario que se tenga en cuenta que la demandante refirió que la creación del fondo F.R.E.S.A. implica que Metrocali “asume la responsabilidad de las consecuencias sufridas por los propietarios al chatarrizar sus vehículos”, y que “el objetivo del fondo, como mecanismo de mitigación social, evidencia la certeza de METROCALI S.A., de que el proceso de chatarrización traería consecuencias de tipo social”.

Abunda en lo anterior, lo que señala la demandante sobre que: “Es manifiesta la responsabilidad de Metrocali, por los perjuicios causados a los transportadores de servicio público colectivo por los contratos de cesión de derechos realizados con sus concesionarios y es evidente el nexo causal entre este y la nación a través de su ministerio de transporte y el Municipio de Santiago de Cali.

La operación administrativa de METROCALI, consistente en la puesta en marcha del Sistema Integrado de Transporte Masivo (SITM), de pasajeros (…) sin hacer reserva dentro de los costos operacionales, las consecuencias de cancelar rutas del transporte público colectivo y su consecuente eliminación de los vehículos, lo convierte en responsable del costo social que implica la chatarrización de los vehículos”. 51.

Como quedó reseñado en precedencia, la demandante interpuso la acción de reparación directa con el propósito de obtener la declaratoria de responsabilidad por los perjuicios sufridos como consecuencia del desplazamiento en su actividad económica de transporte público de pasajeros, situación que devino efectivamente, según su argumentación, de las actuaciones irregulares que desplegaron las accionadas en la implementación del Sistema Integrado de Transporte Masivo MIO y que se concretaron en el acto administrativo de cancelación de la matrícula. 52.

Ahora bien, vale la pena referir que en el sub judice se evidencia una contradicción insalvable, pues el acto administrativo al que la demandante atribuye el origen del perjuicio, se emitió por solicitud suya. Así, lo que devela el plenario, es que la parte actora ha obrado en contra de sus propios actos, representados en la solicitud que elevó para la desintegración y cancelación de la matrícula de su vehículo[26], y su conformidad con la determinación adoptada, la que ahora, por razones desconocidas, quiere cuestionar acudiendo al mecanismo de control de reparación directa, cuando si su real entendimiento era el de que tal acto le produjo perjuicios, pues la cancelación de la matrícula y la desintegración del vehículo es lo que le ha privado de unos ingresos, debió acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, asunto que surge del simple contraste y lectura de la demanda y el acto administrativo mencionado. 53.

Lo anterior, partiendo de que en el presente caso existieron cargos de ilegalidad en contra del acto administrativo, entendiendo que el mismo se produjo debido a que: “10. METROCALI ejerció una fuerte presión a sus concesionarios para permitir la cancelación de rutas y el retiro de los vehículos que operan el transporte Público colectivo. 11.

A su vez, los concesionarios de METROCALI, por medio de presión, manifestaciones engañosas y evidente coersión (sic), lograron que aproximadamente 2400 propietarios de vehículos de transporte de pasajeros, cedieran sus derechos por desintegración física del vehículo. (…) “21. El vehículo de la accionante era el único sustento de su familia, compuesta por ella, su esposo MANUEL GUTIÉRREZ, sus hijos Yurani y Larry Gutiérrez, accedió a la desintegración física del vehículo cediendo a presiones económicas y sicológicas a través de varias resoluciones que modificaban y cancelaban rutas, lo que al desmejorar el ingreso, llevaron al desespero a mi poderdante”. 54.

Tales afirmaciones no son aisladas pues engloban el reproche que la parte actora hace en últimas al acto administrativo, lo que constituye una censura clara de ilegalidad a sus fundamentos, comoquiera que supone una acusación de encontrarse injustificadamente alejados de las normas y principios de la Constitución y la Ley. Es más, en el recurso de apelación planteado por la demandante se afirmó que “la reducción de oferta promovida por la administración del Municipio de Santiago de Cali, a través de Metro Cali y sus concesionarios, se adelantó con el equivocado precepto de que el fin justifica los medios, sin prever el posterior caos en el servicio público y desconociendo la vida útil de los vehículos, la cual establece el estatuto de transporte en 20 años (…), por lo cual la legalidad de la actuación del estado queda totalmente desvirtuada”. 55.

Abunda en lo anterior, la declaración extrajuicio de la señora Eunice Ardila, en la que relata que en el marco de la implementación del sistema masivo MIO, fue víctima de persecución por los guardas de tránsito y de la Secretaría de Tránsito, cancelando las rutas y desviándolas, lo que generó presiones económicas y psicológicas a los pequeños transportadores.

A su vez, manifestó: “en ningún momento me he opuesto al progreso de la ciudad, ni he estado en contraposición de la implementación del sistema MIO, en lo que no he estado de acuerdo es en la manera tan arbitraria, abusiva, inhumana e ilegal como lo han hecho, arrebatándome los derechos que por Ley me corresponden para poder subsistir en este país (…)”[27]. 56.

Visto lo anterior, la Sala advierte que, tal como se desprende de una lectura integral de la demanda, aunque en la misma se adujo que se está formulando una acción de reparación directa, en realidad los argumentos a partir de los cuales se pretende erigir esa responsabilidad del Estado devienen de varios cuestionamientos a los fundamentos del acto administrativo mediante el que se autorizó la desintegración del vehículo de la accionante y se canceló su matrícula.

En efecto, lo que se plantea es que ese acto administrativo fue expedido irregularmente en la medida en que provino de un constreñimiento sistemático que ejerció la administración sobre la demandante y, en general, sobre los pequeños transportadores del municipio de Cali. En palabras de la parte actora, esto se concretó a través de la modificación de rutas y cancelación de rutas y el retiro de vehículos que operaban el transporte público colectivo, y demás presiones y manifestaciones engañosas que condujeron a la demandante a acceder a la desintegración física de su vehículo y la ulterior cancelación de la matrícula. 57.

Así, el fundamento de la reparación que devela el escrito de demanda es la ilegalidad de la Resolución No. 28487 del 4 de enero de 2010, “Por medio de la cual se autoriza la cancelación de matrícula por concepto de desintegración física total a vehículo de servicio público colectivo municipal de pasajeros”, pues a través suyo se concretaron las múltiples actuaciones irregulares, de los miembros de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Santiago de Cali y Metrocali S.A., tendientes a sacar de operación a los vehículos de transporte colectivo y a forzar su chatarrización, como se aduce en la demanda. 58.

En este orden de ideas, no hay duda de que la acción procedente para reclamar indemnización era la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, la causa por la cual se reclama a las entidades demandadas se ubica y proyecta en el escenario de la actuación administrativa que se concretó con la expedición de la resolución mentada. 59. Bien vale la pena poner de presente, tal como lo ha hecho esta Subsección en un caso reciente similar al sub examine, que los actos administrativos son tales en tanto en ellos concurren los elementos que la jurisprudencia y la doctrina han identificado como factores que le atribuyen no solo su validez sino su existencia. 60.

Recuerda la Sala que, dentro de los hechos con relevancia jurídica, se encuentran los actos jurídicos provenientes de la voluntad de las personas, bien sean naturales o jurídicas, como es el caso del Estado y que tienen vocación de decisión. Los actos jurídicos ejercidos por el Estado pueden variar conforme con su naturaleza, bien pueden ser del orden legislativo, jurisdiccional o administrativo.

Así, a través de los actos jurídicos administrativos o simplemente actos administrativos, el Estado ejecuta la Constitución y la Ley, al tiempo que concreta los fines para los cuales dicha persona moral existe, esto es, la satisfacción del interés general[28]. 61. Así, la relevancia jurídica, el contenido decisorio, la existencia de voluntad y el ejercicio de función administrativa constituyen desde una visión generalísima, la caracterización del acto administrativo. 62.

Al referirnos a la validez de un acto administrativo se hace alusión a su conformidad con el ordenamiento jurídico, consecuencia del respeto a la legalidad o del sometimiento a las exigencias del derecho vigente o, en otras palabras, se refiere al valor que tiene el acto administrativo cuando quiera que es confrontado con los preceptos legales, los cuales generan acatamiento por parte de los administrados en la medida en que rigen las relaciones entre ellos y el Estado. 63.

En lo que respecta a la existencia del acto administrativo, está ligada al momento en que la voluntad de la administración se manifiesta a través de una decisión. De forma que, el acto administrativo existe desde el momento en que es producido por la administración, y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz.

De igual manera, la existencia del acto administrativo está ligada a su vigencia, la cual se da por regla general desde el momento mismo de su expedición, condicionada a su publicación o notificación. 64. Los requisitos de existencia del acto administrativo, conllevan entonces la aparición de elementos subjetivos como objetivos, de tal manera que para que nazca el acto como tal se necesita de un órgano con competencia que lo profiera[29], una declaración de ese sujeto[30], un objeto sobre el cual recae tal declaración[31], un motivo por el cual se realiza[32], la forma que ella tiene[33] y la finalidad que persigue[34], lo cual, de observarse, resultarían ser comunes a todos los actos jurídicos estatales[35]. 65.

Cuando alguno de estos elementos no se encuentra presente en el acto administrativo, éste necesariamente presenta problemas de existencia o de validez, de ahí que a la hora de controvertir los daños que un acto administrativo ocasione, el legislador haya previsto como causales de su anulación y de la procedencia de la reparación, las de: i) infracción de las normas en que deberían fundarse; ii) falta de competencia; iii) forma irregular o desconocimiento del derecho de audiencia o de defensa; iv) falsa motivación y v) desviación de atribuciones de quien profirió el acto (artículo 84 del CCA). 66.

Así, verificados los elementos de los actos administrativos, no cabe duda de que la actora reprocha tanto las motivaciones como los fines para los cuales fue expedida la Resolución 28487 de 2010. De manera que, el daño cuya reparación se exige, tiene fuente en unos actos de la administración, y desligado de estos, en el obrar de la propia actora quien promovió su expedición, conformándose con lo decidido, razón por la cual, resulta abiertamente improcedente emitir un pronunciamiento de fondo en el presente asunto, comoquiera que está demostrada la indebida escogencia de la acción, la cual constituye presupuesto necesario de la sentencia de mérito, tal como lo ha sostenido esta Sección del Consejo de Estado[36]: “Al efecto cabe tener en cuenta que esta Corporación[37] ha precisado que persisten algunos requisitos indispensables para proferir una decisión de fondo, como lo es que la acción contencioso administrativa se ejerza con sujeción a los requisitos que prevé la ley para su procedencia[38], sin perjuicio de que, como lo explica la doctrina, el juez cumpla con la obligación ‘de declarar la razón por la cual no puede proveer’[39]. 67.

Con fundamento en los argumentos expuestos, la Sala revocará la sentencia apelada, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, para declarar la indebida escogencia del medio de control judicial promovido, bajo el entendido de que la acción correspondiente se encontraba caducada, debido a que el acto administrativo controvertido fue expedido en el 2010 y la demanda fue radicada el 9 de marzo de 2012, esto es, por fuera de la oportunidad que, para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, establecía el artículo 136, numeral 2 del CCA.

Condena en costas 68. Comoquiera que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, debido a que ninguna procedió de esa forma en el sub lite, no habrá lugar a su imposición. IV. PARTE RESOLUTIVA 69.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 26 de febrero de 2015, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR LA EXCEPCIÓN DE INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN de reparación directa y, en consecuencia, declarar INHIBIDA A LA SALA PARA RESOLVER DE FONDO EL LITIGIO.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador ----------------------- [1] Folios 35-48 del cuaderno 1. [2] Folios 145-157 del cuaderno del Consejo de Estado. [3] La demanda fue admitida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca Sala de Descongestión 01 mediante auto del 27 de agosto de 2012, providencia que fue debidamente notificada a la demandada (folios 57- 58 y 63-65 del cuaderno 1). [4] Folio 53 del cuaderno 1. [5] Folios 72-78 del cuaderno 1. [6] Folios 90-105 del cuaderno 1. [7] Folios 115-122 del cuaderno 1. [8] Folios 132-136 del cuaderno 1. [9] Folios 137-143 del cuaderno 1. [10] El recurso se presentó en marzo de 2015 (Folios 158-160 del cuaderno del Consejo de Estado).

El 29 de julio de 2015 el Consejo de Estado lo admitió (Folio 172 del cuaderno del Consejo de Estado) y el 16 de septiembre de 2015 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto (Folio 176 del cuaderno del Consejo de Estado). [11] Folios 178-184 del cuaderno del Consejo de Estado. [12] Folios 185-188 del cuaderno del Consejo de Estado. [13] Folios 189-193 del cuaderno del Consejo de Estado. [14] Folio 16 del cuaderno 1. [15] Folio 10 del cuaderno 1. [16] Folio 9 del cuaderno 1. [17] Folio 14 del cuaderno 1. [18] Folios 11 y 13 del cuaderno 1. [19] Folio 20 del cuaderno 1. [20] Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 23 de abril de 2008. Exp. 15.906 y Sentencia del 13 de mayo de 2009, Exp. 15.652, ambas con ponencia del Consejero Mauricio Fajardo Gómez. [21] Cita textual del fallo: Auto del 13 de diciembre de 2001, expediente 20.678. [22] Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 12 de mayo de 2016. Exp. 32.595, C.P. Hernán Andrade Rincón. [23] Folio 45 del cuaderno 1. [24] Folio 43 del cuaderno 1. [25] Folio 14 del cuaderno 1. [26] Folio 14 del cuaderno 1. [27] Folio 20 del cuaderno 1. [28] Sobre el tema, consultar en “Derecho Administrativo General” de Gustavo Humberto Rodríguez R, Segunda Edición, ed. Ediciones Ciencia y Derecho, Bogotá 1995. [29] Para la configuración de un acto administrativo perfecto se requiere, en primer lugar, que la ley le otorgue al órgano u organismo que lo profiere la competencia para tal propósito.

En el evento en que tal elemento no se encuentre presente o se desborde, el acto administrativo tendrá vicisitudes de legalidad. [30] Para la configuración de un acto administrativo perfecto es necesaria la existencia de exteriorización de voluntad administrativa, en los modos que la ley prevé, bien sea materialmente o de forma ficticia, como en los eventos previstos para el silencio del Estado frente a las peticiones que ante él se formulan. [31] el acto administrativo debe precisar un contenido u objeto, que viene a concretar la voluntad administrativa exteriorizada y que le otorga fundamento al acto mismo, pues reviste una connotación de poder del Estado respecto de las personas.

Dicho contenido debe ser lícito y cierto, al tiempo que posible. La licitud implica que debe estar acorde con el ordenamiento jurídico y cierto en tanto plantea efectos jurídicos con capacidad de afectar a terceros. [32] Es necesario que el acto administrativo contemple una motivación debida y legal. El o los motivos vienen a reflejar las condiciones de hecho y de derecho que llevan al Estado a expresar su voluntad y a producir con ella efectos jurídicos obligatorios; conduce al porqué del acto administrativo y sirve de cimiento para evaluar la perfección del acto, toda vez que la presencia de una motivación indebida o errada conllevará necesariamente a su invalidez. [33] El acto administrativo debe cumplir una formalidad, la cual puede ser anterior, concomitante o posterior al acto mismo, en atención a los procedimientos que el Estado debe surtir para dictarlo.

Se relaciona con las ritualidades que la ley exige para las voluntades declaradas del Estado, sin las cuales se configura un vicio insalvable de legalidad, por cuanto representa el desconocimiento de procedimientos legalmente dispuestos. [34] Igual de imprescindible resulta la identificación de una finalidad en el acto administrativo que vienen a justificar, conjuntamente a los motivos, la existencia de éste.

El fin debe estar orientado por el criterio de interés general y apoyado en las normas que le brindan razón de ser a la competencia que se le otorga a los órganos estatales, en la medida en que está estrictamente relacionado con el mandato de legalidad al cual está sometido el Estado. El poder estatal está concebido para favorecer y proteger el interés general, por tanto, si la finalidad de uno de sus actos no se acompasa con tal principio, estará condenado a ser expulsado del ordenamiento jurídico. [35] Al respecto ver la sentencia del 31 de enero de 2019, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, en el exp. 4574-2016. [36] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de abril de 2010, Exp. 17.811.

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [37] Cita del texto original: Sala de Casación Civil, sentencia del 12 de enero de 1976. [38] Cita del texto original: Sección Tercera Sentencia 20746 del 4 de julio de 2002. [39] Cita del texto original: José Chiovenda, Principios de Derecho Procesal Civil, Editorial Reus S.A., Madrid. 1977; tomo I, Págs. 125 y 126.