ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO INTERLOCUTORIO / OBJETO DEL RECURSO DE APELACIÓN / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA FUNCIONAL / SEGUNDA INSTANCIA / DOBLE INSTANCIA / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN De conformidad con lo dispuesto en el artículo 180.6 del CPACA, el recurso de apelación es procedente, porque se cuestionó la decisión que declaró probada la excepción de caducidad formulada por la entidad demandada.

(…) en los términos del artículo 150 del CPACA, esta Corporación conoce en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos por los tribunales administrativos, respecto de los cuales resulte procedente este medio de impugnación. A su vez, según lo dispuesto en el artículo 125 ibidem, a la Sala le asiste competencia para resolver la respectiva impugnación, (…) por lo que se enmarcaría dentro del caso previsto en el numeral 3 del artículo 243 del CPACA.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 243 NUMERAL 3 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 125 IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / PRESUPUESTOS DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / FUENTE DEL DAÑO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO Si bien es cierto que la demanda dedicó un gran esfuerzo en calificar como lícita la actividad del ente estatal demandado y, además, dirigir su argumentación hacia la configuración del daño especial, la Sala, al efectuar una lectura detallada y minuciosa del escrito inicial, evidencia que, por más que se intenta, no se logran ocultar los cuestionamientos de inconstitucionalidad e ilegalidad que el extremo activo le endilgó a los decretos que “supuestamente” considera que son legales.

(…) la demanda sí contiene reproches de legalidad -en sentido amplio- de orden implícito. En otras palabras, aunque la afirmación precedente es genérica, ello no elimina la posibilidad de que se considere que dicho cargo apunta a que los decretos distritales infringen directa o indirectamente las normas en que deberían fundarse -disposiciones de rango constitucional y/o legal-.

NATURALEZA JURÍDICA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / PRESUPUESTOS DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / FACULTADES DEL JUEZ / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO [A] efectos de estudiar el caso concreto -incluso bajo una pretensión que formalmente es de reparación directa-, se torna evidente que el estudio de este asunto, en definitiva, no logra desligarse del juicio de constitucionalidad y legalidad que se le debe realizar a los actos administrativos expedidos por el distrito, toda vez que, por más que el demandante trate de evadirlo a partir de una redacción cuidadosa del escrito inicial, lo cierto es que sus argumentos sí entrañan verdaderos cuestionamientos de legalidad.

(…) la demandante pretende utilizar la teoría del daño especial para justificar la procedencia del medio de control de reparación directa en el presente proceso; sin embargo, tal como se ha explicado en las líneas precedentes, el escrito inicial contiene varios reproches de inconstitucionalidad e ilegalidad respecto los Decretos Nos. 0859 del 10 de julio de 2015 y 0099 del 22 de enero de 2016, de suerte que, en atención al deber que le asiste al juez de interpretar la demanda en busca de su auténtica finalidad y sentido, se adecuará a la vía procesal que en derecho corresponde, es decir, al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 24 de septiembre de 2020; Exp.61280; C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / FINALIDAD DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / DERECHO DE ACCIÓN / CAUSACIÓN DEL DAÑO / CONOCIMIENTO DEL HECHO DAÑOSO / DAÑO ANTIJURÍDICO / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / DECLARACIÓN OFICIOSA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Al tenor de lo previsto en el numeral 2, literal d), del artículo 164 del CPACA, el término para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses contados a partir del día siguiente a su comunicación, notificación, ejecución o publicación, según sea el caso.

(…) la firmeza del Decreto No. 0859 del 10 de julio de 2015 solo puede ser identificada a partir de la resolución de la reposición interpuesta en su contra, es decir, del Decreto No. 0099 del 22 de enero de 2016. Con la finalidad de determinar cuál es el referente inicial para contabilizar el plazo máximo para demandar, la Sala advierte que en el expediente no existe constancia alguna que acredite en qué día se le notificó a Etul la decisión de no reponer el acto administrativo inicial -Decreto No. 0859-.

No obstante, revisado el cuaderno contentivo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la demandante (…) que el extremo activo conoció de lo dispuesto en el Decreto No. 0099 al menos desde el día en que presentó la solicitud de conciliación extrajudicial en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, el 5 de julio de 2016.

En ese orden de ideas, el término de 4 meses para demandar oportunamente se venció el 6 de noviembre de 2016. Entonces, como la solicitud de conciliación extrajudicial-20 de junio de 2017- y el escrito inicial -5 de marzo de 2018- se presentaron con posterioridad a la fecha indicada -6 de noviembre de 2016-, la Sala concluye que la caducidad sí se materializó en este proceso.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL D PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS / APLICACIÓN DE LAS COSTAS PROCESALES / CONDENA EN COSTAS EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN DE LA CONDENA EN COSTAS / MONTO DE LA CONDENA EN COSTAS / NATURALEZA DE LAS COSTAS PROCESALES / NORMATIVIDAD DE LA CONDENA EN COSTAS De conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 365 del CGP, la Sala condenará en costas a la parte actora, recurrente en el presente asunto, toda vez que en esta providencia se confirma en su totalidad la decisión del a quo.

Por su parte, ha de señalarse que las costas serán liquidadas de manera concentrada en la Secretaría del Tribunal de origen, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 366 ibidem. En este caso se encuentra acreditada la gestión del apoderado de la entidad demandada frente a la interposición del recurso de apelación contra el auto dictado por el a quo, pues en la audiencia inicial intervino cuando se le corrió traslado de la impugnación. Se precisa que, si bien esas alegaciones se surtieron en la audiencia inicial, lo cierto es que esa actuación se dio como consecuencia del recurso de apelación interpuesto, por lo que dicha gestión se estima suficiente para que se disponga la fijación de agencias en derecho en segunda instancia. FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 365 NUMERAL 3 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 366 LIQUIDACIÓN DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / MONTO DE AGENCIAS EN DERECHO / NORMATIVIDAD DE AGENCIAS EN DERECHO / TARIFA DE LAS AGENCIAS EN DERECHO / PROCESO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUNCIONES DEL APODERADO JUDICIAL El Acuerdo PSAA16-10554, expedido el 5 de agosto de 2016 por el Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha en que se presentó la demanda, estableció las tarifas de agencias en derecho.

En cuanto a los criterios para la fijación de las tarifas en los asuntos contencioso administrativos, el artículo 2 del referido Acuerdo dispuso que debía tenerse en cuenta la naturaleza, la calidad y la duración útil de la gestión realizada por el apoderado, así como la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes. En lo que a este proceso interesa, conviene señalar que, en los “recursos contra autos”, las agencias en derecho deben fijarse entre 1/2 y 4 salarios mínimos legales mensuales vigentes, según lo dispuso el artículo 5.7 del Acuerdo PSAA16-10554 de 2016.

Además, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 del referido Acuerdo, se advierte que la gestión procesal del apoderado de la entidad demandada no revistió complejidad especial. En ese sentido, se fijan las agencias en derecho en 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes, a favor del distrito turístico y cultural de Cartagena de Indias.

FUENTE FORMAL: ACUERDO PSAA16-10554 DE 2016 - ARTÍCULO 5 NUMERAL 7 / ACUERDO PSAA16-10554 DE 2016 - ARTÍCULO 2 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., cinco (5) de marzo de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 13001-23-33-000-2018-00175-01(64637) Actor: CASTELLANOS GARCÍA HERRERA - TRANSPORTES ETUL S.A.S. Demandado: DISTRITO TURÍSTICO Y CULTURAL DE CARTAGENA DE INDIAS Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (LEY 1437 DE 2011) La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en la audiencia inicial llevada a cabo el 2 de julio de 2019, a través de la cual declaró probada la excepción de caducidad propuesta por la entidad demandada y, como consecuencia, puso fin al proceso.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda[1] y su trámite 1.1. El 5 de marzo de 2018, la sociedad Castellanos García Herrera - Transportes Etul S.A.S. -en adelante Etul-, por conducto de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra del distrito turístico y cultural de Cartagena de Indias -en adelante distrito de Cartagena-, con la finalidad de que se declare su responsabilidad patrimonial por el daño especial que se le habría causado a la actora, “con ocasión a la producción y ejecución de los Decretos Distritales Nos. 0859 del 10 de julio de 2015 y 0099 del 22 de enero de 2016”. 1.2.

Como fundamentos fácticos, en síntesis, se narraron los siguientes: A través de la Resolución No. 1403 del 16 de noviembre de 2000, el distrito de Cartagena habilitó indefinidamente a la sociedad demandante para prestar el servicio público de “transporte terrestre automotor colectivo municipal de pasajeros en Cartagena de Indias”. Adicionalmente, mediante los Decretos Nos. 545 de 1986, 243 de 1987, 383 de 1989, 426 de 1989, 1119 de 1989 y 2286 de 1991, el ente territorial demandado le adjudicó a Etul unas rutas urbanas, para que prestara el servicio público de transporte colectivo.

Según la demanda, en el distrito se implementaría el Sistema Integrado de Transporte Masivo (SITM). En ese sentido, dicha política pública buscaba “sustituir íntegra y absolutamente al transporte terrestre automotor colectivo municipal de pasajeros que opera en Cartagena de Indias, y en el que participa la demandante, por el masivo”. Seguidamente, se dijo que la entidad pública accionada expidió el Decreto Distrital No. 0859 del 10 de julio de 2015, acto administrativo que resolvió (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores):

ARTÍCULO PRIMERO. - Revocar los Decretos 545 de 1986, 243 de 1987, 426 de 1989 y las Resoluciones 1119 de 1989 y 2286 de 1991, en virtud de los cuales se otorgó habilitación, permiso o adjudicación de las rutas urbanas que se incluyen a continuación a favor de la empresa de transporte público colectivo denominada CASTELLANOS GARCÍA TRANSPORTES ETUL & CIA S.C.A. Etul impugnó “oportunamente” el referido decreto; sin embargo, dicha decisión fue confirmada por medio del Decreto Distrital No. 0099 del 22 de enero de 2016. 1.3.

El Tribunal a quo, mediante auto del 19 de julio de 2018[2], admitió la demanda y ordenó las respectivas notificaciones, tanto a la demandada como al Ministerio Público. 2. Contestación de la demanda[3] El distrito turístico y cultural de Cartagena de Indias contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones. Propuso, entre otras excepciones, la de caducidad.

Con la finalidad de sustentar dicha excepción, señaló que la demandante debió acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de ahí que, en su criterio, la caducidad haya tenido lugar. Específicamente, dijo que la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho se debió formular dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del Decreto No. 0099 del 22 de enero de 2016, decisión por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra del Decreto No. 0859 del 10 de julio de 2015.

La conclusión antecedente se explicó en los siguientes términos (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): Al revisar de manera íntegra la demanda se da cuenta de que el origen de la demanda es la expedición de los actos indicados, los cuales según el actor conllevaron la revocatoria íntegra de las rutas urbanas y por consiguiente la pérdida de la empresa sin que se establecieran mecanismos de compensación económica en la expedición de esos actos.

De otro lado, el distrito hizo énfasis en el hecho de que ante el Tribunal a quo cursaba otro proceso similar[4]. Concretamente, afirmó que se trataba de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el mismo apoderado judicial que promovió el medio de control de reparación directa objeto de estudio. 3. Decisión apelada[5] El Tribunal a quo, en la audiencia inicial del 2 de julio de 2019, declaró probada la excepción de caducidad y, como consecuencia, puso fin al proceso.

En primer lugar, recordó que la audiencia inicial fue suspendida el 14 de mayo de 2019[6], toda vez que, a juicio del a quo, para poder resolver la excepción de caducidad propuesta por el distrito, era necesario solicitar en calidad de préstamo el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que cursaba ante ese mismo tribunal.

Recibida la documentación requerida, el juzgador de primer grado precisó que los hechos plasmados en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho eran idénticos a los narrados en el medio de control de reparación directa. Asimismo, afirmó que el motivo por el cual se solicitó la indemnización en ambos procesos era coincidente, es decir, la producción y ejecución de los Decretos Nos. 0859 del 10 de julio de 2015 y 0099 del 22 de enero de 2016; sin embargo, también indicó que en la primera pretensión se cuestionó la legalidad de dichos actos, mientras que en la segunda se alegó la existencia de un daño especial.

Seguidamente, hizo referencia a unos pronunciamientos jurisprudenciales de esta Corporación en los que se avaló la procedencia excepcional del medio de control de reparación directa cuando la fuente del daño fuese un acto administrativo legal; no obstante, el a quo aseveró que, si el demandante cuestionó la legalidad del acto, la vía procesal idónea era la de nulidad y restablecimiento del derecho.

De cara al caso concreto, indicó que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho sí se reprochó de manera directa la legalidad y constitucionalidad de los decretos previamente mencionados, “circunstancia a partir de la cual se tomó una posición jurídica sobre el origen y la causa del daño alegado, el cual se repite en la acción de reparación directa que se pretende discutir en este proceso”.

En ese orden de ideas, el Tribunal de primera instancia consideró que la indemnización de los perjuicios solicitados se debía (transcripción literal): Surtir bajo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual ya fue interpuesta por la parte actora en el proceso bajo radicado 13001-23-33-000-2016-00928-00, por lo que, al adecuarse la presente acción al mismo medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se encuentra que la misma ya está caducada pues el demandante manifestó haber tenido conocimiento de la expedición de los actos al radicar la solicitud de conciliación extrajuicio el 5 de julio de 2016 en donde buscaba la nulidad de los actos demandados, y la demanda se interpuso el 5 de marzo de 2018, es decir, por fuera de los 4 meses que consagra el artículo 164 del CPACA.

Incluso, para reforzar la conclusión antecedente, el a quo realizó la transcripción de algunos apartes de la demanda en los que se señalaron normas violadas y se evidenciaron reproches a los actos administrativos causantes del supuesto daño, de suerte que, a su juicio, la caducidad se perfeccionó. 4. Recurso de apelación[7] 4.1. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, con el fin de que se revoque.

Afirmó que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho sí cuestionó la legalidad de los Decretos Nos. 0859 del 10 de julio de 2015 y 0099 del 22 de enero de 2016. En tal virtud, dijo que en esa demanda se consignó que los actos administrativos reprochados eran inconstitucionales, ilegales e injustos. Asimismo, señaló que, en el concepto de la violación propuesto en el contencioso de anulación y restablecimiento, se puso de presente que los actos administrativos demandados supuestamente violaron reglas de: (i) motivación;

(ii) competencia y (iii) debido proceso administrativo. En lo relativo a la motivación de los decretos impugnados, aseveró que esta era inexistente. Así pues, concluyó que en el proceso de nulidad y restablecimiento sí se cuestionó “sin confusión” y con “meridiana claridad” la ilegalidad de los actos administrativos en cuestión. En este orden de ideas, precisó que el medio de control de reparación directa “trata por entero de una situación jurídica diferentísima”.

Concretamente, sostuvo que en el proceso de reparación nunca se cuestionó la legalidad de los actos administrativos, toda vez que, en dicha “causa”, los aludidos decretos sí eran lícitos; sin embargo, su expedición ocasionó la ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas, de ahí que, con base en la teoría del daño especial, el distrito debía reparar el supuesto daño antijurídico que se le causó a la sociedad demandante.

Aunado a lo anterior, el extremo activo hizo énfasis en el hecho de que en la demanda de reparación directa: (i) no se solicitó la nulidad de los decretos expedidos por la demandada y (ii) tampoco se dijo que dichos actos fuesen inconstitucionales y/o ilegales. Adicionalmente, la recurrente concluyó que, si bien era cierto que los hechos de ambos procesos -el de nulidad y restablecimiento del derecho y el de reparación directa- eran los mismos, “el objeto de la pretensión, la causa petendi y el título de imputación es por entero distinto”.

Con la finalidad de acreditar el daño especial alegado, se hizo mención al hecho de que a los propietarios de los vehículos automotores sí se les indemnizó o se les debía indemnizar, mientras que a la empresa de transporte no, razón por la cual la impugnante negó que entre el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y el de reparación directa existiese identidad.

Por último, dijo que el Consejo de Estado sí ha aceptado la procedencia excepcional de la pretensión de reparación directa cuando la fuente del daño haya sido un acto administrativo lícito. Así pues, finalizó su argumentación en los siguientes términos (transcripción literal): En esta demanda de reparación directa no hay un solo argumento, no hay una sola frase, no hay una sola oración, no hay un solo párrafo, no hay una sola letra que haga referencia al cuestionamiento de la legalidad de estos actos administrativos, sino que se parte del supuesto de que los mismos son lícitos, pero con esa licitud se causa un daño (…) la legalidad del acto administrativo la damos por sentada, es lícito, pero a partir de esa licitud y con apoyo en la teoría del daño especial reclamamos la solución de un perjuicio.

En suma de todo lo anterior, cuestionó la decisión del a quo, pues, a su juicio, la demanda de reparación directa sí era admisible, de modo que, ante dicho entendimiento, la caducidad no habría tenido lugar. 4.2. El magistrado conductor del proceso corrió traslado a la parte demandada y al Ministerio Público del recurso de apelación interpuesto contra la decisión impugnada. 4.2.1.

La entidad demandada solicitó[8] que se confirme el auto apelado, porque en el presente caso no existió daño especial alguno. 4.2.2. El Ministerio Público coadyuvó[9] la apelación formulada. En síntesis, apoyó la tesis argumentativa planteada por el extremo activo, toda vez que, en su criterio, la demanda de reparación directa se fundamentó exclusivamente en el título jurídico de imputación del daño especial.

Así pues, dijo que en el escrito inicial se admitió que los actos administrativos respecto de los cuales supuestamente se derivó el daño reclamado eran legales, razón por la cual, el procurador delegado estimó que el contencioso procedente era el de reparación directa. II. CONSIDERACIONES 1. Procedencia del recurso de apelación interpuesto y competencia de la Sala para resolverlo De conformidad con lo dispuesto en el artículo 180.6[10] del CPACA[11], el recurso de apelación es procedente, porque se cuestionó la decisión que declaró probada la excepción de caducidad formulada por la entidad demandada.

Por otra parte, en los términos del artículo 150[12] del CPACA, esta Corporación conoce en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos por los tribunales administrativos, respecto de los cuales resulte procedente este medio de impugnación. A su vez, según lo dispuesto en el artículo 125[13] ibidem, a la Sala le asiste competencia para resolver la respectiva impugnación, en cuanto -se anticipa- se confirmará la decisión que adoptó el Tribunal a quo, mediante la cual declaró probada la excepción de caducidad y, como consecuencia, puso fin al proceso, por lo que se enmarcaría dentro del caso previsto en el numeral 3 del artículo 243[14] del CPACA. 2.

Caso concreto En los términos del recurso de apelación, la Sala decidirá si le asistió razón o no al Tribunal a quo al declarar probada la excepción de caducidad propuesta por la entidad demandada. Para determinar si el escrito inicial fue presentado oportunamente, primero se definirá cuál era el medio de control procedente en este asunto, es decir, el de reparación directa o el de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.1.

Causa petendi: ¿daño especial o cuestionamientos de inconstitucionalidad e ilegalidad? En el proceso de la referencia se pretende la declaratoria de responsabilidad patrimonial y extracontractual del distrito, por cuenta del supuesto daño especial que se le causó al extremo activo a raíz de la producción y ejecución de los Decretos Nos. 0859 del 10 de julio de 2015 y 0099 del 22 de enero de 2016 -actividad que desarrolló la parte pasiva y que, a su vez, la demandante calificó como lícita[15]-.

En esencia, Etul afirmó que, al habérsele revocado la habilitación -a través de los decretos previamente mencionados- para prestar el servicio público de transporte colectivo en el distrito, dicha circunstancia le ocasionó un daño antijurídico, el cual, según su dicho, se fundamenta en el título jurídico de imputación del daño especial. Bajo ese entendimiento, el escrito de demanda y el recurso de apelación insistieron -reiteradamente- en que los actos administrativos que expidió el distrito para poner fin a la actividad económica de la actora eran lícitos; sin embargo, también se dijo que ello ocasionó una ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas, de suerte que, en su criterio, al ente territorial le asistiera la obligación de indemnizar los perjuicios que supuestamente sufrió Etul.

Si bien es cierto que la demanda dedicó un gran esfuerzo en calificar como lícita la actividad del ente estatal demandado y, además, dirigir su argumentación hacia la configuración del daño especial, la Sala, al efectuar una lectura detallada y minuciosa del escrito inicial, evidencia que, por más que se intenta, no se logran ocultar los cuestionamientos de inconstitucionalidad e ilegalidad que el extremo activo le endilgó a los decretos que “supuestamente” considera que son legales.

En el recuento fáctico, específicamente en el hecho 1.10.[16], el extremo activo indicó lo siguiente (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): En Cartagena de Indias, D.T. y C., se creó a Transcaribe S.A., como órgano gestor para la implementación del Sistema Integrado de Transporte Masivo de Pasajeros en la ciudad heroica; y con éste se busca, según una serie de documentos CONPES y decisiones políticas de la demandada, sustituir íntegra y absolutamente al transporte terrestre automotor colectivo municipal de pasajeros que opera en Cartagena de Indias, D.T. y C., y en el que participa la demandante, por el masivo.

En otras palabras, lo que se quiere, por la demandada, y violando la Constitución Política, la ley y la equidad, es sacar o excluir a la demandante de la industria de transporte de pasajeros en el modo y modalidad indicada, sin parar mientes que ha participado en éste por más de sesenta años (énfasis añadido). De conformidad con lo anterior, contrario a lo afirmado por la recurrente, la demanda sí contiene reproches de legalidad -en sentido amplio- de orden implícito.

En otras palabras, aunque la afirmación precedente es genérica, ello no elimina la posibilidad de que se considere que dicho cargo apunta a que los decretos distritales infringen directa o indirectamente las normas en que deberían fundarse[17] -disposiciones de rango constitucional y/o legal-. De otro lado, también se observa que en el escrito inicial se plasmó un acápite alusivo al “concepto de la violación y normas violadas”[18].

En dicho segmento se hizo una exposición teórica de los artículos 13 y 90 de la Constitución Política, disposiciones que, a juicio del impugnante, constituyen el fundamento conceptual del daño especial. Seguidamente, se reiteró el hecho de que a Etul se le revocaron íntegramente las adjudicaciones que ostentaba para prestar el servicio público de transporte colectivo, lo cual, según la demanda, respondió a un “procedimiento injusto e inequitativo”[19].

Así pues, nuevamente, se introduce un cuestionamiento que, de manera indirecta, supone un juicio de reproche al componente procedimental seguido para la expedición de los decretos distritales que se “catalogan” como lícitos. Aunado a lo que se acaba de resaltar, la Sala no puede ignorar que el extremo activo sí cuestionó de manera más explícita el Decreto No. 0099 del 22 de enero de 2016, en la medida en que, respecto de dicho acto administrativo señaló que en la “página 15”, en uno de sus considerandos[20], se previó un procedimiento para indemnizar a los “propietarios de equipos automotores de servicio público vinculados al transporte público colectivo, que salen de circulación” por la implementación del SITM, mientras que respecto de las empresas de transporte no se consignó nada.

En secuencia con lo anterior, el extremo activo, concretamente en el fundamento de derecho No. 4.9.[21], afirmó que dicha situación (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): Resulta atentatoria contra el derecho a la igualdad material -artículo 13 de la C.P.-, que respecto de uno de los actores del transporte público colectivo, el que se extingue por la entrada en Cartagena del masivo de pasajeros, como lo es el propietario de la unidad automotora de servicio público vinculada al transporte público colectivo, se le indemnice, y no así al otro actor del TPC: la empresa de transporte, que es la habilitada para la prestación del servicio público del transporte colectivo y adjudicataria de las rutas urbanas, la cual también se extingue para el TPC (transporte público colectivo), ante la entrada en vigencia del masivo de pasajeros (se destaca).

De acuerdo con lo arriba señalado, la Subsección detecta un cuestionamiento que, materialmente, ataca la constitucionalidad del Decreto No. 0099 del 22 de enero de 2016 -acto administrativo que confirma en todas sus partes el Decreto No. 0859 del 10 de julio de 2015-, por la supuesta violación del derecho fundamental a la igualdad material.

Incluso, a partir de una interpretación más rigurosa de la acusación -de inconstitucionalidad- antecedente, es razonable afirmar que la tesis argumentativa que propone Etul está orientada a cuestionar el componente motivo[22] de los actos, dado que la sociedad demandante no encuentra en los decretos distritales la justificación jurídica frente al hecho de que a los propietarios de los vehículos de transporte público colectivo sí se les indemnice y a las empresas de transporte no se les ofrezca dicha posibilidad.

En ese orden de ideas, a efectos de estudiar el caso concreto -incluso bajo una pretensión que formalmente es de reparación directa-, se torna evidente que el estudio de este asunto, en definitiva, no logra desligarse del juicio de constitucionalidad y legalidad que se le debe realizar a los actos administrativos expedidos por el distrito, toda vez que, por más que el demandante trate de evadirlo a partir de una redacción cuidadosa del escrito inicial, lo cierto es que sus argumentos sí entrañan verdaderos cuestionamientos de legalidad.

Lo que se acaba de decir se confirma con base en la lectura del acápite de pruebas documentales de la demanda. En dicho pasaje, la sociedad actora relacionó todos los actos administrativos en los que se le adjudicó la posibilidad de prestar el servicio público de transporte y las rutas dispuestas para ello. Seguidamente, con la finalidad de explicar las razones[23] por las cuales aportó esos elementos de convicción, indicó que (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): Con los actos administrativos arriba mencionados, pretendemos acreditar la existencia y funcionamiento, como empresa prestataria de un servicio público, de la empresa de transportes demandante, como, también, el volumen de rutas urbanas que le fueron dadas, lo que muestra el tamaño de operación y la inmensidad del daño que se le causa al quitársele inconstitucional, ilegal e injustamente las rutas urbanas que otrora le fueron concedidas (énfasis añadido).

En virtud de todo lo expuesto, para la Sala es evidente que la demandante pretende utilizar la teoría del daño especial para justificar la procedencia del medio de control de reparación directa en el presente proceso; sin embargo, tal como se ha explicado en las líneas precedentes, el escrito inicial contiene varios reproches de inconstitucionalidad e ilegalidad respecto los Decretos Nos. 0859 del 10 de julio de 2015 y 0099 del 22 de enero de 2016, de suerte que, en atención al deber que le asiste al juez de interpretar[24] la demanda en busca de su auténtica finalidad y sentido, se adecuará[25] a la vía procesal que en derecho corresponde, es decir, al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Por último, la Subsección no puede dejar de advertir la incoherencia que se puede detectar a partir del comportamiento procesal del apoderado judicial de la parte activa. En términos más sencillos, resulta llamativo que el abogado de la sociedad demandante -en la sustentación del recurso de apelación- acepte expresamente que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho[26] que cursa ante el mismo Tribunal a quo, los decretos distritales que profirió el ente público demandado son abiertamente “inconstitucionales, ilegales e injustos” y, en un mismo momento, defienda con contundencia la licitud de dichos actos administrativos en el contencioso de reparación directa.

No obstante, la contradicción -consciente- en la que incurrió el profesional del derecho que representa la parte activa fue insalvable, porque, a pesar de que se trató de instrumentalizar el título jurídico de imputación del daño especial como un mecanismo idóneo para tornar procedente la pretensión de reparación directa en este litigio, lo cierto es que los argumentos -tanto en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho y el de reparación directa- materialmente son coincidentes.

Así las cosas, definido que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, el análisis de la caducidad se hará con las reglas previstas para esta vía procesal. 2.2. Conteo de la caducidad Al tenor de lo previsto en el numeral 2, literal d), del artículo 164 del CPACA, el término para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses contados a partir del día siguiente a su comunicación, notificación, ejecución o publicación, según sea el caso.

De cara al caso concreto, se destaca que el Decreto No. 0859[27] fue expedido el 10 de julio de 2015 y el Decreto No. 0099[28] data del 22 de enero de 2016. Para los efectos del cómputo de la caducidad, es importante mencionar que el segundo decreto -el No. 0099- contiene la decisión a través de cual se resolvió desfavorablemente el recurso de reposición interpuesto por Etul en contra del acto administrativo que le revocó la habilitación para prestar el servicio público de transporte colectivo -Decreto No. 0859 del 10 de julio de 2015-.

En ese orden de ideas, la firmeza del Decreto No. 0859 del 10 de julio de 2015 solo puede ser identificada a partir de la resolución de la reposición interpuesta en su contra, es decir, del Decreto No. 0099 del 22 de enero de 2016. Con la finalidad de determinar cuál es el referente inicial para contabilizar el plazo máximo para demandar, la Sala advierte que en el expediente no existe constancia alguna que acredite en qué día se le notificó a Etul la decisión de no reponer el acto administrativo inicial -Decreto No. 0859-.

No obstante, revisado el cuaderno contentivo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la demandante[29], en la demanda formulada en dicho trámite, el extremo activo manifestó expresamente lo siguiente (transcripción literal, incluso con posibles errores): Hacemos constar que sólo hasta el día 5 de julio de 2016, la demandante se declaró notificada por conducta concluyente del Decreto Distrital No. 0099 que el Alcalde Mayor del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, produjo el 22 de enero de 2016.

E hizo tal declaración cuando ante la Procuraduría General de la Nación, introdujo, contra la demandada, solicitud de conciliación extrajudicial en derecho a efectos de agotar el requisito de procedibilidad que se regula en el artículo 161 del C.P.A.C.A. (énfasis propio del texto original). Así pues, la Subsección estima que, con independencia de que a este proceso no se haya aportado la constancia de ejecutoria del Decreto No. 0859, lo cierto es que para el día en que el demandante decidió presentar la solicitud de conciliación extrajudicial -5 de julio de 2016- como requisito previo para demandar la nulidad de dichos actos administrativos -Decretos Nos. 0859 y 0099-, esa circunstancia -la firmeza de las decisiones cuestionadas- ya les era predicable, pues no de otra manera se explica que el extremo activo haya decidido acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para ventilar sus pretensiones de anulación y restablecimiento del derecho.

En virtud del análisis precedente, es viable concluir que el extremo activo conoció de lo dispuesto en el Decreto No. 0099 al menos desde el día en que presentó la solicitud de conciliación extrajudicial[30] en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, el 5 de julio de 2016. En ese orden de ideas, el término de 4 meses para demandar oportunamente se venció el 6 de noviembre de 2016.

Entonces, como la solicitud de conciliación extrajudicial[31] -20 de junio de 2017- y el escrito inicial -5 de marzo de 2018- se presentaron con posterioridad a la fecha indicada -6 de noviembre de 2016-, la Sala concluye que la caducidad sí se materializó en este proceso. Así las cosas, la Sala confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio de la cual declaró probada la excepción de caducidad y, como consecuencia, puso fin al proceso. 3.

Costas 3.1. Procedencia de la condena en costas De conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 365 del CGP[32], la Sala condenará en costas a la parte actora, recurrente en el presente asunto, toda vez que en esta providencia se confirma en su totalidad la decisión del a quo[33]. Por su parte, ha de señalarse que las costas serán liquidadas de manera concentrada en la Secretaría del Tribunal de origen, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 366 ibidem.

En este caso se encuentra acreditada la gestión del apoderado de la entidad demandada frente a la interposición del recurso de apelación contra el auto dictado por el a quo, pues en la audiencia inicial intervino cuando se le corrió traslado de la impugnación. Se precisa que, si bien esas alegaciones se surtieron en la audiencia inicial, lo cierto es que esa actuación se dio como consecuencia del recurso de apelación interpuesto, por lo que dicha gestión se estima suficiente para que se disponga la fijación de agencias en derecho en segunda instancia. 3.2.

Fijación de agencias en derecho El Acuerdo PSAA16-10554, expedido el 5 de agosto de 2016 por el Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha en que se presentó la demanda[34], estableció las tarifas de agencias en derecho. En cuanto a los criterios para la fijación de las tarifas en los asuntos contencioso administrativos, el artículo 2 del referido Acuerdo dispuso que debía tenerse en cuenta la naturaleza, la calidad y la duración útil de la gestión realizada por el apoderado, así como la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes.

En lo que a este proceso interesa, conviene señalar que, en los “recursos contra autos”, las agencias en derecho deben fijarse entre 1/2 y 4 salarios mínimos legales mensuales vigentes, según lo dispuso el artículo 5.7[35] del Acuerdo PSAA16-10554 de 2016. Además, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 del referido Acuerdo, se advierte que la gestión procesal del apoderado de la entidad demandada no revistió complejidad especial.

En ese sentido, se fijan las agencias en derecho en 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes, a favor del distrito turístico y cultural de Cartagena de Indias. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar en la audiencia inicial del 2 de julio de 2019, a través de la cual declaró probada la excepción de caducidad y, como consecuencia, puso fin al proceso, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS, por la segunda instancia, al extremo activo, en favor de la entidad demandada. Para el efecto, las agencias en derecho de la segunda instancia se fijan en la suma de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal a quo.

TERCERO: NOTIFICAR la presente providencia mediante estado electrónico, en atención a lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto 806 de 2020.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO |Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica | | |mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado| | |digital que arroja el sistema permite validar la | | |integridad y autenticidad del presente documento en el | | |link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/d| | |ocumentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al | | |aplicativo de validación escaneando con su teléfono | | |celular el código QR que aparece a la derecha. | | VF ----------------------- [1] Folios 8 a 46 del cuaderno No. 1 del tribunal. [2] Folios 202 y 203 del cuaderno No.2 del tribunal. [3] Folios 210 a 229 del cuaderno No. 2 del tribunal. [4] De acuerdo con lo consignado en el escrito de contestación, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se identificaba con la radicación No. 13001-23-33-000-2016-00928-00 (folio 222 del cuaderno No. 2 del tribunal). [5] Minuto 04:24 a 16:30 de la audiencia inicial (folio 367 del cuaderno del Consejo de Estado). [6] El acta de la audiencia inicial obra desde el folio 353 al 355 del cuaderno No. 2 del tribunal. [7] Minuto 32:30 a 53:50 de la audiencia inicial (folio 367 del cuaderno del Consejo de Estado). [8] Minuto 54:00 a 56:10 de la audiencia inicial (folio 367 del cuaderno del Consejo de Estado). [9] Minuto 56:13 a 1:05:59 de la audiencia inicial (folio 367 del cuaderno del Consejo de Estado). [10] “Artículo 180.

Audiencia inicial. Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas (…) 6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva (…) El auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso (…)” (se destaca). [11] De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, la vigencia de las modificaciones introducidas al CPACA rigen desde el momento en que se publicó la aludida norma.

En ese orden de ideas, debe señalarse que la reforma no resulta aplicable a este asunto, toda vez que esta actuación procesal -recurso de apelación- es de aquellas que conservarán el régimen jurídico anterior -Ley 1437 de 2011- de acuerdo con lo preceptuado en el inciso final del artículo antes mencionado. La conclusión antecedente se apoya en los siguientes términos: “Artículo 86.

Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley [Ley 2080 de 2021] rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley.

(…) De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.

En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones” (énfasis añadido). [12] “Artículo 150.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…)” (se destaca). [13] “Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias.

Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica” (énfasis añadido). [14] “Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 3.

El que ponga fin al proceso (…)” (se destaca). [15] Desde el inicio del escrito de demanda, se afirmó que la actividad del estado era “lícita” (folio 9 del cuaderno No. 1 del tribunal). [16] Folio 27 del cuaderno No. 1 del tribunal. [17] La infracción de la norma en la que debería fundarse el acto administrativo es un vicio de ilegalidad de conformidad con lo prescrito en el artículo 137 del CPACA. [18] Folios 35 a 39 del cuaderno No. 1 del tribunal. [19] Esta afirmación fue extraída literalmente de la demanda (fundamento de derecho No. 4.6.) (folio 36 del cuaderno No. 1 del tribunal). [20] El considerando al que se refirió el extremo activo dispone lo siguiente (transcripción literal, incluso con posibles errores): “Aunque el tema del pago por la desvinculación de los vehículos del STPC que pertenecen al censo elaborado por el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte - DATT, no es materia del Decreto recurrido, es preciso indicar que: la implementación del SITM contempla el pago por desvinculación de los vehículos que pertenecen al censo, adoptado mediante Decreto 1252 de 2011, bajo el entendido que supone la existencia de un parque automotor identificado y vigente en la prestación del servicio que se desplaza para dar paso al SITM.

En ese orden, no se vulnera derecho alguno de los propietarios de los vehículos, quienes son resarcidos en el efecto que se genera por la desvinculación de los vehículos de la prestación del servicio. [21] Folio 38 del cuaderno No. 1 del tribunal. [22] La falsa y la carencia de motivación de los actos administrativos son cargos de nulidad, de acuerdo con lo contemplado en el artículo 137 del CPACA. [23] Folio 43 del cuaderno No. 1 del tribunal. [24] “Artículo 171.

Admisión de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá (…)” (se destaca). [25] Respecto de la posibilidad de adecuar el medio de control y efectuar el respectivo análisis de caducidad, consultar la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de septiembre de 2020, expediente No. 61.280. [26] A este proceso se aportó el cuaderno contentivo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso el mismo apoderado judicial que interviene en este proceso de reparación directa (el escrito inicial está desde el folio 1 al 48 de dicho cuaderno). [27] Folios 47 a 65 del cuaderno No. 1 del tribunal [28] Folios 66 a 95 del cuaderno No. 1 del tribunal. [29] Conviene reiterar que dicha prueba documental fue decretada por el a quo para resolver la excepción de caducidad y, consecuencialmente, se incorporó al este proceso sin que las partes cuestionaran su contenido.

Sobre esta posibilidad en materia probatoria, el numeral 6 del artículo 180 del CPACA dispone lo siguiente: “(…) 6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

Si excepcionalmente se requiere la práctica de pruebas, se suspenderá la audiencia, hasta por el término de diez (10) días, con el fin de recaudarlas. Al reanudar la audiencia se decidirá sobre tales excepciones (…)” (se destaca). [30] Folio 118 a 159 del cuaderno del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [31] En la que se planteó una pretensión de reparación directa que materialmente era de nulidad y restablecimiento del derecho (folio 96 del cuaderno No. 1 del tribunal). [32] “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas 1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. (…) 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda” (se destaca). [33] Código General del Proceso.

Artículo 365. “2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella”. [34] La demanda se presentó el 5 de marzo de 2018. [35]“Artículo. 5—Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: “(…) “7. RECURSOS CONTRA AUTOS “Entre 1/2 y 4 S.M.M.L.V. (…)” (énfasis añadido).