DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Respecto del acto administrativo por medio del cual se decide no inscribir una solicitud en el registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente / RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que declara no probadas excepciones previas / EXCEPCIÓN PREVIA DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Formulada con sustento en que los hechos invocados por la demandante no tienen nexo causal con la pérdida del predio / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Concepto / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Dimensiones: de hecho y material / LEGITIMACIÓN DE HECHO – Concepto / LEGITIMACIÓN MATERIAL – Concepto / EXCEPCIÓN PREVIA DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – No probada por ser la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente la entidad que expidió los actos administrativos En este punto, la entidad recurrente plantea que se configura una falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no puede existir una ruptura del nexo de causalidad entre los hechos que se alegan y la relación material que tenga el solicitante con el predio pedido en restitución. Así mismo, indicó que el inconformismo del demandante radica en el incumplimiento de la suscripción de negocios jurídicos entre particulares, por lo que la UAEGRTDAF no tiene que ver en este caso.
Adicionalmente, adujo que, al analizar las pretensiones y los hechos que motivaron la demanda, la demandada no ha cometido ninguna infracción que amerite la reparación de perjuicios ni mucho menos la declaratoria de nulidad de los actos administrativos expedidos por este ente. Sobre el punto, el Despacho observa que, leída la causa petendi de la demanda presentada, se advierte que la UAEGRTDAF sí es la llamada a responder por los hechos que se ponen de presente en este proceso judicial. […] contrario a lo manifestado por la parte recurrente, en los hechos descritos en la demanda sí se pone de presente una relación entre las circunstancias fácticas que dan lugar a la presentación de la demanda y las funciones legales de la UAEGRTDAF, lo cual implica que dicha entidad es la legitimada por pasiva para responder sobre las pretensiones de la demanda.
En efecto, en los hechos claramente se señala que la Unidad de Restitución de Tierras expidió los actos acusados en este proceso, así mismo fue esta misma Unidad que, para unos casos, da por probado el contexto de violencia sufrido por el señor Puentes Murillo, pero en otros, simplemente los desestima o, peor aún, deja de tenerlos en cuenta al momento de evaluar el contexto en que sufrió el despojo de sus tierras, específicamente respecto del predio Roncador.
En concordancia con lo anterior, en los fundamentos de derecho de la demanda la parte actora argumentó cómo, a su juicio, los actos administrativos expedidos por la entidad demandada son presuntamente contrarios a los artículos 1, 2, 29, 58 y 229 de la Constitución Política y a los artículos 3, 4, 5, 8, 13, 28, 75, 77 y 78 de la Ley 1448 de 2011.
Por su parte, el Despacho observa que, en las pretensiones de la demanda, la parte actora solicitó lo siguiente: “2.1.2. Que se decrete la nulidad de la Resolución nro. RT00349 de 11 de marzo de 2016, y confirmada mediante Resolución No. RT01351 de 29 de junio de 2016, por medio de las cuales la Unidad de Restitución de Tierras Dirección Territorial Meta negó la inscripción del predio Roncador en el Registro de Tierras Despojadas y/o abandonadas forzosamente. […] Como puede apreciarse, se solicita la declaratoria de nulidad de las Resoluciones RT00349 de 11 de marzo de 2016 y RT01351 de 29 de junio de 2016, expedidas por la UAEGRTDAF, y el restablecimiento del derecho que a juicio de la parte actora se derivaría de la nulidad de tales resoluciones.
En este orden de ideas, independientemente de la prosperidad de las pretensiones que plantea la actora, la UAEGRTDAF no es ajena a aquellas, pues es la entidad que expidió los actos administrativos demandados en este proceso, y respecto de los cuales, la parte actora tiene una serie de reparos. Ahora, si bien es cierto, en una parte de los hechos de la demanda se hace alusión a que el actor adquirió el inmueble objeto de la controversia mediante un negocio jurídico particular, y que la escritura pública en la que se protocolizó no pudo ser inscrita, y que posteriormente el señor Robert Allan Hamm vendió el predio Roncador al señor José William Gómez Gachancipá, cuando la posesión real del inmueble quedó siempre en cabeza del señor Carlos Augusto Puentes, el Despacho observa que esas referencias fácticas de la demanda se hacen a modo de contextualización, pues las pretensiones de la demanda (objeto del litigio) giran es en torno a los presuntos errores cometidos por la UAEGRTDAF al concluir que el actor no fue víctima del conflicto armado y en consecuencia negar la inscripción del predio Roncador en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente.
Como consecuencia de lo anterior, el Despacho concluye que no le asiste razón al apoderado de la entidad recurrente, dado que los actos administrativos expedidos por esta entidad guardan una relación con los hechos descritos en la demanda y con las pretensiones. Por lo tanto, el Despacho confirmará la decisión apelada, que declaró no probada la excepción previa de falta de legitimación en la causa por pasiva.
RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que declara no probadas excepciones previas / EXCEPCIÓN PREVIA DE FALTA DE JURISDICCIÓN – Formulada con sustento en que el demandante debía acudir a la justicia civil ordinaria para reclamar el derecho de posesión que ejercía sobre el predio / OBJETO DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – Esta instituida para conocer de controversias y litigios originados en actos en los que estén involucradas las entidades públicas / EXCEPCIÓN PREVIA DE FALTA DE JURISDICCIÓN – No probada por cuanto lo que se busca con el proceso es la nulidad de unos actos administrativos expedidos por una entidad pública y el consecuente restablecimiento del derecho Si bien el apoderado de la parte recurrente no lo manifiesta expresamente en su recurso, a partir de una lectura del mismo, el Despacho observa que plantea un argumento tendiente a alegar que se configura la excepción previa denominada falta de jurisdicción, pues a su juicio, este asunto es de naturaleza civil, debido a que en los hechos de la demanda se pone de presente un conflicto entre particulares, consistente en el presunto incumplimiento del contrato de compraventa por medio del cual el actor adquirió el inmueble El Roncador, acto que, como ya se explicó, no fue inscrito ante la oficina de registro.
A este respecto, es importante poner de presente que, de conformidad con lo regulado en el artículo 104 del CPACA, “La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y de las leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares que ejerzan función administrativa.
(…)” En el caso objeto de examen, el Despacho advierte que tampoco es procedente la prosperidad de la excepción de falta de jurisdicción, en la medida en que, de las pretensiones y de los hechos de la demanda, se deriva que lo que se busca en este proceso es la declaratoria de nulidad de unos actos administrativos expedidos por una entidad pública y el consecuente restablecimiento del derecho que de ello se deriva.
Estos actos son las resoluciones por medio de las cuales se negó la inscripción del predio Roncador en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, expedidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. Por lo anterior, tampoco prospera la excepción de falta de jurisdicción alegada por el apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.
Por ende, el Despacho también confirmará en este punto la decisión adoptada por el a quo. NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sección Tercera de 16 de mayo de 2019, Radicación 25000-23-26-000-2011-00438-01(47649), C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; 28 de junio de 2019, Radicación 05001-23- 33-000-2015-00397-01(57565); y 10 de diciembre de 2018, Radicación 05001-23- 31-000-2009-00485-01(47697), C.P. Martha Nubia Velásquez Rico.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 104 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-41-000-2017-00221-01 Actor: CARLOS AUGUSTO PUENTES MURILLO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS – DIRECCIÓN TERRITORIAL META Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Recurso de apelación en contra de decisión adoptada en audiencia inicial - Confirma decisión de declarar no probadas excepciones previas AUTO QUE CONFIRMA Corresponde al Despacho resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente – Dirección Territorial Meta (en adelante UAEGRTDAF), en contra de la decisión adoptada en el trámite de la audiencia inicial celebrada el día 6 de mayo de 2019, por la Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se declararon no probadas las excepciones previas denominadas “inepta demanda por falta de requisitos formales, falta de legitimación en la causa por pasiva, e improcedencia del medio de control por falta de jurisdicción”, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado en contra de la Unidad Administrativa Especial de Restitución de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente.
I.
ANTECEDENTES El 15 de febrero de 2017, el señor Carlos Augusto Puentes Murillo, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó las Resoluciones nros. RT00349 de 11 de marzo de 2016, por medio de la cual se decidió “no inscribir en el registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, la solicitud nro. 0012442002120980 (…) impetrada por el señor CARLOS AUGUSTO PUENTES MURILLO, identificado con la cédula de ciudadanía número (…) relacionada con el predio rural denominado “RONCADOR”, con una extensión aproximada de ciento veinticinco hectáreas (125 has), identificado con folio de matrícula inmobiliaria número 470-11350 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Yopal – Casanare, y la cédula catastral número 854400000000200416000, ubicado en la Vereda Santa Helena Upía del municipio de Villanueva, departamento del Casanare”; y RT 01351 de 29 de junio de 2016, “por la cual se decide sobre un recurso de reposición”, expedidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas – Dirección Territorial Meta.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se condene a la entidad demandada al pago de todos los perjuicios ocasionados con la expedición de los actos administrativos demandados. También pidió el pago de perjuicios morales ocasionados por los mentados actos. Como hechos de la demanda, el apoderado de la parte actora explicó, en síntesis, que el 17 de febrero de 2012 presentó ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural solicitud de inscripción en el registro de tierras despojadas y abandonadas de 6 predios de su propiedad y posesión, entre los cuales se encontraba el predio “Roncador”.
Indicó que el 29 de octubre de 2015, la Dirección Territorial del Meta expidió la Resolución nro. RT01325, “por la cual se decide iniciar el estudio formal de inscripción en el RTDAF”. Aseguró que la Dirección Territorial Meta expidió la Resolución nro. RT1462 de 14 de diciembre de 2015, “por la cual se ordena la apertura y práctica de pruebas dentro del procedimiento administrativo de inscripción en el RTDAF”.
Manifestó que la dirección en comento concluyó el procedimiento administrativo de inscripción con la expedición de la Resolución nro. RT00349 de 11 de marzo de 2016, mediante la cual se resolvió no inscribir en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas forzosamente el predio el Roncador. En contra de esta decisión, presentó recurso de reposición, con el fin de que la entidad demandada hiciera un análisis más detallado de las pruebas aportadas dentro del procedimiento administrativo y se revocara la resolución transcrita, de manera que se ordenara la inscripción del predio el Roncador en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas forzosamente.
Aseveró que la Dirección Territorial Meta expidió la Resolución nro. RT 01351 de 29 de junio de 2016, por medio de la cual no repuso la Resolución RT00349 de 11 de marzo de 2016. Adujo que la principal razón para negar la inscripción del bien inmueble fue concluir que el señor Puentes no fue víctima del conflicto armado y que su desvinculación con el mismo no había sido producto de esa situación, lo cual se contradice con lo manifestado por la entidad demandada al momento de resolver otras solicitudes de restitución presentadas por aquél, en la cuales concluyó que el demandante había sido víctima de desplazamiento forzado debido a la situación de violencia en el municipio de Villanueva, Casanare.
II. LA DECISIÓN RECURRIDA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en el trámite de la audiencia inicial celebrada el día 6 de mayo de 2019, resolvió declarar no probadas las excepciones previas de “inepta demanda por falta de requisitos formales, falta de legitimación en la causa por pasiva, e improcedencia del medio de control por falta de jurisdicción”, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado en contra de la UAEGRTDAF.
II.1. Inepta demanda El apoderado de la entidad demandada fundamentó esta excepción en que, de acuerdo con lo regulado en el numeral 5o del artículo 100 del Código General del Proceso, la demanda carece de requisitos formales, en especial, de la causal descrita en el numeral 4° del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, dado que en el acápite "fundamentos de derecho", el actor, con base en una errónea interpretación de la Ley 1448 de 2011, intenta cuestionar los actos administrativos proferidos por la UAEGRTDAF, bajo la premisa que la entidad omitió aplicar ciertas disposiciones de dicha ley, pero no explica el concepto de violación. Por su parte, el actor argumentó que, tanto en su demanda como en su reforma, hizo una transcripción de las normas superiores en que debió fundarse el acto administrativo acusado, el desarrollo jurisprudencial que estas normas han tenido y finalmente los hechos y fundamentos de derecho.
Así mismo, adujo que los fundamentos fácticos y jurídicos presentados en la demanda y en el escrito de su reforma atacan de manera directa el contenido y la forma en que fue expedido el acto administrativo demandado en este proceso. Sobre esta excepción, el tribunal indicó que el hecho que el demandante no haya titulado un acápite con la denominación "concepto de violación" no quiere decir que no haya cumplido con la carga argumentativa de demostrar de manera detallada y explícita los hechos y fundamentos de derecho que conllevan a la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados.
Adujo que, en el contenido de la demanda, en el acápite denominado “fundamentos de derecho", se tiene que el demandante no solo señaló las normas que considera infringidas, sino igualmente, fundamentó el concepto en que basa la violación. Por lo anterior, declaró que no prosperó la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales.
II.2. Falta de legitimación en la causa por pasiva La entidad demandada indicó que adolece de legitimación en la causa por pasiva, ya que quienes generaron los perjuicios y/o afectaciones son los señores Robert Allan Hamm, William Gómez Gachancipá y la señora Gloria Obando Santamaría, pues según los hechos narrados por el actor, son ellos quienes incumplieron lo pactado, en relación con la escrituración del predio "Roncador" a nombre del demandante.
En consecuencia, a su juicio, son estas personas, y no la Unidad Administrativa Especial de Restitución de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, quienes deben ser llamadas a responder en este proceso, además que los hechos invocados por la parte accionante no tienen nexo causal con la supuesta pérdida del predio. Por su parte, el demandante indicó que debe desestimarse esta excepción, dado que en el proceso se busca la declaratoria de nulidad de las Resoluciones RT 00349 de 11 de marzo de 2016 y RT 01352 de 29 de junio de 2016, expedidas por la demandada.
En relación con este medio exceptivo, el a quo advirtió que en el presente caso la parte actora busca la declaratoria de nulidad de las Resoluciones nros. RT00349 de 11 de marzo de 2016 y RT01351 de 29 de junio de 2016, por medio de las cuales la UAEGRTDAF negó la inscripción del predio "Roncador" en el Registro de Tierras Despojadas y/o Abandonadas Forzosamente.
Por lo anterior, estimó que no le asiste razón al apoderado de la entidad demandada, al indicar que dicha entidad no es la llamada a defender la legalidad de los actos demandados. II.3. Falta de jurisdicción La entidad demandada planteó que, si bien el demandante pretendía reclamar y garantizar el derecho de posesión que ejercía sobre el predio reclamado, considera que debió acudir a la justicia civil ordinaria, competente para dirimir asuntos tales como los señalados por el actor en su demanda.
Por su parte, el demandante reitera que es solo a través del ejercicio de este medio de control que se puede controvertir y demostrar las causales de nulidad en que incurrió la UAEGRTDAF al momento de expedir los actos administrativos demandados. En relación con esta excepción, el a quo reiteró lo dicho al resolver la excepción anterior, en el sentido que en el presente asunto se debate la nulidad de los actos administrativos proferidos por la UAEGRTDAF, así como el restablecimiento del derecho, siendo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el adecuado.
Adujo que los actos administrativos demandados contienen la manifestación de voluntad de la administración, los cuales son objeto de control por parte la jurisdicción contencioso administrativa. Como consecuencia de lo anterior, tampoco prosperó la excepción de falta de jurisdicción. III. EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado judicial de la UAEGRTDAF interpuso recurso de apelación en contra de la decisión de negar las excepciones previas planteadas, por los siguientes motivos: En cuanto a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, indicó que está dada por lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley 1448 de 2011, el cual establece que, para atender las solicitudes de inscripción o registro de tierras abandonadas o despojadas, es necesario cumplir con unos requisitos; uno de estos es que no puede existir una ruptura del nexo de causalidad entre los hechos que se alegan y la relación material que tenga el solicitante con el predio pedido en restitución. Manifestó que desde la contestación a la demanda ha hecho énfasis en que el inconformismo de la parte actora radica en el incumplimiento de la suscripción de negocios jurídicos entre particulares, asunto que tiene que ser resuelto por la jurisdicción ordinaria civil, o en materia policiva.
El inconformismo radica frente a unas personas naturales que no cumplieron un negocio jurídico. Explicó que es necesario tener en cuenta que la falta de legitimación en la causa por pasiva se orienta respecto de las pretensiones invocadas en la demanda. Indicó que, según sentencia del Consejo de Estado, fechada el 14 de marzo de 2012[1], se tiene que, al analizar las pretensiones y los hechos que motivan la demanda, la UAEGRTDAF no ha cometido infracción alguna que amerite la reparación de perjuicios ni mucho menos la declaratoria de nulidad de los actos administrativos expedidos por este ente.
Por último, aseguró que “no sería el medio ideal para decretar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por los argumentos expuestos y aquellos que se motivan en la contestación de la demanda”. IV. TRASLADO DEL RECURSO IV.1. El apoderado judicial de la parte actora manifestó que acá no se está alegando un tema de posesión; de hecho, esa es la razón por la cual existe la ley de víctimas, debido a la imposibilidad que tienen estas personas de acudir a los medios ordinarios para demostrar los derechos que poseían sobre bienes inmuebles.
Expresó que no existe otro medio diferente que atacar el acto administrativo que impidió el acceso al proceso especial de restitución de tierras, pues es ahí donde tendrá la posibilidad de discutir con todas las personas los derechos que en su momento le fueron vulnerados por hechos violentos ocurridos en la zona. IV.2. El Ministerio Público no comparte la posición del recurrente, en tanto que, si lo que está cuestionando es el fondo del asunto, no es la excepción previa el escenario para hacer la alegación. Aquí lo que se está tratando de determinar es si la UAEGRTDAF es la entidad legitimada por pasiva para atender el presente proceso.
Indicó que la respuesta a esa pregunta es afirmativa, pues es la unidad la única que puede responder por los actos que se están demandado en este caso, por cuanto no existe una autoridad diferente que haya actuado en esa decisión de la administración; razón por la cual, no existe duda, al igual que lo manifestó el Despacho que es la entidad demandada la llamada a atender este pleito, y, por lo tanto, pide que se niegue la apelación propuesta y se confirme la decisión apelada.
V. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA En virtud de lo previsto en el inciso final del numeral 6º del artículo 180 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 ibídem, corresponde al Despacho, en Sala Unitaria, resolver el asunto de la referencia.
2. ANÁLISIS DEL DESPACHO 5.2.1. Falta de legitimación en la causa por pasiva Esta Corporación[2] ha sostenido que “[…] la legitimación en la causa es un elemento sustancial relacionado con la calidad o el derecho que tiene una persona, como sujeto de la relación jurídica sustancial, para formular o para contradecir las pretensiones de la demanda; de esta manera, la parte demandante tiene la posibilidad de reclamar el derecho invocado en la demanda -legitimación por activa- frente a quien fue demandado -legitimación por pasiva-.
En ese sentido, se entiende que la primera (la legitimación por activa) es la identidad que tiene el demandante con el titular del derecho subjetivo quien, por lo mismo, posee la vocación jurídica para reclamarlo, al paso que la segunda (la legitimación por pasiva), es la identidad que tiene la parte accionada con quien tiene el deber de satisfacer el derecho reclamado.” Así las cosas, la legitimación en la causa en el proceso contencioso hace referencia a la posibilidad de formular o controvertir las pretensiones de la demanda por tratarse del sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida en el proceso.
Ahora bien, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha referido a la existencia de dos clases de legitimación para actuar en el proceso, a saber, la legitimación de hecho y la legitimación material. Al respecto precisó: «i) La de hecho que hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal y ii) la material que da cuenta de la participación o relación que tienen las personas naturales o jurídicas -sean o no partes del proceso-, con los hechos que originaron la demandada.[3]» (Negrillas originales) De igual forma, se ha señalado que el análisis de ese aspecto particular debe darse en distintas etapas del proceso, toda vez que no es lo mismo verificar la relación de hecho de una de las partes con el proceso -legitimación de hecho-, que estudiar el vínculo de uno de los sujetos en los supuestos que dieron lugar a la formulación de la demanda -legitimación material-.
Sobre este último asunto, la jurisprudencia del Consejo de Estado[4] se ha pronunciado en los siguientes términos: «La legitimación en la causa tiene dos dimensiones, la de hecho y la material. La primera surge de la formulación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, de tal suerte que quien presenta el escrito inicial se encuentra legitimado por activa, mientras que el sujeto a quien se le imputa el daño ostenta legitimación en la causa por pasiva.
A su vez, la legitimación material es condición necesaria –aunque no suficiente- para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones, punto que se define al momento de estudiar el fondo del asunto, con fundamento en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación. Así, tratándose del extremo pasivo, la legitimación en la causa de hecho se vislumbra a partir de la imputación que la demandante hace al extremo demandado y la material únicamente puede verificarse como consecuencia del estudio probatorio, dirigido a establecer si se configuró o no la responsabilidad endilgada desde el libelo inicial.» 5.2.2.
Falta de legitimación en la causa por pasiva en el caso concreto En este punto, la entidad recurrente plantea que se configura una falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no puede existir una ruptura del nexo de causalidad entre los hechos que se alegan y la relación material que tenga el solicitante con el predio pedido en restitución. Así mismo, indicó que el inconformismo del demandante radica en el incumplimiento de la suscripción de negocios jurídicos entre particulares, por lo que la UAEGRTDAF no tiene que ver en este caso.
Adicionalmente, adujo que, al analizar las pretensiones y los hechos que motivaron la demanda, la demandada no ha cometido ninguna infracción que amerite la reparación de perjuicios ni mucho menos la declaratoria de nulidad de los actos administrativos expedidos por este ente. Sobre el punto, el Despacho observa que, leída la causa petendi de la demanda presentada, se advierte que la UAEGRTDAF sí es la llamada a responder por los hechos que se ponen de presente en este proceso judicial.
En efecto, en el acápite de los hechos de la demanda, la parte actora invocó lo siguiente: “(…) 3.3. Hechos relacionados con el procedimiento administrativo de inclusión del predio Finca Roncador en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzadamente (RTDAF) 3.3.10 El diecisiete (17) de febrero de 2012, el señor Carlos Augusto Puentes Murillo presentó ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural solicitud de inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas de seis (6) predios de su propiedad y posesión, entre los cuales se encontraba el predio Roncador. 3.3.2.
Solo hasta el día 29 de octubre de 2015, la Dirección Territorial del Meta expidió la Resolución No. RT01325 “Por la cual se decide iniciar el estudio formal de inscripción en el RTDAF”. 3.3.3. La Dirección Territorial Meta de la Unidad de Tierras expidió la Resolución No. RT 1462 de 14 de diciembre de 2015 “Por la cual se ordena la apertura y práctica de pruebas dentro del procedimiento administrativo de inscripción en el RTDAF”. 3.3.4.
La Dirección Territorial Meta de la Unidad de Tierras expidió la Resolución No. RT1462 de 14 de diciembre de 2015 "Por la cual se ordena la apertura y práctica de pruebas dentro del procedimiento administrativo de inscripción en el RTDAF”. 3.3.5. La Dirección Territorial Meta concluyó el procedimiento de inscripción mediante Resolución No. RT00349 de 11 de marzo de 2016, la que en su parte resolutiva dispuso: "PRIMERO. No inscribir en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, la solicitud no. 00012442002120980 e ID 39149, impetrada por el señor CARLOS AUGUSTO PUENTES MURILLO, identificado con la cédula de ciudadanía número (…) expedida en Ibagué (Tolima), en relación con el predio rural denominado "RONCADOR", con una extensión aproximada de ciento veinticinco hectáreas (125 has, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria número 47011350 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Yopal — Casanare y la cédula catastral número 85440000000200416000, ubicado en la vereda de Santa Helena de Upia del municipio de Villanueva, departamento del Casanare.
( )." 3.3.6. El señor solicitante, el día veintinueve (29) de abril de los corrientes presentó recurso de reposición ante la Dirección Meta, de manera que se hiciera un examen más detallado de las pruebas aportadas dentro del procedimiento y se revocara la resolución transcrita, de manera que se ordenara la inscripción del predio Roncador. 3.3.7.
Finalmente, la Dirección Territorial Meta de la Unidad de Restitución de Tierras expidió Resolución No. RT 01351 de 29 de junio de 2016 que concluyó: "PRIMERO. NEGAR por improcedente el recurso de apelación interpuesto presentado en subsidio de la reposición interpuesto por CARLOS AUGUSTO PUENTES MURILLO, identificado con la cédula de ciudadanía n. 0 14.229.524 expedida en Ibagué (Tolima), de conformidad con la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO. NO REPONER el acto administrativo previsto en la Resolución nro. RT 00349 del 11 de marzo de 2016, en relación con el recurso propuesto por el señor Carlos Augusto Puentes Murillo, identificado con la cédula de ciudadanía ( ).” Esta resolución fue notificada personalmente al señor Carlos Augusto Puentes Murillo el día 12 de agosto de 2016. 3.3.8.
La principal razón para negar la inscripción del bien inmueble en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzadamente fue concluir que el señor Puentes Murillo no fue víctima del conflicto armado y que su desvinculación con el mismo no había sido producto de esa situación. 3.3.11. Llama poderosamente la atención que, al momento de resolver dos de las seis solicitudes de restitución presentadas por el señor Puentes Murillo, la Unidad concluyó que el aquí demandante había sido víctima de desplazamiento forzado debido a la situación de violencia en el municipio de Villanueva, Casanare.
De manera específica, dijo la Unidad de Restitución de Tierras en las Resoluciones RT00340 y RT00336 ambas de 11 de marzo de 2016 lo siguiente: “Para los años 1997-1998, época aproximada de ocurrencia del desplazamiento forzado del que da cuenta el solicitante, fue un hecho notorio la presencia y el consecuente dominio territorial que ejercieron grupos paramilitares en todo el municipio de Villanueva.
Con lo anterior, se observa notoriamente que la presencia activa de grupos Paramilitares armados organizados al margen de la ley, en esa zona, fue determinante en la situación de violencia generalizada y en la violación grave de los derechos humanos de sus habitantes. En el caso sub examine, como se resaltó, la victimización causal del abandono del predio se suscitó en un contexto de violencia relacionada con la presencia de grupos organizados al margen de la ley, en efecto, según informó el solicitante, inicialmente, fue en el año 1997 cuando un grupo de paramilitares pertenecientes a las Autodefensas Campesinas del Casanare, mediando amenazas, exigieron al solicitante que permitiera el tránsito por el predio de armas, insumos para el procesamiento de drogas y demás actividades ilícitas asociadas.
Bajo tal circunstancia y en consideración a que el solicitante se negó a permitir el uso de su predio, fue víctima de constantes amenazas que provocaron su salida del municipio, dirigiéndose hacia la ciudad de Bogotá y, en consecuencia, dejando el predio abandonado. Es importante tener en cuenta que, según su narración, el solicitante retornó al municipio de Villanueva alrededor del año 2004, no obstante aseguró, como se encuentra demostrado, que la situación de violencia asociada a la disputa por el control territorial se suscitó entre el Bloque Centauros de las AUC y las Autodefensas Campesinas del Casanare ACC, obligaron nuevamente a su salida, dejando definitivamente abandonado el predio.
En efecto, las graves y manifiestas violaciones a derechos fundamentales e infracciones al Derecho Internacional Humanitario acaecidas con ocasión del conflicto armado interno en el municipio de Villanueva en el departamento del Casanare, las cuales se encuentran ampliamente documentadas judicial o extrajudicialmente, constatan contundentemente que sobre este espacio geográfico en el periódo comprendido entre los años 1990 a 2014 se ejerció influencia armada sobre el predio objeto de estudio, para lo cual es necesario tener en cuenta el siguiente: CONTEXTO DE VIOLENCIA Desde 1990 hasta el año 2006 en la zona microfocalizada RT 1210, municipio de Villanueva, existió un contexto de abandono y despojo de tierras causado por la influencia de al menos 2 grupos armados ilegales, a saber: i) "Buitragueños" o Autodefensas Campesinas del Casanare entre 1990 y 2005; y ii) "Urabeños" o Bloque Centauros, que actuaron en dicho municipio entre 2003 y 2006.
Con todo, es claro que en la zona microfocalizada existió principalmente influencia armada de grupos ilegales tipo paramilitar y tipo Bacrim, los cuales generaron un contexto de abandono y despojo de tierras derivado de sus estrategias de control poblacional y territorial, influencia que lograron a través de la corrupción de servidores públicos, intromisión en múltiples sectores de la sociedad civil y gran capacidad de coacción armada, materializada en graves violaciones a los derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario.
" 3.3.12. Este apoderado no entiende como, para los otros dos casos, la Unidad da por debidamente probado el contexto de violencia sufrido por el señor Puentes Murillo pero en los otros, simplemente los desestima o, peor aún, deja de tenerlos en cuenta al momento de evaluar el contexto en que sufrió el despojo de sus tierras, específicamente del predio Roncador. 3.3.13.
La audiencia de conciliación realizada el día 14 de febrero de 2017, se declaró fallida ante la falta de ánimo conciliatorio de la Unidad de Restitución de Tierras y se expidió la constancia respectiva.” (Se destaca) Como puede apreciarse, contrario a lo manifestado por la parte recurrente, en los hechos descritos en la demanda sí se pone de presente una relación entre las circunstancias fácticas que dan lugar a la presentación de la demanda y las funciones legales de la UAEGRTDAF, lo cual implica que dicha entidad es la legitimada por pasiva para responder sobre las pretensiones de la demanda.
En efecto, en los hechos claramente se señala que la Unidad de Restitución de Tierras expidió los actos acusados en este proceso, así mismo fue esta misma Unidad que, para unos casos, da por probado el contexto de violencia sufrido por el señor Puentes Murillo, pero en otros, simplemente los desestima o, peor aún, deja de tenerlos en cuenta al momento de evaluar el contexto en que sufrió el despojo de sus tierras, específicamente respecto del predio Roncador.
En concordancia con lo anterior, en los fundamentos de derecho de la demanda la parte actora argumentó cómo, a su juicio, los actos administrativos expedidos por la entidad demandada son presuntamente contrarios a los artículos 1, 2, 29, 58 y 229 de la Constitución Política y a los artículos 3, 4, 5, 8, 13, 28, 75, 77 y 78 de la Ley 1448 de 2011.
Por su parte, el Despacho observa que, en las pretensiones de la demanda, la parte actora solicitó lo siguiente: “2.1.2. Que se decrete la nulidad de la Resolución nro. RT00349 de 11 de marzo de 2016, y confirmada mediante Resolución No. RT01351 de 29 de junio de 2016, por medio de las cuales la Unidad de Restitución de Tierras Dirección Territorial Meta negó la inscripción del predio Roncador en el Registro de Tierras Despojadas y/o abandonadas forzosamente. 2.1.2.
Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, y a manera de restablecimiento del derecho, se ordene la adjudicación del bien inmueble a favor del señor demandante, Carlos Augusto Puentes Murillo. 2.1.3. En el mismo sentido, y a manera de restablecimiento del derecho, se condene a la Unidad de Restitución de Tierras al pago de todos los perjuicios ocasionados por la expedición de los actos administrativos demandados.
Los perjuicios que debe pagar la Unidad de Restitución de Tierras equivalen a la suma de MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y OCHO MILLONES OCHOCIENTOS QUINCE MIL CIEN PESOS M/CTE. ($1.658.815.100.00) discriminados así: (…)” (Se destaca) Como puede apreciarse, se solicita la declaratoria de nulidad de las Resoluciones RT00349 de 11 de marzo de 2016 y RT01351 de 29 de junio de 2016, expedidas por la UAEGRTDAF, y el restablecimiento del derecho que a juicio de la parte actora se derivaría de la nulidad de tales resoluciones.
En este orden de ideas, independientemente de la prosperidad de las pretensiones que plantea la actora, la UAEGRTDAF no es ajena a aquellas, pues es la entidad que expidió los actos administrativos demandados en este proceso, y respecto de los cuales, la parte actora tiene una serie de reparos. Ahora, si bien es cierto, en una parte de los hechos de la demanda se hace alusión a que el actor adquirió el inmueble objeto de la controversia mediante un negocio jurídico particular, y que la escritura pública en la que se protocolizó no pudo ser inscrita, y que posteriormente el señor Robert Allan Hamm vendió el predio Roncador al señor José William Gómez Gachancipá, cuando la posesión real del inmueble quedó siempre en cabeza del señor Carlos Augusto Puentes, el Despacho observa que esas referencias fácticas de la demanda se hacen a modo de contextualización, pues las pretensiones de la demanda (objeto del litigio) giran es en torno a los presuntos errores cometidos por la UAEGRTDAF al concluir que el actor no fue víctima del conflicto armado y en consecuencia negar la inscripción del predio Roncador en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente.
Como consecuencia de lo anterior, el Despacho concluye que no le asiste razón al apoderado de la entidad recurrente, dado que los actos administrativos expedidos por esta entidad guardan una relación con los hechos descritos en la demanda y con las pretensiones. Por lo tanto, el Despacho confirmará la decisión apelada, que declaró no probada la excepción previa de falta de legitimación en la causa por pasiva. 5.2.2.
Falta de jurisdicción Si bien el apoderado de la parte recurrente no lo manifiesta expresamente en su recurso, a partir de una lectura del mismo, el Despacho observa que plantea un argumento tendiente a alegar que se configura la excepción previa denominada falta de jurisdicción, pues a su juicio, este asunto es de naturaleza civil, debido a que en los hechos de la demanda se pone de presente un conflicto entre particulares, consistente en el presunto incumplimiento del contrato de compraventa por medio del cual el actor adquirió el inmueble El Roncador, acto que, como ya se explicó, no fue inscrito ante la oficina de registro.
A este respecto, es importante poner de presente que, de conformidad con lo regulado en el artículo 104 del CPACA, “La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y de las leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares que ejerzan función administrativa.
(…)” (Se destaca) En el caso objeto de examen, el Despacho advierte que tampoco es procedente la prosperidad de la excepción de falta de jurisdicción, en la medida en que, de las pretensiones y de los hechos de la demanda, se deriva que lo que se busca en este proceso es la declaratoria de nulidad de unos actos administrativos expedidos por una entidad pública y el consecuente restablecimiento del derecho que de ello se deriva.
Estos actos son las resoluciones por medio de las cuales se negó la inscripción del predio Roncador en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, expedidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. Por lo anterior, tampoco prospera la excepción de falta de jurisdicción alegada por el apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.
Por ende, el Despacho también confirmará en este punto la decisión adoptada por el a quo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Unitaria de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la decisión adoptada en audiencia inicial llevada a cabo el 6 de mayo del año 2019, en lo que tiene que ver con la negativa de dar por probadas las excepciones denominadas falta de legitimación en la causa por pasiva y falta de jurisdicción, proferida por la Sección Primera, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] No indica los datos de la providencia [2] Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de 16 de mayo de 2019. Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera. Radicación número: 25000-23-26-000-2011-00438-01(47649). [3] Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de 28 de junio de 2019. Consejero Ponente: Ramiro Pazos Guerrero. Radicación número: 05001-23-33-000-2015-00397-01(57565). [4] Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de 10 de diciembre de 2018. Consejero Ponente: Martha Nubia Velásquez Rico. Radicación número: 05001-23-31-000-2009-00485-01(47697).