CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN EN MATERIA DISCIPLINARIA / INTERRUPCIÓN DE LOS TERMINOS DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga dentro del término fijado por el legislador, pues de lo contrario se configura la caducidad de la acción. […] El ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial. […] [E]l fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello.

Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues de no hacerlo se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia. […] [L]a demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir.

Por su parte, la expresión «según el caso» implica que el conteo del término de caducidad depende de la clase de acto administrativo que se cuestiona. A modo de ejemplo, puede afirmarse que si se demanda un acto que concluye una actuación administrativa debe demandarse a partir de su notificación; cuando se trata de actos demandables que solo requieren su ejecución, a partir de este último momento, incluida la notificación de la ejecución; de actos que requieran ser publicados, desde ese hecho; y, a partir de la comunicación cuando no exista otro medio más idóneo que garantice el conocimiento de la decisión. A su turno, estos plazos comienzan a correr desde el día siguiente. […] [L]a demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, cuando las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas. […] [L]a solicitud de conciliación suspende por una sola vez el término de caducidad del medio de control «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero».

La Sección Segunda de esta Corporación, mediante auto de unificación, precisó que, en materia disciplinaria, cuando se discutan sanciones que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio, la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se cuenta a partir de la ejecución de la sanción impuesta, siempre y cuando exista la necesidad de proferir un acto de esa naturaleza. […] De acuerdo con el anterior criterio, en materia disciplinaria, el acto de ejecución es relevante para computar la caducidad del medio de control cuando i) se controvierten sanciones disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio; ii) se haya emitido un acto de ejecución; y iii) el acto de ejecución materialice la suspensión o terminación de la relación laboral.

A su turno, esta Corporación ha precisado que el conteo de la caducidad puede comenzar a computarse a partir del día siguiente a la notificación del acto de ejecución «siempre que éste tenga incidencia efectiva en la terminación de la relación laboral» Esta tesis es razonable en la medida en que hace efectivos los principios pro homine y pro actione; igualmente, es consonante con la naturaleza de los actos de ejecución en tanto plasman en el «mundo material o jurídico» el contenido del acto que ejecutan, «dándole efectividad real y cierta». […] [T]eniendo en cuenta que dentro del expediente disciplinario no obra la constancia de notificación de la resolución mencionada, el término de los 4 meses antes mencionados, fenecía el 30 de mayo de 2006 y la demanda fue interpuesta el 5 de junio del mismo año. No obstante, consta en el expediente que los términos judiciales estuvieron suspendidos desde el 11 de mayo al 5 de junio de 2006, por paro judicial; razón por la cual puede concluirse que la demanda fue radicada dentro del término legalmente establecido, por lo cual, su presentación es oportuna y no se encuentra afectada por el fenómeno de la caducidad, razón por la cual esta excepción no prospera.

PROCESO DISCIPLINARIO / DEBIDO PROCESO / FALSA MOTIVACIÓN / ILICITUD SUSTANCIAL / NATURALEZA PÚBLICA DEL RECAUDO – Impuesto de degüello [D]entro de las garantías del derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta Política se encuentran las relacionadas a que «Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio (…) Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho». […] [D]ebe resaltarse que el artículo 209 ibidem dispone como principios de la función administrativa, la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. […] [L]a Sala considera indispensable precisar que el control de legalidad de los actos de carácter sancionatorio y de los proferidos en el marco de una actuación disciplinaria conlleva, entre otras cosas, el estudio encaminado a verificar que dentro del trámite correspondiente se hubieran observado las garantías constitucionales que le asisten al sujeto disciplinado y, en general, comporta un control judicial integral. […] Este vicio se genera por afectación del elemento causal del acto administrativo, esto es, de los antecedentes fácticos y legales que expone la administración al momento de dictar su decisión en cuanto son contrarios a la realidad.

Se configura entonces «cuando el funcionario ha expedido el acto inspirado en motivos diferentes a los previstos legalmente». La motivación de los actos administrativos no es más que la declaratoria de las razones de hecho y de derecho que tuvo la administración para emitir determinada decisión. Su contenido permite conocer las causas que impulsaron la exteriorización de la voluntad de esta en determinada dirección. […] [E]l cumplimiento de los deberes y las responsabilidades por parte de los servidores públicos, se debe efectuar dentro de la ética del servicio público, con acatamiento a los principios establecidos en el artículo 209 de la Carta Política, que propenden por el desarrollo íntegro de la aludida función, y con pleno acatamiento de la Constitución, la Ley y los Reglamentos, los cuales, en este asunto, fueron desconocidos por el demandante, en cuanto quebrantó con su conducta sus deberes funcionales. […] [S]i bien la función de recaudar el impuesto antes referido no estaba contenida expresamente dentro del manual de funciones del cargo que se encontraba desempeñando el actor al momento de la ocurrencia de los hechos, ésta le fue impuesta en ejercicio de la generalidad de funciones que le podían ser asignadas en su empleo, teniendo la obligación de cumplirla conforme a los contenidos constitucionales y legales. […] [N]o le asiste razón al señor (…) en el sentido de indicar que no se le podía sancionar disciplinariamente por el incumplimiento de un deber que no correspondía a su empleo, toda vez que se demostró que estaba encargado de dicho recaudo y, por lo tanto, estaba obligado a procurar que el dinero que se le entregaba llegara a la entidad hospitalaria en su totalidad. […] [E]l impuesto de degüello ha sido definido como «el pago de una tarifa determinada por cada res sacrificada para el consumo, que paga quien se dedique al sacrificio de ganado». […] Dentro del expediente disciplinario obran los recibos de entrega de caja de pagaduría del Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó que dan cuenta del dinero recaudado por el actor. […] [L]os dineros que recaudaba el actor eran públicos, pues debían ingresar a la Tesorería del Hospital, es decir, hacían parte de los bienes de este, independientemente de la denominación que se les otorgara (…) acreditándose entonces, de conformidad con lo expuesto anteriormente, los presupuestos básicos de la falta endilgada, esto es «derivar evidente e indebido aprovechamiento patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones».

PROCESO DISCIPLINARIO / PRUEBAS / VALORACIÓN PROBATORIA – Principio de la sana critica / AUTONOMIA DEL RÉGIMEN DISCIPLIANRIO / DEBIDO PROCESO – Garantías fundamentales [E]n el proceso disciplinario opera la libertad probatoria, y la valoración dentro de la sana crítica de los elementos que se aporten con miras a la determinación final, lo que implica que los sujetos procesales tienen la posibilidad de presentar disentimientos contra el acervo completo, pero que igualmente al operador disciplinario le corresponde la evaluación dentro de su margen de discrecionalidad para valorar la prueba en sí misma y la crítica a ella, razón por la cual el cargo referido no debe prosperar, dado que los operadores disciplinarios en el asunto sometido a consideración tuvieron en cuenta todo el material probatorio obrante y llegaron a la conclusión de que era dable proferir una sanción disciplinaria, sin que se observe una duda al respecto o una vulneración del derecho al debido proceso. […] [A]l revisar la actuación disciplinaria no se vislumbra sesgo en el decreto y práctica de las pruebas; por el contrario, se hizo evidente que el único objetivo del investigador disciplinario consistía en encontrar la verdad real de los hechos y para ello hizo uso de todos los medios que estimó pertinentes y conducentes para su esclarecimiento.

Ahora bien, una vez realizó la valoración integral de las pruebas, concluyó que el actor no logró desvirtuar el cargo que le fue endilgado. Así bajo tales circunstancias, no se demuestra que los actos acusados hayan carecido de pruebas suficientes para comprobarlos, sino, por el contrario, las recaudadas fueron valoradas dentro del marco de autonomía y sana crítica del operador disciplinario y permitieron su demostración. […] [C]abe aclarar que en el proceso disciplinario en el que resultó sancionado el demandante se respetaron las garantías fundamentales al debido proceso y defensa, en tanto: i) el trámite administrativo se adelantó de cara a lo dispuesto en el Código Único Disciplinario; ii) se le permitió al disciplinado ejercer su derecho de contradicción formulando descargos, alegando de conclusión, apelando el fallo de primera instancia, es decir, permitiendo su participación activa ante el operador disciplinario; iii) se efectuó una adecuada individualización de la conducta objeto de reproche; y, iv) la sanción impuesta al accionante atendió a los principios de proporcionalidad y razonabilidad. […] [L]a ausencia de fallo condenatorio en materia penal no impide imponer sanción disciplinaria, siempre que en esta se configuren los presupuestos exigidos por la Ley para el efecto, como ocurrió en el asunto sometido a consideración en que la autoridad disciplinaria concluyó que había certeza en la comisión de la falta disciplinaria y, por tanto, de la imposición de una sanción. FUENTE FORMAL: CP – ARTÍCULO 6 / CP – ARTÍCULO 29 / CP – ARTÍCULO 209 / CP – ARTÍCULO 123 / CCA – ARTÍCULO 136 / CCA – ARTÍCULO 137 / LEY 640 DE 2001 – ARTÍCULO 21 / LEY 200 DE 1995 – ARTÍCULO 5 / LEY 200 DE 1995 – ARTÍCULO 8 / LEY 200 DE 1995 – ARTÍCULO 25 NUMERAL 1 / LEY 8 DE 1909 / ARTÍCULOS 161 DEL CÓDIGO DEL RÉGIMEN DEPARTAMENTAL (DECRETO 1222 DE 1986) – ARTÍCULO 161 / CÓDIGO RÉGIMEN MUNICIPAL (DECRETO 1333 DE 1986) – ARTÍCULO 226 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C, doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00290-00(1104-12) Actor: GABINO MACHADO SÁNCHEZ Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTRO Por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del cca, el señor Gabino Machado Sánchez presenta demanda contra la Nación, Procuraduría General de la Nación y la E.S.E. Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó. 1.

Antecedentes 1. La demanda 1. Las pretensiones La parte actora solicita que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) fallo de 31 de agosto de 2005, emitido, en primera instancia, por la Procuraduría Regional del Chocó, por medio del cual se declaró disciplinariamente responsable y se le impuso sanción de destitución e inhabilidad para ejercer funciones públicas por el término de 3 años; ii) fallo de 25 de noviembre de 2005, proferido por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, que confirmó la decisión inicial; y iii) Resolución No. 017 de 30 de enero de 2006, por medio de la cual el gerente de la E.S.E. Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó ejecutó la sanción impuesta.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) ordenar su reintegro al cargo que estaba desempeñando en la E.S.E. Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó y/o a otro de igual o superior categoría; ii) condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar los salarios y prestaciones sociales que dejó de devengar desde cuando se ejecutó tal decisión hasta cuando sea reintegrado, así como los perjuicios morales a los que se vio sometido; iii) declarar que no existió solución de continuidad; iv) ordenar a la Procuraduría General de la Nación efectuar la desanotación de la sanción disciplinaria en el certificado de antecedentes disciplinarios; v) ordenar la actualización de las sumas que resulten de la condena, de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo; vi) disponer el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 ibidem; y vii) condenar en costas a las entidades demandadas. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado judicial del demandante señaló los siguientes: i) El señor Gabino Machado Sánchez se encontraba inscrito en el Escalafón de Carrera Administrativa en el cargo de Técnico de Saneamiento Ambiental de la E.S.E Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó. ii) Mediante Oficio No. SCHO.GOPE No. 1144 de 17 de septiembre de 2003, el señor Orlando Rivera Vásquez, jefe del Área Anticorrupción del Departamento Administrativo de Seguridad, Das – Regional Chocó, puso en conocimiento de la Procuraduría Regional del Chocó las presuntas irregularidades presentadas en el recaudo de las tarifas de saneamiento ambiental en el matadero Municipal de Quibdó por parte de los inspectores y supervisores pertenecientes a la planta de personal de la E.S.E. Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó. iii) En atención a lo anterior, por auto de 17 de septiembre de 2003, la Procuraduría Regional del Chocó resolvió dar apertura de investigación disciplinaria en contra del señor Gabino Machado Sánchez, entre otros, en su calidad de técnico de Saneamiento Ambiental de la E.S.E. Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó. iv) Posteriormente, a través de auto de 9 de septiembre de 2004, la Procuraduría Regional del Chocó formuló pliego de cargos en contra del señor Machado Sánchez por no haber entregado, en su totalidad, los dineros recibidos, por concepto de sacrificio de ganado mayor y menor (bovinos y porcino), entre el año 2000 y mayo del 2003.

En tal sentido, sostuvo el operador disciplinario, que el antes mencionado recaudó la suma de $16.126.000 y tan solo entregó $6.479.000, incurriendo así en un indebido provecho patrimonial en el ejercicio del cargo. v) Al momento de presentar los descargos manifestó que la Procuraduría Regional del Chocó no tuvo en cuenta que en agosto de 2003 ya no actuaba como intermediario entre los propietarios del ganado sacrificado y la E.S.E.; que en la contabilidad de Frigooccidente no estaban los soportes en los que aparecía que él efectivamente había entregado el dinero; y que en algunas oportunidades otorgó sumas de dinero mayores a las reportadas. vi) Una vez se decretaron y practicaron las pruebas, mediante fallo de 31 de agosto de 2005, la Procuraduría Regional del Chocó, en primera instancia, declaró responsable disciplinariamente al señor Gabino Machado Sánchez y lo sancionó con destitución e inhabilidad para desempeñar cargos públicos por el término de 3 años. iv) Contra dicha decisión el disciplinado interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto a través de fallo de 25 de noviembre de 2005, por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, que confirmó la decisión inicial. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos, 2, 4, 6, 25, 29, 53 y 90 de la Constitución Política; 2, 83, 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo; 195 y siguientes de la Ley 100 de 1993; 83 de la Ley 489 de 1998; 1 y siguientes de la Ley 734 de 2002; y 44 de la Ley 715 de 2001. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso los siguientes argumentos: i) Los actos administrativos acusados vulneraron su derecho al debido proceso, en tanto que fue sancionado porque se apropió y benefició del dinero recaudado por concepto de un impuesto de degüello de ganado bovino y porcino, que debía entregar al Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó, quebrantando la moralidad administrativa; sin embargo, nunca se evidenció el incumplimiento de los deberes reprochados, pues para el momento en que presuntamente ocurrieron los hechos investigados, esto es, entre los años 2000 y 2003, la entidad hospitalaria no contaba con un manual de funciones, toda vez que éste solo se aprobó el 25 de enero de 2006. ii) Se desconoció su derecho de defensa, ya que la función que aparentemente incumplió, no le había sido asignada, razón por la cual no era dable que se hubiera declarado responsable disciplinariamente de una conducta inexistente. iii) Aunado a ello, no se analizó que los dineros de los que, supuestamente, dispuso no provenían del recaudo del impuesto de degüello de ganado bovino y porcino, toda vez que el cobro del impuesto de ganado mayor era competencia de los departamentos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 161 del Decreto 1222 de 1986, y el de ganado menor a los municipios, según el artículo 226 del Decreto 1333 de 1986; motivo por el cual no se podía afirmar que las mencionadas sumas correspondían a una tarifa o tasa, pues éstas atendían a la prestación de un servicio en el que existe una contraprestación y su pago tiene carácter voluntario. iv) Los referidos dineros no se relacionaban con la denominada «venta de servicios», ya que los municipios tenían la vigilancia y control de calidad de la producción, comercialización y distribución de alimentos para consumo humano, en los términos del artículo 44.3.3.1 de la Ley 715 de 2001. v) En consideración a lo anterior, las sumas recaudadas en Frigooccidente Ltda., por los técnicos de Saneamiento Ambiental de la E.S.E. Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó, no tenían el carácter de impuestos, tasas o venta de servicios y, por lo tanto, no pertenecían al erario. vi) El material probatorio obrante dentro del expediente no determinaba, con certeza, la comisión de la falta por la cual el señor Machado Sánchez fue sancionado. 1.2.

Contestación de la demanda 1.2.1 Procuraduría General de la Nación La Nación, Procuraduría General de la Nación, por intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, por las razones que se expresan a continuación:[1] i) Los actos acusados se expidieron de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, motivados en las pruebas recaudadas, teniendo en cuenta las razones de defensa del señor Machado Sánchez, cumpliendo cada una de las etapas procesales y respetando las garantías fundamentales del investigado. ii) El actor como servidor público estaba en la obligación de cumplir la Constitución y la Ley y que, además, dentro de la investigación disciplinaria se acreditó que él como empleado de la E.S.E. tenía el deber de recaudar los dineros respecto de los cuales se le hizo el reproche disciplinario, y que estos debían ingresar directamente al patrimonio de la E.S.E. mencionada. iii) La falta disciplinaria que le fue endilgada al actor se hizo bajo el principio de legalidad y proporcionalidad, por cuanto se ajustó a los supuestos fácticos, la normativa y jurisprudencia aplicable.

Al respecto, sostuvo que la falta fue adecuada y se determinó con base en las pruebas allegadas y debidamente valoradas, lo que permitió concluir que el disciplinado incurrió en la falta gravísima por la que fue sancionado. iv) No se vulneró el derecho al debido proceso, en tanto que al demandante se le brindaron las garantías procesales pertinentes, permitiéndole ejercer su derecho a la defensa. v) Finalmente, propuso la excepción de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.2.2.

E.S.E. Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó La E.S.E. Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó, por intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, por las razones que se expresan a continuación:[2] i) Los actos administrativos acusados se encuentran ajustados a la normativa aplicable, esto es, la Ley 200 de 1995. ii) La Procuraduría General de la Nación no vulneró el derecho al debido proceso del actor, en tanto que la imputación de los cargos se hizo de manera clara, se precisó la conducta exacta constitutiva de la falta disciplinaria y la conducta se adecuó a la falta aplicable. 1.3.

Alegatos de conclusión 1.3.1. De la parte demandante Pese a que mediante Auto de 6 de febrero de 2020, el Despacho corrió traslado para alegar de conclusión, la parte interesada guardó. 1.3.2. De la parte demandada[3] Guardó silencio. 1.4. Del Ministerio Público Guardó silencio. 2. Consideraciones 1. De la excepción propuesta por la entidad demandada Previo a estudiar el fondo del asunto procede la Sala a resolver la excepción planteada por la apoderada de la Nación, Procuraduría General de la Nación, denominada caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.

De la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga dentro del término fijado por el legislador, pues de lo contrario se configura la caducidad de la acción. En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial[4].

Al respecto la Corte Constitucional ha sostenido:[5] El legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. (…) La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya.

Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general. En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello.

Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues de no hacerlo se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia[6].

Ahora bien, el artículo 136 del cca estableció los términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de los cuales es pertinente resaltar los que a continuación se trascriben, por estar directamente relacionados con el asunto objeto de la controversia, así:

ARTICULO 136. CADUCIDAD DE LAS ACCIONES. (…) 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.

De acuerdo con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir.

Por su parte, la expresión «según el caso» implica que el conteo del término de caducidad depende de la clase de acto administrativo que se cuestiona. A modo de ejemplo, puede afirmarse que si se demanda un acto que concluye una actuación administrativa debe demandarse a partir de su notificación; cuando se trata de actos demandables que solo requieren su ejecución, a partir de este último momento, incluida la notificación de la ejecución; de actos que requieran ser publicados, desde ese hecho; y, a partir de la comunicación cuando no exista otro medio más idóneo que garantice el conocimiento de la decisión. A su turno, estos plazos comienzan a correr desde el día siguiente[7].

De otro lado, es pertinente tener en cuenta que de conformidad con el artículo 136 del CCA, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, cuando las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas. A su turno, al tenor de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la solicitud de conciliación suspende por una sola vez el término de caducidad del medio de control «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero»[8]. 1.

Del conteo de la caducidad en procesos disciplinarios La Sección Segunda de esta Corporación[9], mediante auto de unificación, precisó que, en materia disciplinaria, cuando se discutan sanciones que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio, la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se cuenta a partir de la ejecución de la sanción impuesta, siempre y cuando exista la necesidad de proferir un acto de esa naturaleza.

En tal sentido precisó: En definitiva, es claro que en aquellos casos en los que haya sido emitido un acto ejecutando una sanción disciplinaria de retiro temporal o definitivo del servicio, y éste materialice la situación laboral del servidor público, debe preferirse la interpretación según la cual el término de caducidad de la acción contenciosa debe computarse a partir del acto de ejecución, en la medida en que ésta constituye una garantía para el administrado y una forma de facilitar el control de los actos de la administración. Distinto ocurre cuando no se presenta el escenario antes descrito, esto es, cuando o bien no existe un acto que ejecute la sanción disciplinaria de retiro del servicio, o cuando dicho acto no tiene relevancia frente a los extremos temporales de la relación laboral, situaciones que impiden aplicar el criterio expuesto en esta providencia y frente a las cuales debe contarse el término de caducidad a partir de la ejecutoria del acto definitivo que culminó el proceso administrativo disciplinario. […] La anterior consideración se justifica por cuanto, como se afirmó en los acápites precedentes, solamente en aquellos casos en los que el acto de ejecución tiene incidencia efectiva en la terminación de la relación laboral administrativa, puede afirmarse que dicho acto tiene relevancia frente al conteo del término de caducidad de las acciones ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

De acuerdo con el anterior criterio, en materia disciplinaria, el acto de ejecución es relevante para computar la caducidad del medio de control cuando i) se controvierten sanciones disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio; ii) se haya emitido un acto de ejecución; y iii) el acto de ejecución materialice la suspensión o terminación de la relación laboral.

A su turno, esta Corporación ha precisado que el conteo de la caducidad puede comenzar a computarse a partir del día siguiente a la notificación del acto de ejecución «siempre que éste tenga incidencia efectiva en la terminación de la relación laboral»[10]. Esta tesis es razonable en la medida en que hace efectivos los principios pro homine y pro actione; igualmente, es consonante con la naturaleza de los actos de ejecución en tanto plasman en el «mundo material o jurídico»[11] el contenido del acto que ejecutan, «dándole efectividad real y cierta»[12].

Lo anterior, fue corroborado por esta Subsección, así: [13] Hasta aquí no cabe la menor duda de que el auto de unificación no solo se inclinó por la tesis consistente en que para contabilizar el término de la caducidad de la acción ―medio de control, en vigencia del CPACA― debía tenerse en cuenta el acto de ejecución, sino de forma adicional que era necesario su notificación, por ser este «el hito» inicial para efectuar dicho cómputo.

Empero, al resolverse el caso en concreto, la Sala Plena hizo la siguiente aseveración: En los términos del literal a), numeral 2º, del artículo 136 del C.C.A.23 (Decreto 01 de 1984), subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, el término para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo particular es de 4 meses contados, como se señaló en los acápites que anteceden, a partir del día siguiente al del acto de ejecución de la sanción disciplinaria. [Negrillas fuera de texto].

Como puede verse, un asunto es que la contabilización del término de caducidad empiece a partir del día siguiente del acto de ejecución y otro muy diferente es que dicho cómputo se efectué a partir del día siguiente de la notificación de este acto de ejecución, a menos que el día de la firma de este acto coincida con aquel en que se haga la aludida notificación. Sobre este particular, la Subsección, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, considera que la tesis adoptada en el auto de unificación, consistente en que el término de caducidad comienza a partir del acto de ejecución, debe entenderse necesariamente con la notificación de dicho acto.

Incuso, podrá considerarse la efectiva comunicación, ya que los actos de ejecución no tienen propiamente contenido decisorio. Para la Sala, lo determinante es la garantía del principio de publicidad, eficacia y debido proceso, con el fin de materializar la oponibilidad frente a los efectos jurídicos que de este se derivan. En síntesis, ello se cumple con la notificación o la comunicación de dichos actos.

Las razones de esta postura son las siguientes: - El auto de unificación del 25 de febrero de 2016 unificó su jurisprudencia para resolver la tensión entre dos tesis contrapuestas. La primera, en cuanto a si el cómputo para la caducidad comenzaba desde la notificación del acto que resolvía el fondo del asunto, o la segunda, si dicho término debía contabilizarse a partir de la notificación ― o comunicación, se agrega― del acto de ejecución. En otras palabras, en el asunto a definir no se planteó como problema la hipótesis de que solo bastaba la expedición del acto de ejecución sin que este fuera notificado. - En los considerandos del auto de unificación del 25 de febrero de 2016, se hizo alusión, de forma inequívoca, al acto de ejecución, pero sin que se desligara de su respectiva notificación, al punto que este crucial aspecto fue denominado «el hito inicial» para contabilizar dicho término. - El auto de unificación del 25 de febrero de 2016 unificó su jurisprudencia a partir de un caso en vigencia del Decreto 01 de 1984.

En ese sentido, lo allí dicho debe interpretarse ahora conforme a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 138 del CPACA, el cual refiere que «Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel». [Negrillas fuera de texto]. - La única forma en que el administrado tenga conocimiento de la existencia del acto de ejecución de la sanción disciplinaria es precisamente a partir de su notificación. Por ello, el artículo 66 del CPACA preceptúa lo siguiente: «ARTÍCULO

66. DEBER DE NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Los actos administrativos de carácter particular deberán ser notificados en los términos establecidos en las disposiciones siguientes». - La mayoría de las autoridades disciplinarias están notificando los actos de ejecución de la sanción y es a partir de esa fecha en que los efectos del correctivo disciplinario tienen lugar[14].

En el presente asunto, se podrá advertir, por ejemplo, que el acto de ejecución fue notificado el 6 de diciembre de 2013[15]. - Si la teleología del auto de unificación del 25 de febrero de 2016 es la interpretación pro homine, no resulta adecuado con dicha postura considerar que el cómputo de la caducidad comienza desde la sola firma del acto de ejecución de la sanción disciplinaria, sin que este sea notificado o comunicado.

Por el contrario, para rituar de mejor manera dicho postulado, el acto de ejecución debe serle enterado al administrado, tal y como lo pregonan las anteriores normas citadas del CPACA, por lo que es desde ese momento en que debe contabilizarse dicho término, tal y como se advirtió en el auto de unificación, al menos de forma más precisa y contundente en la parte considerativa de dicha providencia. En el sub examine afirma la Procuraduría General de la Nación que la presente acción se encuentra caducada, en la medida en que una vez se profirió el acto administrativo a través del cual se confirmó la decisión inicial y se interpuso la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, transcurrieron más de cuatro meses.

En atención a lo anterior, en el caso concreto, se encuentra probado lo siguiente: El 25 de noviembre de 2005, la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, al resolver el recurso de apelación interpuesto, confirmó la decisión inicial, consistente en declarar responsable disciplinariamente al señor Gabino Machado Sánchez y sancionarlo con destitución e inhabilidad para desempeñar cargos públicos por el término de 3 años.[16] Por Resolución N.º 017 de 30 de enero de 2006, el gerente de la E.S.E. Hospital Local Ismael Roldán Valencia ejecutó la sanción disciplinaria que le fue impuesta al actor.[17] En principio, teniendo en cuenta que dentro del expediente disciplinario no obra la constancia de notificación de la resolución mencionada, el término de los 4 meses antes mencionados, fenecía el 30 de mayo de 2006 y la demanda fue interpuesta el 5 de junio del mismo año. No obstante, consta en el expediente que los términos judiciales estuvieron suspendidos desde el 11 de mayo al 5 de junio de 2006, por paro judicial;[18] razón por la cual puede concluirse que la demanda fue radicada dentro del término legalmente establecido, por lo cual, su presentación es oportuna y no se encuentra afectada por el fenómeno de la caducidad, razón por la cual esta excepción no prospera. 2.

El problema jurídico Se circunscribe a determinar si con la expedición de los actos acusados, la entidad demandada incurrió en (i) falsa motivación; y (ii) vulneración del derecho al debido proceso, por haberlo sancionado disciplinariamente sin haber tenido en cuenta todos los supuestos que acreditaban que, de conformidad con el manual de funciones de la entidad hospitalaria, el actor no tenía el deber de recaudar el impuesto de degüello de ganado bovino y porcino, y que dichas tarifas no hacían parte del erario público, lo cual desvirtuaba la falta impuesta. 3.

Marco normativo De conformidad con el artículo 2 de la Constitución Política, son fines esenciales del Estado, «servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares». En su artículo 6 se establece que los servidores públicos son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución Política y las Leyes, y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

Ahora, dentro de las garantías del derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta Política se encuentran las relacionadas a que «Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio (…) Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho».

Finalmente, debe resaltarse que el artículo 209 ibidem dispone como principios de la función administrativa, la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Por su parte, la Ley 200 de 1995, por la cual se adopta el Código Disciplinario Único, aplicable, en materia sustancial, para el momento de la ocurrencia de los hechos, en sus artículos 5 y 8 dispone en cuanto al debido proceso y el principio de presunción de inocencia, lo siguiente: Artículo 5º.- Debido proceso.

Todo servidor público o particular que ejerza transitoriamente funciones públicas deberá ser procesado conforme a leyes sustantivas y procesales preexistentes a la falta disciplinaria que se le atribuya, ante funcionario competente previamente establecido y observando la plenitud de las formas del procedimiento regulado en la Constitución y en este Código, salvo que se trate de faltas disciplinarias cometidas por miembros de la fuerza pública en razón de sus funciones, caso en el cual se aplicarán el procedimiento prescrito para ellos.

(…) Artículo 8º.- Presunción de inocencia. El servidor público o el particular que ejerza función pública a quienes se atribuyan una falta disciplinaria se presumen inocentes mientras no se declare legalmente su responsabilidad en fallo ejecutoriado. En cuanto a los requisitos formales para proferir pliego de cargos, el artículo 92 ibidem señala los siguientes: «1. sinopsis indicando el origen y los hechos objeto de la investigación; 2. una síntesis de la prueba recaudada; 3. la individualización funcional e identificación del posible autor o autores de la falta o faltas, señalando el cargo, el empleo y la entidad en que se desempeña o se desempeñaba, así como la fecha o época aproximada de los hechos; 4. la determinación de la norma que describe el derecho, deber, prohibición, inhabilidad o incompatibilidad que regula la conducta funcional y específica del servidor público investigado; 5. la descripción de la conducta violatoria de lo anterior, señalando por separado la prueba en que se fundamenta cada uno de los cargos; y 6. indicación de la norma o normas infringidas.». 2.4.

Hechos probados De conformidad con las pruebas obrantes dentro del expediente, puede establecerse lo siguiente: 2.4.1. En relación con la vinculación laboral del demandante El señor Gabino Machado Sánchez prestó sus servicios en la E.S.E. Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó, como Técnico de Saneamiento Ambiental, desde el 1 de noviembre de 1999[19].

De conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo de 2000 «Por medio del cual se establece el manual específico de funciones y requisitos del hospital local Ismael Roldán Valencia de Quibdó Empresa Social del Estado» las funciones para el cargo de Técnico en Saneamiento Ambiental, eran las siguientes[20]: 1. Participar en el diagnóstico y pronóstico del estado de salud de la comunidad y de las condiciones ambientales de la zona de influencia e interpretar los resultados. 2.

Aplicar las medidas de prevención y mejoramiento contra la lucha de enfermedades producidas por animales y elementos nocivos que se encuentren en el medio ambiente. 3. Realizar la toma de muestras de productos alimenticios en todo lugar donde se elaboren, preparen, transformen, almacenen, distribuyan y vendan. 4. Impulsar la conformación de salud y la formación de líderes comunitarios. 5.

Participar en actividades de educación en salud y protección del medio ambiente dirigida a la comunidad y al personal vinculado a las instituciones de salud. 6. Vigilar y controlar el cumplimiento en las normas de calidad del agua, disponibles de aguas residuales, y desechos sólidos en el área de influencia y proponer otras alternativas de manejo más eficaces y económicas. 7.

Vigilar y controlar las condiciones sanitarias de vivienda y áreas públicas, de acuerdo con las normas y procedimientos establecidos. 8. Efectuar control sobre mataderos y hatos, plazas de mercado, programas de recolección y disposición de basuras y prestar asesoría a los mismos. 9. Participar en la vigilancia y control de puertos, edificaciones y vectores cuando existían y tener actualizado el diagnóstico de la situación sanitaria en terminales portuarios. 10.

Realizar la vigilancia y control de empresas aplicadoras de planicidad por aspersión, nebulización u otros medios. 11. Coordinar a nivel intra y extrasectorial programas, actividades y recursos tendientes a mejorar las condiciones sanitarias de la población del área de influencia. 12. Participar en la evaluación del impacto de la prestación de los servicios de control de alimentos y de contaminación ambiental en el área de influencia. 13.

Participar en investigaciones de tipo aplicado. 14. Participar en la actualización de normas y procedimientos de área. 15. Las demás funciones que le sean asignadas y sean afines con la naturaleza del cargo. 2.4.2. En relación con la actuación disciplinaria A través de Oficio No. SCHO-GOPE No. 1144 de 17 de septiembre de 2003, el jefe de área Anticorrupción del Departamento Administrativo de Seguridad – DAS puso en conocimiento del procurador regional del Chocó el acto administrativo remitido a la Fiscalía General de la Nación en el que daba cuenta de presuntas irregularidades en el recaudo de las tarifas de saneamiento ambiental en el Matadero Municipal de Quibdó, por parte de los supervisores e inspectores de saneamiento ambiental pertenecientes a la planta de personal del Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó. Al respecto, se señaló[21]: También se pudo conocer que mediante acta del 8 de mayo de 2001 levantada en reunión realizada en las dependencias de Codechocó, donde participaron las autoridades sanitarias y ambientales, carniceros de la ciudad de Quibdó y la presencia del señor procurador judicial agrario, se logró concertar que a partir del 1 de junio de ese año, el valor de las tarifas por concepto del examen ante y post-mortem serán de $5.000 por res o ganado mayor y $4.000 por cada cerdo o ganado menor, a lo cual, la administración del hospital ratificó estos valores y los estableció hasta la fecha.

Se observa que en esta documentación, no aparece el respaldo ni justificación del aumento temporal en el valor de dichas tarifas a principio de este año (2003), cobrados por los mismos inspectores de saneamiento a los propietarios del ganado, como lo manifiestan varios de estos contribuyentes en unos de sus apartes de la declaración rendida, por ejemplo el señor Luis Carlos Ramírez Parra comerciante, al preguntarle cuál es el procedimiento que el emplea durante la comercialización de la carne.

Contestó textualmente. Yo compro el ganado en el Carmen de Atrato, del Carmen se paga un flete a Quibdó de allí llega al matadero, donde se paga un impuesto de higiene, de promotor de sanidad le dan el visto bueno a los animales a los bovinos y porcinos y por cada animal de estos y por un bovino cobran $5.000 y por porcino cobran $4.000, pero a inicio de este año hubo un incremento de $1.000 en cada porcino (…) estos mismos contribuyentes también manifestaron que los recaudadores o sea inspectores no entregaban recibos de caja por el dinero que ellos cancelaban, sin embargo hace aproximadamente mes y medio, existe un funcionario del hospital diferente a los inspectores, quien se encarga exclusivamente de recaudar estos dineros, esta persona sí está entregando dichos documentos constancia nunca antes vista por ellos.

Mediante auto de 17 de septiembre de 2003, la Procuraduría Regional del Chocó dio apertura de investigación disciplinaria en contra del señor Gabino Machado Sánchez, entre otros, con el fin de verificar la ocurrencia de presuntas irregularidades cometidas en su condición de Inspector de Saneamiento Ambiental de la E.S.E. Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó, durante el recaudo de las tarifas de saneamiento ambiental en el matadero municipal del Quibdó.[22] El 7 de octubre de 2003, el señor Gabino Machado Sánchez rindió su versión libre en la que sostuvo:[23] Preguntado.

Según el manual de funciones aportado al expediente, este no nos indica que los Técnicos de Saneamiento deban recaudar los dineros por el degüello de ganado, podría señalarnos con base en que disposición se ejerce esta labor. Contestó. Es una cuestión rutinaria que siempre se ha hecho que los técnicos de saneamiento recaudan dichos dineros, con decirle que tengo 30 años de venir desempeñando esa labor, primero en lo que es hoy Dasalud, luego en el hospital San Francisco de Asís y por último en el Ismael Roldán. Preguntado.

Partiendo del referido manual de funciones, nos dice que dentro de las funciones del técnico de Saneamiento, se encuentra la de «efectuar control sobre matadero…y prestar asesoría a los mismos» podría explicarnos en que consiste básicamente esta función. Contestó. El control del matadero consiste en practicar exámenes ante y post mortem, al ganado que se dispone para el sacrificio, y la asesoría, es con el fin de que el matadero, tengas las adecuaciones mínimas, exigidas por las normas sanitarias, para que se pueda cumplir normalmente las actividades que se dan en este tipo de establecimiento.

(…) preguntado. Una vez recaudado el dinero por los técnicos de saneamiento, a donde van a parar estos, si hay que consignarlo, en donde, y con que periodicidad. Contestó. Diariamente se entrega al mensajero designado por el hospital y supongo que este lo entrega a la pagaduría del hospital. Cuando se entrega el dinero al mensajero, este expide un recibo, por el total del dinero, no se específica cantidad de ganado sacrificado, esto debido, a que nosotros llevamos un libro, donde registramos el ganado sacrificado, día a día, donde se anota, nombre del propietario, la cantidad de ganado examinado para el sacrificio del día, la cantidad de ganado examinado en forma post mortem y los decomisos que se han hecho y porque causa.

Además de eso, a cada propietario, le entregamos un comprobante el ganado que se le sacrifica. Por auto de 9 de septiembre de 2004, la Procuraduría Regional del Chocó formuló pliego de cargos en contra del señor Gabino Machado Sánchez y otros, en su calidad de técnico de saneamiento ambiental adscrito a la E.S.E. Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó, así[24]: Los señores Francisco Clareth Palacios, Gabino Machado Sánchez, Decio Córdoba Moreno y Víctor Dueñas Córdoba, en sus condiciones de Técnicos de Saneamiento Ambiental del Hospital Ismael Roldán Valencia de Quibdó, encargados de los recaudos por concepto de sacrificio de ganado mayor y menor (bovino y porcinos), no entregaron en la Tesorería del Hospital (…) la totalidad de los dineros durante los años 2000, 2001, 2002 y hasta mayo de 2003, por concepto de sacrificio de ganado bovino y porcino como corresponde en cumplimiento de los deberes funcionales.

De acuerdo con los reportes oficiales presentados por Frigooccidente Ltda. donde se discriminan los animales que realmente fueron sacrificados y sobre los cuales se debían hacer los respectivos cobros, que de acuerdo con las tarifas establecidas por el municipio correspondería pagar por cada uno, la suma de $5.000 por bovino y $4.000 por porcino, y que al realizar el cálculo contable, arrojó el valor real a recaudar de $54.063.000, el cual debía ser entregado por los técnicos de saneamiento ambiental, al hospital Ismael Roldán Valencia, y tan solo entregaron un valor total de $19.225.000 observándose un faltante de $34.747.000 con lo cual se podría evidenciar un indebido provecho patrimonio en el ejercicio del cargo, por parte de los sujetos procesales aquí cuestionados y cuyos valores se discriminan así: (…) Gabino Machado Sánchez: recaudó $16.126.000 y tan solo entregó $6.479.000, advirtiéndose una diferencia de $9.647.000.

Con dicha conducta se establecieron como normas infringidas los artículos 6, 123 y 209 de la Constitución Política; y la incursión en la falta gravísima consagrada en el numeral 1 del artículo 25 de la Ley 200 de 1995, esto es, por derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio del cargo o funciones; a título de dolo. El material probatorio que se tuvo en cuenta en dicha oportunidad, fue el siguiente: - Oficio No. 199 de 1 de septiembre de 2003, proferido por el gerente del Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó, a través del cual da a conocer las presuntas irregularidades antes mencionadas al jefe de Anticorrupción del DAS. - Declaración juramentada rendida por Jackson Eccehomo Maturana Anadia[25] ante el DAS, en la que sostuvo[26]: Diga a este Despacho cuales son los mecanismos o procedimientos que deben realizar los inspectores de saneamiento en cuanto se refiere a la gestión del matadero.

Contestó. Tengo entendido que por acuerdos firmados entre los carniceros y el gerente anterior del Ismael, que el sacrificio del ganado bovino y porcino actualmente tienen una tarifa, la cual es recaudada por los técnicos de saneamiento y estos a su vez le hacen por medio del señor Jackson Mosquera Bejarano a la pagaduría del hospital.

Preguntado. Teniendo en cuenta lo manifestado en el preguntado anterior que subalterno suyo es el responsable del manejo de dicha tarifa. Contestó. De recaudarla son los técnicos de saneamiento, de los cuales aportaré mediante oficio a este despacho. (…) Desde mi posesión me informaron que por el examen postmortem y premortem del ganado bovino y porcino, el Hospital cobraría la tarifa de $5.000 y $4.000, los cuales deben de ingresar a la Tesorería del Hospital (…) Los técnicos de saneamiento ambiental deben realizar un examen antemortem y postmortem de los animales sacrificados para ver si son actos (sic) para el consumo humano, para su posterior comercialización y registrar dichas actividades.

(…). PREGUNTADO: Manifieste a este despacho si anterior a ser enterado de la investigación del DAS el Hospital que usted lidera tenía mecanismos de control en toda la gestión de recaudo en todas las tarifas de saneamiento ambiental. CONTESTÓ: Sinceramente no, porque esta función se la dejábamos únicamente a los técnicos de saneamiento.

(…). - Declaración de Sandra Quejada Mayo[27] rendida ante el Departamento Administrativo de Seguridad - DAS, en la que expresó[28]: Preguntado. Diga al despacho si desde el momento de su posesión a dicho cargo ha tenido conocimiento de posibles irregularidades en el recaudo y procedimientos de gestión que desempeñan los señores inspectores de saneamiento.

Contestó. No porque yo no sé de tarifa ni del manejo que hagan ellos, la función es limitada a recibir apenas los recursos que ellos le entregan al mensajero (…) Preguntado: Haciendo referencia al preguntado anterior especifique detalladamente todo el procedimiento que adelanta la oficina que usted lidera en relación al recaudo del dinero que entregan los señores inspectores de saneamiento en la gestión adelantada en el Hospital Ismael Roldán. Contestó: En la pagaduría se mantienen unos recibos, los cuales son manejados por el Mensajero que es el encargado de la papelería, estos recibos son recogidos por el Mensajero y él se encarga de repartirlos a los diferentes Centros de Salud y a los inspectores de saneamiento, diariamente él hace un recorrido por estos Centros de Salud, le entregan la plata y los recibos y él procede a llevarlos a la tesorería del Ismael donde se los recibo yo o el auxiliar, pero generalmente los recibo yo, estos ingresos inmediatamente son registrados frente al Mensajero y se mandan a consignar, las consignaciones se hacen diarias.

Preguntado: Teniendo en cuenta el preguntado anterior diga al despacho qué mecanismo utiliza usted, como soporte legal para verificar que el dinero recaudado a los señores de saneamiento ambiental por concepto de la gestión en el matadero municipal corresponda al valor real en relación a cantidades de ganado sacrificado y los valores de las tarifas establecidas.

Contestó. Ninguno, puesto que no es función de la Tesorería, la Tesorería lo que hace es recibir unos dineros de acuerdo a lo que digan los recibos de caja, la Tesorería no maneja ni tarifa ni valores de examen porque no es función, la función sólo está en recibir y verificar que el valor que diga en los recibos sea exactamente a lo que esté en efectivo, ese procedimiento es para todos los servicios que el Hospital presta.

Preguntado: Manifieste a este despacho qué descripción o concepto contable dentro de la administración que usted lidera se le da al dinero recaudado en la gestión del matadero por parte de los señores de saneamiento ambiental. Contestó: Se llama recaudo de saneamiento ambiental. (…).”. - Recibos de entrega de caja a pagaduría.[29] - Acta de visita especial practicada el 2 de febrero de 2004, en la Fiscalía Décima Seccional de Chocó, mediante la cual se hizo el traslado de algunas pruebas del expediente penal, radicado bajo el No. 142764, a la investigación disciplinaria.[30] - Informe Técnico de 18 de junio de 2004, emitido por funcionarios adscritos a la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales – Seccional Antioquia, dentro del cual se señaló:[31] De acuerdo con la documentación recibida, analizada nuevamente y complementada con la información que posteriormente envió el DAS, se puede establecer que realmente los inspectores encargados de los recaudos y objeto de esta investigación, no entregaron en la Tesorería del Hospital la totalidad de los dineros recaudados por concepto de sacrifico de ganado mayor y menor (Bovinos y Porcinos).

De acuerdo con los reportes presentados por Frigoocidente Ltda. donde se discriminan los animales que realmente fueron sacrificados, y sobre los cuales se debían hacer los respectivos cobros, que de acuerdo con las tarifas establecidas por el Municipio y que son de $5.000 por bovino y $4.000 por porcinos, este cálculo nos arroja el valor real a recaudar, y que debía ser entregado por los inspectores.

Llevando estos resultados obtenidos en estos cuadros que hacen parte del Anexo No. 3 del expediente y comparándolos con los valores obtenidos luego de analizar los documentos que obran a folios 221 al 228 del cuaderno original donde se registran los ingresos de los dineros por concepto de sacrificio de ganado hacen al hospital los inspectores, que fueron comparados con los documentos que obran en los anexos 1 y 2 del expediente, nos encontramos que al hacer la confrontación con los documentos que obran a folios 245 a 261 del cuaderno original vemos como efectivamente se aparecen grandes diferencias entre el dinero que debía entregar al Hospital y el que realmente fue entregado por los respectivos inspectores (…) Adicionalmente se debe tener en cuenta que durante el estudio de los documentos se detecta que durante el mes de junio de 2003, aparecen unos recaudos, soportados con los respectivos recibos de caja, expedidos por el señor Machado Sánchez, que no aparecen reportados en los informes remitidos por la Tesorería del Hospital Ismael Roldán Valencia, y que ascienden a la suma de $550.000.

Como podemos apreciar, no solamente se presentaron diferencias en las entregas del dinero en la tesorería, sino que también se presenta esta irregularidad en el mes de diciembre de 2003. (…) el libro de registro de los Técnicos de Saneamiento Ambiental del Hospital Ismael Roldán Valencia (anexo 4 y 5) no son coincidentes con el informe presentado por el Frigorífico de Occidente, significa lo anterior, que el número de semovientes sacrificados es mayor al reportado por los técnicos.

Ahora bien, no consideramos confiable los libros llevados por los técnicos. Efectivamente los recibos de caja de pagaduría coinciden con la relación de ingresos por concepto de saneamiento ambiental, realizado por el Hospital Ismael Roldán Valencia, es decir, los dineros entregados por los técnicos se ven reflejados en la tesorería, sin embargo, estos dineros no concuerdan con los que efectivamente debieron entregar por el sacrificio del ganado reportado por Frigooccidente (…).

Luego de que los disciplinados rindieran sus descargos, mediante auto de 15 de febrero de 2005, la Procuraduría Regional del Chocó decretó la práctica de pruebas solicitadas por estos.[32] El 11 de abril de 2005, el señor Jackson Mosquera Bejarano rindió declaración dentro de la investigación disciplinaria, en la que aclaró:[33] Contestó. Me desempeño como mensajero del hospital Ismael Roldán, desde enero 9 de 2001, y las funciones de mi cargo entre otras son: entregar comunicaciones a las entidades y en los diferentes centros de salud, me corresponde hacer el recaudo de los centros de salud adscritos al Ismael, que son 5 y recogía lo de saneamiento ambiental, no todos los días.

Preguntado. Sírvase decir al despacho, donde lleva usted los dineros que le corresponde recaudar en el ejercicio de sus funciones como mensajero. Contestó. Los entrego en la pagaduría del hospital, porque yo les recibía a los de saneamiento, les firmaba un recibo por ello y llevaba copias de los recibos y el dinero en efectivo que constaba en cada recibo, los entregaba a pagaduría donde se confrontaba el valor que aparecía en el recibo, con el dinero efectivo entregado, lo cual era anotado en un libro y al otro día se consignaba.

Mediante fallo de 31 de agosto de 2005, la Procuraduría Regional del Chocó, en primera instancia, declaró responsable disciplinariamente al señor Gabino Mchado Sánchez, en su calidad de técnico de saneamiento ambiental de la E.S.E. Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó, y lo sancionó con destitución e inhabilidad para desempeñar cargos públicos por el término de 3 años.[34] Lo anterior, bajo los siguientes argumentos[35]: Constituyen pruebas que sustentan esta imputación, el hecho de que está debidamente probado en el expediente que lo recaudado por los técnicos de saneamiento ambiental del Hospital Ismael Roldán Valencia, producto del degüello de ganado bovino y porcino, en el periodo de tiempo a que se contrae la investigación no corresponde con los dineros reportados por la tesorera de este ente hospitalario en este mismo periodo de tiempo, pues así emerge del informe técnico presentado por miembros del cuerpo técnico de investigaciones de la Fiscalía a solicitud del DAS (…) en el que los investigadores del Cuerpo Técnico previo análisis comparativo basado en la información reportada por firma Frigooccidente, Empresa administradora del matadero de la ciudad de Quibdó (…) el control de asistencia de los señores inspectores suministrada por el Ismael Roldán y la información detallada de lo que ingresó al Hospital por concepto de saneamiento ambiental, ejercicio este que arroja unos faltantes en cabeza de los señores Inspectores de Saneamiento que hicieron turno en el matadero de Quibdó, entre octubre de 2001 a mayo de 2003, es así como al señor (…) Gabino Machado Sánchez le aparece un faltante de $9.647.000, valores estos que coinciden con el peritazgo efectuado por los funcionarios de la Dirección de Investigaciones Especiales Seccional Antioquia.

(…) Ahora bien, quiere y desea la defensa excusar a su prohijado afirmando que no podía su cliente vigilar una función que no competía a los técnicos de saneamiento. Sobre esta tesis de la defensa basta examinar, las declaraciones de los propios acusados, en la que afirman que desde que se desempeñan como técnicos de saneamiento ambiental del Hospital Ismael Roldán, han desarrollado la función de recaudadores del impuesto de degüello (…) Así mismo se defiende afirmando que los técnicos de saneamiento no entregaban dinero directamente a la pagaduría del Ismael Roldán Valencia, pues la orden era recaudar y entregar bajo recibo firmado por las partes al señor Jackson Mosquera Bejarano mensajero del hospital y era éste quien lo entregaba a la pagaduría del hospital, dando a entender que es al señor Jackson, el mensajero de la entidad quien debe responder por el faltante, pero olvidan los sujetos procesales, que los funcionarios que realizaron las experticias técnicas afirman ‘efectivamente los recibos de caja de pagaduría coinciden con la relación de ingresos por concepto de saneamiento ambiental, realizado por el Hospital Ismael Roldán Valencia, es decir, los dineros entregados por los técnicos se ve reflejado en la tesorería, sin embargo estos dineros no concuerdan con el que efectivamente debieron entregar por el sacrificio de ganado reportado por frigoocidente’.

Contra dicha decisión el señor Machado Sánchez interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto el 25 de noviembre de 2005, por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, que confirmó la decisión inicial[36]. Mediante Resolución No. 017 de 30 de enero de 2006, el gerente general de la E.S.E. Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó ejecutó la sanción disciplinaria impuesta al actor. 3.

Análisis de la Sala 3.1. Análisis integral de la actuación disciplinaria, dentro del proceso contencioso administrativo En primer término la Sala considera indispensable precisar que el control de legalidad de los actos de carácter sancionatorio y de los proferidos en el marco de una actuación disciplinaria conlleva, entre otras cosas, el estudio encaminado a verificar que dentro del trámite correspondiente se hubieran observado las garantías constitucionales que le asisten al sujeto disciplinado y, en general, comporta un control judicial integral.

Así lo sostuvo recientemente la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación: b) El control judicial integral de la decisión disciplinaria - criterios de unificación-. El control que la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejerce sobre los actos administrativos disciplinarios, es integral. Ello, por cuanto la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales.

(…) Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se entiende bajo los siguientes parámetros: 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva[37].

En consecuencia, el estudio integral de los actos disciplinarios cuestionados en esta controversia, se hará dentro del marco planteado en la sentencia previamente trascrita. 3.2. Falsa motivación Este vicio se genera por afectación del elemento causal del acto administrativo, esto es, de los antecedentes fácticos y legales que expone la administración al momento de dictar su decisión en cuanto son contrarios a la realidad.

Se configura entonces «cuando el funcionario ha expedido el acto inspirado en motivos diferentes a los previstos legalmente».[38] La motivación de los actos administrativos no es más que la declaratoria de la razones de hecho y de derecho que tuvo la administración para emitir determinada decisión. Su contenido permite conocer las causas que impulsaron la exteriorización de la voluntad de esta en determinada dirección.[39] Al respecto, Julio A. Prat expresa.[40] El o los motivos son los presupuestos o los antecedentes de hecho o de derecho que provocan y fundan la decisión unilateral.

Es un elemento objeto que precede al acto. Como son situaciones, fácticas o jurídicas, simplemente existen o no existen. Si no existen, el acto es nulo porque la administración dictó una decisión sin motivo. Si apreció mal el motivo existente por aplicar una norma jurídica en forma errónea, la decisión administrativa también es inválida fruto de una mala apreciación de antecedentes.

Finalmente, por motivación entendemos la explicitación o la denuncia de los motivos que provocan y determinan el acto. Generalmente se formulan, si son situaciones de hecho en los resultandos del acto, y si son consideraciones de derecho, en los considerandos de la decisión. Algunos autores como Iaccarino distinguen motivación de justificación del acto.

Para nosotros la distinción es innecesaria y artificial porque en la motivación se encontrará o no la justificación del acto unilateral dictado. El profesor Diego Younes expone la causal de esta forma:[41] La motivación tiene por objeto mostrar el proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión. Son motivos las circunstancias o los hechos que preceden o provocan las decisiones.

Tales motivos, cuando son invocados, deben ser desde luego ciertos, han de haber sucedido realmente. No siempre la administración está obligada a exponer sus motivos; generalmente lo está en actos reglados, como en el acto de destitución de funcionarios, o en el de declaratoria de caducidad de un contrato administrativo. Por el contrario, no está obligada la administración a motivar los actos discrecionales, v. gr., la insubsistencia de los empleados de libre nombramiento y remoción. La falsa motivación puede residir en la ausencia de los motivos que la ley ha previsto para que el acto se pueda expedir, o en que los invocados no han tenido existencia o no tienen la suficiente trascendencia como para que se produzca el acto.

Es conocida la estructura de odas proposición normativa: supuestos de hecho y consecuencia jurídica. Por lo tanto, cada vez que la administración motiva un acto administrativo, está obligada a fijar, en primer término, los hechos en el supuesto de una norma jurídica; y en segundo lugar, a razonar cómo tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto.

A su turno, Luis Enrique Berrocal señala que:[42] Este vicio se presenta cuando la sustentación fáctica del acto carece de veracidad, es decir, no hay correspondencia entre lo que se afirma en las razones de hecho o de derecho que se aducen para proferir el acto y la realidad fáctico y/o jurídica, de allí que se dé en las siguientes situaciones: ● Por falsedad en los hechos, esto es, cuando se invocan hechos que nunca ocurrieron, o se describen de forma distinta a como ocurrieron ● Por apreciación errónea de los hechos, de suerte que los hechos aducidos efectivamente ocurrieron, pero no tienen los efectos o el alcance que les da el acto administrativo o no corresponden a los supuestos descritos en las normas que se invocan.

La Corte Constitucional la ha definido como «la fundamentación fáctica y jurídica con que la administración entiende sostener la legitimidad y oportunidad de la decisión tomada y es el punto de partida para el juzgamiento de esa legitimidad».[43] En ese orden, lo actos administrativos deben: i) tener su origen en hechos veraces que los soporten y, ii) estar sustentados en normas constitucionales, legales o reglamentarias, según sea el caso.

El artículo 137 del Cpaca establece como una de las causales de nulidad de los actos administrativos que se hayan expedido con falsa motivación. Esta ocurre cuando no existe concordancia entre la realidad fáctica y jurídica en la que debió fundamentarse el acto administrativo y las razones de esta índole que finalmente quedaron consignados en la decisión.[44] En otros términos, esta causal de nulidad tiene su origen en la falta de veracidad de las razones de hecho y de derecho que sustentaron el acto y que contradicen las que sí corresponden con la realidad.[45] Jurisprudencialmente se ha afirmado que la falsa motivación se estructura en los siguientes eventos:[46] 2.4.

De la falsa motivación De conformidad con el artículo 84 del CCA[47] la falsa motivación es una causal de nulidad de los actos administrativos que ha sido entendida como aquella razón que da la administración de manera engañosa, fingida, simulada, falta de ley, de realidad o veracidad. De igual forma la falsa motivación se configura cuando las circunstancias de hecho y de derecho que se aducen para la emisión del acto administrativo respectivo, traducidas en la parte motiva del mismo, no tienen correspondencia con la decisión que se adopta o disfrazan los motivos reales para su expedición. En punto de la definición de esta causal, resulta pertinente acudir al análisis que ha realizado la doctrina sobre la figura en los siguientes términos[48]: Según un concepto amplio de la falsa motivación, ésta es la causal de nulidad de los actos administrativos que agrupa los vicios de éstos consistentes en irregularidades que se refieren al elemento causal y a su expresión en el acto que implican un desconocimiento de principios esenciales del derecho Administrativo como lo son el de organización del Estado Democrático de Derecho, el principio de legalidad de la actividad administrativa, los principios derivados de los derechos y garantías sociales, y el de responsabilidad personal del funcionario.

Concretado lo anterior, toda función administrativa tiene origen en una norma superior, la cual prevé de manera general los motivos o antecedentes por los que puede aplicarse la consecuencia; los motivos en cada caso deben coincidir con esos previstos por la norma, respetando además otros principios generales del derecho Administrativo, y el funcionario los expresará en la declaración cuando la motivación sea necesaria.

Cualquier irregularidad en los anteriores requisitos constituye un vicio de falsa motivación. … el nombre falsa motivación no implica que para la ocurrencia de la causal se necesite la intención dolosa de falsear los motivos, pues basta la errónea motivación, la equivocación involuntaria, sin intención de encubrir o aparentar nada, para que de todas maneras haya una irregularidad que perjudica al Estado, a la Administración o a los particulares, y que por lo tanto justifica la declaración de nulidad del acto.

Así mismo en este texto se precisó que las siguientes son las irregularidades en que más frecuentemente incurren las autoridades administrativas al momento de motivar sus decisiones, configurativas de esta causal de anulación[49]: i) Cuando la decisión prescinde de los hechos. Ya sea porque el funcionario los desconoce, o porque se funda en unos inexistentes o dando por inexistentes hechos que realmente sí existen. ii) Cuando la decisión realiza una apreciación inexacta de los hechos.

Porque los hechos existen en la realidad pero han sido apreciados equivocadamente por el funcionario. Puede operar de hecho, caso en el cual se parte de la existencia de los hechos pero no exactamente como los aprecia el funcionario; o de derecho, porque efectúa una mala calificación jurídica de los hechos o del acto, atribuyéndole características o consecuencias jurídicas erradas. iii) Motivos insuficientes.

Ocurre porque si bien los hechos contenidos en la motivación del acto son ciertos y fueron correctamente apreciados, no constituyen suficiente causa para justificar la consecuencia aplicada. iv) Por incongruencia de los motivos. Esto es porque aun cuando los motivos son ciertos, correctamente apreciados e intrínsecamente suficientes, no corresponden a los que la norma ha previsto para la sanción o consecuencia aplicada.

Así pues, se trata de un vicio que afecta el elemento causal del acto administrativo, es decir, a los antecedentes fácticos y legales que expone la administración al momento de adoptar su decisión en cuanto son contrarios a la realidad. En el mismo sentido la Corporación ha desarrollado este concepto[50] en los siguientes términos: El artículo 84 del C.C.A.[51] consagra la acción de nulidad para impugnar los actos administrativos cuando se encuentren viciados de nulidad; entre los vicios indicados por la norma se encuentra el de la falsa motivación del acto.

La jurisprudencia del Consejo de Estado se ha ocupado de definir y establecer el contenido y alcance de la falsa motivación del acto administrativo como constitutivo de vicio de nulidad. Así, en sentencia de 8 de septiembre de 2005 precisó lo siguiente: «De conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, se entiende que la existencia real de los motivos de un acto administrativo constituye uno de sus fundamentos de legalidad, al punto de que cuando se demuestra que los motivos que se expresan en el acto como fuente del mismo no son reales, o no existen, o están maquillados, se presenta un vicio que invalida el acto administrativo, llamado falsa motivación. En síntesis, el vicio de falsa motivación es aquel que afecta el elemento causal del acto administrativo, referido a los antecedentes de hecho y de derecho que, de conformidad con el ordenamiento jurídico, facultan su expedición y, para efectos de su configuración, corresponderá al impugnante demostrar que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad.»[52] También ha dicho que la falsa motivación, «es el vicio que afecta el elemento causal del acto administrativo, referente a los antecedentes legales y de hecho previstos en el ordenamiento jurídico para provocarlo, es decir, que las razones expuestas por la Administración al tomar la decisión, sean contrarias a la realidad.» [53] En otra oportunidad, la jurisprudencia de esta Corporación, determinó que se presentaba falsa motivación en el acto administrativo, cuando los motivos esgrimidos en el acto no tenían el carácter jurídico que se les otorgó o no justificaban la medida tomada, así se pronunció: «… para que una motivación pueda ser calificada de “falsa”, para que esa clase de ilegalidad se de en un caso determinado, es necesario que los motivos alegados por el funcionario que expidió el acto, en realidad no hayan existido o no tengan el carácter jurídico que el autor les ha dado, o sea que se estructure la ilegalidad por inexistencia material o jurídica de los motivos, por una parte, o que los motivos no sean de tal naturaleza que justifiquen la medida tomada»[54].

En sentencia del 19 de mayo de 1998, puntualizó sobre la falsa motivación de los actos administrativos, lo siguiente: «La falsa motivación se configura cuando para fundamentar el acto se dan razones engañosas, simuladas, contrarias a la realidad. La motivación de un acto implica que la manifestación de la administración tiene una causa que la justifica, y ella debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable.»[55] Los lineamientos jurisprudenciales precedentes esbozan de manera clara que la falsa motivación del acto tiene ocurrencia cuando i) se presenta inexistencia de fundamentos de hecho o de derecho en la manifestación de voluntad de la Administración Pública; ii) los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien por error o por razones engañosas o simuladas; iii) porque el autor del acto le ha dado a los motivos de hecho o de derecho un alcance que no tienen y iv) porque los motivos que sirven de fundamento al acto no justifiquen la decisión.(resaltado fuera de texto) Es claro entonces que para la configuración de la falsa motivación es preciso que se cumplan los presupuestos enunciados y además que quien alega la existencia de esta causal de nulidad le corresponde demostrarla, en tanto que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad.[56] Frente a este cargo, sostiene el demandante que la Procuraduría General de la Nación lo sancionó disciplinariamente por no haber entregado la totalidad del dinero recaudado por concepto del impuesto de degüello de ganado bovino y porcino a la tesorería del Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó, sin tener en cuenta para el efecto que para la época de la ocurrencia de los hechos la entidad hospitalaria no contaba con un manual de funciones, toda vez que este solo se aprobó el 25 de enero de 2006, y que por lo tanto, la conducta reprochada no existió. En conclusión, señaló que las sumas recaudadas en Frigooccidente Ltda., por los técnicos de Saneamiento Ambiental de la E.S.E. Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó, no tenían el carácter de impuestos, tasas o venta de servicios y, en consecuencia, no pertenecían al erario, razón por la cual no podía habérsele endilgado la falta por la cual fue sancionado disciplinariamente. 3.2.1.

Del incumplimiento de los deberes funcionales Al respecto, el señor Gabino Machado Sánchez afirmó que en el presente caso no se evidenció el incumplimiento de los deberes reprochados, pues para el momento en que ocurrieron los hechos, esto es, años 2000 y 2003, la entidad hospitalaria no contaba con un manual de funciones, toda vez que, insiste, este solo se aprobó el 25 de enero de 2006.

En tal sentido, obra dentro del expediente un Acuerdo del año 2000 en el cual se encuentran enlistadas las funciones del cargo de técnico de saneamiento de la Dependencia de Saneamiento Ambiental del Hospital, el cual fue firmado como recibido por el actor el 21 de julio de 2000, dentro del cual se señalan, entre otras, las siguientes: (…) 8.

Efectuar control sobre mataderos y hatos, plazas de mercado, programas de recolección de basuras y prestar asesoría a los mismos. (…) Las demás funciones que le sean asignadas y sean afines con la naturaleza del cargo. A su turno, el gerente del Hospital, al rendir testimonio ante el Despacho del Grupo Anticorrupción del Das, manifestó que los técnicos de saneamiento ambiental debían realizar un examen ante mortem y post mortem de los animales sacrificados con el fin de verificar que fueran aptos para el consumo humano y que, además, por esa valoración se cobraba una suma de dinero que ellos eran los encargados de recaudar.

Al respecto, dicho funcionario, expresó: Desde mi posesión me informaron que por el examen postmortem y premortem del ganado bovino y porcino, el Hospital cobraría la tarifa de $5.000 y $4.000, los cuales deben de ingresar a la Tesorería del Hospital (…) Los técnicos de saneamiento ambiental deben realizar un examen antemortem y postmortem de los animales sacrificados para ver si son actos (sic) para el consumo humano, para su posterior comercialización y registrar dichas actividades.

(…). PREGUNTADO: Manifieste a este despacho si anterior a ser enterado de la investigación del DAS el Hospital que usted lidera tenía mecanismos de control en toda la gestión de recaudo en todas las tarifas de saneamiento ambiental. CONTESTÓ: Sinceramente no, porque esta función se la dejábamos únicamente a los técnicos de saneamiento.

(…) En el mismo sentido, en cuanto a la función de cobrar la tarifa por el examen al ganado que sería sacrificado, el señor Machado Sánchez al rendir su versión libre dentro de la investigación disciplinaria, manifestó: Preguntado. Según el manual de funciones aportado al expediente, este no nos indica que los Técnicos de Saneamiento deban recaudar los dineros por el degüello de ganado, podría señalarnos con base en que disposición se ejerce esta labor.

Contestó. Es una cuestión rutinaria que siempre se ha hecho que los técnicos de saneamiento recaudan dichos dineros, con decirle que tengo 30 años de venir desempeñando esa labor, primero en lo que es hoy Dasalud, luego en el hospital San Francisco de Asís y por último en el Ismael Roldán. Así mismo, otro de los disciplinados, el señor Decio Córdoba Moreno, al rendir su versión libre, sostuvo: Preguntado.

Según el manual de funciones aportado al expediente, este no nos indica que los Técnicos de Saneamiento deban recaudar los dineros por el degüello de ganado, podría señalarnos con base en que disposición se ejerce esta labor. Contestó. Eso se ha venido haciendo desde que yo me desempeño como técnico de saneamiento ambiental, desde el servicio seccional de salud, luego cuando pasé al Hospital departamental San Francisco de Asís, y en forma experimental hubo unos meses, en que se acordó con los carniceros, que ellos cancelarían en la pagaduría de San Francisco de Asís, pero la administración de ese entonces, vio que lo esperado no era lo conveniente, porque los carniceros no iban a cancelar a la caja por eso nos autorizaron de nuevo hacer el recaudo del matadero.

Luego cuando pasamos al Ismael Roldán Valencia los técnicos de saneamiento, seguimos con dicho recaudo; esto se ha dado en todas las administraciones. Preguntado. Partiendo del referido manual de funciones, nos dice que dentro de las funciones del técnico de Saneamiento, se encuentra la de «efectuar control sobre matadero…y prestar asesoría a los mismos» podría explicarnos en que consiste básicamente esta función. Contestó. La función en el matadero, es hacer el examen ante y post portem de los diferentes animales bovinos y porcinos que se van a sacrificar, y mirar el estado locativo de las dependencias, es decir, si el agua se utiliza para el faenamiento, es potable, y de acuerdo a lo ordenado con la gerencia, hacer el recaudo.

(…) preguntado. Una vez recaudado el dinero por los técnico de saneamiento, a donde van a parar estos, si hay que consignarlo, en donde, y con que periodicidad. Contestó. Una vez recaudado el dinero en el matadero, por autorización previa del gerente del hospital Ismael Roldán, este recaudo se le entregaba al mensajero Jackson Mosquera, quien en ocasiones nos expedía recibo de lo entregado, quien debía entregarlo a la pagaduría (…) (Negrilla fuera de texto).

De conformidad con lo anterior, se observa que el señor Gabino Machado Sánchez y otros, estaban encargados de recaudar la tarifa que se cobraba a los propietarios del ganado mayor y menor que era examinado para su posterior sacrificio en el Matadero del Municipio de Quibdó, tarea que el actor realizó desde el momento en que tomó posesión del cargo, en el año de 1999 hasta el mes de mayo de 2003, cumpliendo así las órdenes directas de los gerentes de la E.S.E. Ahora, aunque esta actividad no aparece descrita específicamente en el manual de funciones, es evidente que la tenía asignada el demandante, ya que como lo expuso en su declaración, debía hacer el examen pre y post mortem de los animales que ingresaban en el matadero y una vez se autorizaba su sacrificio, los propietarios debían pagar al técnico de saneamiento, que estuviera en turno, la suma respectiva para continuar el procedimiento.

Aunado a lo anterior, debe tenerse en cuenta que en el manual de funciones de la E.S.E. Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó correspondiente al año 2000 se establece entre las funciones de los técnicos de saneamiento ambiental, la de «efectuar control a mataderos y plazas de marcado», dentro de la cual podría considerarse se les podía facultar para recaudar los impuestos por concepto de degüello, sin que esto significara un desconocimiento o abuso de funciones.

Además, en dicho texto se consagra «las demás funciones que le sean asignadas», circunstancia que admite que en cabeza de los técnicos se asignaran otras labores compatibles con la de sus cargos. El Consejo de Estado en una oportunidad anterior ha manifestado que el hecho de que una función no esté prevista expresamente en el reglamento, no conlleva a declarar la falta de responsabilidad por parte del funcionario que la ejerza materialmente, en forma ajena a los postulados del buen servicio, la moralidad administrativa y el interés general.

Al respecto ha sostenido[57]: En estas disposiciones municipales, ciertamente, como lo señaló el a quo, no se incluye de manera expresa ni precisa como función del Pagador General la de pagar la nómina de pensionados, la cual tampoco es asignada a ningún otro empleado de la Administración Municipal (…). No obstante lo anterior, según consta en los antecedentes administrativos de los actos acusados, el demandante, como Pagador General del Municipio de Manizales, en el periodo comprendido entre los años 1998 y 2002 asumió y ejerció materialmente la función de pagar la nómina de pensionados de dicho municipio, tal como da cuenta su versión libre y espontánea (…).

Lo anteriormente señalado, a juicio de la Sala, no puede pasarse por alto en este asunto, pues lo cierto es que la inexistencia de atribución expresa de la citada función en cabeza del demandante, no puede desconocer el hecho, debidamente acreditado, de que en realidad éste ejerció materialmente la función de pagar la nómina de pensionados (…) En consecuencia, independientemente de si se encontraba o no asignada expresamente la función, lo real y cierto es que el demandante, como Pagador General del municipio de Manizales, cumplía la función de pagar la nómina de los pensionados de dicha municipalidad, encontrándose a su cargo entonces el manejo, custodia y disposición de los respectivos títulos valores a través de los cuales se pagaba la respectiva pensión, actividad en la que, por supuesto, como lo exige la ley, debía tener la mayor diligencia, probidad y cuidado, como quiera que se confiaban en dicho funcionario bienes o recursos públicos.

(…) En este orden de ideas, considera la Sala que le asiste razón a la Contraloría Municipal de Manizales en su impugnación, pues, por lo antes señalado, no debía prosperar el cargo que el a quo estimó fundado, el cual como quedó visto en los antecedentes de esta providencia, se sustentaba en la supuesta violación de los artículos 29, 122 y 124 de la Constitución Política, como consecuencia de una imputación de responsabilidad fiscal por el descuido y negligencia en el cumplimiento de una función no atribuida legalmente al actor, acusación que no tiene fundamento, porque, se reitera, en el expediente aparece debidamente acreditado que aquél ejerció materialmente la función de pagar la nómina de pensionados (…).

(Negrilla fuera de texto). No hay que olvidar que constituye un elemento fundamental del estado de Derecho, el deber de los servidores públicos de cumplir las obligaciones encomendadas de conformidad con lo establecido en las normas vigentes. El reconocimiento de ese deber y la responsabilidad consecuente en caso de incumplirlo, se encuentra previsto específicamente en el artículo 6 de la Constitución Política, conforme al cual los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y las Leyes, de una parte, y por la omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones asignadas.

Así, el cumplimiento de los deberes y las responsabilidades por parte de los servidores públicos, se debe efectuar dentro de la ética del servicio público, con acatamiento a los principios establecidos en el artículo 209 de la Carta Política, que propenden por el desarrollo íntegro de la aludida función, y con pleno acatamiento de la Constitución, la Ley y los Reglamentos, los cuales, en este asunto, fueron desconocidos por el demandante, en cuanto quebrantó con su conducta sus deberes funcionales.

El deber funcional «es un instrumento para encauzar la conducta de los servidores públicos, el cual se constituye en la fuente que da vida a la antijuridicidad sustancial y que siempre está referido al ejercicio de funciones públicas porque de lo contrario sería atípico disciplinariamente el comportamiento cuestionado. Dichas funciones deben desarrollarse con apego a las orientaciones de los principios constitucionales y legales, en la medida en que es por esa razón que una persona que se posesiona en un cargo público debe jurar el cumplir el desempeño de sus deberes según la Constitución, la Ley y el Reglamento»[58].

En este sentido, como se dijo anteriormente, si bien la función de recaudar el impuesto antes referido no estaba contenida expresamente dentro del manual de funciones del cargo que se encontraba desempeñando el actor al momento de la ocurrencia de los hechos, ésta le fue impuesta en ejercicio de la generalidad de funciones que le podían ser asignadas en su empleo, teniendo la obligación de cumplirla conforme a los contenidos constitucionales y legales.

Como se acreditó dentro de la investigación disciplinaria, el actor al ejercer dicha función, sin haber expresado inconformidad alguna al respecto durante su vinculación, lo hizo de manera contraria a la Ley, ya que al recaudar el referido impuesto incurrió en un indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo. En ese orden de ideas, no le asiste razón al señor Machado Sánchez en el sentido de indicar que no se le podía sancionar disciplinariamente por el incumplimiento de un deber que no correspondía a su empleo, toda vez que se demostró que estaba encargado de dicho recaudo y, por lo tanto, estaba obligado a procurar que el dinero que se le entregaba llegara a la entidad hospitalaria en su totalidad. 3.2.2.

De la naturaleza de los dineros recaudados El señor Gabino Machado Sánchez sostuvo que el dinero que recibía no provenía del recaudo del impuesto de degüello de ganado bovino y porcino, toda vez que dichas sumas no tenían el carácter de impuesto, tasa o venta de servicios y, por lo tanto, no pertenecían al erario, razón por la cual no le era aplicable la falta impuesta. 3.2.2.1.

Del origen del impuesto de degüello Un impuesto es un tributo que se paga al Estado para soportar los gastos públicos. Estos pagos obligatorios son exigidos tanto a personas físicas, como a personas jurídicas. La recaudación de impuestos es la forma que tiene el Estado como lo conocemos hoy en día para financiarse y obtener recursos para realizar sus funciones y obras.

Ahora bien, el impuesto de degüello ha sido definido como «el pago de una tarifa determinada por cada res sacrificada para el consumo, que paga quien se dedique al sacrificio de ganado»[59]. El denominado impuesto de degüello «grava la actividad del sacrificio de ganado, no el consumo de carne (…) este tipo de impuestos es esencial en la estructura fiscal de las entidades territoriales para el desarrollo eficaz del principio de descentralización»[60].

Ahora bien, desde la promulgación de la Ley 8 de 1909 se tiene como un impuesto de propiedad exclusiva de los departamentos cuando se trate de ganado mayor así como el proveniente del degüello de ganado menor corresponde a los municipios, potestad que fue adoptada en el mismo sentido por los artículos 161 del Código del Régimen Departamental (Decreto 1222 de 1986) y 226 del Código Régimen Municipal (Decreto 1333 de 1986), respectivamente.

En vista de lo anterior, la competencia para el recaudo y la propiedad de la renta está determinada por el factor territorial, es decir, cada Departamento y Municipio reglamenta lo concerniente al recaudo del tributo. 3.2.2.2. Del caso concreto Dentro del expediente disciplinario obran los recibos de entrega de caja de pagaduría del Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó que dan cuenta del dinero recaudado por el actor, de los cuales se destaca que las sumas aparecen en el ítem «otros ingresos de explotación», «saneamiento» y «saneamiento ambiental»[61].

A su vez, en el Acuerdo No. 008 de 30 de abril de 1999, proferido por el Concejo Municipal de Quibdó «por medio del cual se modifica y adiciona el Acuerdo 016 de 1997, mediante el cual se crea el Hospital Ismael Roldán Valencia de Quibdó Empresa Social del Estado, como una entidad pública del orden Municipal» se establece que el patrimonio de la entidad estaría conformado por los siguientes conceptos[62]: Artículo 6.

PATRIMONIO. Conforman el patrimonio de la Empresa: (…) b. Los que la Nación, el Departamento y los Municipios transfieran a cualquier título, o los que incluyan como parte del presupuesto de ingresos y rentas de la Empresa en cada vigencia fiscal, conforme al régimen especial que adopte la Ley orgánica de presupuesto y la reglamentación respectiva. c. Los bienes actualmente destinados por la Nación, el Departamento y el Municipio al Hospital y los que en el futuro destine a la Empresa. d. Los aportes que en un futuro se asignen a la Empresa, provenientes de los presupuestos nacional, departamental y municipal. e. Los recursos recaudados por concepto de contratación y venta de servicios a las Entidades Promotoras de Salud, los Entes Territoriales, las Empresas Solidarias de Salud, otras Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y particulares que lo soliciten (…) r. Todos los demás bienes y recursos que a cualquier título, adquiera la Empresa y los que por disposición expresa de la Ley le correspondan.

(…). Igualmente, en los Acuerdos Nos. 003 de 21 de febrero de 2002 y 005 de 7 de abril de 2003, emitidos por la Junta Directiva de la E.S.E. Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó, por medio de los cuales se aprobó el presupuesto de ingresos y egresos de la entidad para las vigencias fiscales de los años 2002 y 2003, se señaló dentro de los ingresos, los siguientes conceptos: «Código: 11302, concepto: venta de otros bienes y servicios – código 1130209, concepto: otros (saneamiento ambiental)»[63].

Así las cosas, se observa que los dineros que recaudaba el actor eran públicos, pues debían ingresar a la Tesorería del Hospital, es decir, hacían parte de los bienes de este, independientemente de la denominación que se les otorgara, razón por la cual la afirmación del actor no logra desvirtuar que las sumas recaudadas estaban destinadas al ente hospitalario, cuya naturaleza es pública por tratarse de una Empresa Social del Estado, acreditándose entonces, de conformidad con lo expuesto anteriormente, los presupuestos básicos de la falta endilgada, esto es «derivar evidente e indebido aprovechamiento patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones».

Ahora, en relación con la conducta reprochada al demandante, es oportuno citar la declaración de la señora Sandra Quejada Mayo, quien se desempeñaba como pagadora del Hospital y estaba encargada de llevar los libros de contabilidad, indicando que los técnicos de saneamiento ambiental enviaban el dinero con el mensajero a quien le expedían el respectivo recibo y ella se encargaba de verificar que lo consignado en el recibo coincidiera con el efectivo que entregaba el mensajero.

Al respecto, señaló: Preguntado: Haciendo referencia al preguntado anterior especifique detalladamente todo el procedimiento que adelanta la oficina que usted lidera en relación al recaudo del dinero que entregan los señores inspectores de saneamiento en la gestión adelantada en el Hospital Ismael Roldán. Contestó: En la pagaduría se mantienen unos recibos, los cuales son manejados por el Mensajero que es el encargado de la papelería, estos recibos son recogidos por el Mensajero y él se encarga de repartirlos a los diferentes Centros de Salud y a los inspectores de saneamiento, diariamente él hace un recorrido por estos Centros de Salud, le entregan la plata y los recibos y él procede a llevarlos a la tesorería del Ismael donde se los recibo yo o el auxiliar, pero generalmente los recibo yo, estos ingresos inmediatamente son registrados frente al Mensajero y se mandan a consignar, las consignaciones se hacen diarias.

Preguntado: Teniendo en cuenta el preguntado anterior diga al despacho qué mecanismo utiliza usted, como soporte legal para verificar que el dinero recaudado a los señores de saneamiento ambiental por concepto de la gestión en el matadero municipal corresponda al valor real en relación a cantidades de ganado sacrificado y los valores de las tarifas establecidas.

Contestó: Ninguno, puesto que no es función de la Tesorería, la Tesorería lo que hace es recibir unos dineros de acuerdo a lo que digan los recibos de caja, la Tesorería no maneja ni tarifa ni valores de examen porque no es función, la función sólo está en recibir y verificar que el valor que diga en los recibos sea exactamente a lo que esté en efectivo, ese procedimiento es para todos los servicios que el Hospital presta.

Preguntado: Manifieste a este despacho qué descripción o concepto contable dentro de la administración que usted lidera se le da al dinero recaudado en la gestión del matadero por parte de los señores de saneamiento ambiental. Contestó: Se llama recaudo de saneamiento ambiental. (…). Dicha declaración reafirma aún más el carácter público de las sumas recaudadas por los inspectores de saneamiento ambiental y desvirtúa lo manifestado por el actor en el sentido de indicar que el mensajero no entregaba al Hospital las sumas que ellos enviaban, pues la pagadora confrontaba que tales valores coincidieran.

A su vez, en el Informe Técnico de la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales – Seccional Antioquia de la Procuraduría General de la Nación, se concluyó que los técnicos efectivamente no entregaron la totalidad de las sumas de dineros que recaudaban, ya que sus libros no coincidían con los de Frigooccidente (sociedad encargada de administrar el Matadero Municipal) al existir un mayor número de sacrificios al reportado por los disciplinados.

En tal sentido, en dicho documento, se dispuso: De acuerdo con la documentación recibida, analizada nuevamente y complementada con la información que posteriormente envió el DAS, se puede establecer que realmente los inspectores encargados de los recaudos y objeto de esta investigación, no entregaron en la Tesorería del Hospital la totalidad de los dineros recaudados por concepto de sacrifico de ganado mayor y menor (Bovinos y Porcinos).

(…) el libro de registro de los Técnicos de Saneamiento Ambiental del Hospital Ismael Roldán Valencia (anexo 4 y 5) no son coincidentes con el informe presentado por el Frigorífico de Occidente, significa lo anterior, que el número de semovientes sacrificados es mayor al reportado por los técnicos. Ahora bien, no consideramos confiable los libros llevados por los técnicos.

Efectivamente los recibos de caja de pagaduría coinciden con la relación de ingresos por concepto de saneamiento ambiental, realizado por el Hospital Ismael Roldán Valencia, es decir, los dineros entregados por los técnicos se ven reflejados en la tesorería, sin embargo, estos dineros no concuerdan con los que efectivamente debieron entregar por el sacrificio del ganado reportado por Frigooccidente En ese orden de ideas, el cargo planteado por el actor no tiene vocación de prosperidad, en tanto que el dinero por concepto de impuesto de degüello hacía parte del presupuesto público de la E.S.E. Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó, y el recaudo hecho por el señor Machado Sánchez en el ejercicio de sus funciones se hizo indebidamente, incurriéndose así en la falta gravísima consagrada en el numeral 1 del artículo 25 de la Ley 200 de 1995. 3.3.

Violación del derecho al debido proceso y defensa en materia disciplinaria Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002, disponen que el debido proceso se aplica tanto a las actuaciones judiciales como a las de carácter administrativo, e implica que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante el juez competente, y con observancia de las formas propias de cada juicio.

La Corte Constitucional respecto al mencionado derecho, ha manifestado que en materia disciplinaria las actuaciones deben estar acordes, en garantía de un orden justo, la seguridad jurídica, los derechos fundamentales del investigado y el control de la potestad estatal disciplinaria[64]. Aunado a lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como el «conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) el derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;

(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) el derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.

De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;

(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas»[65].

Respecto al derecho de defensa en materia disciplinaria, el artículo 17 de la Ley 734 de 2002, dispone: Artículo 17. Derecho a la defensa. Durante la actuación disciplinaria el investigado tiene derecho a la defensa material y a la designación de un abogado. Si el procesado solicita la designación de un defensor así deberá procederse.

Cuando se juzgue como persona ausente deberá estar representado a través de apoderado judicial, si no lo hiciere se designará defensor de oficio, que podrá ser estudiante del Consultorio Jurídico de las universidades reconocidas legalmente. Por su parte, la Corte Constitucional ha considerado que «una de las principales garantías del debido proceso, es precisamente el derecho a la defensa, entendido éste como la oportunidad reconocida a toda persona, en el ámbito de cualquier proceso o actuación judicial o administrativa, de ser oída, de hacer valer las propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que se estiman favorables, así como de ejercitar los recursos que la ley otorga»[66].

Dicha corporación también ha concluido que el ejercicio de esa garantía procesal busca «impedir la arbitrariedad de los agentes estatales y evitar la condena injusta, mediante la búsqueda de la verdad, con la activa participación o representación de quien puede ser afectado por las decisiones que se adopten sobre la base de lo actuado»[67] Frente a este cargo, el demandante sostuvo que se le desconocieron sus derechos al debido proceso y defensa, en tanto que: i) la función que aparentemente incumplió, no se le había asignado, por lo cual, no podía hablarse de la comisión de una falta disciplinaria que ameritara la imposición de una sanción; ii) no se hizo una valoración integral del material probatorio obrante dentro del expediente disciplinario; y iii) no se tuvo en cuenta que en la investigación penal adelantada en su contra, por los mismos hechos, fue absuelto.

Al resolver este cargo, reitera la Sala lo expuesto en cuanto a la supuesta inexistencia de la función de recaudar el impuesto de degüello, razón por la cual no se expondrán argumentos de fondo en este acápite. 3.3.1. Del material probatorio Se observa que una de las pruebas analizadas por los operadores disciplinarios para endilgarle la falta disciplinaria al actor, fue el informe contable de 18 de junio de 2004, suscrito por funcionarios del Cuerpo Técnico de Investigaciones Especiales de la Fiscalía y del DAS, en el que se confrontó la cantidad de ganado sacrificado en el matadero y las tarifas de saneamiento ambiental cobradas por concepto de examen anti y post mortem, con los dineros reportados al Hospital.

En este se concluyó que lo recaudado por el actor y otros funcionarios difería de lo entregado en la pagaduría del ente hospitalario, es decir, que el actor no entregó la totalidad del dinero recaudado por el sacrificio del ganado bovino y porcino. Lo anterior, teniendo en cuenta que de una comparación detallada entre el libro de registro de los técnicos de saneamiento ambiental del Hospital Ismael Roldán Valencia de Quibdó y el informe presentado por el frigorífico, se pudo llegar a la conclusión que el ganado sacrificado fue mayor al reportado por los técnicos ambientales.

En lo que respecta al señor Gabino Machado Sánchez, obra en el informe que recaudó $16.126.000 y tan solo entregó $6.479.000, por lo que existe una diferencia de $9.647.000. Igualmente, obra copia de los recibos de caja expedidos por el técnico referido, por concepto del impuesto por sacrificio de ganado bovino y porcino efectuado en el matadero de Quibdó, correspondiente a los años 2000 a mayo de 2003 y copia de recibos de caja extendidos por tesorería del Hospital Ismael Roldán Valencia de Quibdó, por concepto de impuesto de degüello de ganado bovino y porcino, durante los años 2000 hasta mayo de 2003, de las que se observa la diferencia antes mencionada.

Ahora, de las pruebas testimoniales recaudadas[68], es dable inferir que la labor del recaudo del impuesto de degüello de ganado bovino y porcino estaba señalada de manera general en el manual de funciones del cargo que estaba desempeñando el actor y, además, fue encomendada por cada uno de los gerentes existentes de la entidad hospitalaria, razón por la cual los técnicos de saneamiento ambiental la realizaron durante mucho tiempo sin expresar inconformidad alguna al respecto.

En ese orden de ideas, teniendo en cuenta la consistencia de las declaraciones rendidas así como lo dispuesto en los documentos valorados por los operadores disciplinarios, resulta clara la conducta endilgada al ahora demandante, en tanto que al cobrar el impuesto de degüello de ganado bovino y porcino de la entidad hospitalaria, se aprovechó indebidamente de dicho patrimonio público, al acreditarse que el total de la suma de dinero que recaudaba no era entregado a la Tesorería del Hospital.

En atención a lo anterior, debe mencionarse que en el proceso disciplinario opera la libertad probatoria, y la valoración dentro de la sana crítica de los elementos que se aporten con miras a la determinación final, lo que implica que los sujetos procesales tienen la posibilidad de presentar disentimientos contra el acervo completo, pero que igualmente al operador disciplinario le corresponde la evaluación dentro de su margen de discrecionalidad para valorar la prueba en sí misma y la crítica a ella, razón por la cual el cargo referido no debe prosperar, dado que los operadores disciplinarios en el asunto sometido a consideración tuvieron en cuenta todo el material probatorio obrante y llegaron a la conclusión de que era dable proferir una sanción disciplinaria, sin que se observe una duda al respecto o una vulneración del derecho al debido proceso.

Lo anterior, permite considerar que la Procuraduría General de la Nación sí tenía los elementos de juicio suficientes para endilgar responsabilidad al actor, que las pruebas fueron valoradas en el marco de las reglas de la sana crítica y que la interpretación que de ellas hizo el juzgador disciplinario, llevaron a la conclusión de que la falta disciplinaria sí se cometió y el actor fue responsable de ella.

Es importante advertir que al revisar la actuación disciplinaria no se vislumbra sesgo en el decreto y práctica de las pruebas; por el contrario, se hizo evidente que el único objetivo del investigador disciplinario consistía en encontrar la verdad real de los hechos y para ello hizo uso de todos los medios que estimó pertinentes y conducentes para su esclarecimiento.

Ahora bien, una vez realizó la valoración integral de las pruebas, concluyó que el actor no logró desvirtuar el cargo que le fue endilgado. Así bajo tales circunstancias, no se demuestra que los actos acusados hayan carecido de pruebas suficientes para comprobarlos, sino, por el contrario, las recaudadas fueron valoradas dentro del marco de autonomía y sana crítica del operador disciplinario y permitieron su demostración. Finalmente, cabe aclarar que en el proceso disciplinario en el que resultó sancionado el demandante se respetaron las garantías fundamentales al debido proceso y defensa, en tanto: i) el trámite administrativo se adelantó de cara a lo dispuesto en el Código Único Disciplinario; ii) se le permitió al disciplinado ejercer su derecho de contradicción formulando descargos, alegando de conclusión, apelando el fallo de primera instancia, es decir, permitiendo su participación activa ante el operador disciplinario; iii) se efectuó una adecuada individualización de la conducta objeto de reproche; y, iv) la sanción impuesta al accionante atendió a los principios de proporcionalidad y razonabilidad. 3.3.2.

De la autonomía del régimen disciplinario El demandante señaló que no era dable que hubiera sido sancionado disciplinariamente, cuando en la investigación penal adelantada por los mismos hechos y pruebas, fue absuelto, con preclusión de acusación. Contrario a lo expuesto por la parte actora en relación a que la inexistencia de responsabilidad penal debe llevar al fallador disciplinario a emitir un fallo absolutorio, la Corte Constitucional en Sentencia C-427 de 1997, magistrado ponente Fabio Morón Días, manifestó que existe plena autonomía del régimen disciplinario frente al proceso penal y al proceso fiscal.

Al respecto, sostuvo: Es de anotar como peculiaridad propia del derecho disciplinario, la posibilidad de que las conductas constitutivas de faltas disciplinarias se encuadran en la forma de tipos abiertos. A diferencia de la materia penal, en donde las descripciones de los hechos punibles es detallada, en la disciplinaria el fallador cuenta con un mayor margen de valoración e individualización de faltas sancionables por la diversidad de los comportamientos que pugnan contra los propósitos de la función pública y del régimen disciplinario.

Es de resaltar que tanto la jurisprudencia constitucional como la del Consejo de Estado ha establecido que si bien los diferentes regímenes punitivos (penal, contravenciones, disciplinario, correccional, fiscal y de punición por indignidad política) comparten elementos comunes, cada uno de ellos tiene su peculiaridad, en especial, el penal y el disciplinario, dado que la misma conducta puede ser sancionada en estos ámbitos sin que haya violación al principio non bis in ídem.

Por su parte, el Consejo de Estado en Sentencia de 26 de septiembre de 2012, expediente No. 0977-10, magistrado ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sostuvo respecto a la autonomía del régimen disciplinario, que: “(…) la conclusión no puede ser otra diferente a la independencia del proceso disciplinario del penal, eso sí con la advertencia que comparten entre otros aspectos, los principios rectores de tipicidad y legalidad, integrando el debido proceso, dado que como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional el principio de legalidad: (i) otorga certidumbre normativa sobre la conducta y la sanción a imponer;

(ii) exige que el texto predeterminado tenga fundamento directamente en la ley, sin que sea posible transferir tal facultad al Gobierno o a las autoridades administrativas, por ser una competencia privativa del legislador (iii) constituye una salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos; (iv) protege la libertad individual;

(v) controla la arbitrariedad judicial y administrativa; y (vi) asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y sancionador del Estado.(…)” Así, la ausencia de fallo condenatorio en materia penal no impide imponer sanción disciplinaria, siempre que en esta se configuren los presupuestos exigidos por la Ley para el efecto, como ocurrió en el asunto sometido a consideración en que la autoridad disciplinaria concluyó que había certeza en la comisión de la falta disciplinaria y, por tanto, de la imposición de una sanción. 4.

Conclusión Con base en los anteriores planteamientos se concluye que la parte actora no logró desvirtuar la legalidad de los actos demandados, por lo que, en consecuencia, se negarán las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero.- Declarar no probada la excepción propuesta por la Nación, Procuraduría General de la Nación. Segundo. Negar las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor Gabino Machado Sánchez en contra de la Nación, Procuraduría General de la Nación y la E.S.E. Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA. GMSM ----------------------- [1] Folios 796 a 808. [2] Folios 817 a 822. [3] Folios 513 a 523. [4] Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. [5] Sala Plena Corte Constitucional, sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, MP.

Dr. Rodrigo Escobar Gil. [6] Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”.

Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia». [7] Al respecto la Corte Constitucional en sentencia C-341 del 4 de junio de 2014, precisó: «1.3.

Sumado a lo anterior, por cuanto la fijación de las diversas modalidades de comunicación, hacen parte de la libertad de configuración del Legislador y los mecanismos para concretar la comunicación previstos en la norma, como lo son el correo o el correo electrónico, - cuando no haya otro medio más eficaz - la divulgación en medio masivo de comunicación nacional o local o la utilización de cualquier otro medio eficaz, satisfacen la obligación de poner en conocimiento de los terceros interesados, la existencia de la actuación administrativa, permitiéndoles ejercer el derecho a la defensa». [8] Al respecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Consejero ponente: Enrique Gil Botero Bogotá d.c., veinticinco (25) de noviembre de dos mil nueve (2009) radicación número: 05000-12-31-000-2009-00858- 01(37555) actor: Alfonso Manuel Gutiérrez Ricardo y otros demandado: Nación- Consejo Superior de la Judicatura y Fiscalía general de la Nación referencia: Acción de reparación directa [9] Expediente No.: 11001-03-25-000-2012-00386-00 (1493-2012).

Actor: Rafael Eberto Rivas Demandado: Procuraduría General de la Nación. Magistrado ponente: Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Sala de Sección Segunda 25 de febrero de 2016. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente: Dr. César Palomino Cortés, Sentencia de 19 de febrero de 2018, Radicado No. 11001-03-25-000-2012-00067- 00(0285-12), Actor: Oscar Orlando Parra Matiz. [11] Manual del Acto Administrativo.

Sexta edición. Autor: Luis Enrique Berrocal Guerrero, página 330. [12] Ibídem. [13]  Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A del 16 de julio de 2020, No. Interno: 3357-2016, consejero ponente: William Hernández Gómez. [14] Otras entidades los comunican. Lo importante, para la Sala, es que los actos de ejecución sean conocidos por el administrado. [15] Folio 749 del expediente. [16] Folios 49 a 61 del cuaderno No.º 1 de antecedentes administrativos. [17] Folio 62 del cuaderno N.º 1 de antecedentes administrativos. [18] Folio 343 del cuaderno N.º 1 de antecedentes administrativos. [19] Folio 86 del cuaderno N.º 1 de antecedentes administrativos. [20] Folios 90 a 92 del cuaderno N.º 1 de antecedentes administrativos. [21] Folios 3 a 9 del Anexo 2. [22] Folios 46 a 49 del Anexo 2. [23] Folios 128 a 132 del cuaderno N.º 1 de antecedentes administrativos [24] Folios 282 a 311 del Anexo 2. [25] Quien para la época de la ocurrencia de los hechos se desempeñaba como Director General de la E.S.E. Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó. [26] Folios 29 a 32 del Anexo 2. [27] Quien para la época de la ocurrencia de los hechos se desempeñaba como pagadora de la E.S.E. Hospital Local Ismael Roldán Valencia de Quibdó. [28] Folios 38 a 40 del Anexo 2. [29] Folios 131 a 150 del Anexo 2. [30] Folios 195 y 196 del Anexo 2. [31] Folios 270 a 272 del Anexo 2. [32] Folios 103 a 109 del Anexo 4. [33] Folios 235 y 236 del Anexo 4. [34] Sanción que resultaba aplicable teniendo en cuenta que para el momento de la ocurrencia de los hechos, la norma vigente era la Ley 200 de 1995, en concordancia con la Ley 195 del mismo año. [35] Folios 20 a 46 del Cdno. 1. [36] Folios 47 a 61 del Cdno. 1. [37] Sentencia del 9 de agosto de 2016, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, consejero ponente: William Hernández Gómez, referencia: 11001032500020110031600, demandante: Piedad Esneda Córdoba Ruíz. [38] Sánchez, Carlos Ariel.

Acto administrativo teoría general, Bogotá, Legis, tercera edición, 2004 P. 13 [39] Auto del 12 de abril de 2018, expediente 03726-16, consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas [40] Prat, Julio, La motivación del acto administrativo, en El derecho administrativo en Latinoamérica, Instituto Internacional de derecho Administrativo Latinoamericano (IIDAL), Rosaristas, 1978, Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, Bogotá, Tomo II, 1986 [41] Younes Moreno, Diego, Curso de derecho administrativo, décima edición actualizada, Editorial Temis, Bogotá, 2016, P. 233 [42].

Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del acto administrativo. 5ª. edición, Bogotá, Librería ediciones el profesional Ltda., 2009. P. 500 [43] Corte Constitucional, sentencia SU-250 de 1998, magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero. [44] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda. Procesos acumulados con los siguientes Radicados: 11001-03-25-000- 2016-00019-00 (0034- 2016) Acumulados: 11001-03-25-000-2016-00025-00 (0052- 2016) 11001-03-25-000-2016-00048-00 (0156-2016) 11001-03-25-000-2016-00064- 00 (0271-2016) 11001-03-25-000-2016-00052-00 (0184-2016) 11001-03-25-000- 2016-00047-00 (0155-2016) 11001-03-25-000-2016-00026-00 (0053-2016) 11001- 03-24-000-2016-00002-01 (0310-2016).

Consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. Bogotá, D.C. 23 de marzo de 2017. [45] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 7 de junio de 2012. Expediente: 2006-00348. [46] Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 3 de agosto de 2017. Expediente número: 05001-23-31-000-2003-02933-01(2199-14) Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas [47] Hoy en día medio de control de nulidad, artículo 137 del CPACA [48] Largacha Martínez, Miguel y Posse Velásquez Daniel, Causales de anulación de los actos administrativos, Editorial «Doctrina y Ley», Bogotá, 1988, páginas 165 y 166 [49] Largacha Martínez, Miguel y Posse Velásquez Daniel, Op cit., páginas 165 y 166 [50] Sentencia de 25 de febrero de 2009, expediente 85001-23-31-000-1997- 00374-01(15797) Consejera ponente: Myriam Guerrero de Escobar. [51] Artículo 84.

Acción de nulidad. Subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989. Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos. Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. [52] Consejo de Estado Sección Quinta, sentencia de 8 de septiembre de 2005, Expediente 3644, Consejero ponente: Darío Quiñones. [53] Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 4 de marzo de 2000, Expediente 25000 – 23 - 27- 000 – 1998 - 0503 - 01 – 9772, Consejero ponente: Daniel Manrique Guzmán. [54] Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de 21 de junio de 1980, Consejero ponente: Álvaro Lecompte Luna. [55] Consejo de Estado, Sección Segunda Sentencia de 19 de mayo de 1998, Expediente 10051, Consejera ponente: Clara Forero de Castro. [56] Ver la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 28 de octubre de 1999, Expediente: 3.443, consejero ponente Juan Alberto Polo Figueroa.

En la providencia se indicó «tiene la carga de la prueba, es decir, de demostrar la falsedad o inexactitud en los motivos que explícita o implícitamente sustentan el acto administrativo respectivo, habida cuenta de la presunción de legalidad de que se hallan revestidos los actos administrativos». [57] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de octubre de 2012, expediente No. 17001-23-31-000-2005-00316-01, consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno (e). [58] Régimen Disciplinario, cuarta edición. Autor: Fernando Brito Ruíz. [59] De conformidad con lo dispuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-080 de 1996, magistrado ponente: Fabio Morón Díaz. [60] Ibídem. [61] Folios 18 a 58 del Anexo 4. [62] Folios 304 a 317 del Cdno. Ppal. [63] ÉËÅ Ë Ýç;

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