25000-23-37-000-2015-01159-01 — Consejo de Estado

25000-23-37-000-2015-01159-01Consejo de Estado · SECCIÓN CUARTASentencia2021-04-22

Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez

Actor: Ecopetrol Sa·Demandado: Dirección De Impuestos Y Aduanas Nacionales - Dian

De qué trata

Síntesis: [L]a Sala pone de presente que la actora formuló solicitud de nulidad de todo lo actuado (índice 22), con fundamento en la causal del artículo 133.8 del CGP (Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012). En concreto, manifestó que, con la sentencia de unificación de Sala Plena, del 25 de febrero de 2020 (exp. 22473 [IJ-SU], CP: William Hernández Gómez) sorpresivamente se confirió a sus contratistas la calidad de sujetos pasivos de la contribución de obra pública y, con ella, la consecuente carga tributaria. Por ello, asegura que es perentorio que aquellos sean oídos en juicio, en calidad de litisconsortes necesarios, antes de que se profiera decisión de última instancia. Con miras a decidir esa petición, se reiterará el criterio expuesto en el fallo del 04 de marzo de 2021 (exp. 22941, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello), que resolvió una solicitud análoga en el marco de otra contienda entre las mismas partes. Según esa postura, en virtud del artículo 135 ibidem, la demandante carece de legitimación para promover la nulidad del proceso por falta de integración del litisconsorte necesario. Con todo, cabe resaltar que el sub iudice gira en torno a la legalidad de los actos de determinación oficial de las obligaciones a cargo de la actora, por su supuesta condición de agente de retención. De ahí que, aún si procediera analizar el fondo de la solicitud, el artículo 370 del ET impediría la conformación del litisconsorcio necesario que aducido como causal de nulidad procesal, porque, según ese mandato, la responsabilidad tributaria con el fisco por la práctica de la retención (i. e. el asunto objeto de la discusión sub iudice) recae únicamente sobre el agente retenedor, sin perjuicio del derecho de reembolso que este tiene frente al contribuyente. En definitiva, por los motivos expuestos, se rechaza la petición de nulidad procesal elevada por la demandante.SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL E IMPORTANCIA JURÍDICA SOBRE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Reiteración primera regla de unificación jurisprudencial / DETERMINACIÓN DEL HECHO GENERADOR DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - No incidencia del régimen contractual de la entidad que celebra el contrato. Reiteración de sentencia de unificación jurisprudencial. El hecho generador se define en función del contrato celebrado y no del régimen jurídico de la entidad de derecho público contratante / HECHO GENERADOR DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Elementos / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA Y CONTRATO DE EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE RECURSOS NATURALES - Diferencia. Reiteración segunda regla de unificación jurisprudencial sobre la contribución de obra pública / CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Objeto imponible. Reiteración tercera regla de unificación jurisprudencial. La contribución no grava los contratos a que se refiere el artículo 76 de la Ley 80 de 1993, porque no corresponden a los contratos de obra pública que son objeto de gravamen en el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006 / CONTRATOS DE EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE RECURSOS NATURALES - Efectos fiscales del artículo 76 de la Ley 80 de 1993. Reiteración de jurisprudencia. No establece una exención tributaria, sino un régimen jurídico contractual especial sobre un determinado tipo de contrato / ECOPETROL - Naturaleza jurídica / HECHO GENERADOR DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Configuración. En el caso concreto concurren los elementos que, según las reglas fijadas en la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado, dan lugar a que se configure el hecho generador de la contribución, porque los negocios jurídicos son contratos de obra pública celebrados por una entidad de derecho público / CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Alcance del artículo 1 del Decreto 3461 de 2007. Se limita a precisar la vigencia de la Ley 1106 de 2006 cuando el contrato de obra pública gravado sea el resultado de licitaciones públicas o procesos de selección abiertos regulados por la Ley 80 de 1993[E]l presente litigio versa sobre asuntos de derecho que fueron decididos por la Sala Plena de esta corporación en la sentencia de unificación 2020-CE-SUJ-SP-001, del 25 de febrero de 2020, exp. 22473, CP: William Hernández Gómez, que resolvió una disputa entre las mismas partes, relativa a hechos afines. Por consiguiente, la Sala resolverá el caso que aplicando las reglas de decisión fijadas en esa providencia. 3.1- De conformidad con la primera regla unificada de decisión judicial: 1. Para determinar si se realiza el hecho generador de la contribución de los contratos de obra pública no es determinante el régimen contractual de la entidad que celebre el contrato de obra pública, sea el general de la Ley 80 de 1993 o un régimen exceptuado. El elemento de la obligación tributaria se define en función del contrato celebrado, y no de la actividad o régimen jurídico de la entidad de derecho público. Lo anterior porque, a juicio de la Sala Plena, el artículo 6.° de la Ley 1106 de 2006 determinó que el hecho generador de la contribución de contratos de obra pública se realiza cuandoquiera que una entidad estatal celebre negocios que tengan por objeto una de las actividades descritas en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Así, la sentencia de unificación precisó que la formulación jurídica del hecho generador en cuestión prescinde de consideraciones relacionadas con el régimen negocial que vincula a la entidad contratante, por lo que ese dato no es relevante a efectos tributarios. Además, la segunda y tercera regla de unificación establecieron: 2. Los contratos de obra pública y los contratos de que trata el artículo 76 de la Ley 80 de 1993 -contratos de exploración y explotación de recursos naturales, y las actividades comerciales e industriales, son dos categorías de contratos diferentes, en tanto tienen características y finalidades propias, que impiden que se trate de un mismo contrato. 3. La contribución no grava los contratos referidos en el artículo 76 de la Ley 80 de 1993, por cuanto no corresponden a los contratos de obra pública que son objeto de gravamen en el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006. En definitiva, de acuerdo con lo decidido en la sentencia de unificación que aquí se aplica, para que se realice el hecho generador de la contribución de contratos de obra pública basta con que concurran dos circunstancias: en primer lugar, que el negocio jurídico suscrito tenga por objeto «la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles» y, en segundo lugar, que la parte contratante sea una entidad de derecho público. De ahí que esta Corporación haya concluido que «el citado artículo 76 no establece una exención tributaria, sino un régimen jurídico contractual especial sobre un determinado tipo de contrato. Otra cosa es que la norma se refiera a una clase de contrato que no fue gravado por el articulo 6 de la Ley 1106 de 2006, que es la razón por la cual dicho contrato no se encuentra sujeto a la contribución». 3.2- Al respecto, están demostrados en el expediente los siguientes hechos relevantes: (i) La demandante es una sociedad de economía mixta, de carácter comercial, creada por autorización de la Ley 165 de 1948, mediante el Decreto 0030 de 1951, organizada bajo la forma de sociedad anónima, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, de conformidad con lo establecido en la Ley 1118 de 2006 (…) (ii) En ampliación del Requerimiento Ordinario nro. 900007 del 25 de enero de 2013, mediante el Oficio nro. 131201241-580, del 16 de octubre de ese año, se requirió a la actora copia de de los contratos de obra suscritos en 2009 (f.1 caa1). Al responder el 06 de diciembre de 2013 (f. 15 caa1), esta proporcionó la copia de los siguientes negocios: (…) (iii) Posteriormente, a través del Requerimiento Ordinario nro. 312412013000005 del 02 de diciembre de 2013, la demandada solicitó información sobre el pago de la contribución de obra pública, por la suscripción de contratos de obra pública desde el 1.° de enero de 2009 hasta el 31 de diciembre del mismo año o, en su defecto, una explicación sumaria de las consideraciones que fundamentaron dicha omisión (ff. 9 y 10 caa1). A ello, la actora respondió explicando las razones por las cuales consideró que, en desarrollo de su objeto social, no había celebrado contratos de obra pública gravados con la respectiva contribución (ff. 41 a 55 caa1). 3.3- Del anterior recuento fáctico se colige que los contratos listados, celebrados por la actora en el 2009, corresponden a negocios jurídicos suscritos para la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles, que tenían por objeto la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, la realización de cualquier otro trabajo material sobre inmuebles; y, por otra parte, está probado y no se discute que la demandante es una entidad de derecho público del tipo sociedad de economía mixta. Al concurrir esos dos elementos, y de conformidad con las reglas de unificación fijadas por la Sala Plena del Consejo de Estado, observa la Sala que los negocios examinados pertenecen a la categoría jurídica de contratos de obra pública que está gravada con el tributo. Por los motivos expuestos, la Sala constata que la celebración de las convenciones analizadas conllevó la realización del hecho generador de la contribución de contratos de obra pública, sin que concurra una desgravación que enerve la consecuencia jurídica prevista en el artículo 6.° de la Ley 1106 de 2006, precisada por la sentencia de unificación del 25 de febrero de 2020, i. e. la obligación de pagar el tributo. No es de recibo el argumento de la demandante según el cual el artículo 1.° del Decreto 3461 de 2007 dispone que el impuesto solo se causa con la celebración de contratos que resulten de licitaciones públicas o procesos de selección abiertos regulados por la Ley 80 de 1993, pues esa norma reglamentaria se limita a precisar la vigencia de la Ley 1106 de 2006 cuando el contrato de obra pública gravado sea resultado de esos procesos de selección.CADUCIDAD DE LA COMPETENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA PARA LA DETERMINACIÓN OFICIAL DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Inexistencia de normas en el ordenamiento tributario o administrativo que la regulen / INEXISTENCIA DE NORMAS TRIBUTARIAS O ADMINISTRATIVAS QUE RIJAN LA CADUCIDAD DE LA COMPETENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA PARA LA DETERMINACIÓN OFICIAL DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Justificación / PROCESO DE COBRO COACTIVO - Objeto / PROCEDIMIENTO DE DETERMINACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Objeto. Es establecer el monto de las deudas tributarias / CADUCIDAD DE LA COMPETENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA PARA LA DETERMINACIÓN OFICIAL DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Normativa aplicable. Dada la falta de normas particulares que regulen la oportunidad dentro de la que se debe liquidar administrativamente el tributo, se aplica el artículo 2536 del Código Civil, que fija los términos generales de prescripción aplicables a las actuaciones que carecen de regulación específica / TÉRMINO GENERAL DE PRESCRIPCIÓN DE ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS CARENTES DE REGULACIÓN ESPECÍFICA - Normativa aplicable. Aplicación del artículo 2536 del Código Civil / PLAZO DE CADUCIDAD DE LA COMPETENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA PARA LA DETERMINACIÓN OFICIAL DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Iniciación o dies a quo. Está determinado por el artículo 121 de la Ley 418 de 1997 (prorrogado, entre otras, por la Ley 1106 de 2006), según el cual la obligación tributaria nacía en la fecha en que se llevara a cabo el pago al contratista por parte de la entidad contratante / NOTIFICACIÓN DE ACTOS DE DETERMINACIÓN OFICIAL DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Oportunidad. En el caso concreto, los actos que liquidaron oficialmente la contribución se expidieron y notificaron en tiempo, porque fue dentro del plazo de prescripción previsto por el artículo 2536 del Código Civil[E]l ordenamiento tributario y administrativo carecen de normas que rijan la caducidad de la competencia de la Administración tributaria para la determinación oficial de la contribución de contratos de obra pública. Es así, porque las oportunidades fijadas en el ET para expedir liquidaciones oficiales (v. g. de revisión o de aforo) contemplan el deber de declarar, como un presupuesto necesario de la actuación administrativa, deber que no se impuso a los obligados de la figura tributaria aquí analizada. Tampoco son aplicables al sub lite las oportunidades establecidas por las normas fiscales y administrativas para adelantar procesos de cobro coactivo, ya que estos tienen por objeto obtener el pago de deudas exigibles (i. e. que consten en títulos ejecutivos), mientras que las actuaciones que se demandan apenas buscan establecer el monto de las deudas tributarias. Dada la ausencia de reglas particulares que gobiernen la oportunidad dentro de la que correspondía liquidar administrativamente el tributo, la norma que rige el caso viene a ser el artículo 2536 del Código Civil, que fija los términos generales de prescripción que resultan aplicables para las actuaciones que carecen de regulación específica; a lo cual cabe añadir que el dies a quo de tales plazos de actuación administrativa está determinado por el artículo 121 de la Ley 418 de 1997 (prorrogado, entre otras, por la Ley 1106 de 2006), de conformidad con el cual la obligación tributaria correspondiente nacía en la fecha en que se llevara a cabo el pago al contratista por parte de la entidad contratante. En esa medida, como está probado que los 25 contratos que ocasionaron el gravamen liquidado por la DIAN fueron suscritos entre el 07 de enero (Contrato 5204702; ff. 17 a 41 caa18) y el 14 de septiembre de 2009 (4023953; ff. 17 a 49 caa12); que los pagos a los que ellos daban lugar ocurrieron entre el 09 de febrero de 2009 (f. 71 caa15) y el 26 de mayo de 2011 (f.23 caa23); y que los actos de determinación oficial acusados fueron emitidos y notificados a la interesada entre el 17 de marzo de 2014 (f.91 caa16) y el 24 de septiembre de 2014 (f. 82 caa21) encuentra la Sala que se notificaron dentro de los plazos de prescripción establecidos en el artículo 2536 del Código Civil. A la luz de las anteriores consideraciones, la Sala concluye que todas las resoluciones demandadas fueron proferidas oportunamente.COMPETENCIA PARA LA DETERMINACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Regulación / CONCEPTO DE IMPUESTOS EN SENTIDO AMPLIO - Alcance / COMPETENCIA PARA LA ADMINISTRACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Facultad de la DIANLo primero a destacar es que dentro del contenido de la Ley 1106 de 2006 y el Decreto 4048 de 2008, no está expresamente señalada la competencia para la determinación de la contribución, no obstante, el artículo 1.º del Decreto 4048 de 2008, define que, dentro de la competencia de la Unidad Administrativa Especial de Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, se encuentra la administración de los impuestos de orden nacional cuya competencia no esté asignada a otras entidades del Estado. A lo cual cabe añadir, que en la sentencia C-040 de 1993, la Corte Constitucional precisa que el concepto de «impuestos» es utilizado en sentido amplio e involucra tasas y contribuciones. Por los motivos expuestos, la Sala considera que la DIAN tiene competencia para la administración de la contribución, la cual surge de la cláusula residual contenida en el Decreto. Así mismo, resulta irrelevante la denominación del gravamen, dado que es manifiesto el carácter tributario de la contribución.VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO POR FALTA DE EXPEDICIÓN DE ACTO PREVIO A LA DETERMINACIÓN OFICIAL DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - No configuración[V]alga insistir en que las normas vigentes para la época de los hechos debatidos no establecieron que el procedimiento de determinación de la obligación tributaria por concepto de contribución de pública y que las disposiciones procedimentales del ET sobre el procedimiento de aforo son aplicables en el caso concreto. De ahí que, para juzgar el cargo de violación del debido proceso por ausencia de actos previo, sea necesario verificar si las actuaciones censuradas transgredieron los lineamientos generales establecidos en el CPACA sobre el particular. En concreto, los artículos 40 y 42 ibidem exigen que en las actuaciones administrativas iniciadas de oficio se permita al administrado aportar medios de prueba y discutir aquellos recabados por la Administración y que la decisión de fondo solo se produzca después de haber dado oportunidad al administrado para manifestar su posición, lo que supone que, antes de que esta se profiera, se haya puesto al interesado en conocimiento de los hechos que provocaron el inicio de la actuación oficiosa. Así pues, solo en la medida en que el acto administrativo definitivo (v. g. la liquidación oficial de revisión) sea expedido de manera sorpresiva, sin que se haya convocado al contribuyente para su producción, se entenderá que la violación del debido proceso es de entidad suficiente como para viciar de nulidad la actuación acusada. 6.2- A la luz del plenario, la Sala encuentra que en el caso objeto de estudio la demandada dio a conocer al contribuyente el inicio de la actuación administrativa por medio del Oficio nro.121301241580, del 16 de octubre de 2013 y el Requerimiento Ordinario de Información nro. 312412013000005, del 02 de diciembre del mismo año, mediante los cuales solicitó a la actora información sobre el pago de la contribución de obra pública generada por la suscripción de contratos de obra pública durante el año 2009. De hecho, según consta en el plenario, ambos actos administrativos fueron contestados por la actora y, en el segundo caso, la contribuyente indicó a la autoridad tributaria los motivos por los cuales consideró que no realizó el hecho generador del tributo debatido, argumentación que coincide con la desplegada por la compañía en las distintas etapas procesales del pleito judicial. De igual forma, se observa que la demandante presentó las pruebas que sustentaban su oposición a la determinación oficial de la deuda fiscal adelantada por su contraparte, es decir, los contratos de obra que, a su juicio, no pueden ser considerados como contratos de obra pública, en los términos de los artículos 32 y 76 de la Ley 80 de 1993. Por último, la Sala observa que la actora contó con la oportunidad, dentro del procedimiento administrativo tributario, para interponer el recurso de reconsideración contra las resoluciones que establecieron el monto de su obligación fiscal por concepto de contribución de obra pública y ejercer los derechos de defensa y contradicción que ahora reclama en sede judicial. Por ende, no es cierto, como lo afirma la demandante, que sea perentoria la expedición de un acto previo en los términos del procedimiento de aforo previsto en el ET; y, en cualquier caso, la demandada cumplió con los requisitos procedimentales que, de manera general, establece el CPACA para el desarrollo de actuaciones administrativas que no están sometidas a una reglamentación especial.CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Sujeto pasivo. Es el contratista / PAGO DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Obligados / CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Agente retenedor. Reiteración sentencia de unificación de jurisprudenciaValga destacar que esta posición armoniza con lo dispuesto en los artículos 6.° de la Ley 1106 de 2006 y 121 de la Ley 418 de 1997 (cuya vigencia ha sido prorrogada, entre otras, por la Ley 1106 de 2006), que atribuyen al contratista la calidad de contribuyente y a la entidad contratante la condición de agente de retención; y que en el plenario está acreditado que la demandante fungió como contratante en los distintos convenios de obra pública que suscribió durante el 2009, hecho que no fue discutido por ninguna de las partes. Bajo esas condiciones, halla la Sala que la demandante adquirió la condición de agente retenedor de la contribución de obra pública, en los términos descritos por el artículo 121 de la Ley 418 de 1997, y que fue en virtud de esa condición que la Administración liquidó la obligación tributaria a su cargo.ACTO DE DETERMINACIÓN OFICIAL O ACTO LIQUIDATORIO DE TRIBUTOS - Motivación suficiente. Reiteración de jurisprudencia / HECHO GENERADOR DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Elementos / FALTA DE MOTIVACIÓN O MOTIVACIÓN INSUFICIENTE DE ACTOS LIQUIDATORIOS DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - No configuración. En el caso concreto se demostró que los actos de determinación oficial acusados enuncian todos los elementos que exigen los artículos 712 y 719 del Estatuto Tributario para considerar que se encuentran suficientemente motivados[C]on fundamento en los artículos 1.º, 4.º, 6.º, 29, 123 y 209 superiores y 42 y 137 del CPACA (concordantes con los 35 y 84 del CCA, vigentes para la época del sub lite), esta corporación ha reiterado que los actos que liquidan tributos están suficientemente motivados cuando expresan los datos exigidos por los artículos 712 y 719 del ET (y otras normas de carácter especial), de manera tal que el destinatario de la actuación y quien ejerce el control de legalidad puedan inferir, a partir de la lectura de la decisión, cuáles fueron las razones precisas que llevaron a que la deuda se determinara oficialmente, además de todas las circunstancias esenciales para entender esa conclusión y su alcance. En el caso, observa la Sala que las 25 resoluciones de determinación acusadas enunciaron todos los elementos que exige el artículo 712 ibidem, porque identificaron al sujeto activo; invocaron las normas que rigen la contribución; indicaron la fecha de cada acto; señalaron el nombre y el NIT del obligado tributario; identificaron el contrato gravado, indicando su número, fecha de suscripción y valor; enunciaron las razones por las cuales la demandante debió efectuar las retenciones echadas en falta (i. e. por tratarse de contratos de obra cuya contratante era una entidad pública); expusieron la base de cálculo del tributo (i. e. valor de cada contrato de obra público) y la tarifa de imposición (5%); calcularon y mostraron la cuantía total del impuesto a cargo, en cada caso; manifestaron cuál era el recurso procedente para controvertir la decisión; y fueron firmados por funcionarios de la Administración. Así pues, está demostrado que, desde la determinación oficial del tributo, la demandante contó con la información necesaria para controvertir la decisión administrativa. Aunado a lo anterior, valga insistir en que, según se expuso en el fundamento jurídico nro. 3.1, para verificar la realización del hecho generador debatido bastaba con que la Administración advirtiera que el objeto de los convenios analizados consistía en «la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles» y que la contratante era una entidad pública, como en efecto ocurrió. Por consiguiente, contrario a lo planteado por la actora, la demandada no estaba obligada a describir en los actos censurados razones adicionales para sustentar su decisión. Por ello, no advierte la Sala que esos actos estén viciados por falta de motivación. No prospera el cargo de violación.ACTUACIÓN DEL CONTRIBUYENTE SUSTENTADA EN CONCEPTOS O DOCTRINA OFICIAL DE LA DIAN - Efectos jurídicos / OFICIO DIAN 09714 DE 1993 - Contenido / OFICIO DIAN 036803 DE 2007 - Contenido / OFICIO DIAN 063832 DE 2008 - Contenido y alcance. Reiteración de sentencia de unificación jurisprudencial sobre la contribución de obra pública / OFICIO DIAN 100202208 - 915 (48027) DE 2014 - Contenido / OMISIÓN DE RETENCIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA POR PARTE DE ECOPETROL SUSTENTADA EN OFICIOS DIAN 036803 DE 2007 Y 063832 DE 2008 - Infundada. La doctrina oficial contenida en tales Oficios no brindó a la obligada tributaria el amparo previsto en el artículo 264 de la Ley 223 de 1995, porque no fijan la tesis que ella alega, según la cual, los contratos de obra celebrados con entidades públicas dedicadas a la exploración y explotación de recursos naturales no están gravados con la contribución de obra públicaResta corroborar si el razonamiento por el cual la demandante se abstuvo de practicar las retenciones analizadas (i. e. que los contratos de obra celebrados con entidades públicas dedicadas a la exploración y explotación de recursos naturales no están gravados con la contribución de obra pública) estuvo amparado en la doctrina oficial de la Administración tributaria. De encontrarse configurado ese supuesto de hecho, se aplicará la consecuencia jurídica prevista en el artículo 264 de la Ley 223 de 1995 (entonces vigente), según la cual, son inobjetables las actuaciones de los obligados tributarios que se sustenten en «conceptos escritos de la Subdirección Jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales» que se encuentren «vigentes». En el sub examine, la demandante invoca en su favor los Oficios nro. 09714 de 1993, 036803 del 2007, 063832 de 2008 y 100202208-915 (48027) de 2014. Sobre el particular, se advierte que, mediante el Oficio nro. 036803 del 2007, la DIAN conceptuó que «al no aplicarse al Banco de la República el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública» (artículos 371 de la Constitución y 52 de la Ley 31 de 1992), «los contratos de obra suscritos con el Banco de la República» no dan lugar al tributo debatido. De ello deriva que el referido oficio no cobijó la tesis defendida por la actora, sino que versó sobre el caso específico de negocios realizados por una entidad pública concreta distinta de la demandante; tanto así, que las disposiciones aludidas en ese pronunciamiento (citadas arriba) no son aplicables a la demandante, que fundó su pretensión en el artículo 76 de la Ley 80 de 1993. Respecto del contenido del Oficio nro. 063832, de 04 de julio de 2008 (también invocado en la demanda), en la sentencia de unificación 2020-CE-SUJ-SP-001, la Sala Plena de esta corporación advirtió que el mismo se contrajo a indicar «que en los contratos materia de discusión se generaba la contribución de obra pública, como quiera que el objeto contractual correspondía a obras para la construcción, mantenimiento, instalación, y en general, obras civiles sobre bienes inmuebles por adhesión, y no a contratos de exploración y explotación de petróleos», conclusión que fue replicada en el Oficio nro. 100202208-915 (48027), del 08 de agosto de 2014, como quiera que este previó que «la suscripción por parte de entidades de derecho público de contratos de exploración y explotación no genera el pago de la referida contribución, así como en aquellos contratos que se suscriban conexos a estos y cuya finalidad se entienda referente a la comercialización y demás actividades comerciales e industriales de aquellas actividades -exploración y explotación- situación esta que deberá ser examinada en cada caso en concreto». Así las cosas, no hay mérito para juzgar que los Oficios nro. 063832 y 100202208-915 (48027) adoptaron la tesis que ahora defiende el extremo activo. Tampoco encuentra la Sala que el Oficio nro. 09714, del 04 de agosto de 1993, cobije la tesis defendida por la demandante, en la medida en aborda cuestiones ajenas a la temática del proveído, pues en dicho documento se refiere a la obligación de practicar la retención por concepto de contribución de obra pública en los casos de contratos de construcción regidos por el artículo 3.º del Decreto 2509 de 1985. Todo lo anterior implica que la doctrina oficial analizada no brindó a la obligada tributaria el amparo previsto en el artículo 264 de la Ley 223 de 1995. Por consiguiente, no prospera el cargo de nulidad planteado por la demandante. Dado que, a la luz de los anteriores razonamientos, prosperaron los reproches planteados por la demandada en su impugnación y fracasaron los cargos de violación propuestos por la actora contra las resoluciones censuradas, corresponde revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.CONDENA EN COSTAS DE SEGUNDA INSTANCIA - Improcedencia. Falta de prueba de su causación[E]n lo que respecta a la condena en costas, la Sala se abstendrá de imponerlas, porque no están acreditadas las exigencias del ordinal 8.° del artículo 365 del CGP (norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA).

REQUISITOS PARA ALEGAR NULIDADES PROCESALES - Legitimación / SOLICITUD DE NULIDAD PROCESAL FORMULADA POR LA ENTIDAD PÚBLICA CONTRATANTE POR FALTA DE NOTIFICACIÓN O EMPLAZAMIENTO EN LEGAL FORMA DE LOS CONTRATISTAS EN MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA LOS ACTOS DE DETERMINACIÓN OFICIAL DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Legitimación. La nulidad solo la puede alegar la persona o parte afectada con el vicio / SOLICITUD DE NULIDAD PROCESAL FORMULADA POR LA ENTIDAD PÚBLICA CONTRATANTE POR FALTA DE INTEGRACIÓN EN DEBIDA FORMA DEL LITISCONSORCIO NECESARIO CON LOS CONTRATISTAS EN MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA LOS ACTOS DE DETERMINACIÓN OFICIAL DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Rechazo de plano por falta de legitimación de Ecopetrol para alegar la nulidad / AGENTE RETENEDOR DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Obligaciones y responsabilidad tributaria.

Reiteración de sentencia de unificación jurisprudencial sobre la contribución de obra pública [L]a Sala pone de presente que la actora formuló solicitud de nulidad de todo lo actuado (índice 22), con fundamento en la causal del artículo 133.8 del CGP (Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012). En concreto, manifestó que, con la sentencia de unificación de Sala Plena, del 25 de febrero de 2020 (exp. 22473 [IJ-SU], CP: William Hernández Gómez) sorpresivamente se confirió a sus contratistas la calidad de sujetos pasivos de la contribución de obra pública y, con ella, la consecuente carga tributaria.

Por ello, asegura que es perentorio que aquellos sean oídos en juicio, en calidad de litisconsortes necesarios, antes de que se profiera decisión de última instancia. Con miras a decidir esa petición, se reiterará el criterio expuesto en el fallo del 04 de marzo de 2021 (exp. 22941, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello), que resolvió una solicitud análoga en el marco de otra contienda entre las mismas partes.

Según esa postura, en virtud del artículo 135 ibidem, la demandante carece de legitimación para promover la nulidad del proceso por falta de integración del litisconsorte necesario. Con todo, cabe resaltar que el sub iudice gira en torno a la legalidad de los actos de determinación oficial de las obligaciones a cargo de la actora, por su supuesta condición de agente de retención. De ahí que, aún si procediera analizar el fondo de la solicitud, el artículo 370 del ET impediría la conformación del litisconsorcio necesario que aducido como causal de nulidad procesal, porque, según ese mandato, la responsabilidad tributaria con el fisco por la práctica de la retención (i. e. el asunto objeto de la discusión sub iudice) recae únicamente sobre el agente retenedor, sin perjuicio del derecho de reembolso que este tiene frente al contribuyente.

En definitiva, por los motivos expuestos, se rechaza la petición de nulidad procesal elevada por la demandante. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 133 NUMERAL 8 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 135 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 370 SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL E IMPORTANCIA JURÍDICA SOBRE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Reiteración primera regla de unificación jurisprudencial / DETERMINACIÓN DEL HECHO GENERADOR DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - No incidencia del régimen contractual de la entidad que celebra el contrato.

Reiteración de sentencia de unificación jurisprudencial. El hecho generador se define en función del contrato celebrado y no del régimen jurídico de la entidad de derecho público contratante / HECHO GENERADOR DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Elementos / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA Y CONTRATO DE EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE RECURSOS NATURALES - Diferencia. Reiteración segunda regla de unificación jurisprudencial sobre la contribución de obra pública / CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Objeto imponible.

Reiteración tercera regla de unificación jurisprudencial. La contribución no grava los contratos a que se refiere el artículo 76 de la Ley 80 de 1993, porque no corresponden a los contratos de obra pública que son objeto de gravamen en el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006 / CONTRATOS DE EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE RECURSOS NATURALES - Efectos fiscales del artículo 76 de la Ley 80 de 1993.

Reiteración de jurisprudencia. No establece una exención tributaria, sino un régimen jurídico contractual especial sobre un determinado tipo de contrato / ECOPETROL - Naturaleza jurídica / HECHO GENERADOR DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Configuración. En el caso concreto concurren los elementos que, según las reglas fijadas en la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado, dan lugar a que se configure el hecho generador de la contribución, porque los negocios jurídicos son contratos de obra pública celebrados por una entidad de derecho público / CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Alcance del artículo 1 del Decreto 3461 de 2007.

Se limita a precisar la vigencia de la Ley 1106 de 2006 cuando el contrato de obra pública gravado sea el resultado de licitaciones públicas o procesos de selección abiertos regulados por la Ley 80 de 1993 [E]l presente litigio versa sobre asuntos de derecho que fueron decididos por la Sala Plena de esta corporación en la sentencia de unificación 2020- CE-SUJ-SP-001, del 25 de febrero de 2020, exp. 22473, CP: William Hernández Gómez, que resolvió una disputa entre las mismas partes, relativa a hechos afines.

Por consiguiente, la Sala resolverá el caso que aplicando las reglas de decisión fijadas en esa providencia. 3.1- De conformidad con la primera regla unificada de decisión judicial: 1. Para determinar si se realiza el hecho generador de la contribución de los contratos de obra pública no es determinante el régimen contractual de la entidad que celebre el contrato de obra pública, sea el general de la Ley 80 de 1993 o un régimen exceptuado.

El elemento de la obligación tributaria se define en función del contrato celebrado, y no de la actividad o régimen jurídico de la entidad de derecho público. Lo anterior porque, a juicio de la Sala Plena, el artículo 6.° de la Ley 1106 de 2006 determinó que el hecho generador de la contribución de contratos de obra pública se realiza cuandoquiera que una entidad estatal celebre negocios que tengan por objeto una de las actividades descritas en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.

Así, la sentencia de unificación precisó que la formulación jurídica del hecho generador en cuestión prescinde de consideraciones relacionadas con el régimen negocial que vincula a la entidad contratante, por lo que ese dato no es relevante a efectos tributarios. Además, la segunda y tercera regla de unificación establecieron: 2. Los contratos de obra pública y los contratos de que trata el artículo 76 de la Ley 80 de 1993 –contratos de exploración y explotación de recursos naturales, y las actividades comerciales e industriales, son dos categorías de contratos diferentes, en tanto tienen características y finalidades propias, que impiden que se trate de un mismo contrato. 3.

La contribución no grava los contratos referidos en el artículo 76 de la Ley 80 de 1993, por cuanto no corresponden a los contratos de obra pública que son objeto de gravamen en el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006. En definitiva, de acuerdo con lo decidido en la sentencia de unificación que aquí se aplica, para que se realice el hecho generador de la contribución de contratos de obra pública basta con que concurran dos circunstancias: en primer lugar, que el negocio jurídico suscrito tenga por objeto «la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles» y, en segundo lugar, que la parte contratante sea una entidad de derecho público.

De ahí que esta Corporación haya concluido que «el citado artículo 76 no establece una exención tributaria, sino un régimen jurídico contractual especial sobre un determinado tipo de contrato. Otra cosa es que la norma se refiera a una clase de contrato que no fue gravado por el articulo 6 de la Ley 1106 de 2006, que es la razón por la cual dicho contrato no se encuentra sujeto a la contribución». 3.2- Al respecto, están demostrados en el expediente los siguientes hechos relevantes: (i) La demandante es una sociedad de economía mixta, de carácter comercial, creada por autorización de la Ley 165 de 1948, mediante el Decreto 0030 de 1951, organizada bajo la forma de sociedad anónima, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, de conformidad con lo establecido en la Ley 1118 de 2006 (…) (ii) En ampliación del Requerimiento Ordinario nro. 900007 del 25 de enero de 2013, mediante el Oficio nro. 131201241-580, del 16 de octubre de ese año, se requirió a la actora copia de de los contratos de obra suscritos en 2009 (f.1 caa1).

Al responder el 06 de diciembre de 2013 (f. 15 caa1), esta proporcionó la copia de los siguientes negocios: (…) (iii) Posteriormente, a través del Requerimiento Ordinario nro. 312412013000005 del 02 de diciembre de 2013, la demandada solicitó información sobre el pago de la contribución de obra pública, por la suscripción de contratos de obra pública desde el 1.° de enero de 2009 hasta el 31 de diciembre del mismo año o, en su defecto, una explicación sumaria de las consideraciones que fundamentaron dicha omisión (ff. 9 y 10 caa1).

A ello, la actora respondió explicando las razones por las cuales consideró que, en desarrollo de su objeto social, no había celebrado contratos de obra pública gravados con la respectiva contribución (ff. 41 a 55 caa1). 3.3- Del anterior recuento fáctico se colige que los contratos listados, celebrados por la actora en el 2009, corresponden a negocios jurídicos suscritos para la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles, que tenían por objeto la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, la realización de cualquier otro trabajo material sobre inmuebles; y, por otra parte, está probado y no se discute que la demandante es una entidad de derecho público del tipo sociedad de economía mixta.

Al concurrir esos dos elementos, y de conformidad con las reglas de unificación fijadas por la Sala Plena del Consejo de Estado, observa la Sala que los negocios examinados pertenecen a la categoría jurídica de contratos de obra pública que está gravada con el tributo. Por los motivos expuestos, la Sala constata que la celebración de las convenciones analizadas conllevó la realización del hecho generador de la contribución de contratos de obra pública, sin que concurra una desgravación que enerve la consecuencia jurídica prevista en el artículo 6.° de la Ley 1106 de 2006, precisada por la sentencia de unificación del 25 de febrero de 2020, i. e. la obligación de pagar el tributo.

No es de recibo el argumento de la demandante según el cual el artículo 1.° del Decreto 3461 de 2007 dispone que el impuesto solo se causa con la celebración de contratos que resulten de licitaciones públicas o procesos de selección abiertos regulados por la Ley 80 de 1993, pues esa norma reglamentaria se limita a precisar la vigencia de la Ley 1106 de 2006 cuando el contrato de obra pública gravado sea resultado de esos procesos de selección. FUENTE FORMAL: LEY 165 DE 1948 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 32 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 76 / LEY 1106 DE 2006 - ARTÍCULO 6 / LEY 1118 DE 2006 / DECRETO 0030 DE 1951 / DECRETO 3461 DE 2007 - ARTÍCULO 1 CADUCIDAD DE LA COMPETENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA PARA LA DETERMINACIÓN OFICIAL DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Inexistencia de normas en el ordenamiento tributario o administrativo que la regulen / INEXISTENCIA DE NORMAS TRIBUTARIAS O ADMINISTRATIVAS QUE RIJAN LA CADUCIDAD DE LA COMPETENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA PARA LA DETERMINACIÓN OFICIAL DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Justificación / PROCESO DE COBRO COACTIVO - Objeto / PROCEDIMIENTO DE DETERMINACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Objeto.

Es establecer el monto de las deudas tributarias / CADUCIDAD DE LA COMPETENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA PARA LA DETERMINACIÓN OFICIAL DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Normativa aplicable. Dada la falta de normas particulares que regulen la oportunidad dentro de la que se debe liquidar administrativamente el tributo, se aplica el artículo 2536 del Código Civil, que fija los términos generales de prescripción aplicables a las actuaciones que carecen de regulación específica / TÉRMINO GENERAL DE PRESCRIPCIÓN DE ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS CARENTES DE REGULACIÓN ESPECÍFICA - Normativa aplicable.

Aplicación del artículo 2536 del Código Civil / PLAZO DE CADUCIDAD DE LA COMPETENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA PARA LA DETERMINACIÓN OFICIAL DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Iniciación o dies a quo. Está determinado por el artículo 121 de la Ley 418 de 1997 (prorrogado, entre otras, por la Ley 1106 de 2006), según el cual la obligación tributaria nacía en la fecha en que se llevara a cabo el pago al contratista por parte de la entidad contratante / NOTIFICACIÓN DE ACTOS DE DETERMINACIÓN OFICIAL DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Oportunidad.

En el caso concreto, los actos que liquidaron oficialmente la contribución se expidieron y notificaron en tiempo, porque fue dentro del plazo de prescripción previsto por el artículo 2536 del Código Civil [E]l ordenamiento tributario y administrativo carecen de normas que rijan la caducidad de la competencia de la Administración tributaria para la determinación oficial de la contribución de contratos de obra pública.

Es así, porque las oportunidades fijadas en el ET para expedir liquidaciones oficiales (v. g. de revisión o de aforo) contemplan el deber de declarar, como un presupuesto necesario de la actuación administrativa, deber que no se impuso a los obligados de la figura tributaria aquí analizada. Tampoco son aplicables al sub lite las oportunidades establecidas por las normas fiscales y administrativas para adelantar procesos de cobro coactivo, ya que estos tienen por objeto obtener el pago de deudas exigibles (i. e. que consten en títulos ejecutivos), mientras que las actuaciones que se demandan apenas buscan establecer el monto de las deudas tributarias.

Dada la ausencia de reglas particulares que gobiernen la oportunidad dentro de la que correspondía liquidar administrativamente el tributo, la norma que rige el caso viene a ser el artículo 2536 del Código Civil, que fija los términos generales de prescripción que resultan aplicables para las actuaciones que carecen de regulación específica; a lo cual cabe añadir que el dies a quo de tales plazos de actuación administrativa está determinado por el artículo 121 de la Ley 418 de 1997 (prorrogado, entre otras, por la Ley 1106 de 2006), de conformidad con el cual la obligación tributaria correspondiente nacía en la fecha en que se llevara a cabo el pago al contratista por parte de la entidad contratante.

En esa medida, como está probado que los 25 contratos que ocasionaron el gravamen liquidado por la DIAN fueron suscritos entre el 07 de enero (Contrato 5204702; ff. 17 a 41 caa18) y el 14 de septiembre de 2009 (4023953; ff. 17 a 49 caa12); que los pagos a los que ellos daban lugar ocurrieron entre el 09 de febrero de 2009 (f. 71 caa15) y el 26 de mayo de 2011 (f.23 caa23); y que los actos de determinación oficial acusados fueron emitidos y notificados a la interesada entre el 17 de marzo de 2014 (f.91 caa16) y el 24 de septiembre de 2014 (f. 82 caa21) encuentra la Sala que se notificaron dentro de los plazos de prescripción establecidos en el artículo 2536 del Código Civil.

A la luz de las anteriores consideraciones, la Sala concluye que todas las resoluciones demandadas fueron proferidas oportunamente. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 2536 / LEY 418 DE 1997 - ARTÍCULO 121 / LEY 1106 DE 2006 COMPETENCIA PARA LA DETERMINACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA – Regulación / CONCEPTO DE IMPUESTOS EN SENTIDO AMPLIO – Alcance / COMPETENCIA PARA LA ADMINISTRACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA – Facultad de la DIAN Lo primero a destacar es que dentro del contenido de la Ley 1106 de 2006 y el Decreto 4048 de 2008, no está expresamente señalada la competencia para la determinación de la contribución, no obstante, el artículo 1.º del Decreto 4048 de 2008, define que, dentro de la competencia de la Unidad Administrativa Especial de Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, se encuentra la administración de los impuestos de orden nacional cuya competencia no esté asignada a otras entidades del Estado.

A lo cual cabe añadir, que en la sentencia C-040 de 1993, la Corte Constitucional precisa que el concepto de «impuestos» es utilizado en sentido amplio e involucra tasas y contribuciones. Por los motivos expuestos, la Sala considera que la DIAN tiene competencia para la administración de la contribución, la cual surge de la cláusula residual contenida en el Decreto.

Así mismo, resulta irrelevante la denominación del gravamen, dado que es manifiesto el carácter tributario de la contribución. FUENTE FORMAL: LEY 1106 DE 2006 / DECRETO 4048 DE 2008 – ARTÍCULO 1 VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO POR FALTA DE EXPEDICIÓN DE ACTO PREVIO A LA DETERMINACIÓN OFICIAL DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA – No configuración [V]alga insistir en que las normas vigentes para la época de los hechos debatidos no establecieron que el procedimiento de determinación de la obligación tributaria por concepto de contribución de pública y que las disposiciones procedimentales del ET sobre el procedimiento de aforo son aplicables en el caso concreto.

De ahí que, para juzgar el cargo de violación del debido proceso por ausencia de actos previo, sea necesario verificar si las actuaciones censuradas transgredieron los lineamientos generales establecidos en el CPACA sobre el particular. En concreto, los artículos 40 y 42 ibidem exigen que en las actuaciones administrativas iniciadas de oficio se permita al administrado aportar medios de prueba y discutir aquellos recabados por la Administración y que la decisión de fondo solo se produzca después de haber dado oportunidad al administrado para manifestar su posición, lo que supone que, antes de que esta se profiera, se haya puesto al interesado en conocimiento de los hechos que provocaron el inicio de la actuación oficiosa.

Así pues, solo en la medida en que el acto administrativo definitivo (v. g. la liquidación oficial de revisión) sea expedido de manera sorpresiva, sin que se haya convocado al contribuyente para su producción, se entenderá que la violación del debido proceso es de entidad suficiente como para viciar de nulidad la actuación acusada. 6.2- A la luz del plenario, la Sala encuentra que en el caso objeto de estudio la demandada dio a conocer al contribuyente el inicio de la actuación administrativa por medio del Oficio nro.121301241580, del 16 de octubre de 2013 y el Requerimiento Ordinario de Información nro. 312412013000005, del 02 de diciembre del mismo año, mediante los cuales solicitó a la actora información sobre el pago de la contribución de obra pública generada por la suscripción de contratos de obra pública durante el año 2009.

De hecho, según consta en el plenario, ambos actos administrativos fueron contestados por la actora y, en el segundo caso, la contribuyente indicó a la autoridad tributaria los motivos por los cuales consideró que no realizó el hecho generador del tributo debatido, argumentación que coincide con la desplegada por la compañía en las distintas etapas procesales del pleito judicial.

De igual forma, se observa que la demandante presentó las pruebas que sustentaban su oposición a la determinación oficial de la deuda fiscal adelantada por su contraparte, es decir, los contratos de obra que, a su juicio, no pueden ser considerados como contratos de obra pública, en los términos de los artículos 32 y 76 de la Ley 80 de 1993.

Por último, la Sala observa que la actora contó con la oportunidad, dentro del procedimiento administrativo tributario, para interponer el recurso de reconsideración contra las resoluciones que establecieron el monto de su obligación fiscal por concepto de contribución de obra pública y ejercer los derechos de defensa y contradicción que ahora reclama en sede judicial.

Por ende, no es cierto, como lo afirma la demandante, que sea perentoria la expedición de un acto previo en los términos del procedimiento de aforo previsto en el ET; y, en cualquier caso, la demandada cumplió con los requisitos procedimentales que, de manera general, establece el CPACA para el desarrollo de actuaciones administrativas que no están sometidas a una reglamentación especial.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 40 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 42 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 32 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 76 CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Sujeto pasivo. Es el contratista / PAGO DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Obligados / CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Agente retenedor. Reiteración sentencia de unificación de jurisprudencia Valga destacar que esta posición armoniza con lo dispuesto en los artículos 6.° de la Ley 1106 de 2006 y 121 de la Ley 418 de 1997 (cuya vigencia ha sido prorrogada, entre otras, por la Ley 1106 de 2006), que atribuyen al contratista la calidad de contribuyente y a la entidad contratante la condición de agente de retención; y que en el plenario está acreditado que la demandante fungió como contratante en los distintos convenios de obra pública que suscribió durante el 2009, hecho que no fue discutido por ninguna de las partes.

Bajo esas condiciones, halla la Sala que la demandante adquirió la condición de agente retenedor de la contribución de obra pública, en los términos descritos por el artículo 121 de la Ley 418 de 1997, y que fue en virtud de esa condición que la Administración liquidó la obligación tributaria a su cargo. FUENTE FORMAL: LEY 418 DE 1997 - ARTÍCULO 121 / LEY 1106 DE 2006 - ARTÍCULO 6 ACTO DE DETERMINACIÓN OFICIAL O ACTO LIQUIDATORIO DE TRIBUTOS - Motivación suficiente.

Reiteración de jurisprudencia / HECHO GENERADOR DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - Elementos / FALTA DE MOTIVACIÓN O MOTIVACIÓN INSUFICIENTE DE ACTOS LIQUIDATORIOS DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA - No configuración. En el caso concreto se demostró que los actos de determinación oficial acusados enuncian todos los elementos que exigen los artículos 712 y 719 del Estatuto Tributario para considerar que se encuentran suficientemente motivados [C]on fundamento en los artículos 1.º, 4.º, 6.º, 29, 123 y 209 superiores y 42 y 137 del CPACA (concordantes con los 35 y 84 del CCA, vigentes para la época del sub lite), esta corporación ha reiterado que los actos que liquidan tributos están suficientemente motivados cuando expresan los datos exigidos por los artículos 712 y 719 del ET (y otras normas de carácter especial), de manera tal que el destinatario de la actuación y quien ejerce el control de legalidad puedan inferir, a partir de la lectura de la decisión, cuáles fueron las razones precisas que llevaron a que la deuda se determinara oficialmente, además de todas las circunstancias esenciales para entender esa conclusión y su alcance.

En el caso, observa la Sala que las 25 resoluciones de determinación acusadas enunciaron todos los elementos que exige el artículo 712 ibidem, porque identificaron al sujeto activo; invocaron las normas que rigen la contribución; indicaron la fecha de cada acto; señalaron el nombre y el NIT del obligado tributario; identificaron el contrato gravado, indicando su número, fecha de suscripción y valor; enunciaron las razones por las cuales la demandante debió efectuar las retenciones echadas en falta (i. e. por tratarse de contratos de obra cuya contratante era una entidad pública); expusieron la base de cálculo del tributo (i. e. valor de cada contrato de obra público) y la tarifa de imposición (5%); calcularon y mostraron la cuantía total del impuesto a cargo, en cada caso; manifestaron cuál era el recurso procedente para controvertir la decisión; y fueron firmados por funcionarios de la Administración. Así pues, está demostrado que, desde la determinación oficial del tributo, la demandante contó con la información necesaria para controvertir la decisión administrativa.

Aunado a lo anterior, valga insistir en que, según se expuso en el fundamento jurídico nro. 3.1, para verificar la realización del hecho generador debatido bastaba con que la Administración advirtiera que el objeto de los convenios analizados consistía en «la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles» y que la contratante era una entidad pública, como en efecto ocurrió. Por consiguiente, contrario a lo planteado por la actora, la demandada no estaba obligada a describir en los actos censurados razones adicionales para sustentar su decisión. Por ello, no advierte la Sala que esos actos estén viciados por falta de motivación. No prospera el cargo de violación. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 123 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 209 / DECRETO 01 DE 1984 (CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO) - ARTÍCULO 35 / DECRETO 01 DE 1984 (CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO) - ARTÍCULO 84 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 42 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 137 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 712 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 719 ACTUACIÓN DEL CONTRIBUYENTE SUSTENTADA EN CONCEPTOS O DOCTRINA OFICIAL DE LA DIAN - Efectos jurídicos / OFICIO DIAN 09714 DE 1993 – Contenido / OFICIO DIAN 036803 DE 2007 - Contenido / OFICIO DIAN 063832 DE 2008 – Contenido y alcance.

Reiteración de sentencia de unificación jurisprudencial sobre la contribución de obra pública / OFICIO DIAN 100202208-915 (48027) DE 2014 - Contenido / OMISIÓN DE RETENCIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN DE OBRA PÚBLICA POR PARTE DE ECOPETROL SUSTENTADA EN OFICIOS DIAN 036803 DE 2007 Y 063832 DE 2008 - Infundada. La doctrina oficial contenida en tales Oficios no brindó a la obligada tributaria el amparo previsto en el artículo 264 de la Ley 223 de 1995, porque no fijan la tesis que ella alega, según la cual, los contratos de obra celebrados con entidades públicas dedicadas a la exploración y explotación de recursos naturales no están gravados con la contribución de obra pública Resta corroborar si el razonamiento por el cual la demandante se abstuvo de practicar las retenciones analizadas (i. e. que los contratos de obra celebrados con entidades públicas dedicadas a la exploración y explotación de recursos naturales no están gravados con la contribución de obra pública) estuvo amparado en la doctrina oficial de la Administración tributaria.

De encontrarse configurado ese supuesto de hecho, se aplicará la consecuencia jurídica prevista en el artículo 264 de la Ley 223 de 1995 (entonces vigente), según la cual, son inobjetables las actuaciones de los obligados tributarios que se sustenten en «conceptos escritos de la Subdirección Jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales» que se encuentren «vigentes».

En el sub examine, la demandante invoca en su favor los Oficios nro. 09714 de 1993, 036803 del 2007, 063832 de 2008 y 100202208-915 (48027) de 2014. Sobre el particular, se advierte que, mediante el Oficio nro. 036803 del 2007, la DIAN conceptuó que «al no aplicarse al Banco de la República el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública» (artículos 371 de la Constitución y 52 de la Ley 31 de 1992), «los contratos de obra suscritos con el Banco de la República» no dan lugar al tributo debatido.

De ello deriva que el referido oficio no cobijó la tesis defendida por la actora, sino que versó sobre el caso específico de negocios realizados por una entidad pública concreta distinta de la demandante; tanto así, que las disposiciones aludidas en ese pronunciamiento (citadas arriba) no son aplicables a la demandante, que fundó su pretensión en el artículo 76 de la Ley 80 de 1993.

Respecto del contenido del Oficio nro. 063832, de 04 de julio de 2008 (también invocado en la demanda), en la sentencia de unificación 2020-CE-SUJ-SP-001, la Sala Plena de esta corporación advirtió que el mismo se contrajo a indicar «que en los contratos materia de discusión se generaba la contribución de obra pública, como quiera que el objeto contractual correspondía a obras para la construcción, mantenimiento, instalación, y en general, obras civiles sobre bienes inmuebles por adhesión, y no a contratos de exploración y explotación de petróleos», conclusión que fue replicada en el Oficio nro. 100202208-915 (48027), del 08 de agosto de 2014, como quiera que este previó que «la suscripción por parte de entidades de derecho público de contratos de exploración y explotación no genera el pago de la referida contribución, así como en aquellos contratos que se suscriban conexos a estos y cuya finalidad se entienda referente a la comercialización y demás actividades comerciales e industriales de aquellas actividades -exploración y explotación- situación esta que deberá ser examinada en cada caso en concreto».

Así las cosas, no hay mérito para juzgar que los Oficios nro. 063832 y 100202208-915 (48027) adoptaron la tesis que ahora defiende el extremo activo. Tampoco encuentra la Sala que el Oficio nro. 09714, del 04 de agosto de 1993, cobije la tesis defendida por la demandante, en la medida en aborda cuestiones ajenas a la temática del proveído, pues en dicho documento se refiere a la obligación de practicar la retención por concepto de contribución de obra pública en los casos de contratos de construcción regidos por el artículo 3.º del Decreto 2509 de 1985.

Todo lo anterior implica que la doctrina oficial analizada no brindó a la obligada tributaria el amparo previsto en el artículo 264 de la Ley 223 de 1995. Por consiguiente, no prospera el cargo de nulidad planteado por la demandante. Dado que, a la luz de los anteriores razonamientos, prosperaron los reproches planteados por la demandada en su impugnación y fracasaron los cargos de violación propuestos por la actora contra las resoluciones censuradas, corresponde revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 371 / LEY 31 DE 1992 - ARTÍCULO 52 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 76 / LEY 223 DE 1995 - ARTÍCULO 264 / DECRETO 2509 DE 1985 – ARTÍCULO 3 / OFICIO DIAN 036803 DE 2007 / OFICIO DIAN 063832 DE 4 DE JULIO DE 2008 / OFICIO DIAN 09714 DE 1993 / OFICIO DIAN 100202208-915 (48027) DE 2014 CONDENA EN COSTAS DE SEGUNDA INSTANCIA - Improcedencia. Falta de prueba de su causación [E]n lo que respecta a la condena en costas, la Sala se abstendrá de imponerlas, porque no están acreditadas las exigencias del ordinal 8.° del artículo 365 del CGP (norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA).

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) - ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D. C., veintidós (22) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-37-000-2015-01159-01 (23824) Actor: ECOPETROL SA Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 22 de marzo de 2018, proferida por la Sección Cuarta, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que decidió (ff. 1522 y 1523): 1.

Se declara la nulidad de las resoluciones enumeradas en el acápite I. pretensiones de la presente sentencia. 2. A título de restablecimiento del derecho se declara que la sociedad demandante no adeuda suma alguna por concepto de contribución de obra pública en relación con los contratos insertos en los actos anulados. 3. Por no haberse causado, no se condena en costas.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Entre el 10 de marzo y el 18 de septiembre de 2014, la entidad demandada expidió 25 resoluciones de determinación oficial de la contribución de obra pública a cargo de la actora, por los contratos celebrados en 2009 (ff. 63 a 1322). Esos actos fueron íntegramente confirmados por sendas resoluciones proferidas entre el 23 de febrero de y el 29 de abril de 2015, que decidieron los recursos de reconsideración interpuestos.

B. Como restablecimiento del derecho, solicitamos se ordene a la DIAN declarar a Ecopetrol SA a paz y salvo ante la DIAN respecto de las sumas objeto de discusión y proceda al archivo de los expedientes respectivos. A los anteriores efectos, invocó como normas violadas los artículos 6.°, 13, 29, 83, 123, 338 y 363 de la Constitución; 643, 715, 716, 717 y 730 del Estatuto Tributario (ET); 76 de la Ley 80 de 1993; 264 de la Ley 223 de 1995; 3.° de la Ley 548 de 1999; la Ley 1106 de 2006;

Ley 1118 de 2006; Ley 1150 de 2007; 42 del CPACA; el Decreto 3461 de 2007; el Decreto 4048 de 2008; y el Decreto 399 de 2011; además señaló la vulneración de los Conceptos nros. 09714 de 1993, 036803 del 2007, 063832 de 2008 y 100202208- 915 (48027) de 2014, proferidos por la DIAN. El concepto de violación planteado se resume así (ff. 6 a 36): Sostuvo que los actos acusados fueron expedidos sin competencia funcional ni temporal.

Sobre la primera, adujo que la Ley 1106 de 2006 no facultó a la DIAN para administrar la nueva contribución de obra pública; que el artículo 1.º del Decreto 4048 de 2008 tampoco la habilitaba para el efecto, porque esa cláusula de competencia residual fue prevista para la gestión de impuestos y no de contribuciones; y que otras entidades como el Ministerio del Interior y el distrito de Bogotá ya se habían atribuido competencia para gestionar dicho tributo.

Respecto de la segunda, manifestó que varios actos de determinación le fueron notificados por fuera del plazo de cinco años fijado por los artículos 717 y 817 del ET, por lo que fueron extemporáneos. Alegó la violación del debido proceso, por ausencia de actos previos, y la falta de motivación de los actos definitivos, por considerar que la Administración sustentó su decisión exclusivamente en el hecho de que los contratos analizados recayeron sobre inmuebles, sin estudiar el objeto de esos negocios y sin exponer las razones y pruebas que, en cada caso, demostraban que se trataba de contratos de obra pública.

De fondo, planteó que, al exceptuar a las entidades que exploran y explotan recursos naturales de aplicar la Ley 80 de 1993, el artículo 76 ejusdem creó una «exclusión subjetiva» respecto del tributo debatido; y que esa norma la cobijaba, según fue admitido por esta corporación en el fallo del 20 de febrero de 2014 (exp. 45310, Sección Tercera, Subsección C, CP: Ramiro de Jesús Pazos Guerrero).

Sobre esa base, afirmó que todos los negocios que suscribió en el 2009 estaban cubiertos por la señalada exclusión tributaria, por tratarse de contratos conexos al desarrollo de actividades petroleras y no de los contratos de obra pública regidos por el artículo 32 ibidem. Negó haber realizado el hecho generador del tributo discutido. Argumentó que la Ley 1106 de 2006 no buscó gravar a las empresas de hidrocarburos sino a los contratistas de las entidades públicas y que la figura debatida recae sobre obras que generen un beneficio público, que no sobre construcciones a las que no tenga acceso la comunidad, como fueron las que contrató. Además, señaló que, según el artículo 1.° del Decreto 3461 de 2007, el gravamen solo se causa con la celebración de contratos que resulten de licitaciones públicas o procesos de selección abiertos regulados por la Ley 80 de 1993, exigencia que no ocurrió en su caso.

Por último, destacó que las anteriores consideraciones coincidían con la postura adoptada por su contraparte en los Oficios nro. 09714 de 1993, 036803 de 2007, 063832 de 2008, 100202208-915 (48027) de 2014, según los cuales los contratos suscritos con entidades estatales dedicadas a la exploración y explotación de recursos naturales y aquellos relacionados con esas actividades estaban excluidos de la contribución de obra pública.

Por tanto, censuró que la Administración desconociera su propia doctrina, violando los artículos 13 y 363 superiores y 264 de la Ley 223 de 1995. Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la demanda y se pronunció sobre los cargos de violación, así (ff. 1355 a 1405): Defendió su competencia funcional y temporal para proferir la actuación acusada.

En primer lugar, argumentó que, pese a su denominación, la contribución de obra pública es un impuesto, por lo cual el artículo 1.° del Decreto 4048 de 2008 sí la habilitó para administrarlo. En segundo lugar, arguyó que expidió oportunamente los actos demandados, i.e. dentro de los cinco años siguientes a la exigibilidad del tributo, que a su vez, bajo el artículo 121 de la Ley 418 de 1997 era la fecha del pago a los contratistas.

Respecto del fondo del asunto, destacó que el hecho generador del impuesto consiste en la celebración de contratos de obra pública (i. e. contratos de obra en los que al menos una parte es una entidad estatal), independientemente del régimen contractual aplicable, del mecanismo de selección del contratista y aunque las construcciones no sean usadas por el público ni generen beneficio a la comunidad.

Agregó que, de conformidad con el artículo 121 de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 6.° de la Ley 1106 de 2006, el sujeto pasivo y agente retenedor del tributo es la entidad pública contratante, a quien le corresponde su recaudo y pago. Así, alegó que, por ser una entidad pública, la demandante estaría obligada a retener el tributo controvertido al que suscribiera contratos de obra no relacionados con la exploración y explotación de hidrocarburos.

Adujo que no puede predicarse la falta de motivación de los actos demandados, pues en ellos se exponen las razones jurídicas y fácticas que llevaron a la DIAN a concluir que los contratos relacionados versan sobre actividades de construcción, mantenimiento y reparación de bienes inmuebles, de manera que estaban sujetos a una retención del 5% por concepto de contribución de obra pública.

Finalmente, indicó que los conceptos invocados en la demanda se refieren a la situación específica del Banco de la República; y que, en cualquier caso, la tesis defendida en los actos censurados se sustenta en doctrina de la Contraloría General de la República. Sentencia apelada El a quo accedió a las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas (ff. 1498 a 1523), con miras a lo cual declaró la nulidad de los actos por considerar que los contratos celebrados por la demandante estaban estrechamente relacionados con las actividades de exploración, explotación y refinación de hidrocarburos y sus operaciones complementarias, de modo que los mismos eran beneficiarios de la excepción contemplada en el artículo 76 de la Ley 80 de 1993, que impedía la realización del hecho generador discutido.

Con fundamento en este argumento, se relevó del análisis de los demás cargos de violación. Recurso de apelación La parte demandada apeló la decisión del tribunal (ff. 1534 a 1583) y solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos propuestos en la contestación de la demanda respecto de su competencia funcional y temporal para proferir las resoluciones acusadas y frente a los derechos de defensa y debido proceso que orientaron su actuación. Insistió en destacar que el hecho generador del impuesto consiste en la celebración de contratos de obra pública y que al ser la demandante una entidad pública, estaría sujeta al pago del tributo controvertido.

Adicionalmente, reincidió en concluir que no podía predicarse la falta de motivación de los actos demandados, pues estuvieron soportados en las respectivas razones jurídicas y fácticas que permitieron demostrar que los contratos celebrados por la actora sí activaron el tributo sub examine. Por último, se refirió a los conceptos invocados y a la situación específica que en ellos se regula, que en nada se relaciona con la situación demandante.

Alegatos de conclusión Ambas partes reiteraron los argumentos planteados en las anteriores instancias procesales (ff. 1597 a 1602 vto. y 1604 a 1614 vto.). El Ministerio Público no se pronunció durante esta instancia procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Previo a decidir la controversia planteada, la Sala pone de presente que la actora formuló solicitud de nulidad de todo lo actuado (índice 22)[1], con fundamento en la causal del artículo 133.8 del CGP (Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012).

En concreto, manifestó que, con la sentencia de unificación de Sala Plena, del 25 de febrero de 2020 (exp. 22473 [IJ-SU], CP: William Hernández Gómez) sorpresivamente se confirió a sus contratistas la calidad de sujetos pasivos de la contribución de obra pública y, con ella, la consecuente carga tributaria. Por ello, asegura que es perentorio que aquellos sean oídos en juicio, en calidad de litisconsortes necesarios, antes de que se profiera decisión de última instancia. Con miras a decidir esa petición, se reiterará el criterio expuesto en el fallo del 04 de marzo de 2021 (exp. 22941, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello), que resolvió una solicitud análoga en el marco de otra contienda entre las mismas partes.

Según esa postura, en virtud del artículo 135 ibidem, la demandante carece de legitimación para promover la nulidad del proceso por falta de integración del litisconsorte necesario. Con todo, cabe resaltar que el sub iudice gira en torno a la legalidad de los actos de determinación oficial de las obligaciones a cargo de la actora, por su supuesta condición de agente de retención. De ahí que, aún si procediera analizar el fondo de la solicitud, el artículo 370 del ET impediría la conformación del litisconsorcio necesario que aducido como causal de nulidad procesal, porque, según ese mandato, la responsabilidad tributaria con el fisco por la práctica de la retención (i. e. el asunto objeto de la discusión sub iudice) recae únicamente sobre el agente retenedor, sin perjuicio del derecho de reembolso que este tiene frente al contribuyente.

En definitiva, por los motivos expuestos, se rechaza la petición de nulidad procesal elevada por la demandante. 2- Dilucidada esta cuestión, juzga la Sala la legalidad de los actos demandados, atendiendo al cargo de apelación formulado por la parte demandada, en calidad de apelante única, contra la sentencia de primer grado, que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y se abstuvo de condenar en costas.

Puntualmente, se debe establecer si los contratos revisados estaban gravados con la contribución de obra pública, conforme con lo prescrito en el artículo 76 de la Ley 80 de 1993 y en la Ley 1106 de 2006, pues esta fue la razón de la decisión adoptada por el tribunal de primer grado. En caso afirmativo, la Sala deberá pronunciarse sobre los demás reproches planteados por el extremo activo de la litis que no fueron abordados por el a quo.

En consecuencia, corresponderá estudiar la Administración expidió los actos acusados con competencia temporal y funcional; si la ausencia de acto previo vulneró el debido proceso y derecho de defensa de la demandante; si los actos censurados vulneraron el elemento subjetivo del hecho imponible objeto de la controversia, al considerar que la demandante estaba obligada a retener y trasladar el tributo causado; si la decisión en tales actos fue suficiente motivada; y si se desconoció la doctrina administrativa plasmada en los Oficios nro. 09714 de 1993, 036803 de 2007, 063832 de 2008, 100202208-915 (48027) de 2014. 3- Frente a la primera de las cuestiones debatidas, la demandante plantea que, como está eximida de aplicar la Ley 80 de 1993 por disposición del artículo 76 ibídem, ninguno de los negocios que suscribe pueden calificarse como contrato de obra pública en los términos del artículo 32 ejusdem, en la medida en que todos ellos están relacionados con la exploración y explotación de hidrocarburos.

Sobre esa base, niega haber realizado el hecho generador de la contribución de obra pública y asegura que, en cualquier caso, está cobijada por una «exclusión subjetiva» de carácter tributario que estaría prevista en el referido artículo 76 de la Ley 80. Por su parte, la demandada y apelante única sostiene que la actora sí realizó el hecho generador debatido y por eso estaba sujeta al tributo, habida cuenta de que los negocios revisados corresponden materialmente a contratos de obra que, al haber sido celebrados por una entidad estatal, constituyen contratos de obra pública, sin que sea relevante el régimen negocial al que esté sujeta la actora.

De ello se desprende que el presente litigio versa sobre asuntos de derecho que fueron decididos por la Sala Plena de esta corporación en la sentencia de unificación 2020-CE-SUJ-SP-001, del 25 de febrero de 2020, exp. 22473, CP: William Hernández Gómez, que resolvió una disputa entre las mismas partes, relativa a hechos afines. Por consiguiente, la Sala resolverá el caso que aplicando las reglas de decisión fijadas en esa providencia. 3.1- De conformidad con la primera regla unificada de decisión judicial: 1.

Para determinar si se realiza el hecho generador de la contribución de los contratos de obra pública no es determinante el régimen contractual de la entidad que celebre el contrato de obra pública, sea el general de la Ley 80 de 1993 o un régimen exceptuado. El elemento de la obligación tributaria se define en función del contrato celebrado, y no de la actividad o régimen jurídico de la entidad de derecho público.

Lo anterior porque, a juicio de la Sala Plena, el artículo 6.° de la Ley 1106 de 2006 determinó que el hecho generador de la contribución de contratos de obra pública se realiza cuandoquiera que una entidad estatal celebre negocios que tengan por objeto una de las actividades descritas en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Así, la sentencia de unificación precisó que la formulación jurídica del hecho generador en cuestión prescinde de consideraciones relacionadas con el régimen negocial que vincula a la entidad contratante, por lo que ese dato no es relevante a efectos tributarios.

Además, la segunda y tercera regla de unificación establecieron: 2. Los contratos de obra pública y los contratos de que trata el artículo 76 de la Ley 80 de 1993 –contratos de exploración y explotación de recursos naturales, y las actividades comerciales e industriales, son dos categorías de contratos diferentes, en tanto tienen características y finalidades propias, que impiden que se trate de un mismo contrato. 3.

La contribución no grava los contratos referidos en el artículo 76 de la Ley 80 de 1993, por cuanto no corresponden a los contratos de obra pública que son objeto de gravamen en el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006. En definitiva, de acuerdo con lo decidido en la sentencia de unificación que aquí se aplica, para que se realice el hecho generador de la contribución de contratos de obra pública basta con que concurran dos circunstancias: en primer lugar, que el negocio jurídico suscrito tenga por objeto «la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles» y, en segundo lugar, que la parte contratante sea una entidad de derecho público.

De ahí que esta Corporación haya concluido que «el citado artículo 76 no establece una exención tributaria, sino un régimen jurídico contractual especial sobre un determinado tipo de contrato. Otra cosa es que la norma se refiera a una clase de contrato que no fue gravado por el articulo 6 de la Ley 1106 de 2006, que es la razón por la cual dicho contrato no se encuentra sujeto a la contribución». 3.2- Al respecto, están demostrados en el expediente los siguientes hechos relevantes: (i) La demandante es una sociedad de economía mixta, de carácter comercial, creada por autorización de la Ley 165 de 1948, mediante el Decreto 0030 de 1951, organizada bajo la forma de sociedad anónima, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, de conformidad con lo establecido en la Ley 1118 de 2006, regida por los estatutos sociales que se encuentran contenidos en la Escritura Pública Nro. 5314, del 14 de diciembre de 2007.

(ii) En ampliación del Requerimiento Ordinario nro. 900007 del 25 de enero de 2013, mediante el Oficio nro. 131201241-580, del 16 de octubre de ese año, se requirió a la actora copia de de los contratos de obra suscritos en 2009 (f.1 caa1). Al responder el 06 de diciembre de 2013 (f. 15 caa1), esta proporcionó la copia de los siguientes negocios: (a) Contrato nro. 4023523 de 04 de agosto de 2009 (ff. 17 a 20 caa1), que tiene por objeto las obras civiles para el cumplimiento de estándares en las áreas de la coordinación de planta de proceso y gas de la Superintendencia de operaciones de mares de la Gerencia Regional Magdalena Medio, de Ecopetrol SA, con sede en el centro (Santander) para la vigencia del año 2009.

(b) Contrato nro. 4022048 de 31 de marzo de 2009 (ff. 11 a 16 caa2), que tiene por objeto las obras de adecuación de áreas de proceso en baterías y mantenimiento de superficie de unidades de bombeo mecánico y electro sumergible en campo Dina y Campo Tello pertenecientes a la Superintendencia de operaciones Huila- Tolima de Ecopetrol SA durante la vigencia 2009.

(c) Contrato nro. 4022289 de 22 de abril de 2009 (ff. 17 a 21 caa9), que tiene por objeto las obras civiles para la adecuación de las instalaciones petroleras (planta de proceso el centro - planta compresora Lizama - planta compresora llanito) de la superintendencia de operaciones de mares de la Gerencia Regional Magdalena Medio de Ecopetrol SA ubicada en el centro (Santander).

(d) Contrato nro. 4021713 de 04 de marzo de 2009 (ff. 62 a 71 caa16), que tiene por objeto las obras civiles y metalmecánicas para el mantenimiento técnico rutinario de tuberías y líneas de proceso, tanques de almacenamiento y líneas del sistema de control de emergencias en el área de almacenamiento de productos terminados del terminal Néstor Pineda propiedad de Ecopetrol SA en Cartagena.

(e) Contrato nro. 4021811 de 11 de marzo de 2009 (ff. 11 a 28 caa19), que tienen por objeto las obras de mantenimiento técnico a hornos durante la parada de la unidad toping 2100 año 2009 de la gerencia refinaría Barrancabermeja de Ecopetrol SA ubicada en Barrancabermeja, Santander-Colombia. (f) Contrato nro. 4023372 de 21 de julio de 2009 (ff. ff. 62 a 72 caa8), que tiene como objeto las obras para la adecuación física de las oficinas administrativas y de mantenimiento de la planta de Ayacucho, de la vicepresidencia de transportes de Ecopetrol SA.

(g) Contrato nro. 4022942 de 11 de junio de 2009 (ff. 62 a 69 caa4), que tienen como objeto las obras civiles para el reforzamiento de ocho (8) puentes vehiculares pertenecientes al área occidente de la superintendencia de operaciones Putumayo de la gerencia regional sur de Ecopetrol SA (h) Contrato nro. 4022985 de 18 de junio de 2009 (ff. 17 a 23 caa24), que tiene por objeto las obras para el mantenimiento eléctrico de sistemas de iluminación de las diferentes áreas de la gerencia refinería Barrancabermeja de Ecopetrol SA; ubicada en Barrancabermeja, Santander.

(i) Contrato nro. 4022465 de 06 de mayo de 2009 (ff. 17 a 24 caa5), que tienen por objeto las obras para protección de las instalaciones contra la acción erosiva del río magdalena, en el campo casabe de la superintendencia de operaciones del rio de la gerencia regional del Magdalena medio de Ecopetrol SA ubicado en el municipio de Yondó (Antioquia).

(j) Contrato nro. 4023853 de 03 de septiembre de 2009 (ff. 62 y 63 caa21), que tiene por objeto las obras de mantenimiento en las áreas industriales de la planta monterrey de Ecopetrol SA ubicada en el municipio de Monterrey departamento de Casanare, durante la vigencia 2009. (k) Contrato nro. 4023953 de 14 de septiembre de 2009 (ff. 17 a 49 caa12), que tienen por objeto las obras civiles para producción limpia en los pozos del campo Cocorná de la superintendencia de operaciones de mares de la gerencia regional Magdalena medio de Ecopetrol SA con sede en el centro (Santander).

(l) Contrato nro. 4023423 de 27 de julio de 2009 (ff. 17 a 32 caa11), que tiene por objeto las obras civiles para construcción de pozos sépticos No. 100, 110 y 93 en los campos la Cira Infantas de la superintendencia de operaciones la Cira Infantas de la gerencia regional Magdalena de Ecopetrol durante la vigencia 2009. (m) Contrato nro. 4022637 de 19 de mayo de 2009 (ff. 15 a 22 caa25), que tiene por objeto los suministros de construcción y montaje de un tanque soldado de 2000 BLS para almacenamiento de crudo en la batería Mansoya de la superintendencia de operaciones Putumayo de la GRS de Ecopetrol SA.

(n) Contrato nro. 5205850 de 24 de abril de 2009 (ff. 11 a 19 caa17), que tiene por objeto las obras de geotécnica para los sistemas de transporte del departamento de mantenimiento occidente de la gerencia de poliductos durante el periodo 2009-2010. (ñ) Contrato nro. 4022999 de 23 de junio de 2009 (ff. 62 a 68 caa14), que tiene por objeto las obras de construcción y montaje de facultades eléctricas de superficie para 4 pozos en el primer semestre de la campaña de perforación y 15 opciones de obras en el mismo campo para la superintendencia de operaciones central de Ecopetrol para la vigencia 2009.

(o) Contrato nro. 4021045 de 26 de enero de 2009 (ff. 14 a 30 caa22), que tiene por objeto las obras de recuperación ambiental del pozo puma-1 ubicado en el municipio de Orito, Departamento del Putumayo. (q) Contrato nro. 4022471 de 05 de mayo de 2009 (ff. 11 a 20 caa13), que tiene por objeto las obras de construcción y montaje para la optimización del sistema de respaldo eléctrico DK de la superintendencia de operaciones Huila - Tolima de Ecopetrol SA ubicada en el municipio de Aipe, Huila - Departamento del Huila.

(r) Contrato nro. 4023515 de 03 de agosto de 2009 (ff. 62 a 70 caa15), que tiene por objeto las obras para la adecuación de la línea de media tensión de alimentación principal en la planta Ausales-vigencia 2009. (t) Contrato nro. 4021345 de 18 de febrero de 2009 (ff. 11 a 29 caa7), que tiene por objeto las obras para la ampliación del laboratorio, comedor, pozo séptico y caseta de operador en la planta de gas de la superintendencia de operaciones central de Ecopetrol SA vigencia 2009.

(u) Contrato nro. 4022347 de 27 de abril de 2009 (ff. 62 a 68 caa6), que tiene por objeto las obras de reparación metalmecánica de los tanques de almacenamientos de crudo del terminal Néstor Pineda de Ecopetrol SA de Cartagena. (v) Contrato nro. 4021964 de 26 de marzo de 2009 (ff. 11 a 18 caa20), que tiene como objeto las obras de mantenimiento técnico de torres, tambores y tuberías durante la parada de la unidad toping 2100 año 2009, de la gerencia refinería Barrancabermeja de Ecopetrol SA ubicada en Barrancabermeja, Santander - Colombia.

(w) Contrato nro. 5204702 de 07 de enero de 2009 (ff. 17 a 41 caa18), que tienen como objeto la Ingeniería de detalle, compras y obras para el mejoramiento del sistema de aire acondicionado del edificio del laboratorio de la gerencia refinería Barrancabermeja de Ecopetrol SA. (x) Contrato nro. 4022807 de 02 de junio de 2009 (ff.17 a 26 caa3), que tiene por objeto la adecuación de pista de biorremediación en localización toldado 2 y retiro, transporte y biorremediación "in situ" de borraras durante la vigencia 2009.

(y) Contrato nro. 5204794 de 22 de enero de 2009 (ff. 11 a 19 caa23), que tiene por objeto las obras de mantenimiento e instalaciones de tuberías ubicadas en los campos de la superintendencia de operaciones de mares de la gerencia regional Magdalena Medio de Ecopetrol SA durante la vigencia 2008-2010. (z) Contrato nro. 5204758 de 09 de enero de 2009 (ff. 13 a 22 caa10), que tiene por objeto las obras de mantenimiento de equipo estático y de la protección geotécnica de ductos de la paltas y campos de la superintendencia de operaciones central de Ecopetrol SA ubicada en los municipios de Villavicencio, Acacias, Guamal y Castilla La Nueva, en el departamento del Meta durante las vigencias 2009 y 2010.

(iii) Posteriormente, a través del Requerimiento Ordinario nro. 312412013000005 del 02 de diciembre de 2013, la demandada solicitó información sobre el pago de la contribución de obra pública, por la suscripción de contratos de obra pública desde el 1.° de enero de 2009 hasta el 31 de diciembre del mismo año o, en su defecto, una explicación sumaria de las consideraciones que fundamentaron dicha omisión (ff. 9 y 10 caa1).

A ello, la actora respondió explicando las razones por las cuales consideró que, en desarrollo de su objeto social, no había celebrado contratos de obra pública gravados con la respectiva contribución (ff. 41 a 55 caa1). 3.3- Del anterior recuento fáctico se colige que los contratos listados, celebrados por la actora en el 2009, corresponden a negocios jurídicos suscritos para la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles, que tenían por objeto la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, la realización de cualquier otro trabajo material sobre inmuebles; y, por otra parte, está probado y no se discute que la demandante es una entidad de derecho público del tipo sociedad de economía mixta.

Al concurrir esos dos elementos, y de conformidad con las reglas de unificación fijadas por la Sala Plena del Consejo de Estado, observa la Sala que los negocios examinados pertenecen a la categoría jurídica de contratos de obra pública que está gravada con el tributo. Por los motivos expuestos, la Sala constata que la celebración de las convenciones analizadas conllevó la realización del hecho generador de la contribución de contratos de obra pública, sin que concurra una desgravación que enerve la consecuencia jurídica prevista en el artículo 6.° de la Ley 1106 de 2006, precisada por la sentencia de unificación del 25 de febrero de 2020, i. e. la obligación de pagar el tributo.

No es de recibo el argumento de la demandante según el cual el artículo 1.° del Decreto 3461 de 2007 dispone que el impuesto solo se causa con la celebración de contratos que resulten de licitaciones públicas o procesos de selección abiertos regulados por la Ley 80 de 1993, pues esa norma reglamentaria se limita a precisar la vigencia de la Ley 1106 de 2006 cuando el contrato de obra pública gravado sea resultado de esos procesos de selección. En definitiva, atendiendo a las anteriores consideraciones, prospera el cargo de apelación promovido por la demandada.

Dado que con ello se desvirtúan los fundamentos que sustentaron la decisión de primera instancia, debe la Sala pronunciarse sobre los restantes cargos de violación que fueron planteados por la actora en el escrito de demanda. 4- En el escrito de la demanda, el extremo activo de la litis alega la extemporaneidad de varios de los actos de determinación acusados, habida cuenta de que le fueron notificados por fuera del plazo de cinco años fijado por los artículos 717 y 817 del ET, contados desde la suscripción de los contratos.

En contraposición, la demandada y apelante única sostiene que el referido término se computa desde el momento en que el tributo se hizo exigible, de conformidad con el artículo 121 de la Ley 418 de 1997, i. e. desde la fecha en que la demandante efectuó pagos a sus contratistas, y no desde la suscripción de los contratos. Así, porque los enjuiciados son actos de determinación de obligaciones tributarias y no de cobro coactivo, lo que comporta la inaplicabilidad de las disposiciones invocadas por la demandante.

Vista la litis planteada, debe la Sala establecer –atendiendo a la naturaleza de las actuaciones demandadas– cuál era el término con el que contaba la Administración para notificarlas al extremo activo y si el mismo fue observado. Sea lo primero destacar que el ordenamiento tributario y administrativo carecen de normas que rijan la caducidad de la competencia de la Administración tributaria para la determinación oficial de la contribución de contratos de obra pública.

Es así, porque las oportunidades fijadas en el ET para expedir liquidaciones oficiales (v. g. de revisión o de aforo) contemplan el deber de declarar, como un presupuesto necesario de la actuación administrativa, deber que no se impuso a los obligados de la figura tributaria aquí analizada. Tampoco son aplicables al sub lite las oportunidades establecidas por las normas fiscales y administrativas para adelantar procesos de cobro coactivo, ya que estos tienen por objeto obtener el pago de deudas exigibles (i. e. que consten en títulos ejecutivos), mientras que las actuaciones que se demandan apenas buscan establecer el monto de las deudas tributarias.

Dada la ausencia de reglas particulares que gobiernen la oportunidad dentro de la que correspondía liquidar administrativamente el tributo, la norma que rige el caso viene a ser el artículo 2536 del Código Civil, que fija los términos generales de prescripción que resultan aplicables para las actuaciones que carecen de regulación específica; a lo cual cabe añadir que el dies a quo de tales plazos de actuación administrativa está determinado por el artículo 121 de la Ley 418 de 1997 (prorrogado, entre otras, por la Ley 1106 de 2006), de conformidad con el cual la obligación tributaria correspondiente nacía en la fecha en que se llevara a cabo el pago al contratista por parte de la entidad contratante.

En esa medida, como está probado que los 25 contratos que ocasionaron el gravamen liquidado por la DIAN fueron suscritos entre el 07 de enero (Contrato 5204702; ff. 17 a 41 caa18) y el 14 de septiembre de 2009 (4023953; ff. 17 a 49 caa12); que los pagos a los que ellos daban lugar ocurrieron entre el 09 de febrero de 2009 (f. 71 caa15) y el 26 de mayo de 2011 (f.23 caa23); y que los actos de determinación oficial acusados fueron emitidos y notificados a la interesada entre el 17 de marzo de 2014 (f.91 caa16) y el 24 de septiembre de 2014 (f. 82 caa21) encuentra la Sala que se notificaron dentro de los plazos de prescripción establecidos en el artículo 2536 del Código Civil.

A la luz de las anteriores consideraciones, la Sala concluye que todas las resoluciones demandadas fueron proferidas oportunamente. Por ende, no prospera el cargo. 5- Definida la oportunidad de las actuaciones demandadas, observa la Sala que en el escrito de la demanda, la parte actora sostiene que la competencia para la determinación de la contribución de los contratos de obra pública no se encuentra asignada a la Administración tributaria nacional, ya que fue prevista para la gestión de impuestos y no de contribuciones.

Por su parte, la demandada defendió su competencia para la determinar la contribución, en virtud de la competencia residual contenida en el Decreto 4048 de 2008. Así, corresponde determinar si la Administración Tributaria ostenta la competencia para administrar la contribución sobre los contratos de obra pública. Lo primero a destacar es que dentro del contenido de la Ley 1106 de 2006 y el Decreto 4048 de 2008, no está expresamente señalada la competencia para la determinación de la contribución, no obstante, el artículo 1.º del Decreto 4048 de 2008, define que, dentro de la competencia de la Unidad Administrativa Especial de Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, se encuentra la administración de los impuestos de orden nacional cuya competencia no esté asignada a otras entidades del Estado.

A lo cual cabe añadir, que en la sentencia C-040 de 1993, la Corte Constitucional precisa que el concepto de «impuestos» es utilizado en sentido amplio e involucra tasas y contribuciones. Por los motivos expuestos, la Sala considera que la DIAN tiene competencia para la administración de la contribución, la cual surge de la cláusula residual contenida en el Decreto.

Así mismo, resulta irrelevante la denominación del gravamen, dado que es manifiesto el carácter tributario de la contribución. Por ende, no prospera el cargo. 6- En el escrito de la demanda, el extremo activo de la litis señala que la ausencia de un acto que precediera la determinación oficial del impuesto controvertido vició de nulidad la actuación administrativa enjuiciada, pues ello le impidió ejercer sus derechos de defensa y contradicción. Así pues, corresponde decidir si en el caso concreto, la Administración estaba obligada a expedir un acto previo al definitivo y, en caso afirmativo, si omitió ese parte del procedimiento. 6.1- Respecto de esa cuestión, valga insistir en que las normas vigentes para la época de los hechos debatidos no establecieron que el procedimiento de determinación de la obligación tributaria por concepto de contribución de pública y que las disposiciones procedimentales del ET sobre el procedimiento de aforo son aplicables en el caso concreto.

De ahí que, para juzgar el cargo de violación del debido proceso por ausencia de actos previo, sea necesario verificar si las actuaciones censuradas transgredieron los lineamientos generales establecidos en el CPACA sobre el particular. En concreto, los artículos 40 y 42 ibidem exigen que en las actuaciones administrativas iniciadas de oficio se permita al administrado aportar medios de prueba y discutir aquellos recabados por la Administración y que la decisión de fondo solo se produzca después de haber dado oportunidad al administrado para manifestar su posición, lo que supone que, antes de que esta se profiera, se haya puesto al interesado en conocimiento de los hechos que provocaron el inicio de la actuación oficiosa.

Así pues, solo en la medida en que el acto administrativo definitivo (v. g. la liquidación oficial de revisión) sea expedido de manera sorpresiva, sin que se haya convocado al contribuyente para su producción, se entenderá que la violación del debido proceso es de entidad suficiente como para viciar de nulidad la actuación acusada. 6.2- A la luz del plenario, la Sala encuentra que en el caso objeto de estudio la demandada dio a conocer al contribuyente el inicio de la actuación administrativa por medio del Oficio nro.121301241580, del 16 de octubre de 2013 y el Requerimiento Ordinario de Información nro. 312412013000005, del 02 de diciembre del mismo año, mediante los cuales solicitó a la actora información sobre el pago de la contribución de obra pública generada por la suscripción de contratos de obra pública durante el año 2009.

De hecho, según consta en el plenario, ambos actos administrativos fueron contestados por la actora y, en el segundo caso, la contribuyente indicó a la autoridad tributaria los motivos por los cuales consideró que no realizó el hecho generador del tributo debatido, argumentación que coincide con la desplegada por la compañía en las distintas etapas procesales del pleito judicial.

De igual forma, se observa que la demandante presentó las pruebas que sustentaban su oposición a la determinación oficial de la deuda fiscal adelantada por su contraparte, es decir, los contratos de obra que, a su juicio, no pueden ser considerados como contratos de obra pública, en los términos de los artículos 32 y 76 de la Ley 80 de 1993.

Por último, la Sala observa que la actora contó con la oportunidad, dentro del procedimiento administrativo tributario, para interponer el recurso de reconsideración contra las resoluciones que establecieron el monto de su obligación fiscal por concepto de contribución de obra pública y ejercer los derechos de defensa y contradicción que ahora reclama en sede judicial.

Por ende, no es cierto, como lo afirma la demandante, que sea perentoria la expedición de un acto previo en los términos del procedimiento de aforo previsto en el ET; y, en cualquier caso, la demandada cumplió con los requisitos procedimentales que, de manera general, establece el CPACA para el desarrollo de actuaciones administrativas que no están sometidas a una reglamentación especial.

No prospera la pretensión formulada por la demandante. 7- Descartados los reproches formales contra las resoluciones acusadas, corresponde analizar los cuestionamientos de tipo sustancial planteados en el escrito de la demanda. En primer lugar, el extremo activo de la litis niega ser el sujeto pasivo del tributo debatido, porque este recae sobre los contratistas de entidades públicas y no sobre estas últimas, lo que a su juicio basta para concluir que no está obligada al pago de las cuantías liquidadas oficialmente.

No obstante, observa la Sala que, tanto en los actos acusados como en la contestación de la demanda, la Administración advirtió que la determinación oficial de la contribución de obra pública a cargo de la actora obedecía a su naturaleza de agente retenedora del tributo y no de contribuyente. Valga destacar que esta posición armoniza con lo dispuesto en los artículos 6.° de la Ley 1106 de 2006 y 121 de la Ley 418 de 1997 (cuya vigencia ha sido prorrogada, entre otras, por la Ley 1106 de 2006), que atribuyen al contratista la calidad de contribuyente y a la entidad contratante la condición de agente de retención; y que en el plenario está acreditado que la demandante fungió como contratante en los distintos convenios de obra pública que suscribió durante el 2009, hecho que no fue discutido por ninguna de las partes.

Bajo esas condiciones, halla la Sala que la demandante adquirió la condición de agente retenedor de la contribución de obra pública, en los términos descritos por el artículo 121 de la Ley 418 de 1997, y que fue en virtud de esa condición que la Administración liquidó la obligación tributaria a su cargo. Por ello, no prospera el cargo de violación. 8- Verificado el anterior cargo, le corresponde a la Sala estudiar si se configuró el vicio por falta de motivación argüido por la demandante.

Puntualmente, esta sostiene que, para concluir que los contratos revisados estaban gravados con la contribución de obra pública, la Administración debió analizar individualmente el objeto de cada negocio jurídico y expresar en los actos acusados las razones de hecho y de derecho que sustentaron su posición; mientras que la apelante única defiende que dichos actos identificaron todas las circunstancias justificativas de la decisión administrativa adoptada.

Para atender esa cuestión, baste con señalar que, con fundamento en los artículos 1.º, 4.º, 6.º, 29, 123 y 209 superiores y 42 y 137 del CPACA (concordantes con los 35 y 84 del CCA, vigentes para la época del sub lite), esta corporación ha reiterado que los actos que liquidan tributos están suficientemente motivados cuando expresan los datos exigidos por los artículos 712 y 719 del ET (y otras normas de carácter especial), de manera tal que el destinatario de la actuación y quien ejerce el control de legalidad puedan inferir, a partir de la lectura de la decisión, cuáles fueron las razones precisas que llevaron a que la deuda se determinara oficialmente, además de todas las circunstancias esenciales para entender esa conclusión y su alcance[2].

En el caso, observa la Sala que las 25 resoluciones de determinación acusadas enunciaron todos los elementos que exige el artículo 712 ibidem, porque identificaron al sujeto activo; invocaron las normas que rigen la contribución; indicaron la fecha de cada acto; señalaron el nombre y el NIT del obligado tributario; identificaron el contrato gravado, indicando su número, fecha de suscripción y valor; enunciaron las razones por las cuales la demandante debió efectuar las retenciones echadas en falta (i. e. por tratarse de contratos de obra cuya contratante era una entidad pública); expusieron la base de cálculo del tributo (i. e. valor de cada contrato de obra público) y la tarifa de imposición (5%); calcularon y mostraron la cuantía total del impuesto a cargo, en cada caso; manifestaron cuál era el recurso procedente para controvertir la decisión; y fueron firmados por funcionarios de la Administración. Así pues, está demostrado que, desde la determinación oficial del tributo, la demandante contó con la información necesaria para controvertir la decisión administrativa.

Aunado a lo anterior, valga insistir en que, según se expuso en el fundamento jurídico nro. 3.1, para verificar la realización del hecho generador debatido bastaba con que la Administración advirtiera que el objeto de los convenios analizados consistía en «la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles» y que la contratante era una entidad pública, como en efecto ocurrió. Por consiguiente, contrario a lo planteado por la actora, la demandada no estaba obligada a describir en los actos censurados razones adicionales para sustentar su decisión. Por ello, no advierte la Sala que esos actos estén viciados por falta de motivación. No prospera el cargo de violación. 9- Resta corroborar si el razonamiento por el cual la demandante se abstuvo de practicar las retenciones analizadas (i. e. que los contratos de obra celebrados con entidades públicas dedicadas a la exploración y explotación de recursos naturales no están gravados con la contribución de obra pública) estuvo amparado en la doctrina oficial de la Administración tributaria.

De encontrarse configurado ese supuesto de hecho, se aplicará la consecuencia jurídica prevista en el artículo 264 de la Ley 223 de 1995 (entonces vigente), según la cual, son inobjetables las actuaciones de los obligados tributarios que se sustenten en «conceptos escritos de la Subdirección Jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales» que se encuentren «vigentes».

En el sub examine, la demandante invoca en su favor los Oficios nro. 09714 de 1993, 036803 del 2007, 063832 de 2008 y 100202208-915 (48027) de 2014. Sobre el particular, se advierte que, mediante el Oficio nro. 036803 del 2007, la DIAN conceptuó que «al no aplicarse al Banco de la República el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública» (artículos 371 de la Constitución y 52 de la Ley 31 de 1992), «los contratos de obra suscritos con el Banco de la República» no dan lugar al tributo debatido.

De ello deriva que el referido oficio no cobijó la tesis defendida por la actora, sino que versó sobre el caso específico de negocios realizados por una entidad pública concreta distinta de la demandante; tanto así, que las disposiciones aludidas en ese pronunciamiento (citadas arriba) no son aplicables a la demandante, que fundó su pretensión en el artículo 76 de la Ley 80 de 1993.

Respecto del contenido del Oficio nro. 063832, de 04 de julio de 2008 (también invocado en la demanda), en la sentencia de unificación 2020-CE- SUJ-SP-001, la Sala Plena de esta corporación advirtió que el mismo se contrajo a indicar «que en los contratos materia de discusión se generaba la contribución de obra pública, como quiera que el objeto contractual correspondía a obras para la construcción, mantenimiento, instalación, y en general, obras civiles sobre bienes inmuebles por adhesión, y no a contratos de exploración y explotación de petróleos», conclusión que fue replicada en el Oficio nro. 100202208-915 (48027), del 08 de agosto de 2014, como quiera que este previó que «la suscripción por parte de entidades de derecho público de contratos de exploración y explotación no genera el pago de la referida contribución, así como en aquellos contratos que se suscriban conexos a estos y cuya finalidad se entienda referente a la comercialización y demás actividades comerciales e industriales de aquellas actividades -exploración y explotación- situación esta que deberá ser examinada en cada caso en concreto».

Así las cosas, no hay mérito para juzgar que los Oficios nro. 063832 y 100202208-915 (48027) adoptaron la tesis que ahora defiende el extremo activo. Tampoco encuentra la Sala que el Oficio nro. 09714, del 04 de agosto de 1993, cobije la tesis defendida por la demandante, en la medida en aborda cuestiones ajenas a la temática del proveído, pues en dicho documento se refiere a la obligación de practicar la retención por concepto de contribución de obra pública en los casos de contratos de construcción regidos por el artículo 3.º del Decreto 2509 de 1985.

Todo lo anterior implica que la doctrina oficial analizada no brindó a la obligada tributaria el amparo previsto en el artículo 264 de la Ley 223 de 1995. Por consiguiente, no prospera el cargo de nulidad planteado por la demandante. Dado que, a la luz de los anteriores razonamientos, prosperaron los reproches planteados por la demandada en su impugnación y fracasaron los cargos de violación propuestos por la actora contra las resoluciones censuradas, corresponde revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.

Como prosperó el reproche planteado por la demandada en su impugnación y fracasaron los cargos de violación propuestos por la actora contra las resoluciones acusadas, corresponde revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. 10- Finalmente, en lo que respecta a la condena en costas, la Sala se abstendrá de imponerlas, porque no están acreditadas las exigencias d el ordinal 8.° del artículo 365 del CGP (norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. FALLA 1. Rechazar de plano la solicitud de nulidad presentada por la parte demandante. 2. Revocar la sentencia de primera instancia. En su lugar, Primero. Negar las pretensiones de la demanda. 3.

Reconocer personería para actuar en el proceso al abogado Juan Carlos Loaiza Romero, como apoderado de la parte demandada, en los términos del poder concedido (f. 1657). 4. Sin condena en costas en ninguna de las instancias. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] Del historial de actuaciones registradas en el aplicativo informático Samai.

Las demás menciones a «índices» están referidas al mismo repositorio. [2] Entre otras, las sentencias del 30 de mayo de 2019 (exp. 23063, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), del 05 de marzo de 2020 (exp. 21321, CP: Milton Chaves García) y del 05 de noviembre de 2020 (exp. 22261, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez).