MEDIOS DE CONTROL DE NULIDAD - Adecuación de la demanda / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO - Procedencia Si de la anulación de los actos administrativos de contenido particular se desprendiere un restablecimiento del derecho cuantificable en dinero, diferentes a los que expide el procurador general de la Nación, la competencia dejará de recaer en el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y serán los juzgados o los tribunales administrativos, en primera instancia, los que resuelvan sobre su legalidad, tal como lo prevén los artículos 152, 155, 156 y 157 del CPACA.
En el presente caso, el restablecimiento del derecho no es cuantificable en dinero. En este orden de ideas, y tomando en consideración lo expuesto en los acápites anteriores, se concluye que el sub lite es de competencia del Consejo de Estado en única instancia. En consecuencia, el despacho adecuará la demanda de la referencia al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 177 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., ocho (8) de abril de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 11001-03-25-000-2020-00989-00(3023-20) Actor: LOURDES MARÍA DÍAZ MONSALVO Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: TEMAS: ADECÚA EL MEDIO DE CONTROL E INADMITE.
AUTO INTERLOCUTORIO. El despacho decide si el Consejo de Estado es competente para conocer, en única instancia, de la demanda de nulidad de la referencia. 1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Lourdes María Díaz Monsalvo formuló demanda en orden a que se declare la nulidad del Decreto 818 del 8 de septiembre de 2020, mediante el cual se le ordena el traslado de dependencia a la Procuraduría Regional de Cundinamarca. 2.
La procedencia del medio de control de nulidad para controvertir la legalidad de actos administrativos de contenido particular El artículo 137 del cpaca prevé que toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante legal, la nulidad de los actos administrativos de carácter general, y excepcionalmente de los de contenido particular, siempre y cuando se ajusten a los siguientes supuestos: 1.
Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4.
Cuando la ley lo consagre expresamente. parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente. (Negritas fuera del texto) En otras palabras, si de la eventual anulación de un acto administrativo surge un restablecimiento del derecho en favor del demandante o de un tercero, el medio de control procedente será el de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el artículo 138 del cpaca. 3.
La competencia del Consejo de Estado para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento en única instancia: aspectos generales El Estado tiene atribuida la función pública de administrar justicia y de promover los mecanismos que viabilicen la resolución de los conflictos y la aplicación del derecho. Para tal fin, se han desarrollado los conceptos de jurisdicción y competencia que se asocian con la aplicación del derecho fundamental al debido proceso y con la garantía que tiene toda persona de ser juzgada por el juez natural.
Con relación a la competencia, esta se refiere a la facultad que cada operador judicial tiene para ejercer la jurisdicción en la resolución de determinados asuntos y dentro de un determinado territorio,[1] y ha sido concebida como improrrogable, indelegable, de orden público y aplicable de oficio.[2] Asimismo, la doctrina ha caracterizado esta figura desde dos puntos de vista, a saber: i) el objetivo, que alude al conjunto de casos o causas en los que el operador jurídico ejerce su jurisdicción conforme a la ley y de acuerdo a su especialidad;[3] y, ii) el subjetivo, relacionado con la distribución de la jurisdicción en una determinada rama.[4] Por lo tanto, la competencia es la transferencia de la potestad que tiene el Estado para administrar justicia entre los diferentes órganos judiciales, ya sea, de manera externa, entre las distintas jurisdicciones y especialidades (ordinaria: laboral, civil, penal; contenciosa- administrativa, etc.), o internamente, entre los miembros de organismos colegiados o jueces de igual grado, ubicados en un municipio en concreto.
Dicho esto, conviene aclarar que, al existir multitud de jueces en el territorio nacional, se deben tener en cuenta algunos factores o elementos que sirven para establecer la competencia según sea el caso, así: i) Factor objetivo, está definido por la naturaleza del asunto y en algunos casos por la cuantía; ii) Factor subjetivo, recae en la calidad del sujeto o de la entidad que actúa como parte en el proceso; iii) Factor territorial, depende de la organización judicial y de criterios como el domicilio, lugar de expedición del acto y de la naturaleza de la entidad que lo expide; iv) Factor funcional, está estrechamente ligado a la regla de la doble instancia y al factor objetivo estudiado, toda vez que permite que los jueces de superior jerarquía revisen las decisiones del a quo para dar mayor seguridad jurídica y corregir los yerros en los que este haya incurrido.
Además, la cuantía y la naturaleza del asunto permitirán definir a qué juez le corresponde conocer en única, primera o segunda instancia;[5] v) Factor de conexidad, que encuentra su determinación con base en el principio de economía procesal y permite la acumulación de pretensiones, así como la acumulación de diferentes procesos. Ahora bien, el legislador, con el fin de evitar que los usuarios designen por sí mismos los jueces que consideren convenientes para que conozcan y resuelvan sus procesos judiciales, estableció, en los códigos de procedimiento, las competencias que cada operador jurídico tiene para conocer de una controversia en particular, para lo cual se debe tener en cuenta la naturaleza del asunto, la cuantía y, en los casos en que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la entidad y el lugar en el que se expidieron los actos administrativos demandados.
El artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que el Consejo de Estado conoce en única instancia, entre otros, de los siguientes asuntos: […] 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.
También conocerá de las demandas que, en ejercicio de la indicada acción, y sin atención a la cuantía se promuevan en contra de los actos expedidos por el Procurador General de la Nación en ejercicio del poder disciplinario y las demás decisiones que profiera como supremo Director del Ministerio Público. […] En resumen, esta corporación es competente para adelantar, en única instancia, las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho interpuestas contra los actos administrativos de carácter particular, proferidos por una autoridad del orden nacional, siempre y cuando carezcan de cuantía; de igual modo, conoce de los asuntos en los que se controvierte la legalidad de los actos expedidos por el procurador general de la Nación, en el ejercicio del poder disciplinario, así como de las decisiones que este haya emitido como director supremo del Ministerio Público, sin que para ellos infiera el valor de las pretensiones.
Contrario sensu, si de la anulación de los actos administrativos de contenido particular se desprendiere un restablecimiento del derecho cuantificable en dinero, diferentes a los que expide el procurador general de la Nación, la competencia dejará de recaer en el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y serán los juzgados o los tribunales administrativos, en primera instancia, los que resuelvan sobre su legalidad, tal como lo prevén los artículos 152, 155, 156 y 157 del cpaca. 4.
Análisis del despacho. Caso concreto a) Adecuación al medio de control procedente: nulidad y restablecimiento del derecho En el asunto sub lite, la señora Lourdes María Díaz Monsalvo pretende la nulidad Decreto 818 de 8 de septiembre de 2020, mediante el cual se le ordena el traslado de dependencia y es asignada a la Procuraduría Regional de Cundinamarca.
No obstante, al verificar el contenido del acto administrativo de carácter particular censurado, el despacho advierte que este no se ajusta a las causales descritas en el artículo 137 del cpaca, en tanto que, de su eventual anulación, se desprende un restablecimiento automático de un derecho subjetivo en favor de la demandante, puesto que podría retornar a la dependencia en la que venía ejerciendo su cargo.
Por consiguiente, en el caso bajo estudio, el medio de control procedente no es el de nulidad, sino el de nulidad y restablecimiento del derecho contemplado en el artículo 138 ejusdem; por lo tanto, con arreglo a lo señalado en el artículo 171 del cpaca,[6] se adecuará la demanda. b) El restablecimiento del derecho con contenido económico El despacho estima que, en el presente caso, el restablecimiento del derecho no es cuantificable en dinero.
En este orden de ideas, y tomando en consideración lo expuesto en los acápites anteriores, se concluye que el sub lite es de competencia del Consejo de Estado en única instancia. En consecuencia, el despacho adecuará la demanda de la referencia al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Ahora bien, una vez revisado el escrito introductorio, el despacho advierte que este no satisfizo los requisitos legales para su admisión, por lo que será necesario inadmitir la demanda a fin de que se corrijan los yerros que a continuación se relacionan: i) El artículo 160 del cpaca dispone la obligatoriedad, por regla general, de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo por conducto de apoderado judicial o, en el caso de que se haga en nombre propio, debe acreditarse dicha calidad.
A pesar de lo anterior, se observa que la demandante compareció en nombre propio y no por intermedio de apoderado, sin acreditar la calidad de abogada, con lo cual se hace evidente que no cumplió con las exigencias propias del derecho de postulación para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al que se adecúa la demanda de la referencia. Sobre el particular, el Consejo de Estado ha sostenido[7] El Código General del Proceso en el artículo 53 dispone que podrán ser partes en un proceso, entre otros, las personas naturales y jurídicas y en el artículo 54 indica que quienes pueden disponer de sus derechos tienen capacidad para comparecer por sí mismas.
A su vez, el artículo 73 prescribe: «Las personas que hayan de comparecer al proceso deberán hacerlo por conducto de abogado legalmente autorizado, excepto en los casos en que la ley permita su intervención directa». De ahí que por regla general la presentación al proceso judicial debe hacerse a través de un abogado legalmente para el ejercicio de esta profesión, salvo que el legislador defina expresamente lo contrario. […] En ese orden, se tiene que las actuaciones que se surtan en el trámite de los procesos judiciales que se adelantan en la jurisdicción de lo contencioso administrativo deben efectuarse por intermedio de apoderado o si se hace en nombre propio se debe acreditar tal calidad.
Sin embargo, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contiene algunas excepciones a esta regla general, en las cuales se admite la comparecencia y el ejercicio de los medios de control sin mayor exigencia a la demostración de la calidad de persona. En efecto, ello sucede con los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y el de nulidad simple, lo cual se desprende de la literalidad de los artículos 135[8] y 137 del CPACA[9], pero no con el de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 138 ibidem, como tampoco sucedía con la acción prevista por el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo.
En consecuencia, deberá allegar poder debidamente conferido a un abogado de confianza, el cual debe cumplir, además, con la exigencia establecida en el artículo 5.º del Decreto Legislativo 806 de 2020. ii) Por otro lado, el numeral 4 del artículo 162 ibidem establece que toda demanda contendrá los fundamentos de derecho de las pretensiones, y, cuando se impugne la legalidad de un acto administrativo, se deben precisar las normas violadas y el concepto de violación; situación que no se cumple en el asunto sub lite. iii) Adicionalmente, de conformidad con el numeral 1.º del artículo 166 ejusdem, la demanda debe acompañarse con: la «Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso.
Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación». Sin embargo, se advierte que la actora no acató las exigencias consagradas en la norma referida, por lo que deberá allegar la constancia de notificación del Decreto 818 de 8 de septiembre de 2020, a efectos de computar el término de caducidad, establecido en los artículos 138 y 164 del cpaca. iv) Por último, el inciso 4.° del artículo 6.° del Decreto Legislativo 806 del 4 de junio de 2020 «[p]or el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», señala lo siguiente:
ARTÍCULO 6. (…) En cualquier jurisdicción, incluido el proceso arbitral y las autoridades administrativas que ejerzan funciones jurisdiccionales, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado, el demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados.
Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario o el funcionario que haga sus veces velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación la autoridad judicial inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal de digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos.
En caso de que el demandante haya remitido copia de la demanda con todos sus anexos al demandado, al admitirse la demanda la notificación personal se limitará al envío del auto admisorio al demandado En este sentido, en el presente caso, se observa que la recurrente no cumplió con la precitada norma, en tanto no remitió copia de la demanda y sus anexos a la parte demandada.
Bajo este contexto, y en virtud de lo dispuesto en el artículo 170 del CPACA, se le concederá a la demandante un término de 10 días, contados desde la notificación de esta providencia, para que proceda a subsanar los yerros advertidos, so pena de rechazo. En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
Primero: Adecuar la demanda de nulidad interpuesta por la señora Lourdes María Díaz Monsalvo en contra de Procuraduría General de la Nación al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que, de la anulación del acto administrativo enjuiciado, se desprende un restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor de la demandante.
Segundo: Inadmitir la demanda de la referencia, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. Tercero. Conceder a la parte recurrente el término de diez (10) días, contados desde la notificación de esta providencia, para que subsane los yerros advertidos en la parte considerativa. Cuarto. Por Secretaría, hacer las anotaciones pertinentes en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, en lo que respecta a la adecuación del medio de control de la referencia. Notifíquese y cúmplase.
RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Firmado electrónicamente amuc/dlar constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca.
Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Cfr. Devis Echandía. Teoría general del proceso. Editorial Universidad. 2004. Frente a este tema, el autor ha establecido que la «[l]a jurisdicción es el género y la competencia es la especie, ya que por esta se le otorga a cada juez el poder de conocer de determinada porción de asuntos, mientras que la jurisdicción corresponde a todos los jueces de la respectiva rama, en conjunto y comprende todos los asuntos adscritos a esta (civiles, penales, laborales, contencioso-administrativos, fiscales, militares, eclesiásticos, respectivamente).
Entre ellas hay una diferencia cuantitativa y no cualitativa» (pág. 141). [2] Cfr. Azula Camacho, Jaime. Manual de derecho procesal. Tomo I. Teoría general del proceso. [3] Jesús González Pérez. Derecho procesal administrativo, tomo segundo. Segunda edición, editorial Instituto de Estudios Políticos. Madrid, 1966. [4] Ibidem. [5] Código General del Proceso – Parte general.
Hernán Fabio López Blanco. DUPRÉ Editores 2016. Pág. 256 «[…] se debe resaltar que si bien este factor se aplica en todos los eventos de asignación de competencia, en ningún caso se contempla de manera exclusiva el factor funcional pues siempre actúa coordinadamente con otros, en especial con el objetivo». [6] Artículo 171. Admisión de la demanda.
El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá: (…) [7] Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, consejero ponente: Dr. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, auto de 12 de junio de 2020, radicado: 13001-23-31-000-1999-99410 01 (1237-2012), actor: Ehndir Enrique Quinto Carvajal [8] «NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD.
Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución.» [9] Al prever «Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general»