ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Niega ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA – Incautación o decomiso de mercancías / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Daño causado por acto administrativo / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Indemnización de perjuicios derivados de la expedición de un acto administrativo de decomiso que posteriormente es revocado con ocasión del recurso de reconsideración / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Daño causado por acto administrativo / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - Constituye presupuesto necesario de la sentencia de mérito / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / PROCEDENCIA DEL FALLO INHIBITORIO / INVESTIGACIÓN PENAL – Preclusión de la investigación en aplicación del principio in dubio pro reo / DENUNCIA TEMERARIA – No probada / DAÑO ANTIJURÍDICO – No probado SÍNTESIS DEL CASO: El 15 de julio de 1998, miembros de la DIAN realizaron un operativo en la carrera 51D n.° 90-06 de la ciudad de Barranquilla, lugar en el que incautaron mercancías porque no fueron presentados los documentos de legalización en el país. Luego de que fueron devueltas algunas de estas mercancías porque presentaron los documentos con los que se demostraba el ingreso legal al país y el pago del rescate, la DIAN decomisó las restantes, por no haber sido legalizadas.
Finalmente, en cumplimiento de su deber legal el director regional de la DIAN puso en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación la posible comisión del delito de favorecimiento del contrabando, proceso que fue tramitado y terminó el 30 de noviembre de 2004, con resolución que precluyó la investigación en aplicación del principio in dubio pro reo.
Los demandantes reclaman los perjuicios que les fueron causados con la aprehensión y posterior decomiso de la mercancía de su propiedad, así como aquellos derivados de la denuncia penal presentada por el director regional de la entidad demandada. PRESUPUESTO PROCESAL / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / FACTOR FUNCIONAL / COMPETENCIA – Por razón de la cuantía / FACTOR OBJETIVO El artículo 624 del CGP –que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887– establece que los recursos interpuestos se regirán por la ley vigente al momento de su presentación y la competencia se definirá de acuerdo con las reglas vigentes al momento de formulación de la demanda.
Como consecuencia, en el caso concreto la cuantía se establece con las reglas de competencia contenidas en la Ley 446 de 1998, puestas en vigencia anticipada por la Ley 954 de 2005, y que empezaron a regir plenamente a partir del 1º de agosto de 2006. Dado que la demanda fue presentada el 29 de noviembre de 2006, para que un proceso de reparación directa tuviera apelación ante el Consejo de Estado, la cuantía debería ser equivalente o superior a $204´000.000,oo, y dado que en el caso concreto, la pretensión mayor asciende a $237´762.550 y que corresponde al perjuicio moral, la Sala tiene competencia funcional para conocer del mismo.
FUENTE FORMAL: LEY 153 DE 1887 – ARTÍCULO 40 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 624 / LEY 446 DE 1998 / LEY 954 DE 2005 ACCIÓN PROCESAL - La causa del daño que se afirma irrogado es la que determina el acción idónea o procedente / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Daño originado directamente de un acto administrativo / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Presupuestos La Subsección precisa que la causa del daño que se afirma irrogado es la que determina el acción idónea o procedente a efectos de lograr la consideración del asunto por parte del juez y ello, a su vez, fija la acción o medio de control apropiado en la formulación de las pretensiones y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer.
Así las cosas, se ha considerado que cuando el daño proviene directamente de un acto administrativo, en principio, deberá demandarse mediante la acción de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 85 del C.C.A.; sin embargo, si la fuente del daño es un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, así como los daños ocasionados por la administración de justicia, la acción idónea será la de reparación directa.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 23 de abril de 2008, exp. 15906; sentencia de 13 de mayo de 2009, exp. 15652 y sentencia de 26 de noviembre de 2014, exp. 31297. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Indemnización de perjuicios derivados de la expedición de un acto administrativo de decomiso que posteriormente es revocado con ocasión del recurso de reconsideración / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Daño causado por acto administrativo / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Se precisa que esta Subsección ha considerado que en los casos en los cuales se pretende la indemnización de perjuicios derivados de la expedición de un acto administrativo de decomiso que posteriormente es revocado con ocasión del recurso de reconsideración, el medio de control procedente es el de reparación directa; en caso contrario, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 27 de septiembre de 2018, exp. 48002 y sentencia de 29 de abril de 2015, exp. 28019. IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Daño causado por acto administrativo / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - Constituye presupuesto necesario de la sentencia de mérito / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / PROCEDENCIA DEL FALLO INHIBITORIO De lo probado en el plenario, se deduce que la entidad demandada, en ejercicio de sus funciones, en un operativo que llevó a cabo el 21 de junio de 1998, aprehendió mercancías de propiedad de la sociedad demandante; además, surtió el trámite administrativo correspondiente y, finalmente, el 18 de mayo de 1999, mediante la Resolución 189, declaró el decomiso de las mercancías que no se probó que se encontraran amparadas, daño por el que ahora reclama, pues la indemnización solicitada corresponde al valor de las mismas y a los perjuicios que se le causaron con dicho decomiso.
Es claro para la Sala que, según lo manifestado en la demanda, se debió cuestionar la legalidad de las Resoluciones 189 del 18 de mayo de 1999, con la cual se decomisó la mercancía aprehendida, razón por la cual no es posible estudiar el supuesto menoscabo sin la realización de un juicio de legalidad sobre la expedición de los referidos actos, con el fin de examinar la procedencia de las pretensiones incoadas.
En el presente caso se ha verificado que la fuente del daño, como se indicó en precedencia, no es una falla del servicio, puesto que la entidad demandada, al haber proferido una decisión que plasmó en un acto administrativo de carácter particular y concreto que surte plenos efectos jurídicos que, además, se encuentra amparado con la presunción de legalidad y veracidad que le es inherente en virtud de las disposiciones del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.
En este orden de ideas, resulta claro que si bien a la sociedad Ángela Benavides e hijos Ltda, con la Resolución 189 del 18 de mayo de 1999, se le creó una situación desfavorable, en la medida en que no obtuvo la devolución de la totalidad de la mercancía que le fue aprehendida, la antijuridicidad de ese daño solamente resultaba cuestionable a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en consideración a que era menester analizar la legalidad de la decisión de la administración, en relación con los preceptos superiores y con los elementos de hecho en que debió fundarse dicho acto administrativo, a efectos de desvirtuar la presunción a la que se ha hecho referencia y que hace obligatorio su cumplimiento y obedecimiento en los términos del artículo citado.
Así las cosas, concluye la Sala, con fundamento en los supuestos fácticos y las pretensiones planteadas en la demanda, que en el presente caso el daño antijurídico que se estima irrogado a la sociedad demandante se produjo por la expedición de un acto administrativo y, por tanto, ha debido interponerse la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual resulta improcedente emitir un pronunciamiento de fondo en sub lite, por indebida escogencia de la acción, lo cual constituye presupuesto necesario de la sentencia de mérito. […] Por lo anterior, la Sala considera que, por virtud del principio de congruencia en consonancia con el debido proceso, no puede emitir pronunciamiento alguno en relación con la legalidad de los actos mencionados, ni mucho menos puede modificar la causa petendi expresada en el escrito de la demanda.
Por lo expuesto, en relación con la pretensión analizada, el fallo será inhibitorio y, en consecuencia, se revocará la decisión apelada en lo pertinente. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de abril de 2010, exp. 17811. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 66 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Finalidad / EFECTOS DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha precisado que la figura de la caducidad es una sanción por no ejercer oportunamente las acciones judiciales, para lo cual la ley establece unos términos dentro de los cuales el interesado tiene la carga de promover el litigio.
Si la acción judicial se ejerce por fuera del tiempo, el interesado pierde la posibilidad de hacer efectivo el derecho sustancial que persigue ante la administración de justicia. Cuando opera la caducidad se extingue inexorablemente el derecho de acción, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlo, de manera que constituye una garantía para la seguridad jurídica y el interés general, y representa el límite temporal dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por consiguiente, por ser de orden público, la caducidad es indisponible, irrenunciable y, se repite, el juez, cuando encuentre probados los respectivos supuestos fácticos, puede declararla de oficio, aún en contra de la voluntad de las partes.
INVESTIGACIÓN PENAL – Preclusión de la investigación en aplicación del principio in dubio pro reo / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA De conformidad con lo previsto en el numeral 8° del artículo 136 del C.C.A., la acción de reparación directa debe instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente “del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos”.
De la lectura del artículo 136 – numeral 8 del C.C.A. se concluye en forma diáfana que la fecha que debe tenerse como punto de partida para la contabilización del término de caducidad es precisamente aquella en la que el daño se produce o es conocido por el demandante –tal como también lo ha explicado la jurisprudencia, matizando los efectos y la aplicación de la norma en aquellos casos en que resulta difícil identificar el momento de ocurrencia o conocimiento del hecho dañoso -.
Ello obra al margen de que, con posterioridad al daño, el afectado haya realizado actos tendientes a mitigar sus efectos, sin éxito. En este caso, el daño se hace consistir, se reitera, en el “injusto enjuiciamiento al ser llevada a estrados judiciales a la señora Ángela Benavides de Soto”, como consecuencia de una denuncia temeraria, presentada en su contra por la DIAN.
Con las pruebas que reposan en el plenario se verifica que la denuncia penal fue presentada por la DIAN, el 27 de agosto de 1999 (fl. 200 c. 1); la Fiscalía Cincuenta y Uno Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Barranquilla profirió resolución de acusación contra la investigada, 30 de noviembre de 2001 (fls. 85-92 c. 1), y la Fiscalía Cuarta Delegada ante el Tribunal Superior de Barranquilla revocó esa calificación, y precluyó la investigación a favor de la señora Ángela Benavides de Soto, el que el 30 de noviembre de 2004.
Por tanto, en este caso, debe contarse el término de caducidad desde el día siguiente al de la ejecutoria de la providencia que precluyó la investigación, en consideración a que es con fundamento en esa decisión que puede determinarse si, en efecto, la denuncia formulada por la DIAN en contra de la demandante fue o no temeraria. Así las cosas, el término de caducidad frente a la pretensión señalada corrió entre el 1 de diciembre de 2004 y el 1 de diciembre de 2006, y como la demanda fue presentada el 29 de noviembre de 2006, se debe concluir que fue oportuna, razón por la cual la Sala procederá a continuar con el estudio del daño. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / INVESTIGACIÓN PENAL – Preclusión de la investigación en aplicación del principio in dubio pro reo / DENUNCIA TEMERARIA / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / ACREDITACIÓN DEL DAÑO / IMPUTACIÓN DEL DAÑO El artículo 90 de la Constitución Política contiene la cláusula general de responsabilidad del Estado.
El avance significativo del sistema implementado, basado en la noción de lesión, fue haber reivindicado el daño –y por consiguiente a la víctima– y su función en la institución de la responsabilidad. El daño entendido como la afectación, vulneración o lesión a un interés legítimo y lícito se convirtió en el eje central de la obligación resarcitoria y, por ende, tanto la atribución como la fundamentación normativa o jurídica del deber de reparar quedaron concentrados en otro elemento, que es la imputación. Así las cosas, la Sala analizará ese primer elemento, antes de pasar a la fase de la imputación, toda vez, que se trata del primer componente que debe dilucidarse para establecer la responsabilidad extracontractual del Estado.
Una vez establecida la alegada afectación de los intereses de la parte demandante, se entrará a estudiar la posibilidad de atribuirla a la DIAN. ACREDITACIÓN DEL DAÑO / INVESTIGACIÓN PENAL – Preclusión de la investigación en aplicación del principio in dubio pro reo / DENUNCIA TEMERARIA – No probada / DAÑO ANTIJURÍDICO – No probado El daño alegado por los señores Alfonso Soto Benavides y Ángela Benavides de Soto lo hacen consistir en que la denuncia presentada por la entidad demandada fue temeraria, en tanto que al terminar el trámite de la investigación penal la señora Benavides de Soto fue absuelta. […] Resulta necesario resaltar que era deber legal del director seccional de la DIAN poner en conocimiento de las autoridades penales la posible comisión del delito de favorecimiento de contrabando, en tanto que el parágrafo 3 del artículo 15 de la Ley 383 de 1997 era claro al disponer que “la legalización de las mercancías no extingue la acción penal”.
Además, tal como se dejó explicado en renglones anteriores la mercancía que le fue incautada a la Sociedad Ángela Benavides e hijos Ltda., no fue legalizada en su totalidad ya que fueron aportados los documentos de legalización de una parte de la mercancía y fue pagado el valor del rescate de otra parte y la restante fue decomisada con la Resolución 189 de 1999.
A pesar de que el proceso penal haya terminado en absolución porque no se pudieron probar los elementos de tipicidad del delito, no es dable concluir que la denuncia penal presentada por la DIAN hubiera sido temeraria, en la medida en que parte de la mercancía que le fue aprehendida a la sociedad Ángela Benavides e hijos Ltda. se legalizó mediante el pago del rescate y la restante fue, finalmente, decomisada porque los demandantes no pudieron probar que había ingresado al país legalmente.
Así las cosas, la Sala considera que era deber del director de la regional en el que se surtió el trámite administrativo poner en conocimiento de las autoridades penales la posible comisión de un delito y que el cumplimiento de dicho deber legal no fue temerario y, por tanto, no le causó daño antijurídico a los demandantes. Finalmente ha de advertirse que el proceso penal se adelantó de manera autónoma por la Fiscalía General de la Nación, por lo que los daños que los demandantes consideran se les hubieran podido generar resultaban ajenos a la DIAN; además, la Fiscalía no fue demandada en el presente proceso razón por la cual no se puede entrar a estudiar su responsabilidad.
CONDENA EN COSTAS - De conformidad con lo establecido en el artículo 55 de la ley 446 de 1998 hay lugar a condenar en costas a la parte vencida, sólo en la medida en que su conducta sea temeraria porque no le asiste al demandar u oponerse “un fundamento razonable, o hay de su parte una injustificada falta de colaboración en el aporte o práctica de pruebas, o acude a la interposición de recursos con un interés meramente dilatorio”.
En el caso concreto, no advierte la Sala comportamiento temerario de ninguna de las partes en sus actuaciones procesales. Por lo tanto, la Sala se abstendrá de ordenar condena en costas. FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 55 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., nueve (9) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 08001-23-31-000-2006-02388-01(47283) Actor: ÁNGELA BENAVIDES E HIJOS LTDA. Y OTROS Demandado: NACIÓN–DIRECCIÓN DE ADUANAS E IMPUESTOS NACIONALES - DIAN Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - Improcedencia de la acción de reparación directa para cuestionar la legalidad de actos administrativos / FALLO INHIBITORIO / ERROR JUDICIAL – La demanda por dicha causa se sujeta al término de caducidad previsto en el artículo 136, numeral 8 del C.C.A. / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Se contabiliza a partir de la ocurrencia del daño o del conocimiento de este por parte del demandante – Actos y hechos posteriores al daño no suspenden el término de caducidad - Puede ser examinada de oficio por el juez de segunda instancia. DAÑO – corresponde a la afectación, vulneración o lesión a un interés legítimo y lícito – se debe estudiar antes de verificar la imputación. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 5 de octubre de 2012, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
SÍNTESIS DEL CASO El 15 de julio de 1998, miembros de la DIAN realizaron un operativo en la carrera 51D n.° 90-06 de la ciudad de Barranquilla, lugar en el que incautaron mercancías porque no fueron presentados los documentos de legalización en el país. Luego de que fueron devueltas algunas de estas mercancías porque presentaron los documentos con los que se demostraba el ingreso legal al país y el pago del rescate, la DIAN decomisó las restantes, por no haber sido legalizadas.
Finalmente, en cumplimiento de su deber legal el director regional de la DIAN puso en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación la posible comisión del delito de favorecimiento del contrabando, proceso que fue tramitado y terminó el 30 de noviembre de 2004, con resolución que precluyó la investigación en aplicación del principio in dubio pro reo.
Los demandantes reclaman los perjuicios que les fueron causados con la aprehensión y posterior decomiso de la mercancía de su propiedad, así como aquellos derivados de la denuncia penal presentada por el director regional de la entidad demandada.
ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito presentado el 29 de noviembre de 2006 (f. 38 c.1), ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, la sociedad Ángela Benavides e hijos Ltda., y los señores Alfonso Soto Benavides y Ángela Benavides de Soto, mediante apoderado judicial (fls. 18 y 19 c.1), presentaron demanda de reparación directa en contra de la Nación-Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – (de ahora en adelante DIAN), en la que solicitaron que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: PRIMERA.- Que se declare a la Nación colombiana DIAN, administrativamente responsable de los perjuicios materiales causados a la sociedad Ángela Benavides e hijos Ltda. y los perjuicios morales causados a Alfonso Soto Benavides en calidad de Gerente y Ángela Benavides de Soto en su calidad de Sub-gerente y acusada en el proceso penal, con motivo de los hechos y omisiones sufridos a partir del día 13 de octubre de 1998, cuando procedió injustamente la DIAN, a la aprehensión de mercancías de origen extranjero y penalización del delito de favorecimiento del contrabando.
SEGUNDA. - Que la Nación colombiana debe pagar a los socios Alfonso Soto Benavides y Ángela Benavides de Soto, en su calidad de empleados de la sociedad Ángela Benavides Ltda., el valor de los perjuicios morales en todo orden que le fue causado con motivo de la injusta captura de mercancías y posterior enjuiciamiento ocurridas en las circunstancias de modo, tiempo y lugar a que se contrae el proceso penal.
Estos perjuicios morales subjetivos serán equivalentes en moneda de circulación nacional a cinco mil (5.000) gramos de oro puro y fino al precio que tenga el día de la ejecutoria de la sentencia, según certificación que expida el Banco de la República, por cada uno de mismos poderdantes como personas naturales. TERCERA. - Que como consecuencia de la anterior declaración también la Nación Colombiana DIAN, debe pagar a mis poderdantes en representación de la sociedad Ángela Benavides e hijos Ltda., con NIT. 802002379-4 o a su apoderado por concepto de ambos casos, la totalidad de los perjuicios de índole material (daño emergente y lucro cesante) que fueron causados con motivo de la injusta aprehensión de la mercancía e injusto enjuiciamiento al ser llevada a estrados judiciales a la señora Ángela Benavides de Soto, en su calidad de Administradora de la sociedad, donde se le dictó resolución de acusación por el delito de favorecimiento de contrabando, para reparar integralmente y pagar a los demandantes los perjuicios materiales, tanto objetivados como subjetivados, actuales y futuros, los cuales estimo como: |Ingresos operacionales|Porcentaje |Año | | |Estimado | | |$294´183.925 | |1998 | |$353´020.710 |20% |1999 | |$420´094.645 |19% |2000 | |$504´113.574 |20% |2001 | |$609´977.424 |21% |2002 | |$744´172.458 |22% |2003 | |$915´332.123 |23% |2004 | |$1.135´011.833 |24% |2005 | |$1.418´764.791 |25% |2006 | CUARTA.- Que se actualice el monto o valor de los perjuicios de acuerdo con el poder adquisitivo de la moneda en la fecha de la sentencia, que se hagan los incrementos anuales de las entradas o ingresos de los demandantes como personas naturales e igualmente que en la indemnización se distingan dos períodos, el de los perjuicios actuales debidos y los futuros y que para el primer período se condene a la Nación colombiana-DIAN, a pagar a mis poderdantes y a la sociedad Ángela Benavides e hijos Ltda., o a su apoderado, el valor de los intereses de las sumas debidas, como el pago de los otros perjuicios como enseres del almacén, mercancías que fueron rematadas cuyas pérdidas ascienden a la suma de $120´000.000, valor de la hipoteca del inmueble donde funcionaba el almacén que se tramita en el Juzgado Once Civil del Circuito, valor de los procesos laborales.
Las pretensiones se fundamentaron en los hechos que se transcriben a continuación: 1.- En operativo realizado en el establecimiento de comercio ubicado en la carrera 51D n.° 90-06 de esta ciudad, en julio 21 de 1998, por los funcionarios de la División de Control Aduanero, Represión y Penalización del Contrabando, se aprehendieron unas mercancías de origen extranjero a la sociedad Ángela Benavides e hijos Ltda. 2.- La sociedad Ángela Benavides e hijos Ltda., aportó la documentación que amparaba la legal importación de la mercancía, estableciendo la DIAN que la mercancía se encontraba amparada con su documentación y ordenó la entrega mediante la Resolución 0040 de octubre 22 de 1998 de mercancías por valor de $165´121.000, por este valor se canceló la suma de $53´113.041 por concepto de tributos aduaneros y sanción de rescate, por lo que autorizaron al depósito Almagrario S.A. para que hiciera la entrega de estas mercancías a la sociedad. 3.- Mediante Resolución 00189 de mayo 18 de 1999, la DIAN ordenó el decomiso de la mercancía restante por valor de $63´259.500,oo porque consideraron que no fueron aportadas las facturas que soportaban valores diferentes al fijado por la División de Control Aduanero, Represión y Penalización de contrabando, sancionándola con multa de $31´629.750,oo. 4.- Por los anteriores hechos se formuló la correspondiente denuncia y se dio inicio a la investigación penal, vinculando de manera errónea la DIAN, a la señora Ángela Benavides de Soto, como representante legal de la sociedad siendo que el representante legal es el señor Alfonso Soto Benavides, siendo escuchada en indagatoria donde hizo todos sus descargos. 5.- El 4 de mayo de 2000, se definió la situación jurídica de Ángela Benavides, resolviendo la Fiscalía Cincuenta y uno Delegada ante los jueces penales del circuito, abstenerse de imponerle medida de aseguramiento, considerando que el trámite administrativo no había culminado y que la Administración de Impuestos Nacionales no pudo establecer en qué época ingresaron las mercancías aprehendidas a este país, y se han dado cambios sobre la evaluación de las mercancías que no han permitido determinar con exactitud cuál era el valor real de estos productos, haciéndose difícil la adecuación típica, por lo que se requiere un nuevo dictamen. 6.- Ante la Fiscalía se solicitó la práctica de una inspección judicial en las instalaciones de la DIAN, con el fin de establecer la calidad de la mercancía y su grado de deterioro como también interrogatorios de varios trabajadores, de los cuales no se hizo pronunciamiento alguno. 7.- El 12 de febrero de 2001, se declaró cerrada la investigación por parte de la Fiscalía, profiriendo Resolución de Acusación, en contra de Ángela Benavides, por el delito de favorecimiento del contrabando bajo el argumento de que la DIAN incautó la mercancía porque presentaba documentación inconsistente siendo una parte devuelta y sobre la otra se elevó pliego de cargos. 8.- Como dice la Fiscalía Cuarta Delegada ante el Tribunal Superior, al resolver el recurso de apelación interpuesto a la Resolución de Acusación, en sus consideraciones “El operativo de la DIAN se llevó a cabo incautando toda la mercancía que se encontraba en el lugar, sin diferenciar en primer lugar su forma de ingreso al país, que era lo que generó que bien pronto se hiciera la devolución de una parte de la mercancía, por haber sido legalmente importada”, como se afirmara en la Resolución de entrega correspondiente, situación que da pie a la afirmación de la defensa de que tal procedimiento se cumplió de manera genérica e indiscriminada sin establecer el estado de la mercancía, su tiempo de antigüedad, o su valor, por lo que ciertamente se requería de una inspección judicial para acreditar tales supuestos sobre todo, cuando la exculpación que presentara la imputada, giraba en torno a que mucha de la mercancía decomisada provenía de muchos años atrás. Teniendo en cuenta estas consideraciones la Fiscalía Cuarta Delegada ante el Tribunal Superior de Barranquilla, revocó la providencia de fecha noviembre 30 de 2001, a través de la cual se profirió Resolución de Acusación en contra de Ángela Matilde Benavides de Soto, para en su lugar declarar la preclusión de la instrucción por el delito de favorecimiento de contrabando que fuera objeto la investigación. 9.- Con el procedimiento de la DIAN, al retener la mercancía, al iniciar proceso penal, al habérsele dictado resolución de acusación, a nombre de Ángela Benavides de Soto, se les mancilló su vida, su honra, su prestigio profesional, así como se les cercenó la posibilidad de seguir trabajando en la sociedad que habían constituido pues con la medida adoptada por la DIAN se fue al borde de la quiebra, cerrando sus actividades y despidiendo a todos sus empleados, así como también Alfonso Soto Benavides, que dejó de laborar en su cargo como empleado financiero y Ángela Benavides de Soto, como administradora del almacén, quienes por los hechos descritos anteriormente han visto quebrantada su honra, honor y especialmente sus posibilidades de empleo son en este momento absolutamente nulas por la mala fama que creo en todo el entorno del campo del comercio. 10.- Conforme a los hechos relatados, surge uno nuevo y es el consistente en que la imagen de comerciantes y de honradez como del honor personal que pudiera tener o tenían para entonces mis mandantes quedó por el suelo, lo que conlleva a que tal estigma permanezca en el tiempo en un espacio no inferior a unos 20 años para volver a recuperarla como se espera. 11.- Como consta del certificado de existencia y representación legal de la sociedad Ángela Benavides e hijos Ltda., el término de duración de esta sociedad es de 30 años contados desde el 8 de abril de 1996, y donde constan los embargos que se han inscrito por el estado de quiebra en que quedó la sociedad una vez fue objeto de los atropellos de la DIAN. 2.
Trámite de primera instancia El 11 de diciembre de 2006, el Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la demanda y ordenó realizar las notificaciones de rigor[1] (fl. 40- 41 c. 1). La DIAN se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó fueran negadas, con fundamento en que no se configuraban los supuestos que permitieran estructurar responsabilidad patrimonial alguna por su parte, dado que actuó conforme a los lineamientos legales que regulan su funcionamiento; agregó que se encontraba probado que la demandante infringió el Decreto 1909 de 1992 y la Ley 383 de 1997, al ingresar mercancía al país sin el lleno de los requisitos legales, incurriendo con ello en el delito de favorecimiento al contrabando (fls. 44-51 c. 1).
El 29 de noviembre de 2007, el a quo decretó las pruebas solicitadas en la demanda y su contestación (fls. 67-70 c. 1), el 10 de octubre de 2011, corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público, para que, si lo consideraba pertinente, presentara concepto (fl. 388 c. 1). La parte demandante manifestó que “con el procedimiento efectuado por la DIAN existe responsabilidad administrativa por error judicial y la privación injusta de la libertad de mi mandante por el defectuoso funcionamiento de la administración judicial” y agregó que “dentro del expediente se encuentran probadas la exigencias mínimas para obtener la indemnización por los daños y perjuicios reclamados ocasionados por el Estado o un ente público, al haber sido exonerada en sentencia absolutoria definitiva” (fls. 189-190 c. 1).
La entidad demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. 3. Sentencia de primera instancia Mediante providencia proferida el 5 de octubre de 2012, el Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones de la demanda, porque, a su juicio, se encontraba probado que la DIAN, el 18 de mayo de 1999, decomisó una mercancía a la sociedad demandante, motivo por el cual el Director Regional de Barranquilla formuló denuncia penal contra la sociedad Ángela Benavides e hijos Ltda., por el presunto delito de favorecimiento de contrabando, denuncia que no resultó temeraria en la medida en que existían argumentos objetivos que daban cuenta de la posible comisión de un delito y el deber de los funcionarios de la entidad demandada de poner en conocimiento de las autoridades competentes los hechos.
En lo que tiene que ver con la responsabilidad de la entidad demandada por la injusta aprehensión de una mercancía de propiedad de la demandante, el a quo luego de valorar la prueba que reposa en el expediente, concluyó que no se estaba acreditada la existencia de una injusta aprehensión, ni de un mal procedimiento, al momento de aprehender las mercancías, por parte de la DIAN.
En relación con los perjuicios causados con la vinculación al proceso penal, en el cual se dictó resolución de acusación, que luego fue revocada, el Tribunal consideró que como el ente que tuvo a cargo el trámite de dicho proceso penal no fue vinculada al plenario, no era posible hacer pronunciamiento alguno sobre su responsabilidad (fls. 433-447 c. 12). 4.
Recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia. Solicitó que fuera revocada y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda (fls. 448-453 c. 12). Insistió en que en el plenario había quedado demostrada la omisión en que incurrió la DIAN al destruir la mercancía que incautó, que no era de contrabando, situación que causó el perjuicio por el que ahora se reclama.
Adujo que la omisión de la DIAN se probó en el proceso penal en el que se precluyó el procedimiento a favor de la demandante, prueba que no fue tenida en cuenta en el plenario. Agregó que: Por no haber sido tachadas de falsas, ni controvertidas por la entidad demandada las pruebas aportadas en la demanda, estas debieron de tenerse como plena prueba por la Sala de decisión y evaluarse dentro de los principios de la sana crítica, lo que se desconoció en forma amplia, es decir no existieron, no obstante, estar relacionadas y recaudadas.
Como se puede evidenciar, ninguna de los aspectos probatorios anteriormente relacionados se tuvo en cuenta para proferir el fallo que les negó a mis mandantes las súplicas de la demanda y el proveído recurrido solo se detuvo en cuestionar la legalidad con que actuaba mi mandante, cuyas consideraciones de dos páginas y media lo dice todo.
Queda claro entonces, que la demanda y las pruebas no se analizaron en su contexto real, lo que es termómetro para afirmar, que se perdió el tiempo en un recaudo probatorio ordenado por el despacho de la H. Magistrada Ponente, que fue innecesario, dado que su concepto preconcebido lo que ameritaba era un rechazo de la demanda en referencia, que no cubría sus expectativas como fallador, considerando, que al no evaluar las pruebas dentro de los principios de la sana crítica, se violentó el debido proceso consagrado en el artículo 29 de nuestra Carta Magna, toda vez que las pruebas aportadas, ordenadas y recaudadas, debieron analizarse y evaluarse en todo su contexto. 5.
Trámite de segunda instancia Una vez recibido el proceso en segunda instancia, mediante providencia del 9 de agosto de 2013, se admitió el recurso de apelación (fl. 460-461 c. 12). El 6 de septiembre siguiente, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que presentara concepto, si lo consideraba pertinente (fl. 463 c. 12).
La DIAN insistió en que no era patrimonialmente responsable del daño alegado por los demandantes, porque obró en cumplimiento de su deber legal, dado que para el momento en que se incautó la mercancía a la sociedad, no fueron presentados los documentos de legalización de esta, razón por la cual los empleados de la DIAN procedieron a su retención y elaboración del acta de aprehensión. Explicó que parte de la mercancía fue devuelta cuando se presentaron los documentos que acreditaban el ingreso legal al país; otra parte, fue devuelta cuando la sociedad demandante presentó la declaración de legalización y pago de sanción por concepto de rescate; pero que la legalización de las mercancías no extinguía la acción penal, razón por la cual era su deber presentar la denuncia penal.
Consideró que los perjuicios por los que ahora se reclama fueron causados por los demandantes al no haber presentado los documentos que acreditaban el legal ingreso de la mercancía al país, de manera que ahora no puede “alegar su propia culpa como eximente de responsabilidad administrativa y penal”. En síntesis, manifestó que “no debe existir ningún reconocimiento de daños y perjuicios materiales solicitados por el demandante, primero porque no están demostrados y segundo porque no se puede alegar la propia culpa, porque los actos administrativos de inmovilización y aprehensión estuvieron debidamente motivados y porque era procedente adelantar la medida de control sobre la mercancía que previo a la aprehensión no se presentó documento idóneo que acreditara su legal ingreso al país, y de los mismos hechos se derivó la responsabilidad penal y la obligación de la autoridad aduanera de poner los hechos en conocimiento de la autoridad competente” (fls. 464-466 c. 12).
La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala El artículo 624 del CGP –que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887– establece que los recursos interpuestos se regirán por la ley vigente al momento de su presentación y la competencia se definirá de acuerdo con las reglas vigentes al momento de formulación de la demanda.
Como consecuencia, en el caso concreto la cuantía se establece con las reglas de competencia contenidas en la Ley 446 de 1998, puestas en vigencia anticipada por la Ley 954 de 2005, y que empezaron a regir plenamente a partir del 1º de agosto de 2006. Dado que la demanda fue presentada el 29 de noviembre de 2006, para que un proceso de reparación directa tuviera apelación ante el Consejo de Estado, la cuantía debería ser equivalente o superior a $204´000.000,oo[2], y dado que en el caso concreto, la pretensión mayor asciende a $237´762.550[3] y que corresponde al perjuicio moral, la Sala tiene competencia funcional para conocer del mismo. 2.
Legitimación en la causa La sociedad Ángela Benavides e hijos Ltda., Ángela Benavides de Soto y Alfonso Soto Benavides se encuentran legitimados en la causa, toda vez que alegaron haber sido afectados con el operativo desarrollado por la DIAN en el que le fue retenida una mercancía de su propiedad. Además, la señora Ángela Benavides de Soto fue vinculada a un proceso penal por el posible punible de favorecimiento al contrabando.
La DIAN se encuentra legitimada en la causa por pasiva, porque se le atribuyen los daños derivados de la aprehensión y posterior decomiso de la mercancía de propiedad de los demandantes, así como la responsabilidad por la denuncia penal presentada contra la señora Ángela Benavides de Soto. 3. Procedencia de la acción de reparación directa En el caso que se estudia, la demanda distingue, por una parte, las pretensiones presentadas por la sociedad Ángela Benavides e hijos Ltda. y, por la otra, las formuladas por los señores Alfonso Soto Benavides y Ángela Benavides de Soto.
De acuerdo con lo anterior, la Sociedad Ángela Benavides e hijos Ltda., solicita que se declare la responsabilidad de la DIAN por la injusta aprehensión de la mercancía de origen extranjero, así como su posterior decomiso, y los señores Alfonso Soto Benavides y Ángela Benavides de Soto por el “injusto enjuiciamiento al ser llevada a estrados judiciales a la señora Ángela Benavides de Soto”. 3.1.
A continuación se procederá a estudiar la idoneidad de la acción de reparación directa en relación con la primera de las pretensiones planteadas. La Subsección precisa que la causa del daño que se afirma irrogado es la que determina el acción idónea o procedente a efectos de lograr la consideración del asunto por parte del juez y ello, a su vez, fija la acción o medio de control apropiado en la formulación de las pretensiones y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer[4].
Así las cosas, se ha considerado que cuando el daño proviene directamente de un acto administrativo, en principio, deberá demandarse mediante la acción de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 85 del C.C.A.; sin embargo, si la fuente del daño es un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, así como los daños ocasionados por la administración de justicia, la acción idónea será la de reparación directa[5].
Se precisa que esta Subsección ha considerado que en los casos en los cuales se pretende la indemnización de perjuicios derivados de la expedición de un acto administrativo de decomiso que posteriormente es revocado con ocasión del recurso de reconsideración, el medio de control procedente es el de reparación directa[6]; en caso contrario, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho.
Con el ánimo de dar claridad al tema, la Sala procede a analizar el material probatorio que resulta relevante para decidir sobre la acción idónea, por lo que, valorado este, en conjunto, ha de decirse que se encuentran demostrados los siguientes hechos: -Según el acta de aprehensión 620 del 15 de julio de 1998, la DIAN adelantó un operativo en la carrera 51D n.° 90-06 de la ciudad de Barranquilla, en las instalaciones de la sociedad Ángela Benavides e hijos Ltda. En dicho documento se dejó consignado que se procedió a “aprehender la mercancía por no encontrarse amparada en los documentos aportados por el propietario, declaraciones en las cuales no se encontraba la descripción de la mercancía existente físicamente en el establecimiento comercial; por lo tanto, se considera mercancía no declarada de acuerdo con el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 y memorando 1398 de octubre 04 de 1996” (fls. 201 c. 1). -El 22 de octubre de 1998, la DIAN profirió la Resolución 040, en la que ordenó la entrega de parte de la mercancía aprehendida, en razón a que la sociedad demandante presentó varias declaraciones de importación, en las que constataba el ingreso legal al país de algunos de los objetos que fueron dejados en depósito en Almagrario S.A. (fls. 295-299 c. 1). -Luego el 6 de mayo de 1999, la DIAN profirió la Resolución 0013 que denominó “de rescate y entrega de mercancía”.
En esa oportunidad la sociedad demandante declaró otra parte de la mercancía y pagó el valor del rescate de esta, de acuerdo con lo previsto en los artículos 57 y 82 del Decreto 1909 de 1992[7], razón por la cual le fueron entregados otros de los bienes aprehendidos (fls. 300-330 c. 1). -Finalmente, el 18 de mayo de 1999, la DIAN profirió la Resolución 0189, en la que luego de realizar un estudio de las normas que gobiernan el tema, concluyó que “se trata de mercancía de procedencia extranjera y no se encuentra amparada por documento alguno que acredite su lugar, introducción y permanencia en el país, ni se ha legalizado, no encontrándose la mercancía por lo tanto en libre disposición dentro del territorio nacional”, por lo que en aplicación de lo previsto en los artículos 80 del Decreto 1909 de 1992[8] y 1 del Decreto 1800 de 1994[9], procedió a decomisar la mercancía restante, que tenía un valor de $63´259.500 (fls. 331-337 c. 1).
De lo probado en el plenario, se deduce que la entidad demandada, en ejercicio de sus funciones, en un operativo que llevó a cabo el 21 de junio de 1998, aprehendió mercancías de propiedad de la sociedad demandante; además, surtió el trámite administrativo correspondiente y, finalmente, el 18 de mayo de 1999, mediante la Resolución 189, declaró el decomiso de las mercancías que no se probó que se encontraran amparadas, daño por el que ahora reclama, pues la indemnización solicitada corresponde al valor de las mismas y a los perjuicios que se le causaron con dicho decomiso.
Es claro para la Sala que, según lo manifestado en la demanda, se debió cuestionar la legalidad de las Resoluciones 189 del 18 de mayo de 1999, con la cual se decomisó la mercancía aprehendida, razón por la cual no es posible estudiar el supuesto menoscabo sin la realización de un juicio de legalidad sobre la expedición de los referidos actos, con el fin de examinar la procedencia de las pretensiones incoadas.
En el presente caso se ha verificado que la fuente del daño, como se indicó en precedencia, no es una falla del servicio, puesto que la entidad demandada, al haber proferido una decisión que plasmó en un acto administrativo de carácter particular y concreto que surte plenos efectos jurídicos que, además, se encuentra amparado con la presunción de legalidad y veracidad que le es inherente en virtud de las disposiciones del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.
En este orden de ideas, resulta claro que si bien a la sociedad Ángela Benavides e hijos Ltda, con la Resolución 189 del 18 de mayo de 1999, se le creó una situación desfavorable, en la medida en que no obtuvo la devolución de la totalidad de la mercancía que le fue aprehendida, la antijuridicidad de ese daño solamente resultaba cuestionable a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en consideración a que era menester analizar la legalidad de la decisión de la administración, en relación con los preceptos superiores y con los elementos de hecho en que debió fundarse dicho acto administrativo, a efectos de desvirtuar la presunción a la que se ha hecho referencia y que hace obligatorio su cumplimiento y obedecimiento en los términos del artículo citado.
Así las cosas, concluye la Sala, con fundamento en los supuestos fácticos y las pretensiones planteadas en la demanda, que en el presente caso el daño antijurídico que se estima irrogado a la sociedad demandante se produjo por la expedición de un acto administrativo y, por tanto, ha debido interponerse la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual resulta improcedente emitir un pronunciamiento de fondo en sub lite, por indebida escogencia de la acción, lo cual constituye presupuesto necesario de la sentencia de mérito.
En relación con este último punto, así lo ha sostenido esta Sección del Consejo de Estado[10]: Al efecto cabe tener en cuenta que esta Corporación[11] ha precisado que persisten algunos requisitos indispensables para proferir una decisión de fondo, como lo es que la acción contencioso administrativa se ejerza con sujeción a los requisitos que prevé la ley para su procedencia[12], sin perjuicio de que, como lo explica la doctrina, el juez cumpla con la obligación ‘de declarar la razón por la cual no puede proveer´[13].
Por lo anterior, la Sala considera que, por virtud del principio de congruencia en consonancia con el debido proceso, no puede emitir pronunciamiento alguno en relación con la legalidad de los actos mencionados, ni mucho menos puede modificar la causa petendi expresada en el escrito de la demanda. Por lo expuesto, en relación con la pretensión analizada, el fallo será inhibitorio y, en consecuencia, se revocará la decisión apelada en lo pertinente. 3.2.
Tal como se dejó consignado en líneas anteriores la demanda distingue dos pretensiones, en relación con la primera se determinó que la acción de reparación directa no era la idónea para reclamar el perjuicio reclamado por la sociedad. Ahora, se procederá a verificar el término de caducidad en relación con la segunda de las pretensiones, que corresponde a la presentada en favor de los señores Alfonso Soto Benavides y Ángela Benavides de Soto por el “injusto enjuiciamiento al ser llevada a estrados judiciales a la señora Ángela Benavides de Soto”. 3.2.1.
La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha precisado que la figura de la caducidad es una sanción por no ejercer oportunamente las acciones judiciales, para lo cual la ley establece unos términos dentro de los cuales el interesado tiene la carga de promover el litigio. Si la acción judicial se ejerce por fuera del tiempo, el interesado pierde la posibilidad de hacer efectivo el derecho sustancial que persigue ante la administración de justicia. Cuando opera la caducidad se extingue inexorablemente el derecho de acción, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlo, de manera que constituye una garantía para la seguridad jurídica y el interés general, y representa el límite temporal dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por consiguiente, por ser de orden público, la caducidad es indisponible, irrenunciable y, se repite, el juez, cuando encuentre probados los respectivos supuestos fácticos, puede declararla de oficio, aún en contra de la voluntad de las partes.
Sobre el particular, esta Corporación -de manera pacífica y reiterada- ha sostenido: Cuando opera la caducidad se extingue el derecho de acción; de manera que, si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos.
Dichos plazos constituyen, entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley (sic) ejerce sus derechos, (sic) no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado.
(… ) La caducidad opera por el sólo transcurso objetivo del tiempo, y su término perentorio y preclusivo, por regla general, no se suspende, no se interrumpe y no se prorroga”[14]. De conformidad con lo previsto en el numeral 8° del artículo 136 del C.C.A., la acción de reparación directa debe instaurarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente “del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos”.
De la lectura del artículo 136 – numeral 8 del C.C.A. se concluye en forma diáfana que la fecha que debe tenerse como punto de partida para la contabilización del término de caducidad es precisamente aquella en la que el daño se produce o es conocido por el demandante –tal como también lo ha explicado la jurisprudencia, matizando los efectos y la aplicación de la norma en aquellos casos en que resulta difícil identificar el momento de ocurrencia o conocimiento del hecho dañoso[15]-.
Ello obra al margen de que, con posterioridad al daño, el afectado haya realizado actos tendientes a mitigar sus efectos, sin éxito. En este caso, el daño se hace consistir, se reitera, en el “injusto enjuiciamiento al ser llevada a estrados judiciales a la señora Ángela Benavides de Soto”, como consecuencia de una denuncia temeraria, presentada en su contra por la DIAN.
Con las pruebas que reposan en el plenario se verifica que la denuncia penal fue presentada por la DIAN, el 27 de agosto de 1999 (fl. 200 c. 1); la Fiscalía Cincuenta y Uno Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Barranquilla profirió resolución de acusación contra la investigada, 30 de noviembre de 2001 (fls. 85-92 c. 1), y la Fiscalía Cuarta Delegada ante el Tribunal Superior de Barranquilla revocó esa calificación, y precluyó la investigación a favor de la señora Ángela Benavides de Soto, el que el 30 de noviembre de 2004.
Por tanto, en este caso, debe contarse el término de caducidad desde el día siguiente al de la ejecutoria de la providencia que precluyó la investigación[16], en consideración a que es con fundamento en esa decisión que puede determinarse si, en efecto, la denuncia formulada por la DIAN en contra de la demandante fue o no temeraria. Así las cosas, el término de caducidad frente a la pretensión señalada corrió entre el 1 de diciembre de 2004 y el 1 de diciembre de 2006, y como la demanda fue presentada el 29 de noviembre de 2006, se debe concluir que fue oportuna, razón por la cual la Sala procederá a continuar con el estudio del daño. 3.2.2.
El artículo 90 de la Constitución Política contiene la cláusula general de responsabilidad del Estado. El avance significativo del sistema implementado, basado en la noción de lesión, fue haber reivindicado el daño –y por consiguiente a la víctima– y su función en la institución de la responsabilidad. El daño entendido como la afectación, vulneración o lesión a un interés legítimo y lícito se convirtió en el eje central de la obligación resarcitoria y, por ende, tanto la atribución como la fundamentación normativa o jurídica del deber de reparar quedaron concentrados en otro elemento, que es la imputación[17].
Así las cosas, la Sala analizará ese primer elemento, antes de pasar a la fase de la imputación, toda vez, que se trata del primer componente que debe dilucidarse para establecer la responsabilidad extracontractual del Estado. Una vez establecida la alegada afectación de los intereses de la parte demandante, se entrará a estudiar la posibilidad de atribuirla a la DIAN.
El daño alegado por los señores Alfonso Soto Benavides y Ángela Benavides de Soto lo hacen consistir en que la denuncia presentada por la entidad demandada fue temeraria, en tanto que al terminar el trámite de la investigación penal la señora Benavides de Soto fue absuelta. En relación con el tema se encuentra probado en el plenario los siguientes hechos: - De acuerdo con lo reglado por el parágrafo 3 del artículo 15 de la Ley 383 de 1997 “la legalización de las mercancías no extingue la acción penal”[18], razón por la cual el 27 de agosto de 1999, el Director Regional del Norte de Barranquilla, de la U.A.E. DIAN presentó denuncia penal en contra de la ahora demandante Ángela Benavides de Soto, por considerar que podría estar incursa en la posible comisión del ilícito contemplado en el artículo 16[19] de la Ley 383 de 1997[20] (fls. 197-200 c. 1).
En atención a esa denuncia, la señora Ángela Benavides de Soto fue investigada por el posible delito de favorecimiento del contrabando, razón por la cual, la Fiscalía Cincuenta y Uno Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Barranquilla, el 30 de noviembre de 2001, profirió resolución de acusación contra la investigada (fls. 85-92 c. 1), que fue sustentada en los siguientes términos: Esta delegada no comparte los criterios planteados por la defensa, pues si analizamos el abundante material documental que hay en el proceso encontramos que está plenamente demostrada la ocurrencia del hecho pues los informes rendidos por la DIAN son claros y no dejan duda alguna de que parte de la mercancía incautada no tenía los soportes legales de importación. En las declaraciones de importación deben incluirse de manera clara y detallada las características propias de la mercancía a importar, indicando elementos que la singularicen o individualicen tal como lo señalan las normas aduaneras vigentes.
Quedó demostrado efectivamente que gran parte de esta mercancía tenía sus soportes legales, pero también lo está que la mercancía incautada no tenía su documentación en regla. El hecho de que la encartada haya ejercido el comercio por varios años nos indica que sabe a ciencia cierta cuáles son sus obligaciones tributarias y cuál es la documentación y soporte que se debe tener cuando se trata de mercancía bien sea nacional o importada, lo que implica que ella tiene una posición de garante, pues conoce su actividad y sabe lo que debe hacer para no infringir las normas aduaneras ni la legislación nacional.
La anterior decisión fue impugnada y el 30 de noviembre de 2004, la Fiscalía Cuarta Delegada ante el Tribunal Superior de Barranquilla la revocó. En esa oportunidad, con la aplicación del principio de indubio pro reo (fls. 193-200 c. 1), argumentó su decisión en los siguientes términos: De cara a lo anterior, surge entonces, como desde el principio el operativo de la DIAN se llevó a cabo incautando toda la mercancía que se encontraba en el lugar, sin diferenciar en primer lugar su forma de ingresar al país, que era lo que determinaba si se estaba o no frente a una infracción aduanera, ello generó que bien pronto se hiciera la devolución de una parte de la mercancía, por haber sido legalmente importada, como se afirmara en la Resolución de entrega correspondiente: situación que da pie a la afirmación de la defensa de que tal procedimiento se cumplió de manera genérica e indiscriminada, sin establecer el estado de la mercancía, su tiempo de antigüedad o su valor, por lo que ciertamente se requería de una inspección judicial para acreditar tales supuestos sobre todo, cuando la exculpación que presentara la imputada, giraba en torno a que mucha de la mercancía decomisada provenía de muchos años atrás, por tener ella un negocio en San Andresito, que posteriormente ubicó en el sitio donde se produjo la incautación, sin que de tal forma se estableciera ni la época en que realmente se había introducido la mercancía al país, ni su valor, lo que se torna determinante dado que cabría establecer si tal tiempo correspondería con la fecha en que el contrabando había vuelto a adquirir su categoría de punible, y de acuerdo con ello, si lo incautado, realmente superaría el tope de los cien salarios mínimos legales mensuales que regla la prohibición, de acuerdo con la legislación nacional vigente, siendo estos precisamente los factores que llevaron al ente instructor a abstenerse de imponer medida de aseguramiento a la procesada, al momento de definir su situación jurídica.
Lo anterior, no sufrió variación alguna, y en tales condiciones se arribó al cierre de la instrucción y a la consiguiente calificación del mérito probatorio, encontrando en cambio que ante la solicitud de práctica de pruebas se guardó silencio, a pesar de que el abogado a cargo de la defensa manifestara en reiteradas ocasiones que estaban dirigidas a demostrar la procedencia de la mercancía, la época de la cual databan y su valor, elementos todos esenciales, para establecer si el comportamiento atribuido a la señora Benavides, alcanzaba a cumplir los presupuestos de penalización de la figura de favorecimiento del contrabando, tal como se deriva del artículo 320 de la Ley 100 de 1980, que era la que entonces regía, y que sería el ingreso ilegal de las mercancías al país; el tiempo en que se produciría; y que su cuantía supere los cien salarios mínimos legales mensuales vigentes a tal fecha, que correspondía confrontar con el valor real de los productos incautados, para lo cual se dispuso la práctica de una inspección judicial sobre las mercancías aprehendidas sin que se llevara a cabo; aparte de verificar las explicaciones dadas por la procesada, que inclusive solicitó ampliación de indagatoria, sin que tampoco le fuera concedida.
Tales circunstancias, dejaron el asunto, en el que además se ha cumplido el término de extinción de la acción penal, en un nivel probatorio que solo dudas genera, y que no fue posible elucidar, cumplido como fueron diecisiete meses de instrucción antes de su clausura y sin que a estas alturas se pueda contar con la mercancía que fue objeto de aprehensión, por lo que al no satisfacerse los presupuestos del artículo 397 del Código de Procedimiento Penal, se fuerza la revocatoria de la resolución de acusación en tales términos proferida, y en su lugar declarar la preclusión de la instrucción a favor de Ángela Benavides en aplicación del principio de in dubio pro reo, que se viabiliza ante la imposibilidad de resolver la duda imperante.
Tal como se dejó explicado la pretensión presentada por los demandantes Alfonso Soto Benavides y Ángela Benavides de Soto gira en torno a que se les resarzan los perjuicios que les fueron ocasionados con la presentación de una denuncia temeraria por parte de la DIAN, consistente en que fuera investigada la señora Ángela Benavides de Soto por el posible punible de favorecimiento del contrabando.
Aducen los demandantes que la denuncia fue temeraria en la medida en que al final de la investigación penal la ahora demandante fue absuelta. Resulta necesario resaltar que era deber legal del director seccional de la DIAN poner en conocimiento de las autoridades penales la posible comisión del delito de favorecimiento de contrabando, en tanto que el parágrafo 3 del artículo 15 de la Ley 383 de 1997 era claro al disponer que “la legalización de las mercancías no extingue la acción penal”.
Además, tal como se dejó explicado en renglones anteriores la mercancía que le fue incautada a la Sociedad Ángela Benavides e hijos Ltda., no fue legalizada en su totalidad ya que fueron aportados los documentos de legalización de una parte de la mercancía y fue pagado el valor del rescate de otra parte y la restante fue decomisada con la Resolución 189 de 1999.
A pesar de que el proceso penal haya terminado en absolución porque no se pudieron probar los elementos de tipicidad del delito, no es dable concluir que la denuncia penal presentada por la DIAN hubiera sido temeraria, en la medida en que parte de la mercancía que le fue aprehendida a la sociedad Ángela Benavides e hijos Ltda. se legalizó mediante el pago del rescate y la restante fue, finalmente, decomisada porque los demandantes no pudieron probar que había ingresado al país legalmente.
Así las cosas, la Sala considera que era deber del director de la regional en el que se surtió el trámite administrativo poner en conocimiento de las autoridades penales la posible comisión de un delito y que el cumplimiento de dicho deber legal no fue temerario y, por tanto, no le causó daño antijurídico a los demandantes. Finalmente ha de advertirse que el proceso penal se adelantó de manera autónoma por la Fiscalía General de la Nación, por lo que los daños que los demandantes consideran se les hubieran podido generar resultaban ajenos a la DIAN; además, la Fiscalía no fue demandada en el presente proceso razón por la cual no se puede entrar a estudiar su responsabilidad.
Por las razones anteriores ha de modificarse la sentencia impugnada, para en su lugar declarar la caducidad de la acción en relación con las pretensiones presentadas por la Sociedad Ángela Benavides e hijos Ltda. y negar las pretensiones presentadas por los señores Alfonso Soto Benavides y Ángela Benavides de Soto. 4. Costas De conformidad con lo establecido en el artículo 55 de la ley 446 de 1998 hay lugar a condenar en costas a la parte vencida, sólo en la medida en que su conducta sea temeraria porque no le asiste al demandar u oponerse “un fundamento razonable, o hay de su parte una injustificada falta de colaboración en el aporte o práctica de pruebas, o acude a la interposición de recursos con un interés meramente dilatorio”[21].
En el caso concreto, no advierte la Sala comportamiento temerario de ninguna de las partes en sus actuaciones procesales. Por lo tanto, la Sala se abstendrá de ordenar condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA MODIFICAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, el 5 de octubre de 2012, la cual quedará así: Primero: Declarar la indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, inhibirse para resolver el fondo del asunto en relación con las pretensiones presentadas por la Sociedad Ángela Benavides e hijos Ltda. Segundo: Negar las pretensiones presentadas por los señores Alfonso Soto Benavides y Ángela Benavides de Soto.
Tercero: Sin condena en costas. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. Quinto: Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO ----------------------- [1] El Ministerio Público fue notificado el 22 de enero de 2007 (fl. 41vto. c. 1). La DIAN fue notificada el 3 de agosto de 2007 (fl. 41vto. c. 1) [2] El salario mínimo para el año 2006 correspondía a $408.000 y 500 SMLMV ascendían a la suma de $204´000.000 [3] La demanda solicita le sea reconocido a cada uno de los demandantes como perjuicio moral la suma equivalente a 5000 gramos de oro.
Para el 29 de noviembre de 2006 el gramo de oro se cotizaba a $47.552,51. [4] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2008, exp. 15.906, M.P. Myriam Guerrero de Escobar y sentencia del 13 de mayo de 2009, exp. 15.652, M.P. Myriam Guerrero de Escobar. De igual forma se puede consultar: sentencia del 26 de noviembre de 2014, exp. 31,297, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección B, sentencia del 26 de junio de 2014, exp. 25000-23-26- 000-2003-00040-01(29.799), CP: Danilo Rojas Betancourth. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección A, sentencia del 27 de septiembre de 2018, exp.48.002, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera y sentencia; del 29 de abril de 2015, exp. 28.019, C.P. Hernán Andrade Rincón. [7] “Artículo 57.
Declaración de legalización. La mercancía de procedencia extranjera, introducida al país sin el cumplimiento de los requisitos para su importación o libre disposición, podrá ser declarada en cualquier tiempo o según se establezca en el presente Decreto para cuando exista actuación de la administración aduanera. Para tal efecto, se presentará la declaración de legalización, con el pago de los tributos aduaneros y el valor del rescate de que trata el artículo 82 del presente Decreto.
No procederá la declaración de legalización, respecto de la mercancía sobre la cual existan restricciones legales o administrativas para su importación. “Artículo 82. Rescate. La mercancía aprehendida podrá ser rescatada mediante la presentación de la declaración de legalización, en la cual se cancele, por concepto del rescate, el cincuenta por ciento (50%) del valor de la mercancía, sin perjuicio del pago de los tributos aduaneros correspondientes.
Igualmente, podrá ser rescatada la mercancía declarada en abandono, siempre que la resolución que lo disponga no se encuentre ejecutoriada. Expedida la resolución que ordene el decomiso y siempre que no se encuentre ejecutoriada, podrá rescatarse la mercancía, presentando la declaración de legalización, en la cual se cancele, además de los tributos aduaneros, el setenta y cinco por ciento (75%) del valor de la misma, por concepto del rescate.
Cuando la declaración de legalización se presente voluntariamente sin intervención de la autoridad aduanera, deberá liquidarse en la misma, además de los tributos aduaneros que correspondan, el treinta por ciento (30%) del valor de la mercancía. De ser procedente la declaración de legalización, ésta se tomará como denuncia de la mercancía, y se entenderá simultáneamente entregada y rescatada”. [8] “Artículo 80.
Decomiso. La mercancía de procedencia extranjera que haya sido aprehendida pasará a poder de la Nación, cuando no se legalice dentro de los términos previstos para el efecto en este Decreto, o una vez quede en firme la resolución que así lo disponga”. [9] “Artículo 1º. Procedimiento para definir la situación jurídica de mercancías aprehendidas.
En todos los casos y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 82 del Decreto 1909 de 1992 y demás normas que lo modifiquen, adicionen o complementen, para definir la situación jurídica de mercancías aprehendidas se aplicará el siguiente procedimiento: Surtidos todos los trámites de aprehensión, reconocimiento y avalúo de la mercancía, la División de Fiscalización en el término de un (1) mes formulará el correspondiente pliego de cargos al declarante, al tenedor, a quien tenga derecho sobre la mercancía y/o a la empresa transportadora, según el caso.
A su turno, el destinatario podrá presentar los respectivos descargos dentro del mes siguiente a la fecha de notificación del mencionado pliego. Recibidos los descargos o cumplido el término otorgado para el efecto, la Administración, a través de la División de Liquidación o de quien haga sus veces, dispondrá de tres (3) meses, prorrogables por una sola vez y hasta por el mismo término, para decidir la situación jurídica de las mercancías.
Contra el respectivo acto administrativo sólo procederá el recurso de reconsideración, el cual deberá interponerse dentro del mes siguiente a la fecha de su notificación. La Administración contará con tres (3) meses para resolver dicho recurso a través de la División Jurídica o de quien haga sus veces”. [10] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de abril de 2010, exp. 17.811.
M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [11] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 12 de enero de 1976. [12] Cita del original. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de julio de 2002, exp. 20.746, M.P. Alier E. Hernández Enríquez. [13] Cita del original. José Chiovenda, Principios de Derecho Procesal Civil, Editorial Reus S.A., Madrid. 1977;
Tomo I, págs. 125 y 126. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 25 de febrero de 2009, expediente 15983. [15] Ver entre otras, la sentencia proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera, el 29 de enero de 2004, exp. N° 25000-23-26-000-1995-00814- 01(18273), C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.
Asimismo, consultar las sentencias dictadas por esta Subsección el 1 de febrero de 22018 –exp. N° 50001-23-31-000-2009-00154-01(50554). [16] El artículo 197 del Decreto 2700 de 1991, Código de Procedimiento Penal bajo el cual se tramitó el proceso penal, establecía: “Ejecutoria de las providencias. Las providencias quedan ejecutoriadas tres días después de notificadas si no se han interpuesto los recursos y no deban ser consultadas.
La que decide el recurso de casación, salvo cuando se sustituya la sentencia materia del mismo, la que lo declara desierto, y las que deciden la acción de revisión, los recursos de hecho, o de apelación contra las providencias interlocutorias, quedan ejecutoriadas el día en que sean suscritas por el funcionario correspondiente ( ). [17] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 27 de septiembre de 2018, expediente 42545, C.P. María Adriana Marín. [18] “PARÁGRAFO 3º.- La legalización de las mercancías no extingue la acción penal”.
Texto de la norma vigente para el momento de los hechos de la demanda. [19] “ARTÍCULO
16. FAVORECIMIENTO DE CONTRABANDO. El que en cuantía superior a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes, transporte, almacene, distribuya o enajene mercancía introducida al territorio nacional sin haber sido declarada, o sin haber sido presentada ante la autoridad aduanera, o ingresada por lugar no habilitado, o sin los documentos soporte, incurrirá en pena de arresto de seis (6) a veinticuatro (24) meses, y multa de cien (100) a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin perjuicio de las sanciones administrativas a que haya lugar.
El juez al imponer la pena privará al responsable del derecho de ejercer el comercio por el término del arresto y un (1) año más”. [20] “Por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando, y se dictan otras disposiciones”. [21] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 18 de febrero de 1999, expediente 10.775, C.P. Ricardo Hoyos Duque.