05001-23-33-000-2012-00884-02 — Consejo de Estado

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Reducción de la sanción / INCIDENTE DE DESACATO POR INCUMPLIMIENTO A FALLO DE ACCIÓN POPULAR - Que ordenó la construcción de la red colectora de aguas servidas paralela al cauce del caño Atascoso y la reubicación de las personas que han construido sus viviendas de manera ilegal sobre el caño y la zona de retiro / RETRASO DE CONSTRUCCIÓN DE OBRAS DE MITIGACIÓN POR PROBLEMAS DE ORDEN PÚBLICO - Acreditado [L]a Sala concluye que no se ha cumplido con la totalidad de las órdenes contenidas en la sentencia (…) pues si bien en las administraciones anteriores el Municipio adelantó gestiones como la celebración de un contrato de consultoría para la construcción de un colector y la destinación en el OCAD Municipal de un proyecto de inversión para la reubicación de los asentamientos poblacionales en la Urbanización Villa Suárez, así como también jornadas de limpieza y campañas de sensibilización, lo cierto es que las medidas principales con las que el juez popular buscó garantizar la protección de los derechos de la comunidad aún no se han implementado (…).

En efecto, no hay evidencia del avance de las obras para la construcción del colector y el contrato celebrado para tal fin fue liquidado a solicitud del Municipio; tampoco se observan progresos en el proceso de reubicación de las familias asentadas en el caño Atascoso, salvo la caracterización de la población y algunas gestiones para proyectos de vivienda, sin mostrar hechos concretos.

(…) el alcalde [F.O.A.C.] no demostró qué gestiones ha adelantado con miras a dar cumplimiento a las órdenes relacionadas con la construcción de la red colectora de aguas; la reubicación de la población que reside en el caño Atascoso; la recuperación del terreno ocupado y las medidas policivas para la descontaminación, como fue ordenado en la sentencia (…) y las tareas adelantadas son insuficientes para considerar que su actuar ha sido diligente.

Sin embargo, no puede pasar por alto la Sala que en el expediente quedó demostrado que el Municipio de Caucasia enfrenta problemas de orden público que incidieron en el retraso de las obras de mitigación, como consta en el escrito (…) dirigido a la Séptima División del Ejército Nacional, en el que la Alcaldía solicitó el acompañamiento de la Fuerza Pública para continuar con la ejecución de los contratos de obras de mitigación; y en la respuesta del Director del DAPARD dirigida al Alcalde, según la cual los contratos de obras de mitigación de los caños se encuentran suspendidos por razones de orden público.

Debido a ello, la Sala estima que si bien las razones esgrimidas para los retrasos son correlativas con una parte de las gestiones que debía atender el incidentado, lo cierto es que tienen incidencia en la responsabilidad subjetiva, como elemento integrante de la sanción que se examina, por lo cual es procedente reducir la multa que impuso el Tribunal de diez (10) a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 88 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 41 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 05001-23-33-000-2012-00884-02(AP)A Actor: AMPARO SERPA ACEVEDO Demandado: MUNICIPIO DE CAUCASIA La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta de la providencia de 2 de febrero de 2021, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia[1] sancionó al alcalde del Municipio de Caucasia[2], FELIX OLMEDO ARANGO CORREA, con multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales, por desacato a la sentencia proferida el 29 de enero de 2016 proferida por el Tribunal.

I.- ANTECEDENTES I.1. La acción La ciudadana AMPARO SERPA ACEVEDO, actuando en nombre propio, presentó acción popular con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas y al acceso a una infraestructura de servicios, los cuales estimó vulnerados por la contaminación generada por el caño Atascoso que atraviesa la mayoría de los barrios del Municipio, debido a que no se encuentra canalizado en su totalidad, no es objeto de limpieza y no cuenta con un sistema de alcantarillado.

I.2. Sentencia objeto de cumplimiento El Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia de 29 de enero de 2016, resolvió: « […]

PRIMERO: Proteger los derechos colectivos invocados por la señora AMPARO SERPA ACEVEDO, vulnerados por el Municipio y por la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia -CORPOANTIOQUIA-, de conformidad con lo establecido en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: En consecuencia, se ordena al Municipio de Caucasia: i) Que en el término de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, proceda a realizar los estudios necesarios para la realización de la red colectora de aguas servidas paralela al cauce del caño Atascoso, para recoger las aguas de las alcantarillas de las aguas (SIC) ubicadas en el retiro de su cauce y, en caso de ser factible su construcción, deberá proceder a la realización del mismo, dentro del año siguiente al vencimiento del término otorgado para los estudios. ii) Que dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta providencia haga las contrataciones necesarias para realizar una limpieza del caño Atascoso. iii) Ordenar al Municipio de Caucasia la reubicación de las personas que han construido sus viviendas de manera ilegal sobre el caño Atascoso y en la zona de retiro, que dentro del mes siguiente a la notificación del presente fallo, adelante las gestiones administrativas técnicas y presupuestales necesarias para que en la mayor brevedad posible proceda a la reubicación de las viviendas ubicadas en la zona de protección de la cuenca hidrográfica del caño Atascoso; además, que proceda a recuperar el terreno ocupado mediante la demolición de las construcciones; y disponer las medidas policivas para evitar la contaminación causada por el vertimiento de aguas residuales del sector, para asegurar la conservación y el mantenimiento de la ronda de la quebrada y para evitar que sea invadida nuevamente con la construcción de viviendas.

Los miembros cabeza de familia de los núcleos familiares a reubicarse, deberán concurrir con el municipio y contribuir en las obras de construcción requeridas para adelantar su reubicación.

TERCERO: Ordenar al Municipio de Caucasia y a Corantioquia que dentro el mes siguiente a la ejecutoria de esta providencia realicen una campaña educativa a los habitantes del sector con el fin de concientizarlos sobre el cuidado del medio ambiente.

CUARTO: Ordenar a Corantioquia que realice vigilancia y control de las obras realizadas por el Municipio de Caucasia […]». II.- EL INCIDENTE DE DESACATO - Mediante escrito radicado en el Tribunal el 6 de agosto de 2019[3], la actora solicitó la apertura del trámite incidental de desacato y alegó que transcurrieron 3 años y 7 meses desde la ejecutoria de la sentencia, sin que hasta la fecha las autoridades responsables de su cumplimiento hayan ejecutado las obras ordenadas. - En proveído de 8 de agosto de 2019, el Tribunal dispuso la apertura del incidente de desacató y corrió traslado a los incidentados[4]. - En respuesta, el Municipio allegó informe de cumplimiento visible a folios 6 a 21 del cuaderno del incidente. - Mediante auto de 15 de agosto de 2019 se abrió a pruebas el incidente[5]. - En providencia de 9 de septiembre de 2019, el Tribunal sancionó al alcalde OSCAR ANÍBAL SUÁREZ, con multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales, por desacato a la sentencia proferida el 29 de enero de 2016. - Al resolver el grado jurisdiccional de consulta del mencionado proveído de 9 de septiembre de 2019, la Sala revocó la sanción y ordenó al Tribunal Administrativo de Antioquia iniciar un nuevo incidente de desacato, por cuanto el señor OSCAR ANÍBAL SUÁREZ ya no ocupaba cargo de alcalde del Municipio de Caucasia, ente territorial encargado del cumplimiento del fallo. - En cumplimiento de la orden anterior, el Tribunal corrió traslado del incidente al alcalde FELIX OLMEDO ARANGO CORREA, mediante auto de 7 de diciembre de 2020[6]. - El alcalde FELIX OLMEDO ARANGO CORREA, por conducto de apoderado judicial, contestó el incidente y aportó documentos con el fin de acreditar el cumplimiento de la sentencia.[7] III.

LA PROVIDENCIA CONSULTADA Mediante providencia de 2 de febrero de 2021, el Tribunal sancionó al alcalde FELIX OLMEDO ARANGO CORREA, con multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales, por desacato a la sentencia proferida el 29 de enero de 2016. El Tribunal hizo un recuento de las actuaciones adelantadas por las administraciones anteriores tendientes a darles cumplimiento a la sentencia y de las diligencias de verificación adelantas por ese Despacho.

Asimismo, se refirió a las pruebas aportadas por el actual alcalde, entre ellas: - Acta de reunión de 25 de marzo de 2020 en la que participaron el Director del DAPARD, el Secretario de Gobierno del Departamento, el Interventor de Obras, el Secretario de Planeación Municipal, la Asesora Jurídica de Planeación y el Secretario de Gobierno Municipal. - Respuesta del Departamento Administrativo para la Prevención y Atención de Desastres -DAPARD-, en la que se informa sobre las obras de intervención correctiva para la mitigación del riesgo por inundación en el área urbana de Caucasia - Copia del documento denominado “implementación de obras de intervención correctiva, para la mitigación del riesgo por mitigación del riesgo por inundación en la Subregión Bajo Cauca del Departamento de Antioquia.

Del análisis del material probatorio, el Tribunal concluyó que no demostraba el cumplimiento de la orden consistente en la construcción de un colector, pues se limitaba a la ejecución de obras de mitigación por inundación. Agregó que tampoco obraba en el expediente prueba del cumplimiento de las medidas relacionadas con las campañas dirigidas a los habitantes del sector para la conservación y cuidado del caño Atascoso y con la orden de reubicación de las familias, lo que demuestra que no se ha cumplido con la totalidad de las órdenes impartidas en la sentencia, pues si bien el 14 de marzo de 2017 se suscribió un contrato de consultoría para el diseño, formulación y viabilización técnica del proyecto “construcción colector y estación de bombeo de aguas residuales del caño Atascoso, zona urbana del Municipio de Caucasia”, no se allegó el estudio final con las conclusiones y las especificaciones de las obras a ejecutar.

Añadió que aunque se celebró entre el Municipio y CORANTIOQUIA el Convenio Interadministrativo 040-COV1904-16 el 1o. de abril de 2019, el cual tuvo por objeto la construcción del colector caño Atascoso, la Alcaldía solicitó la liquidación bilateral anticipada del mismo, debido a que AGUASCOL informó que los diseños del colector requerían modificaciones, por lo que el Municipio inició gestiones con dicha empresa para la construcción de la estación de bombeo de aguas residuales, pero tampoco se realizó tal obra por falta de recursos, lo que denota el actuar negligente del alcalde, quien debió proceder a las apropiaciones correspondientes una vez celebrado el mencionado convenio.

Por último, señaló el Tribunal que no se observó ninguna gestión diligente y eficaz por parte del alcalde tendiente a darle cumplimiento a las demás órdenes judiciales. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA El incidente de desacato en las acciones populares De conformidad con el artículo 41 de la Ley 472, hay desacato cuando se incumple una orden proferida en el curso del trámite de la acción popular, habiéndose superado los términos concedidos para su ejecución. La citada norma indica: «Artículo 41.

Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo». Se trata del ejercicio de la potestad disciplinaria del Juez que profirió la sentencia, para sancionar a quien desatienda las obligaciones en ella contenidas.

Su finalidad no es otra que la de persuadir al responsable de que cumpla con la orden de protección de los derechos colectivos. Ahora bien, el Juez cuenta con otras herramientas para lograr este fin; sin embargo, la sanción por desacato representa una medida de carácter coercitivo y disciplinario para restaurar el orden constitucional quebrantado, quedando a salvo, claramente, su competencia para tomar las medidas necesarias para la verificación del cumplimiento del fallo y para la ejecución de la sentencia[8].

La sanción por desacato Esta potestad disciplinaria del Juez de conocimiento para imponer la sanción (multa conmutable en arresto), está limitada por dos requisitos, a saber: i) que se verifique el incumplimiento de la orden judicial, y ii) que se determine la responsabilidad subjetiva del demandado en la renuencia para acatarla. Así lo ha precisado la jurisprudencia de la Sección[9] al señalar que no es suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la negligencia de la persona encargada de su cumplimiento, lo que garantiza que no se presuma la responsabilidad por el sólo hecho del desacato.

Naturalmente, si la sanción implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva, en el procedimiento para imponerla se destacan primordialmente los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia, los grados y modalidad de la culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta y, por supuesto, el derecho de defensa y contradicción. Todo lo anterior supone que la sanción por desacato a la orden judicial de una acción popular se enmarca en el régimen sancionatorio personal y no institucional[10]; de lo que se colige que la multa conmutable en arresto señalada en el artículo 41 de la citada Ley 472, procede respecto de la persona responsable del incumplimiento y no de la autoridad o entidad pública, genéricamente considerada.[11] El cumplimiento de la sentencia: finalidad del desacato La Jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como de esta Corporación, ha sido reiterativa en afirmar que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia. Al respecto, la sentencia T-652 de 2010[12] de la Corte Constitucional indicó: « […] El objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el Juez de amparo para la efectiva protección de los derechos… El objeto del incidente de desacato, de acuerdo a la Jurisprudencia de esta Corporación, se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta en la providencia… Por tal motivo, la finalidad del mencionado incidente no es la imposición de una sanción en sí misma sino una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia […]» (Resaltado fuera del texto original).

Por su parte, esta Sección, en providencia de 27 de septiembre de 2012 (Expediente nro. 2011-00047-02),[13] señaló: « […] Ahora bien, es menester precisar que la finalidad del desacato en las acciones constitucionales no es otra que la de garantizar la efectividad de los derechos objeto de protección, persuadiendo al responsable de que cumpla con la respectiva orden judicial.

Es decir, que se trata de una de las herramientas con las que cuenta el Juez para lograr dicho cometido. De ahí que, además de imponer una multa conmutable en arresto, con ocasión de la desatención de la orden de amparo, el fallador tiene la obligación de velar por el cabal cumplimiento del mismo, asegurándose de que cese la vulneración o amenaza de los derechos […]» (Resaltado fuera del texto original).

También en providencia de 16 de octubre de 2014,[14] indicó: “[…] La Jurisprudencia con suficiencia ha establecido que el fin último del incidente de desacato no es la sanción sino lograr el cumplimiento del fallo; (…), precisamente, al rehusarse la entidad a acatar la orden judicial y persistir en la vulneración de los derechos fundamentales del actor, el Juez Constitucional está en el deber de imponer la sanción para persuadir a la demandada a cumplir, en ejercicio del poder disciplinario del Juez Constitucional.

(Resaltado fuera del texto). En resumen, la finalidad de la imposición de la sanción cuando se ha verificado el incumplimiento de la orden judicial es la de lograr la eficacia de esta, para garantizar la protección cabal de los derechos colectivos. El grado jurisdiccional de consulta Al estudiar la constitucionalidad de la norma que establece el incidente de desacato en acciones populares, la Corte Constitucional[15] destacó que la consulta de la sanción impuesta a quien presuntamente desacata una orden proferida al interior de una acción popular se erige como una garantía a favor de «quien es considerada la parte débil del proceso y en cuyo favor obra la presunción de inocencia».

Así se pronunció la Corte: « […] Para la Sala, el legislador en ejercicio de la potestad de configurar los trámites judiciales ha considerado en forma razonable que tratándose de un juicio de naturaleza correccional o disciplinario, en el que el Estado ejerce el monopolio del poder punitivo a través de uno de sus agentes (el Juez), respecto de quien presuntamente desacata una decisión judicial, persona que puede resultar sancionada por el mismo juez que profirió la orden, al cabo de un incidente procesal breve y sumario, debía conceder al investigado la atribución de apelar el auto sancionatorio o, ante la omisión en la interposición del recurso, disponer darle trámite al grado jurisdiccional de consulta, como una garantía para quien es considerado la parte débil del proceso y en cuyo favor obra la presunción de inocencia. Por tratarse de un asunto correccional, resulta pertinente recordar que la Corte ha señalado como elementos mínimos constitutivos del debido proceso disciplinario los siguientes: ‘..(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus […] » (Destacado fuera del texto original).

En el grado jurisdiccional de consulta, el examen del fallador se contrae a verificar que la decisión sometida a control no contravenga la Constitución ni la ley y que se haya presentado un desacato que amerite la imposición de la sanción[16]. Siendo este el objeto al que se contrae el examen del Superior es claro que le está vedado extenderse al análisis de la legalidad de la sentencia que se alega como incumplida.[17] Se reitera que, como lo dijo la Sección en la citada providencia de 16 de octubre de 2014[18], « […] al Juez de la consulta, en lo relacionado con la sanción, le compete, únicamente, revisar si (…) estuvo bien o mal impuesta, para lo que debe determinar si hubo o no incumplimiento y si la entidad renuente fue negligente respecto del acatamiento de la orden judicial […]».

Ahora bien, la jurisprudencia Constitucional también ha sostenido que el juez de la consulta está facultado para adoptar medidas adicionales tendientes a garantizar el goce efectivo del derecho, considerando que el objeto último de la sanción se encamina al goce pleno del derecho tutelado en el fallo. Así lo precisó la Corte[19] al señalar que: « […] Las materias sobre las cuales es competente un Juez en consulta se definen por el motivo de la misma, en razón al interés que se busca proteger.

Se advierte fácilmente el fin que se deduce de la figura misma: garantizar la corrección de la sanción impuesta por el Juez de tutela en un incidente de desacato. El Juez encargado de resolver la consulta debe verificar que la decisión sometida a control no contravenga la Constitución ni la ley y, que, en las circunstancias específicas del caso, se haya presentado un incumplimiento que merezca ser sancionado como desacato.

Este es pues, el primer contenido sobre el cual se puede ocupar el auto que resuelve la consulta. Pero no es el único fin que esta institución persigue. El incidente por desacato se enmarca dentro del proceso de tutela, y ello implica que la consulta es una de las herramientas procesales diseñadas para garantizar la protección de los derechos fundamentales.

(…). Ello introduce un segundo elemento que puede ser objeto del auto en el que se resuelve la consulta: un pronunciamiento sobre si es necesario que se dicten medidas adicionales para garantizar el goce efectivo del derecho, puesto que la finalidad esencial de la sanción por desacato es propender por el goce del derecho tutelado en el fallo para lo cual, en determinadas circunstancias, la medida adecuada puede comprender complementos o ajustes a la orden inicial dentro de los límites antes mencionados […] » (Destacado fuera del texto original). [20] Sobre el alcance de la decisión del Juez que resuelve la consulta, la misma sentencia indicó: « […] Considera la Sala que el Juez encargado de resolver la consulta en un incidente por desacato, puede complementar o ajustar las órdenes impartidas, cuando tiene competencia para ello, por haber sido Juez de primera o segunda instancia dentro del proceso; ha comprobado que tal modificación a las órdenes originalmente impartidas es indispensable para asegurar el goce efectivo del derecho amparado en la sentencia; y existe una relación directa entre el objeto del proceso de desacato y la necesidad de adoptar medidas adicionales para que dadas las circunstancias del caso concreto el fallo sea cumplido […] ».

Según se ha citado, el examen del Juez de la consulta, además de orientarse a la corrección de la sanción, puede incluir asuntos que estén directamente relacionados con el cumplimiento del fallo. Caso concreto Para efectos de establecer la responsabilidad disciplinaria que implica la declaración de desacato, es necesario que se cumplan dos requisitos, a saber: i) que se verifique el incumplimiento de la orden judicial, y ii) que se determine la responsabilidad subjetiva del demandado en la renuencia para acatarla.

Del cumplimiento de la orden judicial El contenido preciso de la orden de protección está determinado por el objeto, los sujetos y el plazo; en tal sentido, se precisa establecer cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término. Lo anterior, con miras a verificar si el destinatario de la orden la realizó cabal y oportunamente.

El contenido de las órdenes En el caso sub lite, el fallo de 29 de enero de 2016 dispuso: “[…] Primero: Proteger los derechos colectivos invocados por la señora Amparo Serpa Acevedo vulnerados por el Municipio de Caucasia y la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia –CORANTIOQUIA-, de conformidad con lo establecido en la parte motiva de esta providencia. Segundo: En consecuencia, se ordena al Municipio de Caucasia: (i) Que en el término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia proceda a realizar los estudios necesarios para la realización de la red recolectora de aguas servidas paralela al cauce del caño Atascoso, para recoger las aguas de las alcantarillas de las aguas ubicadas en el retiro de su cauce y en caso de ser factible su construcción deberá proceder a la realización del mismo dentro del año siguiente al vencimiento del término otorgado para los estudios;

(ii) Que dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta providencia haga las contrataciones necesarias para realizar una limpieza del caño Atascoso; (iii) Ordenar al Municipio de Caucasia la reubicación de las personas que han construido sus viviendas de manera ilegal sobre el caño Atascoso y en la zona de retiro, que dentro del mes siguiente a la notificación del presente fallo adelante las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales necesarias para que en la mayor brevedad posible proceda a la reubicación de las viviendas ubicadas en la zona de protección de la cuenca hidrográfica del caño Atascoso; además, que proceda recuperar el terreno ocupado mediante la demolición de las construcciones; y disponer las medidas policivas para evitar la contaminación causada por el vertimiento de aguas residuales del sector para asegurar la conservación y mantenimiento de la ronda de la quebrada y para evitar que sea invadida nuevamente con la construcción de viviendas; los miembros cabeza de familia de los núcleos familiares a reubicarse deberán concurrir con el Municipio y contribuir en las obras de construcción requeridas para adelantar su reubicación. Tercero: Ordenar al Municipio de Caucasia y a CORANTIOQUIA que dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta providencia realicen una campaña educativa a los habitantes del sector con el fin de concientizarlos sobre el cuidado del medio ambiente.

Cuarto: Ordenar a CORANTIOQUIA que realice vigilancia y control de las obras realizadas por el Municipio de Caucasia […]. Las órdenes que se debían cumplir para la cabal protección de los derechos colectivos son las siguientes: 1. Órdenes al Municipio: ➢ Realizar los estudios necesarios para la construcción de la red recolectora de aguas servidas, ubicadas en el retiro del cauce del caño Atascoso.

Término seis (6) meses. ➢ En caso de ser factible la anterior construcción, realizarla dentro del año siguiente al vencimiento del término otorgado para los estudios. ➢ Suscribir contratos para realizar una limpieza del caño Atascoso. Término: 1 mes. ➢ Adelantar las gestiones para la reubicación de la población que reside sobre el caño Atascoso y en la zona de retiro.

Término: 1 mes. ➢ Proceder a la reubicación de las viviendas situadas en la zona de protección de la cuenca hidrográfica del caño Atascoso. Término: mayor brevedad posible. ➢ Recuperar el terreno ocupado, demoliendo las construcciones y evitando que sea nuevamente invadido. Sin término. ➢ Adoptar las medidas policivas que se requieran para evitar la contaminación causada por el vertimiento de aguas residuales del sector y asegurar la conservación y mantenimiento de la ronda de la quebrada.

Sin término. 2. Órdenes al Municipio y a los habitantes: ➢ “Los miembros cabeza de familia de los núcleos familiares a reubicarse deberán concurrir con el Municipio y contribuir en las obras de construcción requeridas para adelantar su reubicación”. Sin término. 3. Órdenes al Municipio y a CORANTIOQUIA: ➢ Realizar una campaña educativa dirigida a los habitantes del sector con el fin de generar espacios de reflexión y conciencia acerca del cuidado del medio ambiente.

Término: 1 mes. 4. Órdenes a CORANTIOQUIA: ➢ Realizar vigilancia y control de las obras realizadas por el Municipio. Sin término. Lo probado en el proceso Al descorrer el traslado del incidente, el Alcalde FÉLIX OLMEDO ARANGO CORREA aportó las siguientes pruebas:[21] - Acta de reunión celebrada el 25 de marzo de 2020, con asistencia de la Alcaldía, la Secretaría de Gobierno del Departamento de Antioquia, el DAPARD y la Interventoría de Obras, en la que se consignó: “[…] Con la idea de llevar un orden en la reunión el Secretario de Gobierno del Departamento plantea se realice la exposición y discusión de temas, en 3 momentos para darle un orden a la reunión: 1.

Desarrollo del proyecto desde el punto de vista administrativo 2. Desde lo técnico cómo es el avance en la ejecución 3. Razones o circunstancias que conllevaron a la suspensión de los contratos El Director de Interventoría nos pone en contexto con cada uno de los contratos: (…) CANAL CAÑO ATASCOSO Longitud: 1120m Sección: Rectangular 3m x 3m Contrato: Nº 4600010140 de 2019 Objeto: Implementación de obras de intervención correctiva en el Caño Atascoso de Caucasia, para la mitigación del riesgo por inundación, en la subregión Bajo Cauca del departamento de Antioquia Valor: $4.943’280.440 – Plazo: Seis Meses – Anticipo: 30% Contratista: Consorcio Mitigación Caucasia 2019 - NIT 901.316.314-3 Fecha Acta de Inicio: septiembre 24 de 2019 Estado Actual: Suspendido de acuerdo con acta de reunión del 11 de febrero, (Acta suspensión del 17/02/2020).

De otra parte, solicitarles comedidamente informar el motivo de la suspensión de las obras, ya que la comunidad beneficiaria del proyecto pregunta frecuentemente la causa de la parálisis de estas importantes obras para el municipio así como la fecha en las cuales se reiniciarán los trabajos. Desde la Administración Municipal se vienen haciendo importantes esfuerzos financieros con el proyecto de vivienda y lotes con servicios en Villa Suárez, en el que se incluyen más de 250 soluciones de vivienda y más de 900 lotes con servicios para la reubicación de parte de la población asentada en la ronda de los mencionados caños, además como es de su conocimiento estas obras son la solución a una acción popular que cursa en contra de la institucionalidad a la cual mediante un comité de coordinación interinstitucional liderada por CORANTIOQUIA, se le hace seguimiento al cumplimiento a lo ordenado […]”. - Documento de la Alcaldía por medio del cual se elaboró la identificación del proyecto “IMPLEMENTACIÓN DE OBRAS DE INTERVENCIÓN CORRECTIVA, PARA LA MITIGACIÓN DEL RIESGO POR INUNDACIÓN, EN LA SUBREGIÓN BAJO CAUCA DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA”, de 16 de mayo de 2018, en el que se indica la existencia de 533 predios de los cuales 254 se encuentran localizados en el caño Atascoso.

El documento señala: “[…] Para garantizar la ejecución del proyecto “IMPLEMENTACIÓN DE OBRAS DE INTERVENCIÓN CORRECTIVA, PARA LA MITIGACIÓN DEL RIESGO POR INUNDACIÓN, EN LA SUBREGIÓN BAJO CAUCA DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA”, y a los propietarios particulares la reposición de sus bienes inmuebles, se priorizarán para ser beneficiarios del proyecto “CONSTRUCCIÓN DE LA URBANIZACIÓN VILLA SUAREZ PRIMERA ETAPA EN EL MUNICIPIO DE CAUCASIA”, identificado con código BPIN 2018051540006, presentado ante la Gobernación de Antioquia y el Departamento Nacional de Planeación, el cual será financiado con recursos de regalías de asignación directa, regalías del fondo de compensación regional y recursos propios del municipio.

Adjunto se encuentran los documentos relacionados del proyecto. (…) La Alternativa consiste en la construcción de 250 viviendas de interés social de 72 mts2, de los cuales 52 mts2 son construidos, las viviendas cuentan con una distribución de 2 habitaciones, sala comedor, cocina, baño, terraza, patio de labores, antejardín y un patio para una futura expansión. Adicionalmente se urbanizarán 815 lotes con servicios públicos, dotados de andenes, bordillos y apertura de vías para la construcción de futuras viviendas, se construirá un pozo profundo como fuente de agua y el alcantarillado se conectará a una red de aguas residuales existente, con lo que se disminuirá el déficit de vivienda en el municipio.

Las principales Actividades del proyecto son: Construcción de Obras de Urbanismo, Construcción de Redes de Alcantarillado, Construcción de Redes de Acueducto, Construcción de Vivienda Tipo 1, Viviendas Tipo 1: son para familias en las que ninguno de sus integrantes tiene alguna discapacidad y se construirán 247 Viviendas, Viviendas Tipo 2: Son para familias en las que alguno de sus integrantes tiene alguna discapacidad y se construirán 3 Viviendas.

Estas actividades se realizarán en un tiempo de 18 meses. (…) Viabilidad del proyecto: El proyecto fue viabilizado en el OCAD Municipal realizado el 29 de noviembre del año 2018[…]”. - Documento suscrito por el Secretario de Planeación en el que entrega al Alcalde un listado de “44 familias caracterizadas de forma prioritaria a reubicar de 485 caracterizada en el CAÑO ATASCOSO”.

Hasta aquí, las pruebas aportadas por el actual alcalde. Ahora, de acuerdo con las pruebas que reposan en el expediente, las siguientes son las gestiones que han adelantado las entidades demandadas para darle cumplimiento al fallo: ➢ Realizar los estudios necesarios para la construcción de la red recolectora de aguas servidas, ubicadas en el retiro del cauce del caño Atascoso[22]: Se procedió a la compra de un inmueble para la construcción de una estación elevadora[23] y se celebró contrato de consultoría para diseño, formulación y viabilización técnica del proyecto “construcción colector y estación de bombeo de aguas residuales del caño Atascoso, zona urbana del Municipio de Caucasia”.[24] ➢ Construcción de la red colectora de aguas: Se observa el Convenio Interadministrativo 040-COV1904-16 de 1o. de abril de 2019, por valor de $1.767.746.871, celebrado entre CORANTIOQUIA y el MUNICIPIO DE CAUCASIA, con el objeto de “aunar esfuerzos para la construcción del colector Caño Atascoso”.[25].

El Convenio fue liquidado, tras la solicitud de liquidación bilateral elevada por el Municipio, bajo el argumento de no contar con los recursos necesarios para llevar a cabo de manera paralela la construcción de una estación de bombeo, sin la cual “se desnaturaliza la finalidad buscada con la presente contratación.[26] ➢ Suscribir contratos para realizar una limpieza del caño Atascoso: El Municipio ha adelantado labores de limpieza.[27] ➢ Adelantar las gestiones para la reubicación de la población que reside sobre el caño Atascoso y en la zona de retiro: Se observa el OCAD Municipal para la viabilización, priorización, aprobación de proyectos de inversión, financiados con recursos del Sistema General de Regalías[28], en el cual se incluye con código BPIN 2018051540006 el proyecto “Construcción de la Urbanización Villa Suárez, primera etapa en el Municipio de Caucasia”.

La Secretaría de Planeación aportó lista de caracterización de 36 familias, como parte del proyecto de reubicación de 360 familias censadas.[29] Posteriormente, se informó al Tribunal que el total de familias a reubicar es de 485[30]. ➢ Proceder a la reubicación de las viviendas situadas en la zona de protección de la cuenca hidrográfica del caño Atascoso: No se demostró la reubicación de las familias asentadas en la zona del Caño y, por el contrario, el número reportado de familia entre el mes de marzo y el mes de junio de 2019 aumentó de 360 a 485.[31] ➢ Recuperar el terreno ocupado, demoliendo las construcciones y evitando que sea nuevamente invadido: El aumento del número de familias a reubicar puede ser indicativo de la falta de gestión para evitar nuevos asentamientos poblacionales en la zona. ➢ Adoptar las medidas policivas que se requieran para evitar la contaminación causada por el vertimiento de aguas residuales del sector y asegurar la conservación y mantenimiento de la ronda de la quebrada: Las únicas pruebas aportadas se refieren a campañas de sensibilización y limpieza. ➢ “Los miembros cabeza de familia de los núcleos familiares a reubicarse deberán concurrir con el Municipio y contribuir en las obras de construcción requeridas para adelantar su reubicación”: No se observa evidencia del cumplimiento de esta orden. ➢ Realizar una campaña educativa dirigida a los habitantes del sector con el fin de generar espacios de reflexión y conciencia acerca del cuidado del medio ambiente: El Municipio allegó actas sobre jornadas de sensibilización a la comunidad aledaña y de limpieza y recolección de residuos sólidos[32].

También CORANTIOQUIA adelantó jornadas educativas con la comunidad del caño Atascoso.[33] ➢ Realizar vigilancia y control de las obras realizadas por el Municipio: Es una obligación en cabeza de CORANTIOQUIA; sin embargo, no existen obras sobre las cuales se hayan realizado vigilancia y control. Del anterior recuento probatorio, la Sala concluye que no se ha cumplido con la totalidad de las órdenes contenidas en la sentencia de 26 de enero de 2016, pues si bien en las administraciones anteriores el Municipio adelantó gestiones como la celebración de un contrato de consultoría para la construcción de un colector y la destinación en el OCAD Municipal de un proyecto de inversión para la reubicación de los asentamientos poblacionales en la Urbanización Villa Suárez, así como también jornadas de limpieza y campañas de sensibilización, lo cierto es que las medidas principales con las que el juez popular buscó garantizar la protección de los derechos de la comunidad aún no se han implementado, pese a haberse superado con bastante amplitud el plazo concedido.

(ii) La responsabilidad subjetiva del sancionado Para determinar la responsabilidad subjetiva del sancionado, en este caso, el acalde FELIX OLMEDO ARANGO CORREA, la Sala observa que durante el trámite incidental se aportó acta de reunión celebrada el 25 de marzo de 2020, con asistencia de la Alcaldía, la Secretaría de Gobierno del Departamento de Antioquia, el DAPARD y la Interventoría de Obras, en la que consta que el caño Atascoso cuenta con el contrato 4600010140 de 2019, cuyo objeto es la “implementación de obras de intervención correctiva en el Caño Atascoso de Caucasia, para la mitigación del riesgo por inundación en la subregión Bajo Cauca del Departamento Antioquia”, con un 5% de ejecución, el cual se encuentra suspendido por razones de orden público[34].

En la misma acta se deja constancia que, además de los problemas de orden público, los contratos también deben ser reevaluados en cuanto a las garantías de estabilidad y calidad de los diseños para poder dar inicio a las obras. Los demás documentos aportados por el incidentado, -y que fueron reseñados en el acápite de hechos probados de esta providencia-, guardan relación con las obras de construcción del caño Atascoso, -es decir, con una parte de las órdenes de protección de la sentencia-, las cuales, como ya se vio, se encuentran suspendidas y, además, su progreso apenas llegó al 5%; si bien en el acta de 25 de marzo en mención se informa que el motivo de suspensión del contrato que adelanta el DAPARD en el caño Atascoso obedeció a razones de orden público y seguridad para los contratistas, lo cierto es que el DAPARD puso de presente que el Municipio no se ha manifestado acerca de la necesidad de reevaluar los diseños con el fin de reanudar las obras, frente a lo cual el Alcalde tampoco allegó registro probatorio durante el presente trámite.

Significa lo anterior que el alcalde FELIX OLMEDO ARANGO CORREA no demostró qué gestiones ha adelantado con miras a dar cumplimiento a las órdenes relacionadas con la construcción de la red colectora de aguas; la reubicación de la población que reside en el caño Atascoso; la recuperación del terreno ocupado y las medidas policivas para la descontaminación, como fue ordenado en la sentencia de 29 de enero de 2016, y las tareas adelantadas son insuficientes para considerar que su actuar ha sido diligente.

Sin embargo, no puede pasar por alto la Sala que en el expediente quedó demostrado que el Municipio de Caucasia enfrenta problemas de orden público que incidieron en el retraso de las obras de mitigación, como consta en el escrito de 31 de marzo de 2020 dirigido a la Séptima División del Ejército Nacional, en el que la Alcaldía solicitó el acompañamiento de la Fuerza Pública para continuar con la ejecución de los contratos de obras de mitigación; y en la respuesta del Director del DAPARD dirigida al Alcalde, según la cual los contratos de obras de mitigación de los caños se encuentran suspendidos por razones de orden público.

Lo anterior, en atención a que, como lo ha sostenido reiteradamente esta Sección[35], la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de una sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia. Estas son las razones que llevan a la Sala a determinar que en el caso sub judice se configuran los dos elementos de responsabilidad para la procedencia de la sanción por desacato, esto es (i) un cumplimiento parcial de las órdenes contenidas en la sentencia de 29 de enero de 2016 y (ii) la renuencia del obligado a acatar la orden judicial de protección de los derechos colectivos; no obstante, hay lugar a reducir la sanción impuesta por el Tribunal de diez (10) a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, debido a que los problemas de orden público incidieron en una parte de las gestiones que debía atender el incidentado, razón por la que se modificará el auto consultado en este aspecto y lo confirmará en lo demás, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:

PRIMERO: MODIFICAR la providencia consultada, en el sentido de reducir la multa que impuso el Tribunal de diez (10) a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a cargo del alcalde del Municipio de Caucasia, FELIX OLMEDO ARANGO CORREA, por desacato a la sentencia proferida el 29 de enero de 2016.

SEGUNDO: En lo demás, CONFIRMAR la providencia consultada.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 19 de abril de 2021. HERNANDOSÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante, el Tribunal. [2] En adelante, el Municipio [3] Cfr. folio 1 del cuaderno del incidente. [4] Cfr. folio 3 idem. [5] Cfr. folio 24 idem. [6] Cfr. Folio 90. [7] Cfr. CD folio 99. [8] Al respecto señala el artículo 34 de la Ley 472: « […] En la sentencia el Juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el Juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo […]».(Resaltado fuera del texto original). [9] Cfr. Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera, sentencias de 24 de noviembre de 2005, número único de radicación 2000-3508, y de 10 de mayo de 2004 número único de radicación 2003-90007.

C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [10] Sobre este asunto en particular, consúltese: Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera, providencia de 4 de agosto de 2011, número único de radicación 2003 01043 02, Cp: María Elizabeth García González. [11] En efecto, la norma expresa «La persona que incumpliere una orden judicial… incurrirá en multa… conmutable en arresto».

El sujeto pasivo del arresto, sólo puede ser una persona natural. [12] Reiterada en la sentencia T-606 de 2011. [13] Reiterada en: Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera, providencia de 3 de abril de 2014, número único de radicación 2011-00160-01, CP: María Elizabeth García González. [14] Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera, providencia de 16 de octubre de 2014, número único de radicación 2014-02396-02, C.P: Marco Antonio Velilla Moreno. [15] Sentencia C -542 de 2010, Magistrado ponente: doctor Jorge Iván Palacio Palacio, que resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 41 de la Ley 472. [16] Sentencia T-086 de 2003 de la Corte Constitucional. [17] Esto fue explicado por la Corte Constitucional en la sentencia T-171 de 2009. [18] Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera, providencia de 16 de octubre de 2014, número único de radicación 2014-02396-02, CP: Marco Antonio Velilla Moreno. [19] Cfr. sentencia T-086 de 2003 de la Corte Constitucional. [20] Sobre el alcance de la decisión del Juez que resuelve la consulta, en la misma sentencia la Corte indicó: “Considera la Sala que el Juez encargado de resolver la consulta en un incidente por desacato, puede complementar o ajustar las órdenes impartidas, cuando tiene competencia para ello, por haber sido Juez de primera o segunda instancia dentro del proceso; ha comprobado que tal modificación a las órdenes originalmente impartidas es indispensable para asegurar el goce efectivo del derecho amparado en la sentencia; y existe una relación directa entre el objeto del proceso de desacato y la necesidad de adoptar medidas adicionales para que dadas las circunstancias del caso concreto el fallo sea cumplido.” [21] A folio 99 obra CD contentivo de las pruebas aportadas por el Municipio, en cumplimiento del auto de traslado de 7 de diciembre de 2020. [22] Sentencia de 29 de enero de 2016 (folio 849), numeral segundo (i)-. [23] Folio 955 [24] Folio 952 [25] Folio 1111. [26] Acta de liquidación bilateral del Convenio Interadministrativo 040- COV1904-16, folios 1118 a 1120. [27] Informe y registro fotográfico, folio 6. [28] Folio 1047. [29] Folio 1067. [30] Folio 1105. [31] Cfr. Folios 1072 y 1105. [32] Folios 972 a 997. [33] Folios 928 a 931. [34] Cfr. CD, folio 99. [35] Cita ut supra, pie de página 13 y 14.