88001-23-31-000-2002-90004-06 — Consejo de Estado

88001-23-31-000-2002-90004-06Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERAAuto2021-04-29

Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés

Actor: Ramón Mosquera Lozano Y Franklin Jay Julio·Demandado: Dirección Marítima Y Portuaria Y Otros

De qué trata

Síntesis: [E]l artículo 285 de la Ley 1564 advierte, como requisito de procedibilidad, que la solicitud de aclaración debe ser interpuesta dentro del término de ejecutoria de la respectiva providencia. (…) Por su parte, el artículo 302 de la misma codificación establece las distintas hipótesis respecto de la contabilización del término de ejecutoria de las providencias judiciales en los siguientes términos: (…) En este caso, la sentencia objeto del recuro fue notificada por edicto, fijado en la Secretaría de la Corporación desde el 17 al 22 de junio de 2004 y, por lo tanto, el término de ejecutoria de la misma se encuentra notoriamente vencido, tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. (…) Así las cosas, en razón de su extemporaneidad, la Sala Unitaria procederá a rechazar por improcedente la solicitud de aclaración de la sentencia de 3 de junio de 2004, allegada por la DIMAR.COSA JUZGADA ABSOLUTA EN LA ACCIÓN POPULAR - Excepciones / MODIFICACIÓN DE LAS ÓRDENES IMPARTIDAS PARA EL RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS COLECTIVOS - Siempre que no se disminuya la protección de los derechos[R]esulta relevante el contenido del artículo 35 de la Ley 472 de 1998, conforme al cual las sentencias que pongan fin a este tipo de medio de control tienen “efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general”. Es decir que, prima facie, los asuntos colectivos allí decididos no pueden controvertirse nuevamente, una vez queda ejecutoriada la decisión que puso fin al proceso. (…) Sin embargo, en su jurisprudencia, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado convergen en señalar que el alcance de este fenómeno, que emana de las características de imperatividad, coercibilidad e inmutabilidad de las sentencias, debe leerse a la luz de lo dispuesto en el estatuto especial contenido en la Ley 472, el cual define unas reglas propias de funcionamiento para la salvaguarda de los derechos colectivos. (…) [E]s dable afirmar que las instrucciones de restablecimiento impartidas en la sentencia no solo deben mantener un grado de especificidad que facilite su ejecución, sino que pueden variar, excepcionalmente, cuando se encuentran alejadas del propósito intrínseco del amparo. (…) Respecto del último escenario, es importante recordar lo resuelto en la providencia de 23 de junio de 2016. En dicho proceso, la Sala estudió un recurso de apelación interpuesto en contra del auto proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en el que se modificaron las órdenes específicas de restablecimiento de los derechos colectivos dictadas mediante sentencia de 18 de octubre de 2007. (…) En este contexto fáctico y procesal, la Sala consideró que, excepcionalmente, y sin contrariar el principio de seguridad jurídica, la orden en firme puede ser modificada por el juez popular para redefinir los alcances de la protección concedida, siempre que la instrucción se torne de imposible cumplimiento, o cuando la medida. (…) La providencia en cita contiene la resolución de un recurso de apelación interpuesto por la Agencia Nacional de Infraestructura, en contra del auto de 17 de marzo de 2017, proferido por del Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante el cual fueron dispuestas nuevas medidas para garantizar el amparo de los derechos e intereses colectivos protegidos en la sentencia de 22 de agosto de 2005 (confirmada por el Consejo de Estado en la sentencia de 30 de septiembre de 2010), tras advertir que las órdenes de la sentencia condenatoria resultaban improcedentes ante la transformación de las circunstancias técnicas existentes. (…) De conformidad con lo expuesto, resulta procedente, de manera excepcional y en los casos definidos por la jurisprudencia, que el juez modifique aspectos y elementos asociados a la orden de amparo de los derechos colectivos pero bajo la premisa consistente en que, en ningún caso, podrá disminuir el grado de protección concedido originalmente, entendiendo que el propósito de dicha habilitación no es otro que el de garantizar que la decisión condenatoria ser más apta en términos de eficacia y por lo menos equivalente a la necesidad resarcitoria que se debe satisfacer ante la conculcación del interés colectivo.ACCIÓN POPULAR / SOLICITUD DE MODULACIÓN DE LA SENTENCIA / COMPETENCIA DEL JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA FRENTE AL RESTABLECIMIENTO DE LOS DERECHOS COLECTIVOS - Modificación de las órdenes impartidas en la sentencia / FALTA DE COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO PARA MODIFICAR ÓRDENES IMPARTIDAS EN LA SENTENCIA - Devolución del proceso al juez de primera instancia[S]olo el funcionario judicial responsable de la ejecución del fallo cuenta con la capacidad excepcional de adecuar las medidas que, con el paso del tiempo, se tornaron en inocuas o de imposible observancia. La labor de aquel funcionario judicial se dirige a definir los elementos accidentales que permitirán devolver las cosas al estado anterior de la vulneración. (…) Así, en las sentencias de 18 de octubre y 26 de marzo de 2019, y en los autos de 14 de abril de 2016, 16 de octubre de 2014 y 27 de septiembre de 2012, entre otros, se precisó que el juez encargado de la ejecución del fallo es el funcionario competente para adoptar las medidas que permitirán el restablecimiento de los derechos comprometidos. (…) Esta particularidad del proceso popular atiende lo previsto en el artículo 34 del estatuto especial, así como lo señalado en el artículo 41 ibidem sobre competencias en el ejercicio de las medidas coercitivas de cumplimiento. (…) Ello también es así porque la providencia que adecua las instrucciones originales, claramente integra la sentencia y, por lo tanto, goza de la garantía de la doble instancia a que alude el artículo 37 de la Ley 472, sin que las partes puedan nuevamente reabrir el debate judicial respecto del concepto de violación o del margen de responsabilidad de los integrantes de la parte pasiva. (…) Lo anteriormente expuesto tiene sustento en los precedentes contenidos en las sentencias de 23 de junio de 2016 y 19 de diciembre de 2018 antes citadas. (…) En el anterior contexto, resulta importante recordar que, mediante auto de 21 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina estimó que no era la autoridad judicial competente para resolver la solicitud de modificación (…) Sin embargo, las consideraciones expuestas en el acápite III.2.1. de esta providencia, permiten afirmar que el tribunal de primera instancia es el encargado de emitir un pronunciamiento sobre la efectividad de las medidas contenidas en sentencia de 18 de septiembre de 2003, en el marco de la competencia a que se refiere el artículo 34 de la Ley 472 de 1998. (…) En efecto, el citado estatuto especial, en sus artículos 34 y 37, contempló expresamente la garantía de la doble instancia respecto de las «medidas necesarias para la ejecución de la sentencia», cuando señaló que tales providencias posteriores hacen parte integral de la sentencia (artículo 34 ibidem). (…) De manera que la decisión que adopte Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en relación con los reseñados asuntos, será susceptible de impugnación ante la Sección Primera de esta corporación, con fundamento en las consideraciones indicadas en esta providencia. (…) Por todo lo anterior, es necesario devolver la solicitud de modulación de la sentencia de 18 de septiembre de 2003 al Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina para que emita un pronunciamiento de fondo sobre la misma en ejercicio de la competencia prevista en el artículo 34 de la Ley 472.

ACCIÓN POPULAR / SOLICITUD DE ACLARACIÓN DE SENTENCIA - Rechazo por extemporaneidad [E]l artículo 285 de la Ley 1564 advierte, como requisito de procedibilidad, que la solicitud de aclaración debe ser interpuesta dentro del término de ejecutoria de la respectiva providencia. (…) Por su parte, el artículo 302 de la misma codificación establece las distintas hipótesis respecto de la contabilización del término de ejecutoria de las providencias judiciales en los siguientes términos: (…) En este caso, la sentencia objeto del recuro fue notificada por edicto, fijado en la Secretaría de la Corporación desde el 17 al 22 de junio de 2004 y, por lo tanto, el término de ejecutoria de la misma se encuentra notoriamente vencido, tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. (…) Así las cosas, en razón de su extemporaneidad, la Sala Unitaria procederá a rechazar por improcedente la solicitud de aclaración de la sentencia de 3 de junio de 2004, allegada por la DIMAR.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 285 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 302. COSA JUZGADA ABSOLUTA EN LA ACCIÓN POPULAR – Excepciones / MODIFICACIÓN DE LAS ÓRDENES IMPARTIDAS PARA EL RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS COLECTIVOS – Siempre que no se disminuya la protección de los derechos [R]esulta relevante el contenido del artículo 35 de la Ley 472 de 1998, conforme al cual las sentencias que pongan fin a este tipo de medio de control tienen “efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general”.

Es decir que, prima facie, los asuntos colectivos allí decididos no pueden controvertirse nuevamente, una vez queda ejecutoriada la decisión que puso fin al proceso. (…) Sin embargo, en su jurisprudencia, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado convergen en señalar que el alcance de este fenómeno, que emana de las características de imperatividad, coercibilidad e inmutabilidad de las sentencias, debe leerse a la luz de lo dispuesto en el estatuto especial contenido en la Ley 472, el cual define unas reglas propias de funcionamiento para la salvaguarda de los derechos colectivos.

(…) [E]s dable afirmar que las instrucciones de restablecimiento impartidas en la sentencia no solo deben mantener un grado de especificidad que facilite su ejecución, sino que pueden variar, excepcionalmente, cuando se encuentran alejadas del propósito intrínseco del amparo. (…) Respecto del último escenario, es importante recordar lo resuelto en la providencia de 23 de junio de 2016.

En dicho proceso, la Sala estudió un recurso de apelación interpuesto en contra del auto proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en el que se modificaron las órdenes específicas de restablecimiento de los derechos colectivos dictadas mediante sentencia de 18 de octubre de 2007. (…) En este contexto fáctico y procesal, la Sala consideró que, excepcionalmente, y sin contrariar el principio de seguridad jurídica, la orden en firme puede ser modificada por el juez popular para redefinir los alcances de la protección concedida, siempre que la instrucción se torne de imposible cumplimiento, o cuando la medida.

(…) La providencia en cita contiene la resolución de un recurso de apelación interpuesto por la Agencia Nacional de Infraestructura, en contra del auto de 17 de marzo de 2017, proferido por del Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante el cual fueron dispuestas nuevas medidas para garantizar el amparo de los derechos e intereses colectivos protegidos en la sentencia de 22 de agosto de 2005 (confirmada por el Consejo de Estado en la sentencia de 30 de septiembre de 2010), tras advertir que las órdenes de la sentencia condenatoria resultaban improcedentes ante la transformación de las circunstancias técnicas existentes.

(…) De conformidad con lo expuesto, resulta procedente, de manera excepcional y en los casos definidos por la jurisprudencia, que el juez modifique aspectos y elementos asociados a la orden de amparo de los derechos colectivos pero bajo la premisa consistente en que, en ningún caso, podrá disminuir el grado de protección concedido originalmente, entendiendo que el propósito de dicha habilitación no es otro que el de garantizar que la decisión condenatoria ser más apta en términos de eficacia y por lo menos equivalente a la necesidad resarcitoria que se debe satisfacer ante la conculcación del interés colectivo.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO

35. ACCIÓN POPULAR / SOLICITUD DE MODULACIÓN DE LA SENTENCIA / COMPETENCIA DEL JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA FRENTE AL RESTABLECIMIENTO DE LOS DERECHOS COLECTIVOS – Modificación de las órdenes impartidas en la sentencia / FALTA DE COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO PARA MODIFICAR ÓRDENES IMPARTIDAS EN LA SENTENCIA – Devolución del proceso al juez de primera instancia [S]olo el funcionario judicial responsable de la ejecución del fallo cuenta con la capacidad excepcional de adecuar las medidas que, con el paso del tiempo, se tornaron en inocuas o de imposible observancia. La labor de aquel funcionario judicial se dirige a definir los elementos accidentales que permitirán devolver las cosas al estado anterior de la vulneración. (…) Así, en las sentencias de 18 de octubre y 26 de marzo de 2019, y en los autos de 14 de abril de 2016, 16 de octubre de 2014 y 27 de septiembre de 2012, entre otros, se precisó que el juez encargado de la ejecución del fallo es el funcionario competente para adoptar las medidas que permitirán el restablecimiento de los derechos comprometidos.

(…) Esta particularidad del proceso popular atiende lo previsto en el artículo 34 del estatuto especial, así como lo señalado en el artículo 41 ibidem sobre competencias en el ejercicio de las medidas coercitivas de cumplimiento. (…) Ello también es así porque la providencia que adecua las instrucciones originales, claramente integra la sentencia y, por lo tanto, goza de la garantía de la doble instancia a que alude el artículo 37 de la Ley 472, sin que las partes puedan nuevamente reabrir el debate judicial respecto del concepto de violación o del margen de responsabilidad de los integrantes de la parte pasiva.

(…) Lo anteriormente expuesto tiene sustento en los precedentes contenidos en las sentencias de 23 de junio de 2016 y 19 de diciembre de 2018 antes citadas. (…) En el anterior contexto, resulta importante recordar que, mediante auto de 21 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina estimó que no era la autoridad judicial competente para resolver la solicitud de modificación (…) Sin embargo, las consideraciones expuestas en el acápite III.2.1. de esta providencia, permiten afirmar que el tribunal de primera instancia es el encargado de emitir un pronunciamiento sobre la efectividad de las medidas contenidas en sentencia de 18 de septiembre de 2003, en el marco de la competencia a que se refiere el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.

(…) En efecto, el citado estatuto especial, en sus artículos 34 y 37, contempló expresamente la garantía de la doble instancia respecto de las «medidas necesarias para la ejecución de la sentencia», cuando señaló que tales providencias posteriores hacen parte integral de la sentencia (artículo 34 ibidem). (…) De manera que la decisión que adopte Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en relación con los reseñados asuntos, será susceptible de impugnación ante la Sección Primera de esta corporación, con fundamento en las consideraciones indicadas en esta providencia. (…) Por todo lo anterior, es necesario devolver la solicitud de modulación de la sentencia de 18 de septiembre de 2003 al Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina para que emita un pronunciamiento de fondo sobre la misma en ejercicio de la competencia prevista en el artículo 34 de la Ley 472.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO 34 / LEY 472 DE 1998 – ARTÍCULO

34. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 88001-23-31-000-2002-90004-06(AP) Actor: RAMÓN MOSQUERA LOZANO Y FRANKLIN JAY JULIO Demandado: DIRECCIÓN MARÍTIMA Y PORTUARIA Y OTROS La Sala procede a decidir la solicitud de modulación y de aclaración interpuesta por la Dirección General Marítima y Portuaria - DIMAR, respecto de la sentencia de 3 de junio de 2004, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.

ANTECEDENTES 1. Los ciudadanos Ramón Mosquera Lozano y Franklin Jay Julio, en ejercicio de la acción popular, demandaron a la Dirección Marítima y Portuaria – DIMAR y a la Corporación para el Desarrollo Sostenible de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, con miras a obtener el amparo de los derechos colectivos previstos en los literales a), b), d), g) y l) del artículo 4º de la citada Ley 472[1], conculcados por el deterioro y la erosión costera de las playas del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en el sector que va desde el centro hasta el Hotel Casa Blanca y en Sound Bay. 2.

Mediante sentencia de 18 de septiembre de 2003, el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina amparó los derechos colectivos al «equilibrio ecológico, a la preservación y restauración del medio ambiente, al goce del espacio público, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente»”[2] y, en consecuencia, resolvió lo siguiente: […]

SEGUNDO: Las entidades DIMAR y CORALINA, cumpliendo con las atribuciones que por ley le corresponden, continuarán con sus programas de investigación, de educación ambiental, de control, de regulación del uso sostenible y de recuperación de las playas de la isla de San Andrés. A partir de la fecha las citadas entidades se abstendrán de expedir licencias, concesiones, permisos o autorizaciones para todo tipo de edificaciones y construcciones, Kioskos y carpas, de carácter permanente en las playas de la isla de San Andrés, especialmente en Sprath Bight, Sound Bay y San Luis.

Las actualmente vigentes, una vez vencidas, no serán renovadas por las mencionadas entidades y deberá procederse a su inmediato retiro.

TERCERO: Ordenar a la GOBERNACIÓN del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, para que en el término de tres (3) meses tome los correctivos necesarios en el sentido de utilizar las facultades policivas que le (sic) ley le otorga para remover todo tipo de edificaciones y construcciones, kioskos y carpas de carácter permanente que operen en las playas de la isla de San Andrés, especialmente en Sprath Bright, Sound Bay y San Luis, sin las respectivas licencias, concesiones o autorizaciones expedidas por CORALINA, DIMAR, y también para que en el mismo término se quite el parqueadero para vehículos construido al frente del Hotel Tiuna.

De otra parte, dentro del término de tres (3) años será de su cargo la reforestación de las áreas de la playa mencionadas conforme a las recomendaciones técnicas que sobre el particular indique CORALINA, reducir la Avenida Colombia para reforestarla, y utilizarla como zona peatonal y, finalmente, proteger los sitios erosionados de las playas Sound Bay y San Luis mediante mecanismos o sistemas que permitan la disminución progresiva de la energía de golpeo de las olas y faciliten el acceso al mar, y declarar tales sitios como “zonas de alto riesgo.

La GOBERNACIÓN, a través de convenios interinstitucionales con entidades como Invías, realizará acciones en el sector de Elsy Bar para proteger la carretera circunvalar de la erosión y para ello reconstruirá los sitios mas (sic) afectados con defensas tipo escalera que permitan la disminución progresiva de la energía de las olas sobre los muros que protegen y soportan la carretera.

Finalmente, dentro del mismo término, deberán quitarse los espolones de Los Pescadores y el de Jeno´s Pizza y reconstruir técnicamente el espolón Calypso. Igualmente, la Gobernación reubicará los embarcaderos de jet-sky y lanchas, en áreas diferentes a las playas, y velará porque éstas no reciban contaminación de ninguna clase. La reubicación de los postes de energía al otro lado de la Avenida Colombia, atendiendo los conceptos y asesoría técnica especializada que se emita sobre el particular, deberá hacerse conforme a los convenios y/o acuerdos a que llegue la entidad territorial con la empresa de energía respectiva y las demás entidades del sector.

Además, en forma permanente debe implementar programas de educación ambiental.

CUARTO: Señálese como incentivo (…)

QUINTO: Ordenar que por la Secretaría de esta Corporación se comunique esta providencia a la Procuraduría Judicial II Ambiental y Agraria de San Andrés Isla para los efectos previstos en el inciso final del artículo 34 de la ley 472 de 1998.

SEXTO: Confórmase (sic) un Comité para la verificación del cumplimiento del presente fallo, que se reunirá por convocatoria del magistrado sustanciador, en cual estará integrado por las siguientes personas: el magistrado conductor del proceso, la parte demandante, el Director de Coralina o su delegado, el Director de la Dimar Seccional San Andrés o su delegado, el Gobernador y/o Director de Planeación Departamental y el Procurador Ambiental y Agrario de San Andrés Isla.

SEPTIMO: Niéganse (sic) las demás súplicas de la demanda” (fls. 266 y 268, cdno. 1) […][3]. 3. La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 3 de junio de 2004, resolvió los recursos de apelación interpuestos en contra de la citada providencia por la DIMAR y por el departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en los siguientes términos: […] 1º: MODIFÍCASE el inciso segundo del artículo tercero de la parte resolutiva de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina el 18 de septiembre de 2003, únicamente en lo que toca con la reducción de la Avenida Colombia, el cual quedará así: “dentro de los tres meses siguientes a la aprobación del Plan de Ordenamiento Territorial deben adoptarse las medidas necesarias en relación con la utilización de la Avenida Colombia”. 2º: CONFÍRMASE la sentencia en todo lo demás […][4]. 4.

En el marco del trámite de cumplimiento, el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina sancionó en cinco (5) oportunidades a los funcionarios que desempeñaron los cargos de representación legal del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina – CORALINA y de la Dirección General Marítima – DIMAR, por el incumplimiento de las citadas órdenes. 5.

Esas decisiones obran en los autos de 12 de octubre de 2006[5] y de 25 de octubre de 2007[6], 6 de agosto de 2009[7], de 4 de octubre de 2012[8] y de 11 de marzo de 2014, confirmados por esta Sección en los proveídos de 21 de mayo de 2009, de 7 de octubre de 2010[9], de 13 de diciembre de 2012[10] y de 11 de diciembre de 2014[11]. II.

LAS SOLICITUDES OBJETO DE PRONUNCIAMIENTO 6. En primer término, la DIMAR solicitó la aclaración de los siguientes puntos dudosos de la orden que prohíbe otorgar todo tipo de permisos o autorizaciones para la realización de construcciones permanentes en las playas de la isla, en los siguientes términos: […] Teniendo en cuenta que la prohibición de la Dirección General Marítima para expedir concesiones o permisos recae sobre las playas del Archipiélago de San Andrés ¿Cómo se autorizarían los proyectos que incluye terrenos de bajamar y aguas marítimas conexos o inter- relacionados?, por cuanto, sobre estas últimas no existe prohibición alguna (bajamar y aguas marítimas).

¿La prohibición de la providencia es aplicable únicamente sobre las áreas citadas en el fallo, es decir Sprath Bight, Sound Bay y San Luis, o recae en toda la Isla de San Andrés? ¿Adicional a las playas de San Andrés, la prohibición en cabeza de DIMAR para expedir concesiones o permisos también es aplicable a los Cayos? Existen concesiones que cumplen con todos los requisitos para su funcionamiento, y que responden a las dinámicas económicas y sociales de la Isla, siendo fuente de empleos y estructura que sostiene el turismo y comercio de la Isla.

Por lo anterior, y teniendo en cuenta que los efectos del fallo son a partir del año 2003, ¿Las concesiones o permisos otorgados con anterioridad que se encuentren vencidos o próximos a vencerse, son susceptibles de ser nuevamente autorizados? ¿La Dirección General Marítima, puede autorizar nuevamente una concesión que se encuentre vencida o próxima a vencerse, con la obligación al beneficiario de realizar obras de protección en zonas de amortiguación, si es del caso, previo estudio y análisis técnico por parte de la Autoridad Marítima? En caso que se determine que los bienes de uso público deben ser revertidos a la Nación y deben ser retiradas las estructuras hoteleras.

¿Cómo se aplicaría la figura de reversión para estos casos? y ¿Quién asumiría los costos de dicha demolición y/o retiro, y los impactos que esto generaría? ¿Cuál será el procedimiento a seguir en los casos en que haya lugar a la reversión a la Nación, sobre playas donde se controvierten derechos de particulares registrados con anterioridad a la expedición del Decreto 2349 del 3 de Diciembre de 1971, (…) a partir del cual, se define técnicamente la Playa Marítima, como la Zona de material no consolidado que se extiende hacia tierra desde la línea de más baja marea hasta el lugar donde se presenta un marcado cambio en el material, forma fisiográfica, o hasta donde se inicie la línea de vegetación permanente […][12]”. 7.

Como fundamento de la petición, la misma DIMAR explicó que las sentencias judiciales proferidas dentro del trámite de las acciones populares deben establecer un plazo prudencial de cumplimiento y ejecución, conforme a lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998. No obstante, la decisión de 2004 incumple tal parámetro en lo referente a la prohibición de renovar licencias, concesiones, permisos o autorizaciones en las playas de la isla de San Andrés. 8.

En su sentir, la medida cuestionada afecta gravemente el desarrollo de la isla, no permite corregir la problemática de erosión costera que originó el amparo, y tampoco es clara. Además, la suspensión de las concesiones, permisos y licencias no ha contribuido de manera efectiva en la reducción de los procesos erosivos. Por el contrario, es mayor el impacto negativo del sistema litoral que se produce con la demolición de las obras arquitectónicas existentes.

Tal decisión, en su criterio, impacta gravemente el desarrollo socioeconómico de la isla cuya vocación es turística porque impide el crecimiento de aquel sector. 9. En segundo lugar, mediante escrito de 8 de agosto de 2019, la DIMAR solicitó la modulación de la sentencia de 3 de junio de 2004, que confirmó parcialmente lo resuelto por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en la sentencia de 18 de septiembre de 2003, a partir de la siguiente propuesta de reforma: […] Acorde con los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo y considerando que en definitiva, la prohibición de otorgar concesiones o permisos en las playas de la Isla de San Andrés no ha incidido para la protección y estabilización de la margen insular costera y al contrario, la demolición y retiro de las obras construidas puede generar un gran impacto en el desarrollo económico y los ecosistemas vulnerables de la región, se presenta como propuesta para la modulación de la sentencia; la formulación de un Plan de Acción encaminado a dar una solución técnica integral a la problemática de la erosión costera, con participación de la Gobernación del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Coralina, la Dirección General Marítima, el sector privado, y el acompañamiento de la Procuraduría General de la Nación. A su vez, el Plan de Acción sugerido para contrarrestar la erosión costera del territorio insular, debe involucrar a las entidades encargadas del tema y contemplar las acciones a largo, mediano y corto plazo que se deben implementar, así como, las medidas de control y seguimiento de las acciones, los mecanismos de evaluación y fijación de indicadores de la efectividad de las medidas en la protección de los derechos amparados, y la determinación de los recursos requeridos para su ejecución. Para tal efecto, conviene indicar que el Plan de Acción de manera puntual debe contemplar: Estudio de la erosión costera de toda la Isla: Durante esta etapa, las instituciones técnicas y científicas expertas en la materia realizarán todos los estudios necesarios para el conocimiento y comprensión del fenómeno de la erosión en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.

El análisis detallado de su origen y evolución a lo largo del tiempo, la zonificación cartográfica de las zonas de amenaza, resultan esenciales para realizar el diagnóstico del fenómeno, para definir las medidas y acciones de carácter político, económico, social y ambiental que deben ejecutarse para la protección de la línea costera y los ecosistemas.

Evaluación del fenómeno y planteamiento de las alternativas de solución. El diagnóstico del proceso erosivo, permitirá realizar la evaluación de los escenarios de riesgo, a efectos de identificar las áreas que requieren una intervención de manera prioritaria, así como los factores naturales y antrópicos que influyen en la inestabilidad de la línea de costa en esta zona del país. La evaluación de las dinámicas actuantes en el crecimiento de la sedimentación y la morfología de la zona, permitirá la formulación de una estrategia integral, que contemple las medidas técnica y ambientalmente viables que deben ser adoptadas, incorpore las variables de cambio climático y determine las obras de infraestructura e ingeniería oceánica que deben ejecutarse para la protección, mitigación y rehabilitación de las áreas afectadas por el proceso erosivo.

Estudio socioeconómico de impactos. Adicional a la evaluación de la erosión en la Isla, deberá realizarse un estudio del impacto socioeconómico para medir la repercusión y los beneficios generadas a la sociedad con las medidas ambientales que se adopten y las obras duras que se levanten, especialmente su impacto en la producción económica, el empleo, medioambiente.

Programación del Plan de Acción. El Plan de Acción que se sugiere adoptar, debe incluir la programación para la ejecución de las medidas que se adopten, indicando si las acciones son a corto, mediano, o largo plazo, con determinación de las responsabilidades de las entidades a cargo de la coordinación, la gestión o ejecución de acuerdo con sus competencias, que permitan la inclusión de lo dispuesto en los instrumentos de planeación financiera y presupuestal.

La entidad que, liderada todo el proceso de articulación, coordinación y programación de plan de acción, sería la Dirección General Marítima DIMAR. […] III. CONSIDERACIONES III.1. De la solicitud de aclaración de la sentencia de 3 de junio de 2004 10. Con el propósito de conservar la seguridad de las decisiones judiciales nuestro sistema jurídico parte de la premisa consistente en que las providencias judiciales son intangibles o inmutables por el mismo juez que las dictó, por lo que no se pueden reformar y mucho menos revocar, y solamente en circunstancias determinadas en el ordenamiento jurídico, pueden aclararse, corregirse o adicionarse. 11.

El artículo 285 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012, por la cual se expidió el Código General del Proceso - C.G.P.-[13], disposición aplicable por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –C.P.A.C.A.-[14], regula la hipótesis asociada a la aclaración de las providencias judiciales, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 285.

ACLARACIÓN. La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Sin embargo, podrá ser aclarada, de oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella. En las mismas circunstancias procederá la aclaración de auto.

La aclaración procederá de oficio o a petición de parte formulada dentro del término de ejecutoria de la providencia. La providencia que resuelva sobre la aclaración no admite recursos, pero dentro de su ejecutoria podrán interponerse los que procedan contra la providencia objeto de aclaración». [Resalta la Sala]. 12. Esta Sección, mediante providencia de 6 de julio de 2018[15], se refirió a los requisitos de procedencia de las solicitudes de aclaración y adición, de la siguiente forma: «Requisitos para la procedencia de la aclaración y adición de la sentencia […]. 22.

De lo anterior se desprende que, tanto la solicitud de aclaración como de adición de las providencias tienen una finalidad propia: por un lado, la aclaración persigue que se precisen conceptos o frases que resulten equívocos y que se encuentren contenidos en la parte resolutiva o que influyan en ella; y por otro, la adición resulta procedente cuando el auto o sentencia haya pasado por alto resolver cualquiera de las pretensiones formuladas por las partes o de cualquier otro asunto que por mandato de la ley debía ser objeto de pronunciamiento.[[16]] 23.

Así las cosas, quien haga uso de estas figuras jurídicas no debe perder de vista que estos no dan cabida a un nuevo estudio de fondo sobre lo ya decidido, sino, como se dijo, la aclaración persigue precisar conceptos o frases equivocas que estén contenidas en la parte resolutiva o la afecten, mientras que la adición procede cuando se ha omitido resolver alguno de los extremos de la Litis o sobre cualquier otro punto de derecho que debió ser objeto de pronunciamiento. […]». [Subraya la Sala]. 13.

Como puede observarse, el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011 dispone que, en los aspectos no regulados por ese cuerpo normativo, serán aplicables los preceptos jurídicos contenidos en la Ley 1564 de 2012 y que sean compatibles con los actos procesales que se surten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 14. En ese sentido, el artículo 285 de la Ley 1564 advierte, como requisito de procedibilidad, que la solicitud de aclaración debe ser interpuesta dentro del término de ejecutoria de la respectiva providencia. 15.

Por su parte, el artículo 302 de la misma codificación establece las distintas hipótesis respecto de la contabilización del término de ejecutoria de las providencias judiciales en los siguientes términos: «Artículo 302. Ejecutoria. Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos.

No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos». [Resalta la Sala].

En este caso, la sentencia objeto del recuro fue notificada por edicto, fijado en la Secretaría de la Corporación desde el 17 al 22 de junio de 2004 y, por lo tanto, el término de ejecutoria de la misma se encuentra notoriamente vencido, tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Así las cosas, en razón de su extemporaneidad, la Sala Unitaria procederá a rechazar por improcedente la solicitud de aclaración de la sentencia de 3 de junio de 2004, allegada por la DIMAR.

III.2. De la solicitud de modificación de la sentencia de 3 de junio de 2004 18. En el escrito de 8 de agosto de 2019, la DIMAR explicó que «la medida de suspensión de las concesiones, permisos y licencias NO ha contribuido de manera efectiva a la reducción de los procesos erosivos de la Isla de San Andrés, en garantía de los derechos colectivos protegidos». 19.

Además, indicó que la aplicación de la orden genera impactos socioeconómicos adversos para el desarrollo de la isla en los sectores marítimo, turístico, pesquero y vivienda. 20. Para resolver aquel requerimiento, es necesario estudiar tanto la facultad del juez popular de modificar las órdenes específicas de amparo, así como la competencia para adoptar tales variaciones.

III.2.1. La facultad del juez para modificar las órdenes específicas de amparo de los derechos colectivos 21. La Sección Primera del Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse, en distintas providencias judiciales, sobre la naturaleza jurídica, la finalidad y las características de la acción popular, siendo unánime en sostener que dicho mecanismo de protección de los derechos humanos de raigambre constitucional propende por el restablecimiento de los derechos e intereses colectivos vulnerados o amenazados por cuenta de la acción u omisión de las autoridades públicas y/o de los particulares. 22.

Como consecuencia de lo anterior, la corporación ha precisado que el juez, al proferir sentencia en estos asuntos, debe adoptar todas las medidas que, conforme a la situación fáctica probada, sean conducentes, suficientes y pertinentes para restituir las cosas al estado anterior al daño o a la amenaza[17]. 23. Con base en las anteriores premisas, resulta relevante el contenido del artículo 35 de la Ley 472 de 1998, conforme al cual las sentencias que pongan fin a este tipo de medio de control tienen “efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general”.

Es decir que, prima facie, los asuntos colectivos allí decididos no pueden controvertirse nuevamente, una vez queda ejecutoriada la decisión que puso fin al proceso. 24. Sin embargo, en su jurisprudencia, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado convergen en señalar que el alcance de este fenómeno, que emana de las características de imperatividad, coercibilidad e inmutabilidad de las sentencias[18], debe leerse a la luz de lo dispuesto en el estatuto especial contenido en la Ley 472, el cual define unas reglas propias de funcionamiento para la salvaguarda de los derechos colectivos. 25.

Precisamente, el máximo Tribunal Constitucional, cuando evaluó la exequibilidad del citado precepto en la sentencia C-622 de 14 de agosto de 2007[19], explicó que el instituto de cosa juzgada en acciones populares es binario (absoluto y relativo), por las siguientes razones: […] La norma sometida a juicio, se reitera, es el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, a través del cual se definen los efectos de las sentencias que resuelven las acciones populares.

(…) Está claro que en los procesos donde se persigue la protección de derechos colectivos socialmente relevantes, caracterizados como se ha dicho por una titularidad difusa, cerrar por completo cualquier posibilidad a la comunidad para que pueda defender judicialmente sus intereses, sin atender a las circunstancias que han motivado una decisión anterior, pone entredicho el ejercicio eficaz de los derechos colectivos y, además, hace inoperante el mecanismo de defensa judicial que la propia Constitución del 91 instituyó para brindarles una protección real y efectiva.

Esto último se presenta, concretamente, en el caso de las sentencias que niegan o desestiman la protección de los derechos e intereses colectivos sometidos a juicio, pues, como lo señala el Ministerio Público en su concepto de rigor, hay derechos colectivos como el medio ambiente, los recursos naturales renovables y el equilibrio ecológico, entre otros, que se encuentran expuestos a constantes riesgos o amenazas de daño, en gran medida generados por el desarrollo industrial y tecnológico, y que además de resultar de difícil prueba, en un determinado momento, que puede coincidir con la presentación y definición de la acción popular, no se cuentan con los conocimientos especializados que permitan tener un cierto nivel de certeza sobre su amenaza o violación. En estos casos, no resultaría constitucionalmente admisible, que ante la falta de prueba, la sentencia desestimatoria de una acción popular haga tránsito a cosa juzgada general o absoluta, impidiendo que en un proceso ulterior tales aspectos se conozcan y se acrediten, permitiendo definir la existencia de la amenaza o violación de los derechos colectivos.

Por eso, tratándose de la protección de derechos e intereses colectivos, no puede entonces entenderse que la cosa juzgada es absoluta, pues la naturaleza propia de tales derechos e intereses implica la titularidad de la acción en cabeza de un número más o menos extenso de personas afectadas con la amenaza o violación de tales derechos, que aun cuando habrían podido participar en el proceso, estarían despojadas de la oportunidad de ejercer una acción popular para enmendar una situación de amenaza o afectación de esos derechos que ocurra en la misma colectividad frente al caso fallado, respecto de una sentencia desestimatoria de los mismos y la aparición con posterioridad al fallo de nuevas pruebas que demuestren tal vulneración. […].

Sin embargo, muy a pesar de ello, considera la Corte que los recursos probatorios previstos por la ley no son idóneos para superar el conflicto de inconstitucionalidad que surge de reconocerle efectos erga omnes a las sentencias desestimatorias, particularmente, frente a la circunstancia de que después del fallo aparezcan nuevas pruebas definitivas para cambiar la decisión inicial, pues es claro que tales elementos de juicio, por sustracción de materia, no pudieron ser allegados al proceso en el respectivo periodo probatorio ni valorados por la sentencia”.[…][20]. 26.

En relación con el escenario de la cosa juzgada absoluta, el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 también se encargó de diferenciar el carácter intangible de los dos componentes determinantes de la sentencia, a saber: (i) la decisión de amparo, y (ii) la orden específica. 27. Así, la norma en comento, cuando señala los presupuestos básicos de la decisión condenatoria y las responsabilidades de la autoridad en el cumplimiento del fallo, claramente contempla la potestad del juez popular de alterar el contenido de las instrucciones específicas, en caso de que ello resulte necesario para proteger los derechos del conglomerado social. 28.

El tenor literal de la norma en mención es el siguiente: […]

ARTICULO 34. SENTENCIA. (…) La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.

La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. La condena al pago de los perjuicios se hará "in genere" y se liquidará en el incidente previsto en el artículo 307 del C.P.C.; en tanto, se le dará cumplimiento a las órdenes y demás condenas.

Al término del incidente se adicionará la sentencia con la determinación de la correspondiente condena incluyéndose la del incentivo adicional en favor del actor. En caso de daño a los recursos naturales el juez procurará asegurar la restauración del área afectada destinando para ello una parte de la indemnización. En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo. […].

(Subraya la Sala) 29. Del anterior aparte normativo, es dable afirmar que las instrucciones de restablecimiento impartidas en la sentencia no solo deben mantener un grado de especificidad que facilite su ejecución, sino que pueden variar, excepcionalmente, cuando se encuentran alejadas del propósito intrínseco del amparo. 30. Respecto del último escenario, es importante recordar lo resuelto en la providencia de 23 de junio de 2016.

En dicho proceso, la Sala estudió un recurso de apelación interpuesto[21] en contra del auto proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico[22], en el que se modificaron las órdenes específicas de restablecimiento de los derechos colectivos dictadas mediante sentencia de 18 de octubre de 2007[23]. 31. En este contexto fáctico y procesal, la Sala consideró que, excepcionalmente, y sin contrariar el principio de seguridad jurídica, la orden en firme puede ser modificada por el juez popular para redefinir los alcances de la protección concedida, siempre que la instrucción se torne de imposible cumplimiento, o cuando la medida sea ineficiente en el propósito de restaurar los derechos colectivos. 32.

Específicamente indicó lo siguiente: […] 2.3.2. La decisión de amparar los derechos colectivos concedidos en los fallos populares adquiere efectos de cosa juzgada y no podrá ser modificado posteriormente. Sin embargo, las órdenes impartidas podrán modificarse cuando el Juez Popular advierta que las que inicialmente impartió no garantizan plenamente la protección integral de los derechos amparados o cuando por el paso del tiempo, o por alguna otra circunstancia, se tornen imposibles de cumplir. 2.3.3.

El poder de introducir ajustes a la orden impartida en el fallo no puede producirse en cualquier evento, sino que debe reservarse únicamente a aquellos supuestos en los cuales se presenten condiciones tan extraordinarias que justifiquen y hagan imperativa dicha intervención, aseguren su carácter excepcional y garanticen tanto la finalidad de lograr el cumplimiento de la decisión en su sentido original.

Reconocer que al Juez Popular tiene esta facultad excepcional no supone brindarle una oportunidad para revisar su decisión, sino que es una oportunidad para ajustar el tipo de orden o aspectos accidentales de las medidas decretadas con el fin de que éstas puedan cumplirse […][24](Subraya la Sala). 33. La misma postura jurídica posteriormente fue reiterada en la sentencia de 19 de diciembre de 2018[25], escenario en el que la Sección Primera abordó las pautas mínimas que debe acatar el juez de primera instancia para tales modificaciones, en los siguientes términos: […] el juez popular puede ajustar la orden original o dictar órdenes adicionales que contribuyan a la resolución efectiva de la situación que motivó la solicitud de amparo colectivo, bajo el pleno rigor de los siguientes parámetros: 1.

La modificación procede excepcionalmente por la ocurrencia de circunstancias extraordinarias, en virtud de las cuales las órdenes dadas inicialmente no garanticen la protección integral de los derechos amparados o se han tornado imposibles de cumplir; 2. Las modificaciones versen sobre aspectos accidentales, es decir, condiciones de tiempo, modo y lugar; en tanto ello no constituye una oportunidad para revisar los aspectos nucleares de la decisión; 3.

La anterior potestad judicial no es óbice para que el juez garantice el debido proceso de las partes vinculadas a la decisión. […] 34. La providencia en cita contiene la resolución de un recurso de apelación interpuesto por la Agencia Nacional de Infraestructura, en contra del auto de 17 de marzo de 2017, proferido por del Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante el cual fueron dispuestas nuevas medidas para garantizar el amparo de los derechos e intereses colectivos protegidos en la sentencia de 22 de agosto de 2005 (confirmada por el Consejo de Estado en la sentencia de 30 de septiembre de 2010), tras advertir que las órdenes de la sentencia condenatoria resultaban improcedentes ante la transformación de las circunstancias técnicas existentes. 35.

Finalmente, este criterio también se desarrolló en reciente sentencia de 20 de noviembre de 2020[26], cuando la Sección estudió las características de la sentencia condenatoria en las acciones populares, en los siguientes términos: […] Por último, la estrategia de amparo debe mantener cierto grado de flexibilidad técnica para que la obligación de hacer o no hacer pueda adecuarse a las dinámicas cambiantes de la realidad social, en la medida en que «el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia», durante el plazo prudencial establecido para su materialización. Ello significa que, durante el término de cumplimiento de la sentencia, la autoridad judicial podrá adoptar estrategias accesorias enfocadas a verificar el uso y goce efectivo del derecho conculcado, dado que el propósito de la condena es el restablecimiento en sí mismo. […] 36.

En materia análoga[27], varios precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional[28], precisan la diferencia que existe entre la inmutabilidad de la decisión de proteger un derecho constitucional y la coercibilidad de las órdenes que aseguran el cese de la violación o la amenaza; así como la competencia especial del juez para constitucional al momento de modular los mandatos específicos con el fin de asegurar el goce del derecho objeto del litigio. 37.

Sobre este punto, justamente, la sentencia T-086 de 2003 señala lo siguiente: […] 3.1. La misión primordial que la Constitución encomienda al juez de tutela es decidir si en cada caso concreto el derecho invocado por el accionante ha sido violado o amenazado y, en caso de que así sea, es su deber tutelarlo y, en consecuencia, tomar las medidas necesarias para que cese la violación o la amenaza.

Entonces, se pueden distinguir dos partes constitutivas del fallo: la decisión de amparo, es decir, la determinación de si se concede o no el amparo solicitado mediante la acción de tutela, y la orden específica y necesaria para garantizar el goce efectivo del derecho amparado. El principio de la cosa juzgada se aplica en términos absolutos a la primera parte del fallo, es decir, a lo decidido.

Por lo tanto, la decisión del juez de amparar un derecho es inmutable y obliga al propio juez que la adoptó. Como la orden es consecuencia de la decisión de amparo y su función es la de asegurar el goce efectivo del derecho en el contexto fáctico particular de cada caso, los efectos de la cosa juzgada respecto de la orden específica tienen unas características especiales en materia de acción de tutela.

Las órdenes pueden ser complementadas para lograr “el cabal cumplimiento” del fallo dadas las circunstancias del caso concreto y su evolución. Tal fue la determinación del legislador extraordinario, quién definió en el propio estatuto de la acción de tutela (Decreto 2591 de 1991) que el juez no pierde la competencia, y está facultado a tomar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de la decisión, es decir, proteger el derecho fundamental afectado. […] 38.

Esta competencia excepcional de los jueces constitucionales para modificar las órdenes, en especial cuando éstas son complejas, en criterio de la Corte Constitucional, se puede ejercer cuando se configure alguno de los siguientes tres eventos: […] 4.1.1. (a) Que la orden pueda ser modificada cuando nunca protegió el derecho, devino inane o simplemente no es posible cumplirla, es algo que se deriva de la función misma de la tutela.

En este sentido apuntan tanto la consagración constitucional que exige a los jueces garantizar el goce efectivo de los derechos (artículos 2 y 86, C.P.) como el Decreto 2591 de 1991 (art.27) (…) 4.1.2. (b) El segundo caso, cuando haya una afectación grave, directa, cierta, manifiesta e inminente del interés público, surge también de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991.

La Carta Política no solo valora el interés general (artículo 1 C.P.) que comprende la protección de los derechos de todos, sino que fija como uno de los parámetros para que el juez de tutela intervenga en la defensa de los derechos de una persona frente a un particular, que la conducta de éste “(…) afecte grave y directamente el interés colectivo” (acento fuera del texto normativo, artículo 86, C.P.) Por lo tanto, si una vulneración grave y directa del interés colectivo justifica la intervención del juez de tutela respecto del ejercicio de actividades por parte de particulares, en modo alguno puede el juez, precisamente, afectar de forma grave y directa dicho interés, mediante la orden que imparta en la sentencia. (…) Teniendo en cuenta las condiciones que explícitamente establecen los textos normativos al tipo de afectación del interés público que se debe dar para que se justifique modificar aspectos accidentales de la orden originalmente impartida se deduce un quinto requisito implícito en dichos textos: la afectación debe ser manifiesta.

Según las normas, para que el funcionario judicial ajuste su orden no pueden existir dudas respecto a si es grave o no, a si la afectación se vincula causalmente de forma directa con la ejecución de la orden proferida originalmente o no, o a si se afectaría realmente o no el interés público. La Corte subraya que no cualquier afectación del interés público justifica al juez de tutela intervenir en el proceso y ajustar la orden.

Se trata de casos excepcionales en los que la vulneración a éste interés reúne las características antes mencionadas. (i) Debe ser grave, esto es, debe ser de gran impacto negativo, tiene que tratarse de un perjuicio de magnitud considerable. (ii) Debe ser directa, o sea, no pueden existir causas eficientes autónomas que medien entre la orden y la afectación al interés público.

(iii) Debe ser cierta, es decir, la afectación no puede ser indeterminada, hipotética o eventual. (iv) Debe ser manifiesta, en el sentido de que no debe ser objeto de duda; debe ser evidente. (v) Por último, la afectación debe ser inminente: no puede tratarse de una amenaza futura, sino de una amenaza que indefectiblemente tendría lugar de no modificarse aspectos accidentales de la orden originalmente impartida. 4.1.3.

(c) El tercer evento en el que se podría presentar la necesidad de ajustar la orden es cuando es evidente que siempre será imposible cumplir lo ordenado. Este caso es tan sólo una aplicación del principio general del derecho según el cual “nadie puede ser obligado a lo imposible” (nemo potest ad impossibile obligari). (…) No obstante, es preciso advertir que como ya lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, se debe tratar de una verdadera imposibilidad, no cualquier dificultad para cumplir una obligación implica que esta deba ser tenida por imposible.

Así por ejemplo, la desidia administrativa, la falta de dinero o las trabas burocráticas, por sí mismas, no pueden ser invocadas como razones de la imposibilidad para cumplir una orden. […] 39. De conformidad con lo expuesto, resulta procedente, de manera excepcional y en los casos definidos por la jurisprudencia, que el juez modifique aspectos y elementos asociados a la orden de amparo de los derechos colectivos pero bajo la premisa consistente en que, en ningún caso, podrá disminuir el grado de protección concedido originalmente, entendiendo que el propósito de dicha habilitación no es otro que el de garantizar que la decisión condenatoria ser más apta en términos de eficacia y por lo menos equivalente a la necesidad resarcitoria que se debe satisfacer ante la conculcación del interés colectivo.

III.2.2. La competencia para modificar las órdenes específicas de amparo de los derechos colectivos 40. La Corte Constitucional[29] y la Sección Primera del Consejo de Estado han sido pacificas al señalar que el cumplimiento de la orden de protección es una obligación de hacer del juez de primera instancia. 41. Solo el funcionario judicial responsable de la ejecución del fallo cuenta con la capacidad excepcional de adecuar las medidas que, con el paso del tiempo, se tornaron en inocuas o de imposible observancia. La labor de aquel funcionario judicial se dirige a definir los elementos accidentales que permitirán devolver las cosas al estado anterior de la vulneración. 42.

Así, en las sentencias de 18 de octubre[30] y 26 de marzo de 2019[31], y en los autos de 14 de abril de 2016[32], 16 de octubre de 2014[33] y 27 de septiembre de 2012[34], entre otros, se precisó que el juez encargado de la ejecución del fallo es el funcionario competente para adoptar las medidas que permitirán el restablecimiento de los derechos comprometidos. 43.

Esta particularidad del proceso popular atiende lo previsto en el artículo 34 del estatuto especial, así como lo señalado en el artículo 41 ibidem sobre competencias en el ejercicio de las medidas coercitivas de cumplimiento. 44. Ello también es así porque la providencia que adecua las instrucciones originales, claramente integra la sentencia y, por lo tanto, goza de la garantía de la doble instancia a que alude el artículo 37 de la Ley 472, sin que las partes puedan nuevamente reabrir el debate judicial respecto del concepto de violación o del margen de responsabilidad de los integrantes de la parte pasiva[35]. 45.

Lo anteriormente expuesto tiene sustento en los precedentes contenidos en las sentencias de 23 de junio de 2016 y 19 de diciembre de 2018 antes citadas. III.2.3. De la competencia del Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina para resolver la solicitud de modificación interpuesta por la DIMAR La Sala Unitaria comienza por poner de relieve las dificultades que representa el abordaje de la compleja problemática ambiental ventilada en la acción popular que nos ocupa, cuyo origen es antrópico y natural.

En el plenario está acreditado que dicho ecosistema marino-costero cuenta con dinámicas cambiantes, y que el fenómeno del cambio climático impacta directamente el proceso erosivo de las playas objeto del presente pronunciamiento[36]. Tal y como lo explicó la DIMAR en la solicitud de 8 de agosto de 2019, la erosión es un fenómeno físico ocasionado por el retroceso de la línea de costa debido a la interacción de la playa con el oleaje, los mares, las corrientes y las tormentas.

Esta problemática se presenta en la isla de San Andrés desde el siglo pasado y, en la actualidad, alcanza un 16% de la línea costera. Las playas más afectadas son Spratí Bigíh, Sound Bay y San Luis[37]. Por la naturaleza cambiante de este fenómeno erosivo, las entidades demandadas han solicitado al juez de primera instancia, en diversas oportunidades, que modifique las acciones de amparo previstas en la sentencia de 18 de septiembre de 2003, dado que su cumplimiento afecta gravemente las características ecosistémicas de las playas de San Andrés. En virtud de lo anterior, y en ejercicio de su función de verificación, el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en las audiencias de 27 de abril de 2007[38], 25 de julio de 2008[39], 19 de febrero de 2009[40], 10 de junio de 2009[41], 15 de diciembre de 2009[42], 23 de marzo de 2011[43], 23 de mayo de 2012[44], 5 de febrero de 2015[45], 7 de junio de 2017[46] y 20 de junio de 2019[47], y en los autos de 6 de agosto de 2009[48], 4 de octubre de 2012[49] y 11 de marzo de 2014[50], interpretó el alcance de la sentencia de 3 de junio de 2004 en el sentido de ampliar o restringir las medidas técnicas de amparo, así como las zonas físicas objeto de protección y las autoridades encargadas de atender la problemática.

Ese cumulo de decisiones desagregadas, junto con el material probatorio recaudado en el trámite de cumplimiento, demuestra que es necesario evaluar la efectividad de las órdenes de amparo dictadas en la sentencia de 18 de septiembre de 2003, en el propósito de corregir el fenómeno de erosión de San Andrés y Providencia. Nótese que la directriz técnica de remover o no los espolones y las obras arquitectónicas, así como la determinación de ejecutar o no el nuevo proyecto de reconstrucción de las playas con material dragado, son decisiones que cambiaron bajo la nueva realidad técnico-científica[51].

También el ente territorial y las autoridades ambientales y marítimas han explicado el grave impacto que ocasiona, para el desarrollo turístico y pesquero del departamento de San Andrés, la prohibición genérica a que se refiere el ordinal segundo de la sentencia de 18 de septiembre de 2003 y, por ello, es que solicitan modular esa medida[52].

Además, las autoridades condenadas informan diversos conflictos de competencia que se han presentado en la actividad asociada a la reubicación de los habitantes de 199 viviendas de la comunidad raizal, quienes, en algunos casos, cuentan con títulos de dominio[53]. Otro aspecto para destacar son las consecuencias negativas que podría generar la segunda orden de la sentencia en la pesca artesanal de este departamento de San Andrés[54].

El inminente vencimiento de las autorizaciones de funcionamiento del muelle Johny Cay, del embarcadero del Cove y del muelle de Lancheros guarda relación con medidas que no contribuyen directamente al restablecimiento de los derechos colectivos y si perjudican de forma desproporcional a los habitantes de la isla[55]. 56. En el anterior contexto, resulta importante recordar que, mediante auto de 21 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina estimó que no era la autoridad judicial competente para resolver la solicitud de modificación y, en consecuencia, resolvió: […]

PRIMERO: DECLÁRESE la falta de competencia de la Corporación para dar trámite a la solicitud de modulación de la sentencia, conforme los motivos antes expuestos.

SEGUNDO: ORDÉNESE remitir el expediente a la Sección Primera del Consejo de Estado, para lo de su competencia […][56]. 57. Para arribar a esa determinación, el a quo sostuvo lo siguiente: […] Si bien, la jurisprudencia constitucional ha venido manejando la posibilidad de realizar modulaciones a las sentencias, especialmente en lo referente al tema de acciones de tutelas, el Despacho considera que la Corporación no tiene competencia para resolver la solicitud de modulación de fallo presentada por la Dirección General Marítima, (i) en atención a la prohibición legal establecida en el artículo 285 del C.G.P., antes citado y (ii) toda vez que fue el H. Consejo de Estado quien en sede de apelación analizó las órdenes impuestas a las entidades accionadas y realizó las modificaciones que a su consideración debieron realizarse, por lo que si en el eventual caso en que sea procedente la realización de la modulación solicitada corresponde al H. Consejo de Estado su análisis, teniendo en cuenta que fue la Corporación que profirió la sentencia confirmatoria […] 58.

Sin embargo, las consideraciones expuestas en el acápite III.2.1. de esta providencia, permiten afirmar que el tribunal de primera instancia es el encargado de emitir un pronunciamiento sobre la efectividad de las medidas contenidas en sentencia de 18 de septiembre de 2003, en el marco de la competencia a que se refiere el artículo 34 de la Ley 472 de 1998. 59.

En efecto, el citado estatuto especial, en sus artículos 34 y 37[57], contempló expresamente la garantía de la doble instancia respecto de las «medidas necesarias para la ejecución de la sentencia», cuando señaló que tales providencias posteriores hacen parte integral de la sentencia (artículo 34 ibidem). 60. De manera que la decisión que adopte Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en relación con los reseñados asuntos, será susceptible de impugnación ante la Sección Primera de esta corporación, con fundamento en las consideraciones indicadas en esta providencia. Por todo lo anterior, es necesario devolver la solicitud de modulación de la sentencia de 18 de septiembre de 2003 al Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina para que emita un pronunciamiento de fondo sobre la misma en ejercicio de la competencia prevista en el artículo 34 de la Ley 472.

En mérito de lo expuesto, el Consejero Ponente de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:

PRIMERO: NEGAR por extemporánea la solicitud de aclaración de la sentencia de 3 de junio de 2004, en consideración a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina para que, en ejercicio de sus competencias, se pronuncie respecto de la solicitud de modulación y de aclaración interpuesta por la Dirección General Marítima y Portuaria – DIMAR, respecto de la sentencia de 3 de junio de 2004, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de la cual se confirmó parcialmente el fallo de 18 de septiembre de 2003, emitido por el referido tribunal; lo anterior, de conformidad con las consideraciones contenidas en la parte motiva de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado (P:22) ----------------------- [1] Artículo 4º.- Derechos e Intereses Colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; b) La moralidad administrativa; c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público;

(…) [2] Folio 2174 del cuaderno 5 del expediente principal. [3] Visible a folio 250 – 268 del cuaderno principal No. 1, del expediente de acción popular. [4] Visible a folio 319 - 346 del cuaderno principal No. 1, del expediente de acción popular. [5] Visible a folios 147 – 160 del cuaderno de incidente de desacato No. 1, del expediente de acción popular. [6] Visible a folios 91 – 105 del cuaderno de incidente de desacato No. 2, del expediente de acción popular. [7] Visible a folios 341 – 362 del cuaderno de incidente de desacato No. 3, del expediente de acción popular. [8] Visible a folio 1340 – 1360 del cuaderno principal No. 3, del expediente de acción popular. [9] Visible a folios 374 – 401 del cuaderno de incidente de desacato No. 3, del expediente de acción popular. [10] Visible a folio 1398 – 1416 del cuaderno principal No. 3, del expediente de acción popular. [11] Visible a folio 199 – 2016 del cuaderno de incidente de desacato No. 5, del expediente de acción popular. [12] Visible a folios 914 – 935 del cuaderno principal No. 9, del expediente de acción popular. [13] Mediante el Acuerdo No. PSAA15-10392 del 1 de octubre de 2015, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura determinó «ARTÍCULO 1º.- Entrada en vigencia del Código General del Proceso.

El Código General del Proceso entrará en vigencia en todos los distritos judiciales del país el día 1º de enero del año 2016, íntegramente». [14] “ART. 306.- Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. [15] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 6 de julio de 2018. C. P: Hernando Sánchez Sánchez. Rad. Núm. 76001-23-33-000-2017-01223-01(AP)A. [16] Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 26 de abril de 2018. C. P: María Elizabeth García González. Rad. N.° 25000-23-27-000-2001-90479-04A(AP). «[L]a solicitud de adición de autos solamente procede en los siguientes eventos: i) cuando no se resuelva sobre cualquiera de los extremos de la litis; o ii) cuando no se efectúe ningún pronunciamiento sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento». [17] Al respecto ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP), en la cual se indicó: “[…]Quiere decir, entonces que, en atención a la naturaleza de la acción, su origen constitucional, la clase de derechos e intereses que protege y los efectos de las medidas que puede adoptar, el juez de la acción popular no limita su decisión a los hechos, pretensiones y excepciones alegadas y probadas por las partes, como se infiere de los poderes que le otorgó la Ley 472 de 1998, sino que su deber tiene que ver con la adopción de las medidas que sean necesarias para restablecer la cosas al estado precedente a la vulneración del derecho o del interés colectivo, de ser ello posible, como lo demandan los mandatos superiores bajo análisis […]”. [18] De conformidad con el numeral 6º del artículo 180 del CPACA constituye una excepción previa, que en caso de encontrarse acreditada debe ser decretada, teniendo por efecto la terminación del proceso [19] M. P: Rodrigo Escobar Gil [20] Corte Constitucional, Sentencia C – 622 de 2007.

M.P. Rodrigo Escobar Gil. [21] La Sala se pronunció sobre los recursos de apelación interpuestos por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla (en adelante el DISTRITO) y los coadyuvantes Gilde Cecilia Arrieta Delgadillo, Liduvina Esther Jiménez de Fandiño, Luís Carlos Fandiño Noriega y Luis Edgardo Fandiño Muñoz (en adelante los COADYUVANTES) contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo el 11 de diciembre del 2015. [22] Auto de 11 de diciembre del 2015 [23] La decisión en comento había sido confirmada por esta Sección mediante sentencia de 12 de noviembre de 2009. [24] Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala, auto de 23 de junio de 2016, Radicación número: 08001233100020020119303(AP)A [25] Radicación: 08001233100020020175302.

Actora: YANETH DAMARIS MARIANO COLL [26] RADICADO: 63001-23-33-000-2019-00024-01. ACTORES: Procurador 34 Judicial I para asuntos Ambientales y Agrarios, la Defensora del Pueblo - Regional Quindío, y la Personera Municipal de Armenia [27] En efecto, ambos mecanismos judiciales son de origen constitucional. [28] Al respecto, ver entre otras las sentencias de tutela T – 086 de 2003.

M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa, T – 1113 de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño, SU – 034 de 2018. M.P.: Alberto Rojas Ríos. [29] Al respecto, ver los autos 220A de 2002, 178 de 2008, 030A del 27 de 2009 y 113 de 2016, entre otros. Concretamente, en la sentencia T-763 de 1998 la Corte consideró que «el peso del cumplimiento de la orden de tutela recae en el Juzgado o Tribunal que se pronunció en primera instancia, el cual, se repite, mantendrá competencia hasta que se restablezca el derecho vulnerado porque la protección de los derechos fundamentales es la esencia de la tutela, luego el cumplimiento de la orden de protección es una obligación de hacer por parte del juez de tutela de primera instancia».

En idéntico sentido, en el Auto 220A de 2002, el máximo Tribunal constitucional expuso que: «Las órdenes que se den en una sentencia de tutela son para obedecerlas y si ello no ocurre el actor puede solicitar al juez de primera instancia, con fundamento en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, que haga cumplir el fallo y adicionalmente el juez podrá sancionar por desacato a la autoridad pública o al particular renuente a acatarlo (art. 52 ídem), en el primer evento bastará demostrar objetivamente el incumplimiento de la providencia, mientras que en el segundo, es necesario probar la responsabilidad subjetiva del incumplido.

Conforme lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional si bien puede coexistir al mismo tiempo el cumplimiento de la orden y el trámite del desacato, éstas son solicitudes con finalidades y presupuestos distintos que no se pueden confundir el uno (cumplimiento del fallo) con el otro (el trámite de desacato). Por lo anterior, el juez de primera instancia mantiene su competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza a la garantía constitucional fundamental amparada (art. 27 ídem) por vía de tutela» [30]CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ, Bogotá, D.C., sentencia de 18 de octubre de 2019, Radicación número: 68001-23-33-000-2011-00027-01(AP).

En esa oportunidad se resolvió lo siguiente: «Por ello, la Sala requerirá al Tribunal Administrativo de Santander para que, en el término máximo de un mes, contado a partir de la fecha de comunicación de la presente providencia, inicie un incidente de desacato por el incumplimiento del ordinal cuarto de la sentencia proferida el 22 de mayo de 2001.

Asimismo, ese Tribunal deberá adoptar todas las medidas que sean necesarias para garantizar la ejecución de la sentencia, en los términos del artículo 34 de la Ley 472». [31] CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ, sentencia de 26 de marzo de dos mil 2019, Radicación número: 15001-23-33-000-2013-00494-01(AP) Al respecto, la providencia señala: «si la parte actora considera que la Policía Nacional no ha cumplido la orden contenida en la sentencia proferida, en primera instancia, por el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Tunja, citada en el numeral 104 de esta sentencia, el trámite incidental de desacato es el mecanismo procesal adecuado para lograr la protección del derecho a la seguridad pública de la comunidad del Barrio Los Cristales». [32] CONSEJO DE ESTADO, SECCION PRIMERA, Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ, Radicación número: 73001-23-31-000-2010-00672-02(AP)A Al referirse a las medidas con que cuenta el juez para garantizar el cumplimiento de sus decisiones, la Sala consideró «Se trata del ejercicio de la potestad disciplinaria del Juez que profirió la sentencia, para sancionar a quien desatienda las obligaciones en ella contenidas.

Su finalidad no es otra que la de persuadir al responsable de que cumpla con la orden de protección de los derechos colectivos. Ahora bien, el Juez cuenta con otras herramientas para lograr este fin; sin embargo, la sanción por desacato representa una medida de carácter coercitivo y disciplinario para restaurar el orden constitucional quebrantado, quedando a salvo, claramente, su competencia para tomar las medidas necesarias para la verificación del cumplimiento del fallo y para la ejecución de la sentencia». [33] Expediente núm. 2014-02396-02, Consejero ponente: doctor Marco Antonio Velilla Moreno. [34] Expediente núm. 2011-00047-02 [35] En este contexto hipotético puesto solo sería posible cuestionar la pertinencia, suficiencia e idoneidad de la nueva estrategia de restablecimiento, ante el juez de alzada. [36] El Informe de 3 de julio de 2009 elaborado por la directora general de la Corporación de Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina – CORALINA, sirve de fundamento a esta premisa (Folios 9 – 17 del cuaderno No. 2 del cuaderno principal del expediente).

También el oficio de 6 de diciembre de 2007 (Cuaderno de incidente de desacato número 1, folio 179), suscrito por la entonces directora general de Coralina, Elizabeth Ines Taylor Jay, que reconoce el cambio climático como un factor determinante para la gestión de este conflicto. Según el informe denominado «DINÁMICA COSTERA DE LAS PLAYAS EN LA ISLA DE SAN ANDRÉS: Análisis temporal 2000 - 2005», «la variación de las playas en San Andrés se puede atribuir principalmente a parámetros climáticos y/o atmosféricos de escala regional». [37] Visible a folios 914 – 935 del cuaderno principal No. 9, del expediente de acción popular. [38] Los riesgos de la cimentación de muros de contención en la vía circunvalar, los reparos sobre la adopción de medidas sin contar con estudios, el deber de adecuar las decisiones judiciales a las realidades cambiantes del entorno natural y las dudas sobre la prohibición genérica de otorgar permisos, se debatieron en la reunión de 27 de abril de 2007 (Folio 428 a 433). [39] En la reunión de 25 de julio de 2008 (Folio 629 ibidem) también fueron evidentes los problemas técnicos asociados al cumplimiento de la medida de remoción de los espolones. [40]En la audiencia de 19 de febrero de 2009, «CORALINA manifiesta que, existen dudas respeto de la interpretación del fallo de la presente acción popular, en el sentido de que se les prohibió conceder permisos para la realización de obras sobre la playa.

Sobre este punto el Magistrado sostiene que el objeto del fallo es la protección y recuperación de las playas y zonas costeras y en ese sentido debe interpretarse» Folios 244 – 245 del del cuaderno No. 2 del cuaderno principal del expediente. [41] En la audiencia de 10 de junio de 2009, (Folios 325 – 329 del del cuaderno No. 2 del cuaderno principal del expediente) los miembros del comité de verificación debatieron la eficacia de la medida inicial de remoción de explosiones, a lo cual el juez contestó que esa determinación hizo tránsito a cosa juzgada y además cuenta con un sustento técnico. [42]En la audiencia de 15 de diciembre de 2009 (folio 815), la magistrada del Tribunal de primera instancia se pronunció respecto del alcance de las órdenes en cuanto a la remoción de la infraestructura hotelera de propiedad pública, la delimitación de las playas objeto de amparo, y los efectos de remover los espolones, indicando que: «la presente acción popular nunca tuvo por objeto retirar las estructuras hoteleras existentes.

Las Autoridades responsables de otorgar permisos y licencias, deberán continuar ejerciendo sus funciones y evaluar los estudios y documentos que los interesados les presenten en su momento. (…) En la sentencia se habló de reconstruir el espolón calypso, pero un nuevo estudio técnico elaborado por la Universidad del Norte y otras instituciones recomendó destruir el espolón existente y construir un nuevo espolón» También señalo que «el sector Hansa Bay no hace parte del objeto de la acción popular.

Lo que si hace parte del objeto de la presente acción popular es el sector Sprath Bay, la playa así denominado». [43] En la audiencia de comité celebrada el 23 de marzo de 2011 (folio 921 a 926 del cuaderno de incidente de desacato), el Tribunal reconoció que era necesario ajustar las órdenes cuando precisó que «el espíritu de la providencia judicial es la protección y recuperación de las playas y el espacio público anexo a ellas, así como el medio ambiente natural de la Islas, por lo cual es factible con base en dicho estudio técnico reevaluar las obras que deben ejecutarse sobre los espolones existentes, siempre que con ello se contribuya al cumplimiento del objeto que dio origen al proceso de Acción Popular que nos ocupa, pues los avances en la ciencia y los estudios más complejos y detallados pueden determinar que el fin de la protección de los derechos colectivos hoy se cumpla con acciones diferentes o más actualizadas que las señaladas de manera textual en la sentencia de la época». [44] En la audiencia de 23 de mayo de 2012 (folio 1331 a 1135 del cuaderno de incidente de desacato), el Magistrado sustanciador del proceso manifestó que el objeto de la acción popular no era la destrucción de la infraestructura hotelera existente sino la recuperación de las zonas de playa invadidas por múltiples construcciones de todo tipo.

En cuanto a la expedición de licencias para reparación o remodelación de las viviendas de la comunidad raizal o nativa de la zona, manifestó que: «siguen las entidades en su deber de estar vigilantes de dichas construcciones para que ellas se cumplan tal cual fueron autorizadas». De otro lado, indicó que: «para el momento de expedir una nueva licencia se deben convocar a todos los actores interesados, debido que es un trabajo en conjunto de las entidades accionadas, pues todos tienen la orden de cuidar y recuperar la playa por lo cual no pueden expedirse licencias de manera individual y desarticulada».

Y concluyó que: «no hay ninguna duda en la interpretación y sentido de la decisión cuyo cumplimiento se está exigiendo, el tribunal a través del fallo pretende RECUPERAR PLAYAS, por lo cual está ABSOLUTAMENTE PROHIBIDO expedir cualquier tipo de licencia, autorización o permiso para construcciones nuevas o ampliaciones de las existentes; en cuanto a las licencias, autorizaciones o permisos para la renovación, reparación o remodelación de las infraestructuras viejas en la zona de playa, tienen que darse a través de un plan integral de recuperación, en el sentido de autorizar con la debida y estricta vigilancia las que no estén en zona prohibida y las que lo están buscar la forma de ir recuperando gradual y mancomunadamente las zonas de playa, tomando las medidas de reubicación o protección que consideren convenientes.

En cuanto al tema del muelle, tener en cuenta que se trata de una obra de interés común o público y por lo mismo debe realizarse estableciendo si es posible hacerla en otra parte que cause menor impacto, o de no ser posible, tomar las medidas necesarias de protección y para mitigar el impacto negativo que con dicha construcción pudiere causarse.» [45] En la audiencia de 5 de febrero de 2015 (folio 682 a 689 del cuaderno principal #5), el juez encargado de verificar el cumplimiento del fallo reconoció particularidades ecosistémicas de ciertos sectores de las playas, e instó a las autoridades condenadas a actuar de forma célere y proactiva por cuanto no deben esperar el aval de la autoridad judicial para ejercer sus competencias. [46] En la reunión de verificación de cumplimiento de 7 de julio de 2017 (visible a folio 186 – 201 del cuaderno principal No. 6, del expediente de acción popular.), la autoridad marítima y el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina insistieron en el limbo jurídico que existe respecto de: (i) las concesiones otorgadas con anterioridad al fallo judicial, (ii) las obras públicas que requieren de permisos de CORALINA y la DIMAR, (iii) las obras públicas que fueron construidas antes de la ejecutoria del fallo y (iv) el modo de operar en los sectores que cuentan con títulos privados. [47] En la reunión de verificación de cumplimiento de 20 de junio de 2019 (visible a folio 415 - 422 del cuaderno principal No. 6), el Gobernador del Departamento Archipiélago solicitó modular la prohibición de expedir nuevas concesiones o permitir la adopción de un Plan de Acción Interinstitucional, parecido al desarrollado en la sentencia del Río de Bogotá, debido a que esta medida no ha garantizado la corrección de los procesos de la isla y si impacta gravemente su desarrollo. [48] A través del auto de 6 de agosto de 2009 (folios 341 – 362 del cuaderno No. 2 del cuaderno principal del expediente), el Tribunal Administrativo de San Andrés Providencia y Santa Catalina, cuando resolvió un incidente de desacato por el incumplimiento de las órdenes judiciales, estimó que: […]el Tribunal es consciente de que el tema de los espolones es altamente complejo debido a las consecuencias ambientales que implican cualquier obra que sobre ellos se realice […]. [49] En la parte motiva del auto de 4 de octubre de 2012 (folio 1355 del cuaderno de incidente de desacato), que resuelve un trámite incidental de desacato, el a quo extiende el alcance de la prohibición contenida en el ordinal segundo de la sentencia condenatoria, para también imponer obligaciones a la autoridad Departamental. [50] Mediante auto de 11 de marzo de 2014, que resuelve un incidente de desacato, el Tribunal Administrativo de San Andrés Providencia y Santa Catalina interpretó el alcance físico de las medidas de amparo judicial, las cuales en su criterio no solo recaen en las playas de San Andrés sino en «los terrenos de bajamar y a los demás bienes de uso público de las áreas de su jurisdicción». [51] Nótese que, en la reunión de verificación de 8 de febrero de 2005, la directora de Coralina manifestó que la remoción de los espolones podría incrementar la erosión de las playas.

La discusión sobre la factibilidad de intervenir la corriente marina con espolones fue reiterada en la reunión de verificación de 31 de enero de 2006, en donde la directora Coralina manifestó que «con Fonade se están adelantando discusiones sobre los estudios correspondientes para tratar el tema de los espolones» (Visible a folio 407 a 410 del cuaderno principal No. 1).

El informe de 6 de diciembre de 2007 de la entonces directora general de Coralina, Elizabeth Ines Taylor Jay, contiene una explicación técnica sobre los riesgos que genera la remoción de la infraestructura ubicada la playa. La Sala igualmente observa en el acta de la reunión de 7 de mayo de 2007(Folio 493 ibidem), que los miembros del comité de verificación informaron al Tribunal que era necesario identificar alternativas sobre la metodología de restablecimiento que impacten en menor medida el entorno natural.

Igualmente, valga resaltar el oficio de 21 de junio de 2008, en el que la misma corporación allega al proceso el documento denominado «concepto acerca del impacto del muelle y espolon del Hotel Marazul,» que fue elaborado por INVEMAR (Folio 212 cuaderno de incidente de desacato No 1). Mas recientemente, en la reunión de verificación de cumplimiento de 8 de mayo de 2018, FINDETER aportó un estudio sobre la recuperación de las playas Spratt Bight que plantea una solución al retroceso de la línea de costa, distinta a la prevista en la orden inicial de amparo, con el aporte de aproximadamente 160.000 M3 de arenas provenientes del contrato de dragado del canal de acceso a San Andrés. Es más, en el oficio de 7 de mayo de 2019, la gobernadora del departamento demandado (E), Sandra Howard Taylor, informó que según los «estudios realizados por Findeter, NO es recomendable la demolición de los espolones». [52] Frente al impacto económico y turístico de la prohibición de expedir nuevas concesiones, el Capitán de Puerto de San Andrés solicitó al Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina aclarar el fallo desde el año 2012 en diversas oportunidades y en la mayoría de las sesiones de cumplimiento que han sido celebradas hasta la actualidad.

Recientemente, en la reunión de verificación de cumplimiento de 20 de junio de 2019 (visible a folio 415 - 422 del cuaderno principal No. 6), el Ministerio Público manifestó que es pertinente «aclarar la situación de las concesiones respecto de las construcciones que ya la tenían con anterioridad al fallo, que considera que era de gran necesidad puesto que ellos están en zonas que son hoteles y edificaciones de gran tamaño que no se van a demoler», asimismo, que han existido «varios episodios de aclaración respecto al fallo, y a su consideración la idea del fallo era entrar a proteger las playas, a generar un control sobre las playas y evitar mayores daños sobre las playas». [53] Ver audiencia de 23 de mayo de 2012 en el folio 1331 a 1135 del cuaderno de incidente de desacato, y la reunión de verificación de cumplimiento de 8 de mayo de 2018. [54] En la reunión de verificación de 8 de febrero de 2005 el director de planeación de ese departamento se pronunció sobre el impacto negativo que tiene la decisión de prohibir la infraestructura permanente en las playas, en consideración al estilo de vida de la comunidad raizal y a sus medios de subsistencia. (Visible a folio 124 – 126 del cuaderno principal No. 6, del expediente de acción popular.) también en la audiencia de 12 de diciembre de 2013 (folio 4 del cuaderno No. 5 del cuaderno del incidente de desacato), el Capitán de Puerto recopiló los problemas derivados del vencimiento de las concesiones. [55] En el folio 827 del cuaderno del recurso obra el cuadro comparativo allegado por la DIMAR sobre las 7 declaratorias de perdida de ejecutoria, 16 concesiones vencidas, 4 concesiones activas, 12 autorizaciones de obra y 12 permisos de construcción a 5 de agosto de 2019, denota la grave afectación del sector turístico y comercial. [56] Visible a folios 936 – 939 del cuaderno principal No. 9, del expediente de acción popular. [57]

ARTICULO

37. RECURSO DE APELACION. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente.