DEMANDA DE NULIDAD – A la que se acumulan pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa / DEMANDA - Frente a la resolución expedida por el liquidador de la entidad SOLSALUD E.P.S. LIQUIDADA por medio de la cual se confieren unas facultades / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – No opera cuando la demanda se dirige contra actos producto del silencio administrativo / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – Cómputo / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL – Suspende el término de caducidad / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA – No configuración / EXCEPCIÓN PREVIA DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD CON ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Y DE REPARACIÓN DIRECTA – No probada [L]a demanda fue admitida como «[…] de nulidad, a la que se acumulan las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa […]».
Cabe poner de relieve que, al realizar el estudio de admisibilidad de la demanda, se tuvo en cuenta que respecto de las pretensiones de nulidad, y de nulidad y restablecimiento del derecho, en el sub judice no operaba el fenómeno de la caducidad, ya que, de conformidad con lo dispuesto en el literal d) del numeral 1º del artículo 164 del CPACA, cuando la demanda se dirige contra actos producto del silencio administrativo, como ocurre en el presente asunto, la misma puede ser presentada en cualquier tiempo.
Ahora bien, en relación con las pretensiones de reparación directa, se tuvo en cuenta que, de conformidad con lo dispuesto en el literal i) del numeral 2º del artículo 164 ibidem, el término para la presentación de la demanda es de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño y, para el presente asunto, coinciden la demanda y la contestación de la misma, en que aquello acaeció el 6 de junio de 2014, fecha en la que se declaró terminada la existencia de SOLSALUD S.A. E.P.S. Así las cosas, el término de caducidad respecto de las pretensiones de reparación directa inició en su contabilización el 7 de junio de 2014, y el mismo finalizó el martes 7 de junio de 2016; sin embargo, comoquiera que la parte actora, el 31 de mayo de 2016, radicó ante la Procuraduría General de la Nación solicitud de conciliación extrajudicial, dicho término se suspendió faltando siete (7) días para su vencimiento.
La Procuraduría 50 Judicial II para Asuntos Administrativos con sede en Bogotá, al no existir ánimo conciliatorio entre las partes, declaró fallido el trámite conciliatorio y, el 26 de agosto de 2016, expidió la respectiva constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad, por lo que el término de caducidad reinició en su contabilización el 27 de agosto y el mismo finalizó el 4 de septiembre de 2016.
Con fundamento en las anteriores premisas y, en tanto que la demanda de la referencia fue presentada el 26 de agosto de 2016, en el presente asunto no operó el fenómeno jurídico de la caducidad, por lo que la excepción propuesta por el Ministerio de Salud y Protección Social en tal sentido no está llamada a prosperar. EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Formulada con sustento en que los actos administrativos no fueron elaborados, revisados, aprobados ni proferidos por la Superintendencia Nacional de Salud / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – Concepto / FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – De inspección, vigilancia y control en los trámites de los procesos seguidos en contra de las entidades que se encuentran en proceso de liquidación forzosa / FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – De control y seguimiento respecto de la actividad administrativa del liquidador / SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – Capacidad para ser parte en procesos en los cuales se controvierten actos proferidos por liquidación forzosa de entidad promotora de salud Solsalud E.P.S. Liquidada / EXCEPCIÓN PREVIA DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – No probada / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [E]l Despacho pone de presente que la legitimación en la causa es la idoneidad jurídica que tiene una persona para discutir el objeto sobre el cual versa un litigio.
De allí que dicha legitimación entendida como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda por cuanto es sujeto de la relación jurídica sustancial que se plantea en el proceso y respecto de la cual gira la controversia. En el presente asunto la parte actora depreca la nulidad de las Resoluciones Nos. 4478 de 5 de julio y 5147 de 18 de julio, ambas de 2014, así como del acto administrativo presunto que resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 01183 de 29 de abril de 2014 […] actos administrativos suscritos por el Agente Liquidador de Solsalud E.P.S. Liquidada.
Así las cosas, el Despacho hace énfasis en que la vinculación procesal de la Supersalud en este tipo de controversias, como autoridad encargada de la inspección, vigilancia y control en los trámites de los procesos seguidos en contra de las entidades que se encuentran en proceso de liquidación forzosa, ha sido analizada por esta Sección en reiterados pronunciamientos, en los que se ha mostrado partidaria de considerarla como parte demandada en los mismos. […] Así las cosas, será la Supersalud, con ocasión de sus funciones de seguimiento y control sobre las actuaciones del Agente Especial Liquidador, la entidad que debe fungir como parte demandada en los procesos judiciales que se dirijan contra los actos expedidos por dicho agente.
En ese orden de ideas, se declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el apoderado judicial de la Supersalud. EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Formulada con sustento en que el Ministerio de Salud y Protección Social no tuvo intervención en el curso de un proceso de liquidación forzosa administrativa / EXCEPCIÓN PREVIA DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Probada por ser la Superintendencia Nacional de Salud la llamada a fungir como parte demandada [R]especto de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la misma está llamada a prosperar, en tanto que, como se advirtió en párrafos anteriores la Supersalud es la llamada a fungir como parte demandada en los procesos que se tramiten en contra de actuaciones de Solsalud E.P.S. S.A. Liquidada y, en consecuencia, dicha cartera ministerial será desvinculada del proceso.
NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado Sección Primera, de 28 de enero de 2016, Radicación 68001-23-33-000-2015-00041-01 C.P. Guillermo Vargas Ayala; 25 de enero de 2018, Radicación 68001-23-33-000- 2015-00181-01 C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; de 25 de enero de 2018, Radicación 68001-23-33-000-2015-00320-01 C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; y 24 de mayo de 2018, Radicación 25000-23-41-000-2015-00794-01 C.P. Oswaldo Giraldo López.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 NUMERAL 1 LITERAL D / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL I CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00131-00 Actor: SALUD DARIEN UT Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – MINSALUD, SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – SUPERSALUD Y LUIS FERNANDO VÉLEZ (EX LIQUIDADOR DE SOLSALUD E.P.S. (LIQUIDADA) Referencia: NULIDAD (ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES) Auto que resuelve excepciones Estando pendiente de fijarse la fecha para la celebración de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, el Despacho advierte que, en el presente asunto, se dan los supuestos de que trata el parágrafo 2º del artículo 175[1] ibidem, para resolver las excepciones[2] previas propuestas por las entidades demandadas dentro del proceso de la referencia. Ello en la medida en que no se ha celebrado audiencia inicial y dado que para resolver las exceptivas no se requiere la práctica de pruebas.
I. Antecedentes 1. La sociedad Salud Darient U.T., actuando a través de apoderado, instauró demanda en la que acumuló pretensiones de los medios de control previstos en los artículos 137, 138 y 140 del CPACA, en los siguientes términos: «3.1 PRETENSIONES PRINCIPALES: 3.1.1. Pretensiones Declarativas Principales: PRIMERA.- Que en ejercicio del medio de control de nulidad simple, se declare la nulidad de la Resolución No. 004478 del 5 de junio de 2014, “por medio de la cual el liquidador se faculta a sí mismo como mandatario con representación para efectos de pronunciarse en relación con los recursos de reposición que se interpusieran contra las resoluciones expedidas en el proceso liquidatorio una vez se declare la terminación de la existencia legal de SOLSALUD E.P.S. S.A. EN LIQUIDACIÓN”, con ocasión a los vicios de i.-) infracción de las normas en que deberían fundarse; ii.-) incompetencia temporal y funcional del Agente Liquidador para su expedición; iii.-) Expedición irregular y falsa motivación; así como iv.-) Desviación de las atribuciones del funcionario o Corporación que lo profirió. (Negrillas fuera del texto) SEGUNDA.- Que se declare la inexistencia e inoponibilidad para SALUD DARIENT UT., de la supuesta decisión administrativa contenida en la Resolución No. 5147 del 18 de julio de 2014, por medio de la cual el Agente Liquidador en virtud de su autodesignación ilegal, resolvió el recurso de reposición presentado por la UT actora contra la Resolución No. 001183 del 29 de abril de 2014 y su consecuente ilegal notificación. TERCERA.- Que como consecuencia de la anterior declaración, se declare la configuración de un silencio administrativo negativo respecto del recurso de reposición oportunamente presentado por la UT actora contra la Resolución No. 001183 del 29 de abril de 2014.
(Destacado fuera del texto) CUARTA.- Que en consonancia con la anterior pretensión, se declare la nulidad del acto administrativo presunto que se configuró al no haberse resuelto el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 001183 de 2014, así como la nulidad parcial de los numerales 1º, 2º y 3º de la citada Resolución No. 001183 del 29 de abril de 2014 “por medio de la cual se determina, califica y gradúa una acreencia oportunamente presentada con cargo a la masa liquidatoria de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud E.P.S. S.A. EN LIQUIDACIÓN”, con ocasión a los vicios de: i.-) La infracción de las normas en que deberían fundarse; ii.-) incompetencia temporal y funcional del Agente Liquidador para su expedición; iii.-) Expedición irregular y falsa motivación; así como (sic) iv.-) Desviación de las atribuciones del funcionario o Corporación que lo profirió. (Destacado fuera del texto) 3.1.2 Pretensiones Condenatorias Principales PRIMERA.- Que como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho y de reparación integral, se CONDENE a la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (sic) SUPERITENDENCIA DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VELEZ, al pago de CUATROCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MILLONES CIENTO CINCUENTA Y NUEVE MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y SIETE PESOS ($456.159.457), correspondientes a las acreencias debidas y no pagadas al UT SALUD DARIÉN por la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD E.P.S. S.A. SEGUNDA.- Que se CONDENE a la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ, a la reparación integral y pago de todos los perjuicios materiales: lucro cesante, daño emergente y pérdida de oportunidad, que se prueben en el proceso a favor de la UT SALUD DARIÉN. […] QUINTA.- Que se repare integralmente al demandante, reconociéndole cualquier otro daño material o inmaterial demostrado en el transcurso de proceso.
SEXTA.- Que se reconozcan los gastos en que se está incurriendo por concepto de esta demanda, tales como: gastos de notificación, pago de peritos, publicaciones y en especial, los relacionados con el pago de los honorarios que generan para los abogados que estudiaron y realizaron esta demanda. […]
3.2. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS DE PRIMER ORDEN 3.2.1. Pretensiones Subsidiarias de “Primer Orden De Tipo Declarativo”: PRIMERA.- […] Que en ejercicio del medio de control de reparación directa y bajo el título de imputación objetivo de daño especial, se DECLARE solidaria, extracontractual y administrativamente responsable a la NACIÓN MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (sic) SUPERINTENDNECIA DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ, por los daños antijurídicos causados a mi prohijada con la operación administrativa materializada en la intervención y liquidación de SOLSALUD E.P.S. S.A. (Subraya el Despacho) 3.2.2.
Pretensión Subsidiario de Primer Orden de “Tipo Condenatorio” […] 3.3 PRETENSIÒN SUBSIDIARIA DE “SEGUNDO ORDEN DE TIPO DECLARATIVO” PRIMERA.- (Subsidiaria a la pretensión declarativa subsidiaria de primer orden) Que en ejercicio del medio de control de reparación directa se DECLARE que la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (sic) SUPERINTENDENCIA DE SALUD, se han enriquecido sin justa causa, en razón al no pago de los servicios médicos prestados por la UT SALUD DARIÉN a la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD E.P.S. S.A. Ésta (sic) última, una Entidad Privada Promotora de Salud “EPS” que, no obstante constituirse como sociedad anónima, creada por organizaciones sociales, instituciones de salud y educación, fondos de empleados, cooperativas y entidades sin ánimo de lucro, se encontraba avalada por el Estado Colombiano (titular y garante de la prestación del servicio público de salud), específicamente por la Superintendencia Nacional de Salud para la “administración” del “régimen contributivo” y “régimen subsidiario” en Colombia.
(Subrayas fuera del texto)
3.4. PRETENSIÓN SUBSIDIARIA DE “TERCER ORDEN DE TIPO DECLARATIVO”: PRIMERA.- (Subsidiaria a la pretensión declarativa subsidiaria del segundo orden) Bajo el título de imputación subjetivo (sic) de falla en el servicio, se DECLARE solidaria, extracontractual y administrativamente responsable a la NACIÓN (sic) MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (sic) SUPERINTENDENCIA DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ, por los daños antijurídicos causados a la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD – SOLSALUD E.P.S. S.A., por la tardía intervención y consecuente liquidación estatal a que se sometió a la SOCIEDAD SOLSALUD E.P.S. S.A. […]».(Subrayado por el Despacho) 2.
Este Despacho, mediante auto de 18 de diciembre de 2019[3], admitió la demanda y se ordenó la notificación de dicha providencia al Presidente de la República, al Ministro de Salud y Protección Social, al Superintendente de Salud y al señor Luis Fernando Hernández Vélez (Agente Liquidador Solsalud EPS Liquidada). II. Contestaciones de la demanda 3.
La Superintendencia Nacional de Salud – en adelante Supersalud[4], contestó la demanda y, en el escrito de la contestación, propuso como excepción previa la que denominó «FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA FRENTE AL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO», la cual fue sustentada en los siguientes términos: «[…] no es jurídicamente viable pretender que la Superintendencia Nacional de Salud, asuma responsabilidad alguna con ocasión de la declaración de nulidad de actos administrativos que no fueron elaborados, revisados, aprobados, ni proferidos por esta Entidad.
En este sentido se reitera, que el Agente Especial Liquidador de Solsalud EPS actuó con toda autonomía e independencia frente a la Superintendencia Nacional de Salud y asumió la totalidad de las funciones administrativas del ente económico, razón por la cual es responsable frente a terceros, por los perjuicios que les hayan causado al violar o ser negligente en el cumplimiento de sus deberes.
Lo anterior significa que la Superintendencia Nacional de Salud, al no haber expedido los actos cuya nulidad se pretende, carece totalmente de legitimación en la causa frente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que debe sustraerse del cumplimiento de las pretensiones aludidas […]». 4. Por su parte, el Ministerio de Salud y Protección Social[5] contestó la demanda y, en el escrito de contestación a la misma, propuso como excepciones previas las que denominó «CADUCIDAD» y «FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA», las cuales fueron sustentadas en los siguientes términos: «[…] CADUCIDAD […] que conforme al artículo 164 del C.P.A.C.A.; la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, situación en virtud de la cual y conforme a lo consignado en la certificación expedida por la Procuraduría General de la Nación, la presentación de la solicitud de conciliación se llevó a cabo el 31 de mayo de 2016 y los actos administrativos demandados fueron expedidos en el año 2014, por lo tanto el medio de control incoado se encuentra caducado.
FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL. En el asunto sub examine los presuntos hechos se relacionan con una serie de omisiones y/o actuaciones acaecidas en el curso de un proceso de liquidación forzosa administrativa adelantado por la Superintendencia Nacional de Salud, respecto de las cuales el Ministerio de Salud y Protección Social no tuvo ninguna clase de injerencia. No le corresponde a este ente ministerial asumir una responsabilidad derivada de decisiones de tipo administrativo expedidas por una entidad de carácter técnico adscrita al mismo, en razón a que ésta última goza de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, lo que le permite un ejercicio libre de sus facultades legales y constitucionales, así como la asunción de sus responsabilidades.
Siendo así, no puede predicarse la existencia de un nexo causal entre el actuar del ministerio y las situaciones de hecho en que se fundamentan las pretensiones de la demanda, que permitan inferir responsabilidad alguna de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social. […]». III. Traslado de las excepciones 5. El Secretario de la Sección Primera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 del Código General del Proceso – CGP, norma aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, corrió el respectivo traslado de la excepción propuesta por la entidad demandada[6]. 6.
El apoderado judicial de la parte actora, dentro del término conferido, descorrió el traslado de las excepciones propuestas por las entidades demandadas, en los siguientes términos: «[…]
1.1. FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD NO TIENE ASIGNADO A SU CONTENIDO OBLIGACIONAL (sic) LA CONTRATACION Y/O PAGO DE LAS OBLIGACIONES A CARGO DE SUS VIGILADAS […] no es cierto lo que afirma el apoderado de la Superintendencia Nacional de Salud en relación con la falta de legitimación, toda vez que la entidad tiene el deber de ejercer seguimiento a las actuaciones adelantadas por el agente liquidador, más allá de que no sea la deudora de las obligaciones reconocidas a CORPORACIÓN CAÑAVERAL IPS, (sic) pues es justamente de esa carga que deviene el nexo causal entre el hecho y el daño antijurídico alegado en la demanda, puesto que la omisión de la obligación a instancia de la Superintendencia Nacional de Salud ejercer un control y seguimiento eficaz a las actuaciones del señor Luis Fernando Hernández Vélez, pues su actuación no podía limitarse a la designación de la persona que adelantaría el procedimiento de liquidación. […] 2.1.
CADUCIDAD […] En el caso concreto, tenemos que lo que se propugna con el medio de control de reparación directa, es la declaratoria de responsabilidad y consecuente reparación de los perjuicios antijurídicos causados a SALUD DARIENT U.T., con ocasión a la operación administrativa (daño especial) y/o la intervención tardía (falla en el servicio) de la extinta SOLSALUD E.P.S., así como el enriquecimiento sin justa causa de las demandadas -y dado que el 6 de junio de 2014-, se resolvió declarar terminada la existencia legal de la SOLSALUD E.P.S., es dable inferir que los dos (2) años planteados en la ley citados anteriormente no se han cumplido.
2.2. FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL […] Esta excepción propuesta no está llamada a prosperar, toda vez que con el actuar tardío del Ministerio se generó un daño antijurídico a mi prohijada, pues es importante resaltar que la ley 100 de 1993, estableció en su artículo 155 que uno de los organismos de dirección, vigilancia y control del sistema de seguridad social en salud, es el Ministerio de Salud […] el Juez encontrará que en efecto, Nación – Ministerio de Salud y de la Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud y el Agente Liquidador, impusieron una carga desproporcionada a SALUD DARIENT U.T., con ocasión de la intervención y liquidación de la EPS SOLSALUD S.A., proceso del cual se decidió, por un lado declarar de forma insoluta (no pagada) la acreencia parcialmente reconocida, y de otra parte, se denegó parte de las acreencias debidas a la actora, lo que sin duda a la luz de los principios de igualdad, equidad y solidaridad, confluyó en un daño que SALUD DARIENT U.T., no tenía el deber de soportar. […]».
IV. Consideraciones del Despacho 7. El Despacho, en primera medida, se pronunciará respecto de la excepción de caducidad propuesta por el apoderado judicial del Ministerio de Salud y Protección Social, en tanto que la consecuencia, en caso de que la misma prospere, es la terminación del proceso. 8. Así las cosas, se pone de presente que la caducidad es una sanción por el ejercicio extemporáneo de los medios de control.
De forma que, cuando la demanda se plantea por fuera de los términos establecidos en el CPACA, se pierde la posibilidad de acudir al juez para hacer efectivo el derecho sustancial presuntamente vulnerado. 9. En el presente asunto, la demanda fue admitida como «[…] de nulidad, a la que se acumulan las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa […]». 10.
Cabe poner de relieve que, al realizar el estudio de admisibilidad de la demanda, se tuvo en cuenta que respecto de las pretensiones de nulidad, y de nulidad y restablecimiento del derecho, en el sub judice no operaba el fenómeno de la caducidad, ya que, de conformidad con lo dispuesto en el literal d) del numeral 1º del artículo 164 del CPACA, cuando la demanda se dirige contra actos producto del silencio administrativo, como ocurre en el presente asunto, la misma puede ser presentada en cualquier tiempo. 11.
Ahora bien, en relación con las pretensiones de reparación directa, se tuvo en cuenta que, de conformidad con lo dispuesto en el literal i) del numeral 2º del artículo 164 ibidem, el término para la presentación de la demanda es de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño y, para el presente asunto, coinciden la demanda y la contestación de la misma, en que aquello acaeció el 6 de junio de 2014, fecha en la que se declaró terminada la existencia de SOLSALUD S.A. E.P.S. 12.
Así las cosas, el término de caducidad respecto de las pretensiones de reparación directa inició en su contabilización el 7 de junio de 2014, y el mismo finalizó el martes 7 de junio de 2016; sin embargo, comoquiera que la parte actora, el 31 de mayo de 2016, radicó ante la Procuraduría General de la Nación solicitud de conciliación extrajudicial, dicho término se suspendió faltando siete (7) días para su vencimiento. 13.
La Procuraduría 50 Judicial II para Asuntos Administrativos con sede en Bogotá, al no existir ánimo conciliatorio entre las partes, declaró fallido el trámite conciliatorio y, el 26 de agosto de 2016, expidió la respectiva constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad, por lo que el término de caducidad reinició en su contabilización el 27 de agosto y el mismo finalizó el 4 de septiembre de 2016. 14.
Con fundamento en las anteriores premisas y, en tanto que la demanda de la referencia fue presentada el 26 de agosto de 2016, en el presente asunto no operó el fenómeno jurídico de la caducidad, por lo que la excepción propuesta por el Ministerio de Salud y Protección Social en tal sentido no está llamada a prosperar. 15. Ahora bien, respecto de las excepciones de falta de legitimación en la causa propuesta tanto por la Supersalud como por el Ministerio de Salud y Protección Social, el Despacho pone de presente que la legitimación en la causa es la idoneidad jurídica que tiene una persona para discutir el objeto sobre el cual versa un litigio.
De allí que dicha legitimación entendida como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda por cuanto es sujeto de la relación jurídica sustancial que se plantea en el proceso y respecto de la cual gira la controversia. 16. En el presente asunto la parte actora depreca la nulidad de las Resoluciones Nos. 4478 de 5 de julio y 5147 de 18 de julio, ambas de 2014, así como del acto administrativo presunto que resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 01183 de 29 de abril de 2014 “Por medio de la cual se determina, califica y gradúa una acreencia oportunamente presentada con cargo a la masa liquidatoria de la Sociedad Solidaria de Salud E.P.S. S.A. EN LIQUIDACIÓN”, actos administrativos suscritos por el Agente Liquidador de Solsalud E.P.S. Liquidada. 17.
Así las cosas, el Despacho hace énfasis en que la vinculación procesal de la Supersalud en este tipo de controversias, como autoridad encargada de la inspección, vigilancia y control en los trámites de los procesos seguidos en contra de las entidades que se encuentran en proceso de liquidación forzosa, ha sido analizada por esta Sección en reiterados pronunciamientos[7], en los que se ha mostrado partidaria de considerarla como parte demandada en los mismos.
En ese sentido, la Sección Primera de esta Corporación, mediante el citado auto de 28 de enero de 2016, que se cita in extenso, indicó lo siguiente: «[…] 5.1.2.2.- De la Superintendencia Nacional de Salud En los artículos 296 y siguientes del EOSF se encuentra consignado todo el régimen de control que debe desplegar el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (en adelante FOGAFIN), en el Proceso de Liquidación Forzosa sobre las actuaciones del liquidador, el cual debe entenderse aplicable a la Superintendencia Nacional de Salud por la orden dispuesta en el artículo 121 de la Ley 142 de 1994 que se transcribió en el primer acápite de las consideraciones de este proveído[8].
El artículo 296 ibidem refleja el designio del Legislador tendiente a que FOGAFIN, es decir, la citada Superintendencia, adelante las gestiones pertinentes en aras a garantizar el buen desarrollo del proceso de liquidación: “ARTICULO 296. INTERVENCION DEL FONDO DE GARANTIAS EN EL PROCESO DE LIQUIDACION FORZOSA ADMINISTRATIVA. 1. Atribuciones generales.
En los procesos de liquidación forzosa administrativa de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria [Superintendencia Nacional de Salud], corresponderá al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras [Superintendencia Nacional de Salud]: a. Designar, remover discrecionalmente y dar posesión a quienes deban desempeñar las funciones de liquidador y contralor y fijar sus honorarios.
Para el efecto podrá establecer sistemas de regulación e incentivos en función de la eficacia y duración de la gestión del liquidador; b. Llevar a cabo el seguimiento de la actividad de los liquidadores de las instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia [Superintendencia Nacional de Salud], tanto de las que sean objeto de liquidación forzosa administrativa dispuesta por la misma Superintendencia [Superintendencia Nacional de Salud], como de las instituciones financieras cuya liquidación haya sido dispuesta por el Gobierno Nacional; así como las liquidaciones voluntarias mientras registren pasivo con el público.
Se exceptuarán de seguimiento las entidades que mediante normas de carácter general determine el Gobierno Nacional y aquellas cuyo seguimiento corresponda a Fogacoop. Para el desarrollo de la función aquí señalada el Fondo [Superintendencia Nacional de Salud] observará las normas que regulan tales procesos, según la modalidad adoptada, seguimiento que se llevará a cabo hasta que termine la existencia legal de la entidad o, en su caso, hasta que se disponga la restitución de la entidad a los accionistas, una vez pagado el pasivo externo, en los términos del numeral 2 del artículo 116 del presente Estatuto.
En ningún caso deberá entenderse que la facultad de seguimiento del Fondo [Superintendencia Nacional de Salud] se extiende al otorgamiento o celebración de operaciones de apoyo que impliquen desembolso de recursos por parte del Fondo [Superintendencia Nacional de Salud], respecto de entidades financieras no inscritas en el Fondo [Superintendencia Nacional de Salud], sometidas a proceso liquidatario.
A partir de la vigencia de la presente ley, las entidades financieras en liquidación respecto de las cuales el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras [Superintendencia Nacional de Salud] deba realizar seguimiento a la gestión del liquidador, deberán pagar a favor del Fondo [Superintendencia Nacional de Salud] las tarifas que para el efecto establezca el Gobierno Nacional mediante normas de carácter general.
En todo caso, tales tarifas deberán ser cubiertas por la entidad respectiva, con cargo a los gastos de administración. Tratándose de entidades financieras sometidas a proceso de liquidación voluntaria, el seguimiento por parte del Fondo [Superintendencia Nacional de Salud] se llevará a cabo hasta que termine la existencia legal de la entidad o hasta que se entreguen los activos remanentes a los accionistas, una vez pagado el pasivo externo. c. Emitir concepto previo a la selección de quienes han de realizar el avalúo de los activos; d. Objetar e impugnar en vía gubernativa o judicialmente los actos del liquidador de los que puedan derivarse obligaciones a cargo del Fondo [Superintendencia Nacional de Salud] por concepto del seguro de depósitos.
En el evento en que el Fondo [Superintendencia Nacional de Salud] impugne determinados créditos, se suspenderá el seguro de depósitos correspondiente mientras se decide la impugnación administrativa o judicial, mediante providencia ejecutoriada. 2. Seguimiento a la actividad del liquidador. Para efectos del seguimiento de la actividad de los liquidadores el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras [Superintendencia Nacional de Salud] tendrá, en cualquier tiempo, acceso a los libros y papeles de la entidad y a los documentos y actuaciones de la liquidación, sin que le sea oponible reserva alguna, con el objeto de examinar la gestión y eficacia de la actividad del liquidador, sin perjuicio de la facultad de removerlo libremente.
Para llevar a cabo el seguimiento previsto en este numeral, el Fondo [Superintendencia Nacional de Salud] podrá cuando lo considere necesario contar con la asistencia de entidades especializadas. (…)”. (Subrayado fuera de texto). De lo expuesto se desprende que la labor de la Superintendencia es no sólo de designación del liquidador sino de control sobre sus actuaciones, lo cual implica que deba vincularse al proceso de la referencia en orden a que se pronuncie sobre la legalidad de las decisiones que se censuran.
Tal conclusión se reafirma si se lee lo dispuesto en los artículos 11.3.1.1.1.a 11.3.1.1.4. y 11.3.15.1.1 del Decreto 2555 de 2010 “Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones”, pues allí se determina con claridad la función de seguimiento de parte del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras - FOGAFIN (entiéndase Superintendencia Nacional de Salud), respecto de la actividad administrativa que despliega el liquidador.
Veamos: […] De igual manera, es necesario que se vincule al proceso a la Superintendencia Nacional de Salud dada la relación de control y seguimiento que tiene sobre las actuaciones del liquidador en la forma explicada en el respectivo capítulo […]». (Subrayado y negrilla fuera de texto). 18. Dicha tesis, cabe resaltarlo, fue reiterada en providencia de 25 de enero de 2018[9], posición que ahora se prohija y en la que se concluyó lo siguiente: «[…] en los procesos que se tramiten en contra de actuaciones de SOLSALUD E.P.S. S.A. (LIQUIDADA) se tendrá como parte demandada a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD […]». 19.
Así las cosas, será la Supersalud, con ocasión de sus funciones de seguimiento y control sobre las actuaciones del Agente Especial Liquidador, la entidad que debe fungir como parte demandada en los procesos judiciales que se dirijan contra los actos expedidos por dicho agente. 20. En ese orden de ideas, se declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el apoderado judicial de la Supersalud. 21.
Finalmente, respecto de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la misma está llamada a prosperar, en tanto que, como se advirtió en párrafos anteriores la Supersalud es la llamada a fungir como parte demandada en los procesos que se tramiten en contra de actuaciones de Solsalud E.P.S. S.A. Liquidada y, en consecuencia, dicha cartera ministerial será desvinculada del proceso.
Por lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de caducidad propuesta por el apoderado judicial del Ministerio de Salud y Protección Social, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el apoderado judicial de la Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DECLARAR PROBADA la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el apoderado judicial del Ministerio de Salud y Protección Social, en consecuencia, DESVINCULAR a dicha cartera ministerial del proceso.
CUARTO: En firme esta decisión, regrese el expediente al Despacho, para continuar con el trámite del proceso, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P(10) ----------------------- [1] Artículo 175. Contestación de la demanda. (…) Parágrafo 2º. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas.
En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A. [2] Expediente sube a Despacho el 17 de febrero de 2021. [3] Folios 130-133. Providencia proferida en cumplimiento a lo ordenado por la Sección Primera del Consejo de Estado el 29 de marzo de 2019, al resolver el recurso de súplica interpuesto por la parte actora en contra del auto que rechazó parcialmente la demanda. [4] Folios 85-90. [5] Folios 250-263. [6] Folio 280. [7] En relación al tema, se encuentran, entre otros: Consejo De Estado, Sección Primera.
Auto de 28 de enero de 2016. Rad. 2015-00041-01. C.P. Guillermo Vargas Ayala. Consejo de Estado, Sección Primera. Auto de 25 de enero de 2018, rad. 2015-00181-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; Consejo de Estado, Sección Primera. Auto de 25 de enero de 2018, rad. 2015- 00320-01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; Consejo de Estado, Sección Primera.
Auto de 24 de mayo de 2018, rad. 2015-00794-01. C.P. Oswaldo Giraldo López. [8] Teniendo en cuenta además que dicha entidad fue la encargada de nombrar al liquidador de la EPS según consta en la Resolución No. 671 del 27 de marzo de 2012 expedida por la citada Superintendencia. Ver anexo CD. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, 25 de enero de 2018, Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00320-01, Actor: Clínica Chicamocha S.A., Demandado: Solsalud E.P.S. S.A. Liquidada y Superintendencia Nacional de Salud.