FALTA DE COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para conocer demandas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos emitidos por autoridad del orden nacional con cuantía / COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA - Para conocer demandas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía que excede de trescientos 300 salarios mínimos legales mensuales / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO - En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho se determina por el lugar donde se expidió el acto / COMPETENCIA DE LA SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - Distribución por secciones / REMISIÓN POR COMPETENCIA DEL EXPEDIENTE - Por tratarse de un asunto cuyo conocimiento corresponde a los tribunales administrativos Este Despacho observa, en el caso sub examine, lo siguiente: i) los actos administrativos acusados fueron expedidos por la Nación - Contraloría General de la República; ii) el proceso debe ser tramitado conforme a las reglas establecidas para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante un posible restablecimiento automático de un derecho; y iii) la cuantía corresponde a $391.256.803.00, suma de dinero que se ordenó pagar en el acto que declaró la responsabilidad fiscal y que eventualmente, no tendría que pagarse ante la declaratoria de nulidad de los actos demandados; valor que excede de 300 salarios mínimos legales mensuales.

Conforme a lo anterior, este Despacho considera que el Consejo de Estado no es la autoridad competente en el presente caso y procederá a remitir el expediente al competente. [E]ste Despacho concluye que la competencia para conocer del presente asunto le corresponde a la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, atendiendo a que: i) el proceso debe ser tramitado conforme a las reglas establecidas para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) la cuantía corresponde a una suma superior a 300 salarios mínimos legales mensuales; iii) el lugar de expedición de los actos administrativos acusados es el Distrito Capital de Bogotá y iv) por regla de reparto entre las secciones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el conocimiento del proceso corresponde a la Sección Primera, comoquiera que el asunto no está asignado a las otras secciones.

Por las consideraciones expuestas, este Despacho considera que: i) el medio de control procedente en el presente asunto es el de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) el Consejo de Estado no tiene competencia para conocer del asunto de la referencia; y iii) la competencia para conocer del proceso le corresponde a la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; por lo que se ordenará remitir el expediente [ ] a esa Corporación, para lo de su competencia. MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD - La regla general es el que procede para cuestionar los actos de carácter general / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD - Procedencia excepcional respecto de acto de carácter particular / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER PARTICULAR - Lo es aquel que declara la responsabilidad fiscal / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Es el que procede cuando se deriva de la nulidad del acto un restablecimiento automático del derecho / ACTO ADMINISTRATIVO POR MEDIO DEL CUAL SE DECLARA LA RESPONSABILIDAD FISCAL - Su nulidad generaría un restablecimiento automático del derecho / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL - De nulidad a nulidad y restablecimiento del derecho Considerando que: i) el medio de control de nulidad procede, en principio, contra actos de carácter general con el propósito de tutelar en abstracto el orden jurídico por lo que su objeto se restringe únicamente al control de legalidad de las decisiones administrativas, descartándose la posibilidad de que se genere o se pretenda por este medio procesal el restablecimiento automático de un derecho; ii) el medio de control de nulidad procede excepcionalmente contra actos particulares cuando se configure alguna de las causales previstas excepcionalmente en los numerales 1 a 4 del artículo 137 de la Ley 1437 citado supra; y, iii) si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, el asunto se debe tramitar conforme a las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 ibídem.

Atendiendo a que en el presente asunto: i) se controvierte por nulidad la legalidad de unos actos administrativos de carácter particular que, de ser anulados, implicarían el restablecimiento automático de un derecho económico subjetivo respecto de las personas que fueron declaradas responsables fiscalmente, dentro de los que se encuentra el demandante; ii) no se trata de recuperar bienes de uso público; iii) la demanda implica discutir intereses particulares que no guardan relación con afectaciones al orden público, político, económico, social o ecológico; y iv) la ley no establece de forma expresa la posibilidad de controvertir el acto acusado a través del medio de control de nulidad.

Conforme a lo anterior, el Despacho adecuará el trámite al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el artículo 138 de la Ley 1437, comoquiera que se dan los presupuestos previstos en la norma en mención. MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Marco normativo / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO PARA CONOCER DE LOS PROCESOS DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Marco normativo / COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA - Marco normativo / DISTRIBUCIÓN DE PROCESOS EN EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - Marco normativo / ESTIMACIÓN RAZONADA DE LA CUANTÍA - Marco normativo NOTA DE RELATORÍA: DECRETO 2288 DE 1989 – ARTÍCULO 18 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 149 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 152 NUMERAL 3 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 156 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 157 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 NUMERAL 6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2020-00046-00 Actor: REINER LEONARDO PALMEZANO RIVERO Demandado: NACIÓN – CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA - CGR Referencia: Medio de control de nulidad que se adecúa al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Resuelve sobre la adecuación del trámite del medio de control, la competencia y la remisión del expediente de un proceso AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a resolver sobre la adecuación del trámite del medio de control; la declaratoria de falta de competencia de esta Corporación para conocer de la demanda presentada por el señor Reiner Leonardo Palmezano Rivero contra la Nación – Contraloría General de la República; y la remisión del expediente de un proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I.

ANTECEDENTES El señor Reiner Leonardo Palmezano Rivero[1] presentó demanda contra la Nación – Contraloría General de la República, en ejercicio del medio de control de nulidad[2], para que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1. El auto núm. 2029 de 1 de diciembre de 2016, “[…] POR EL CUAL SE FALLA CON RESPONSABILIDAD FISCAL DENTRO DEL PROCESO ORDINARIO DE RESPONSABILIDAD FISCAL No. 26-04-064 […]”, expedido por el Contralor Delegado Intersectorial núm. 18 del Grupo para el Conocimiento y Trámite del Proceso de Responsabilidad Fiscal de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción de la Contraloría General de la República. 2.

El Auto núm. 80112-0072 de 27 de marzo de 2017, “[…] Por el cual se resuelve un recurso de apelación respecto del fallo No. 2029 del 1 de diciembre de 2016, proferido en el proceso de responsabilidad fiscal No. 26-04-064 de 2013 […]”, expedido por el Contralor General de la República. II. CONSIDERACIONES 1. Este Despacho abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) el marco normativo del medio de control de nulidad; ii) el marco normativo sobre la competencia del Consejo de Estado para conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho; iii) el marco normativo sobre la competencia de los Tribunales Administrativos, en primera instancia; iv) el marco normativo sobre la distribución de procesos en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; v) el marco normativo sobre la estimación razonada de la cuantía; y vi) el análisis del caso concreto.

Marco normativo del medio de control de nulidad 2. Visto el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[3], sobre el medio de control de nulidad, que dispone lo siguiente: “[…] Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.

Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.

Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente. Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente […]” (Destacado fuera de texto).

Marco normativo sobre la competencia del Consejo de Estado para conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho 3. Visto el numeral 2 del artículo 149 de la Ley 1437, sobre la competencia del Consejo de Estado, en única instancia, que establece lo siguiente: “[…] Artículo 149. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: […] 2.

De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional […]” (Destacado fuera del texto). Marco normativo sobre la competencia de los Tribunales Administrativos en primera instancia 4. Visto el numeral 3 del artículo 152 de la Ley 1437, sobre la competencia de los Tribunales Administrativos, en primera instancia, que establece lo siguiente: “[…] Artículo 152.

Competencia de los Tribunales Administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y, sin atención a la cuantía, de los actos que se expidan en ejercicio del poder disciplinario asignado a los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, diferentes al Procurador General de la Nación […]” (Destacado fuera del texto). 5.

Visto el numeral 2 del artículo 156 ibidem, sobre la competencia por razón del territorio, que dispone lo siguiente: “[…] Artículo 156. Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: […] 2. En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar […]” (Destacado fuera del texto).

Marco normativo sobre la distribución de procesos en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca 6. Visto el artículo 18 del Decreto núm. 2288 de 7 de octubre de 1989[4] sobre la distribución de procesos en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que dispone lo siguiente: “[…] Artículo 18. Atribuciones de las secciones. Las Secciones tendrán las siguientes funciones: SECCIÓN PRIMERA.

Le corresponde el conocimiento de los siguientes procesos y actuaciones: 1. De nulidad y restablecimiento del derecho que no correspondan a las demás Secciones […]” (Destacado fuera del texto). Marco normativo sobre la estimación razonada de la cuantía 7. Visto el artículo 162 de la Ley 1437, sobre contenido de la demanda, que dispone lo siguiente: “[…] Artículo 162.

Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: […] 6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia […]” (Destacado fuera del texto). 8. Visto el artículo 157 de la Ley 1437, sobre la competencia por razón de la cuantía, que dispone lo siguiente: “[…] Artículo 157.

Competencia por razón de la cuantía. Para efectos de competencia, cuando sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la demanda, sin que en ello pueda considerarse la estimación de los perjuicios morales, salvo que estos últimos sean los únicos que se reclamen.

En asuntos de carácter tributario, la cuantía se establecerá por el valor de la suma discutida por concepto de impuestos, tasas, contribuciones y sanciones. Para los efectos aquí contemplados, cuando en la demanda se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor de la pretensión mayor. En las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento.

La cuantía se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación de aquella. Cuando se reclame el pago de prestaciones periódicas de término indefinido, como pensiones, la cuantía se determinará por el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de tres (3) años […]” (Destacado fuera del texto).

Análisis del caso concreto 9. El Despacho abordará el análisis del caso concreto, en las siguientes partes: i) la adecuación del trámite del medio de control; ii) la declaratoria de falta de competencia de esta Corporación; iii) la remisión del expediente al competente; y iv) conclusiones. Adecuación del trámite del medio de control 10.

Vistos: i) el artículo 137 de la Ley 1437, sobre el medio de control de nulidad; y ii) el artículo 138 ibidem, sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 11. Considerando que: i) el medio de control de nulidad procede, en principio, contra actos de carácter general con el propósito de tutelar en abstracto el orden jurídico por lo que su objeto se restringe únicamente al control de legalidad de las decisiones administrativas, descartándose la posibilidad de que se genere o se pretenda por este medio procesal el restablecimiento automático de un derecho; ii) el medio de control de nulidad procede excepcionalmente contra actos particulares cuando se configure alguna de las causales previstas excepcionalmente en los numerales 1 a 4 del artículo 137 de la Ley 1437 citado supra; y, iii) si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, el asunto se debe tramitar conforme a las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 ibidem. 12.

Atendiendo a que en el presente asunto: i) se controvierte por nulidad la legalidad de unos actos administrativos de carácter particular que, de ser anulados, implicarían el restablecimiento automático de un derecho económico subjetivo respecto de las personas que fueron declaradas responsables fiscalmente, dentro de los que se encuentra el demandante; ii) no se trata de recuperar bienes de uso público; iii) la demanda implica discutir intereses particulares que no guardan relación con afectaciones al orden público, político, económico, social o ecológico; y iv) la ley no establece de forma expresa la posibilidad de controvertir el acto acusado a través del medio de control de nulidad. 13.

Conforme a lo anterior, el Despacho adecuará el trámite al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el artículo 138 de la Ley 1437, comoquiera que se dan los presupuestos previstos en la norma en mención. En ese orden de ideas, se ordenará a la Secretaría de la Sección Primera de la Corporación que proceda a corregir la carátula del expediente de la referencia y la información que sobre este proceso se encuentre en el Sistema de Información Judicial Colombiano. Sobre la declaratoria de falta de competencia de esta Corporación 14.

De conformidad con las normas indicadas en los numerales 5, 6, y 7 supra, el Despacho considera que: i) los Tribunales Administrativos son competentes para conocer, entre otros, de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes; y ii) la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca le corresponde asumir el conocimiento de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que no correspondan a las demás Secciones. 15.

Este Despacho observa, en el caso sub examine, lo siguiente: i) los actos administrativos acusados fueron expedidos por la Nación - Contraloría General de la República; ii) el proceso debe ser tramitado conforme a las reglas establecidas para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante un posible restablecimiento automático de un derecho; y iii) la cuantía corresponde a $391.256.803.00, suma de dinero que se ordenó pagar en el acto que declaró la responsabilidad fiscal y que eventualmente, no tendría que pagarse ante la declaratoria de nulidad de los actos demandados; valor que excede de 300 salarios mínimos legales mensuales[5]. 16.

Conforme a lo anterior, este Despacho considera que el Consejo de Estado no es la autoridad competente en el presente caso y procederá a remitir el expediente al competente. Sobre la remisión del expediente al competente 17. De conformidad con las normas indicadas supra, este Despacho concluye que la competencia para conocer del presente asunto le corresponde a la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, atendiendo a que: i) el proceso debe ser tramitado conforme a las reglas establecidas para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) la cuantía corresponde a una suma superior a 300 salarios mínimos legales mensuales; iii) el lugar de expedición de los actos administrativos acusados es el Distrito Capital de Bogotá y iv) por regla de reparto entre las secciones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el conocimiento del proceso corresponde a la Sección Primera, comoquiera que el asunto no está asignado a las otras secciones.

Conclusiones 18. Por las consideraciones expuestas, este Despacho considera que: i) el medio de control procedente en el presente asunto es el de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) el Consejo de Estado no tiene competencia para conocer del asunto de la referencia; y iii) la competencia para conocer del proceso le corresponde a la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; por lo que se ordenará remitir el expediente del proceso identificado con el número único de radicación 110010324000 2020 00046 00 a esa Corporación, para lo de su competencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, III.

RESUELVE

PRIMERO: ADECUAR el trámite del medio de control de nulidad invocado en la demanda presentada por el señor Reiner Leonardo Palmezano Rivero contra la Nación – Contraloría General de la República al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR que el Consejo de Estado carece de competencia para conocer del proceso de la referencia, en única instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: ORDENAR a la Secretaría de la Sección que corrija la carátula del expediente de la referencia y la información que sobre este proceso se encuentre en el Sistema de Información Judicial Colombiano, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: REMITIR el expediente identificado con el número único de radicación: 110010324000 2020 00046 00, por conducto de la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, a la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Reparto), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] La demanda se presentó por intermedio de apoderado. [2] Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. [3] “[…] Por el cual se expide el Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. [4] “[…] Por el cual se dictan disposiciones relacionadas con la jurisdicción de lo contencioso administrativo […]”. [5] La cuantía se determina por la suma de dinero que se ordena pagar en el acto que declaró la responsabilidad fiscal y que corresponde a la suma de $391.256.803.

En el año 2020, anualidad en la que se radicó la demanda, 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes equivalían a la suma de $263.340.900.