DEMANDA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Frente al acto administrativo por medio del cual se emite visto bueno para la creación de los municipios de Barrancominas y San Felipe en el departamento de Guainía / DECISIÓN DE EXCEPCIONES / EXCEPCIÓN PREVIA DE INEPTA DEMANDA – Formulada con sustento en que el acto acusado es preparatorio no susceptible de control judicial / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Lo es el integrado por la voluntad de varias entidades y sus decisiones comparten unidad de contenido y de fin / ORDENANZA EXPEDIDA POR LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL Y VISTO BUENO PREVIO DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS – Constituyen un acto complejo, no son susceptibles de ser demandados por separado / ACTO ADMINISTRATIVO POR EL CUAL SE EMITE VISTO BUENO PREVIO DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS – No es susceptible de control judicial de manera autónoma / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA – No prospera con fundamento en las razones propuestas por la parte demandada / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA – Probada de oficio porque el decreto y la ordenanza son un acto complejo y no pueden ser enjuiciados de manera individual / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Las apoderadas judiciales del Presidente de la República y del Ministerio del Interior, propusieron como excepción previa la que denominaron inepta demanda, la cual fue sustentada en el hecho consistente en que el acto administrativo demandado, […], es un acto preparatorio previo a la creación excepcional de municipios y, por ende, no es susceptible de control judicial.

Por su parte, los demandantes afirman que dicho acto administrativo es de carácter general y definitivo, dado que produce efectos jurídicos concretos y, de allí que, resulte demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. […] En el caso concreto, el Presidente de la República, a través del Decreto 1454 de 2018, acto demandado, manifestó su «[…] visto bueno previo para la creación del municipio de Barrancominas, integrado por los corregimientos de Barrancominas y Mapiripana; y del municipio de San Felipe, integrado por los corregimientos de Pana Pana – Campo Alegre, San Felipe y Puerto Colombia, en el departamento de Guainía […]».

Dicho acto administrativo constituye una manifestación de voluntad decisoria que, junto con la expedida por la Asamblea Departamental de Guainía, materializa la creación de los municipios de Barrancominas y San Felipe en dicho departamento. […] Así las cosas, nos encontramos frente a un acto complejo, conformado por el Decreto 1454 de 2018 y por la ordenanza que expidió la Asamblea Departamental del Guainía, fusión de voluntades que produce efectos en derecho al tener una unidad de contenido y fin.

Conforme con la jurisprudencia citada, tales actos administrativos, decreto y ordenanza, no pueden considerarse individualmente como actos enjuiciables, por ende, no son susceptibles de ser demandados por separado, en tanto que la fusión de las voluntades expresadas en los mismos se constituye en el acto definitivo, este si demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En ese orden de ideas, se declarará probada la excepción de inepta demanda, pero no por las razones propuestas por las apoderadas judiciales de las entidades demandadas, sino, de manera oficiosa, por el hecho consistente en que el Decreto 1454 de 2018 no es un acto susceptible de control judicial individualmente considerado. Por tal motivo, se dará por terminado el proceso.

ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Características / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Presupuestos para su configuración / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO – Lo es el integrado por la voluntad de varias entidades y sus decisiones comparten unidad de contenido y de fin / CREACIÓN DE MUNICIPIOS – Marco normativo / ORDENANZA EXPEDIDA POR LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS – Requiere del visto bueno previo por parte del Presidente de la República / ORDENANZA EXPEDIDA POR LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL Y VISTO BUENO PREVIO DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA LA CREACIÓN DE MUNICIPIOS – Constituyen un acto complejo [El artículo 16 de la Ley 617 de 2000] dispone que las Asambleas Departamentales podrán elevar a la categoría de municipio a aquellos corregimientos que cumplan con las siguientes condiciones: i) que hayan sido creados antes del año 1991; ii) que se encuentren en zona de frontera; iii) que no hagan parte de otro municipio, y iv) que el Presidente de la República dé el visto bueno para su municipalización. Nótese que para la materialización de dicha municipalización deben concurrir las voluntades de dos autoridades, esto es, por un lado, la del Presidente de la República, consistente en dar el visto bueno y, por el otro, la de la asamblea departamental asociada al trámite de la respectiva ordenanza.

Significa lo anterior que nos encontramos frente a la configuración de un acto complejo, definido por la jurisprudencia de esta Corporación como aquella manifestación del poder público en la que concurre la voluntad de distintas dependencias de la misma entidad o de varias entidades y que está contenida en una serie de actos que comparten unidad de objeto y de fin. […] [C]abe destacar que las decisiones que componen el acto complejo no son pasibles aisladamente de control jurisdiccional […].

Por ello, la Sala Plena del Consejo de Estado ha explicado que este tipo de determinaciones «se forman por la concurrencia de una serie de actos que no tienen existencia jurídica separada e independiente y que provienen de diversas voluntades y autoridades, generándose así una unidad de contenido y de fin, de tal suerte que las diversas voluntades concurren para formar un acto único».

Y que, por lo tanto, al momento de cuestionar la legalidad de uno de ellos, resulta obligatorio analizar la legalidad de todos. […] Con fundamento en lo anterior, es dable concluir que el acto administrativo complejo se caracteriza: (i) por la concurrencia de varias declaraciones de voluntad de la Administración, realizadas por distintas dependencias de una misma entidad pública, o por varias entidades, de manera conjunta o sucesiva;

(ii) por la unidad de contenido y de fin de las manifestaciones de la voluntad; (iii) por la inescindibilidad de las decisiones, y (iv) por el control judicial conjunto en donde los vicios de legalidad de alguna de las declaraciones se transmiten a toda la extensión de la decisión. NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado Secciones Primera y Segunda, de 26 de enero de 1996, Radicación CE-SEC1-EXP1996-N3416(3416), C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz; 1 de agosto de 2002, Radicación 11001-03- 24-000-2000-06674-01(6674), C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola; 11 de abril de 2002, Radicación 25000-23-24-000-1994-04503-01(6595), C.P. Camilo Arciniegas Andrade; 21 de septiembre de 2006, Radicación 05001-23-31-000- 2003-03648-01, C.P. Jaime Moreno García. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 175 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 100 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 101 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 102 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 38 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 86 / LEY 617 DE 2000 – ARTÍCULO 16 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00536-00 Actor: CAMILO GUIO RODRÍGUEZ, JOSÉ ZORIA JAVA Y HAROLD RINCÓN IPUCHIMA Demandado: NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – MINISTERIO DEL INTERIOR – MININTERIOR Referencia: NULIDAD Auto que resuelve excepciones El Despacho procede a resolver las excepciones[1] previas propuestas por la entidad demandada dentro del proceso de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA.

I. Antecedentes 1. Los señores Camilo Guío Rodríguez, José Zoria Java y Harold Rincón Ipuchima, en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 135 del CPACA, el 5 de diciembre de 2019[2] presentaron demanda en contra de la Nación – Presidencia de la República – Ministerio del Interior, en la que elevaron la siguiente pretensión: «[…] Declarar nulo, por inconstitucionalidad, el Decreto 1454 de 2018 “por el cual se emite visto bueno para la creación de los municipios de Barrancominas y San Felipe en el departamento de Guainía”, por estar falsamente motivado e irrogar serias infracciones a valores, principios y normas constitucionales asociadas a los fundamentos del Estado, los fines esenciales del Estado Social de Derecho […]». 2.

Este Despacho, mediante auto de 13 de marzo de 2020[3] admitió la demanda, la cual fue interpretada como de nulidad, y se ordenó la notificación de dicha providencia al Presidente de la República, al Ministro del Interior, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 3. Las autoridades indígenas “de los diferentes territorios y organizaciones indígenas Amazónicas”[4], de “la Asociación de Autoridades Tradicionales Indígenas Jajlami del pueblo Curripaco del Territorio del Medio Río Guainía”[5], y de “la Asociación del Consejo Regional Indígena del Guainía – ASOCRIGUA”, solicitan ser tenidos como coadyuvantes de la parte actora.

II. Contestación de la demanda 4. Las apoderadas judiciales del Presidente de la República y del Ministerio del Interior Nación – Rama Judicial, en un mismo documento[6], contestaron la demanda y, en el escrito de la contestación, propusieron como excepción previa la que denominaron «INEPTA DEMANDA», la cual fue sustentada en los siguientes términos: «[…] De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 150 de la Constitución Política, le corresponde al Congreso, por medio de leyes, “Definir la división general del territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitución, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias”.

Por su parte el numeral 6 del artículo 300 de la Carta establece que corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas, “Con sujeción a los requisitos que señale la Ley, crear y suprimir municipios, segregar y agregar territorios municipales, y organizar provincias”. La Ley 617 de 2000, en su artículo 15, establece los requisitos para la creación de municipios y racionalización de fiscos municipales: […] La Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, en su artículo 11 establece los requisitos para la creación de municipios: […] La Ley 617 de 2000, en su artículo 16, establece las excepciones al cumplimiento de los requisitos para la creación de municipios y racionalización de fiscos municipales: […].

De la normatividad transcrita, la creación de un municipio está a cargo de la Asamblea Departamental, pues es esta última quien presenta proyectos de ordenanza para la creación de un municipio, de conformidad con (sic) Ley 1551 de 2012. En el Decreto 1454 de 2018 se emitió visto bueno en aplicación en lo establecido en el inciso 2º del artículo 9 de la Ley 136 de 1994, subrogado por el artículo 16 de la Ley 617 de 2000, configurándose como un acto preparatorio para la creación de municipios de Barrancominas y San Felipe en el departamento de Guainía. […] En el caso sub judice, el visto bueno emitido por el señor Presidente, mediante el Decreto 1454 de 2018, no es una decisión que exteriorice la voluntad de la administración para crear, modificar o extinguir una situación jurídica concreta, pues en la práctica, corresponde a un acto preparatorio, a fin de impulsar una situación administrativa como es del caso, emitir el visto bueno previo para la creación del municipio de Barrancominas, integrado por los corregimientos de Barrancominas y Mapiripana; y del municipio de San Felipe, integrado por los corregimientos de Pana Pana – Campo Alegre, San Felipe y Puerto Colombia, en el departamento de Guainía, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en particular las conferidas por el artículo 9 de la Ley 136 de 1994.

Así las cosas, para el caso sub lite, se presenta la figura jurídica de inepta demanda, toda vez que el medio de control establecido en el artículo 137 del CPACA, no procede respecto de actos preparatorios, de trámite y de ejecución. […]» III. Traslado de las excepciones 5. El Secretario de la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en la norma procedente para la fecha, esto es, el artículo 110 del Código General del Proceso – CGP, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, corrió el respectivo traslado de las excepciones propuestas por las entidades demandadas[7]. 6.

El señor Camilo Guío Rodríguez, integrante de la parte actora, descorrió el traslado de las excepciones[8], manifestando para el efecto, lo siguiente: «[…] el visto bueno dado por la Nación es un acto general de carácter definitivo y produce efectos jurídicos concretos. Es una decisión independiente. En su ausencia no se pueden crear, de manera excepcional, los municipios sin la plenitud de los requisitos establecidos en la ley.

Se trata de una decisión propia del Gobierno en tanto trasciende lo local y lo departamental, como en su mismo texto se dice. Mediante ella, el Gobierno Nacional pretende impulsar un nuevo polo de desarrollo nacional, en el corazón del departamento del Guainía. Al final, se busca y se sigue mirando la zona como una gran cantera, como se aprecia en sus consideraciones: “…se estima su desarrollo como conveniente dentro de la política de municipalización de los corregimientos departamentales fronterizos, toda vez que es territorio ubicado en zona de frontera con Venezuela y Brasil, y además tiene potencial para hacer significativos aportes a la economía departamental y nacional”.

Así mismo, implica una afectación sobre los derechos fundamentales de los pueblos indígenas, es decir crea una situación jurídica concreta en el marco de una atribución legal conferida de manera excepcional al Presidente de la República, a tal punto que ordena una consulta previa, es decir, activa un derecho constitucional […]. […] Lo que la norma exige en concreto es una conditio sine qua non, en el entendido de que el visto bueno del Presidente de la República es una condición sin la cual no se puede avanzar el proceso de municipalización por vía de excepción en Colombia.

Por lo tanto, es una condición de obligatorio cumplimiento, implica una responsabilidad directa en cabeza del Presidente de la República, no se trata de una mera formalidad, para permitir la creación de nuevos municipios. […] Con todo lo anterior, es dable concluir que la excepción previa planteada por los demandados no está llamada a prosperar, teniendo en cuenta que no se adecua a la situación fáctica, jurídica y probatoria que exige el marco normativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 101 del Código General del Proceso – Ley 1564 de 2012. […]» IV.

Consideraciones del Despacho 7. Comoquiera que el artículo 175 del CPACA fue reformado por la Ley 2080 de 2021, cuyo artículo 38 dispone que las excepciones se resuelven con anterioridad a la audiencia inicial de acuerdo con los artículos 100, 101 y 102 del CGP, norma aplicable al presente asunto conforme a lo expuesto en el artículo 86[9] de la citada ley, el Despacho procede a pronunciarse respecto de las excepciones previas propuestas por las entidades demandadas. 8.

Las apoderadas judiciales del Presidente de la República y del Ministerio del Interior, propusieron como excepción previa la que denominaron inepta demanda, la cual fue sustentada en el hecho consistente en que el acto administrativo demandado, esto es, el Decreto 1454 de 6 de agosto de 2018 “Por el cual se emite visto bueno para la creación de los municipios de Barrancominas y San Felipe en el departamento de Guainía”, es un acto preparatorio previo a la creación excepcional de municipios y, por ende, no es susceptible de control judicial. 9.

Por su parte, los demandantes afirman que dicho acto administrativo es de carácter general y definitivo, dado que produce efectos jurídicos concretos y, de allí que, resulte demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 10. Para resolver, cabe traer a colación el contenido del acto administrativo demandado: «[…] DECRETO 1454 DE 2018 (agosto 6) Por el cual se emite visto bueno para la creación de los municipios de Barrancominas y San Felipe en el departamento de Guainía EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en particular las conferidas por el artículo 9 de la ley 136 de 1994, y

CONSIDERANDO

Que el inciso 2º del artículo 9 de la Ley 136 de 1994, subrogado por el artículo 16 de la Ley 617 de 2000, dispone que excepcionalmente y sin el lleno de los requisitos exigidos por el articulo 8 ibídem, podrán "las Asambleas Departamentales elevar a municipios sin el lleno de los requisitos generales los corregimientos creados por el Gobierno Nacional antes de 1991 que se encuentren ubicados en las zonas de frontera siempre y cuando no hagan parte de ningún municipio, previo visto bueno del Presidente de la República".

Que Barrancominas y San Felipe son corregimientos departamentales creados antes de 1991 ubicados en zona de frontera que actualmente no hacen parte de ningún municipio. Que el Gobierno Nacional, una vez estudiada la situación económica y social de los corregimientos de Barrancominas y Mapiripana, con aproximadamente 7.732 pobladores y 14.205 kilómetros cuadrados de extensión, que integrarían el municipio de Barrancominas, por un lado; y los corregimientos de Pana Pana – Campo Alegre, San Felipe y Puerto Colombia, con aproximadamente 10.899 pobladores y 29.931 kilómetros cuadrados de extensión, que integrarían el municipio de San Felipe, por el otro; ambos ubicados en el departamento de Guainía, respectivamente, estima su desarrollo como conveniente dentro de la política de municipalización de los corregimientos departamentales fronterizos, toda vez que es territorio ubicado en zona de frontera con Venezuela y Brasil, y además tiene potencial para hacer significativos aportes a la economía departamental y nacional.

Que mediante Decreto 632 de 10 de abril de 2018, "por el cual se dictan las normas fiscales y demás necesarias para poner en funcionamiento los territorios indígenas ubicados en áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y Vaupés" se establecieron disposiciones para la puesta en funcionamiento de los territorios indígenas en el departamento de Guainía, norma que si bien no impide la municipalización si hace imperativo que el respectivo proyecto de ordenanza sea objeto de consulta previa, en los términos del literal a) del numeral 1º del artículo 6 del Convenio 169 de 1989 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), aprobada mediante Ley 21 de 1991 y de conformidad con la jurisprudencia constitucional aplicable.

Que, en mérito de lo expuesto,

DECRETA

ARTÍCULO 1. Visto bueno previo. Emitir visto bueno previo para la creación del municipio de Barrancominas, integrado por los corregimientos de Barrancominas y Mapiripana; y del municipio de San Felipe, integrado por los corregimientos de Pana Pana- Campo Alegre, San Felipe y Puerto Colombia, en el departamento de Guainía, en los términos del inciso 2 del artículo 9 de la Ley 136 de 1994, subrogado por el artículo 16 de la Ley 617 de 2000.

ARTÍCULO 2. Consulta previa. El departamento de Guainía deberá adelantar la respectiva consulta previa del proyecto de ordenanza respectivo, especialmente para establecer medidas que garanticen la compatibilidad de los municipios creados con las disposiciones del Decreto 632 de 2018.

ARTÍCULO 3. Participación de los nuevos municipios en el Sistema General de Participaciones. La ordenanza respectiva deberá disponer las medidas necesarias para que el departamento de Guainía garantice el funcionamiento de las nuevas entidades territoriales durante la vigencia fiscal en que fueren creadas, de conformidad con lo previsto en el inciso 5º del artículo 87 de la Ley 715 de 2001.

Igualmente, la ordenanza respectiva deberá establecer expresamente las medidas necesarias para garantizar la continuidad de la prestación de los servicios básicos en el nuevo municipio, precisando las responsabilidades de cada entidad territorial teniendo en cuenta la creación de los nuevos municipios, de conformidad con lo previsto en los parágrafos 2 y 3 del artículo 87 de la Ley 715 de 2001.

ARTÍCULO 4. Vigencia. El presente decreto rige a partir de su publicación. […]» (resalta el Despacho) 11. En este contexto, cabe poner de relieve que el artículo 16 de la Ley 617 de 6 de octubre de 2000 "Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional", dispone: «[…]

ARTÍCULO 16. - Modificase el Artículo 9 de la Ley 136 de 1994, modificado por el Artículo 2 de la Ley 177 de 1994, el cual quedará así: "ARTÍCULO 9 - Excepción. Sin el lleno de los requisitos establecidos en el Artículo anterior, las asambleas departamentales podrán crear municipios cuando, previo a la presentación de la ordenanza, el Presidente de la República considere su creación por razones de defensa nacional.

También podrán las asambleas departamentales elevar a municipios sin el lleno de los requisitos generales los corregimientos creados por el Gobierno Nacional antes de 1991 que se encuentren ubicados en las zonas de frontera siempre y cuando no hagan parte de ningún municipio, previo visto bueno del Presidente de la República. Los concejales de los municipios así creados no percibirán honorarios por su asistencia a las sesiones”. […]».

(negrilla y subraya del Despacho) 12. Como puede apreciarse, dicha norma dispone que las Asambleas Departamentales podrán elevar a la categoría de municipio a aquellos corregimientos que cumplan con las siguientes condiciones: i) que hayan sido creados antes del año 1991; ii) que se encuentren en zona de frontera; iii) que no hagan parte de otro municipio, y iv) que el Presidente de la República dé el visto bueno para su municipalización. 13.

Nótese que para la materialización de dicha municipalización deben concurrir las voluntades de dos autoridades, esto es, por un lado, la del Presidente de la República, consistente en dar el visto bueno y, por el otro, la de la asamblea departamental asociada al trámite de la respectiva ordenanza. 14. Significa lo anterior que nos encontramos frente a la configuración de un acto complejo, definido por la jurisprudencia de esta Corporación como aquella manifestación del poder público en la que concurre la voluntad de distintas dependencias de la misma entidad o de varias entidades y que está contenida en una serie de actos que comparten unidad de objeto y de fin. 15.

Dicho concepto fue desarrollado por primera vez por la Sección Primera de esta corporación en la sentencia de 26 de enero de 1996[10]. Y, a partir de ese momento, esta autoridad judicial ha sostenido que los operadores jurídicos deben discernir tres escenarios al momento de diferenciar cuáles actos administrativos confluyen en una unidad compleja. 16.

El primer escenario da nacimiento propiamente a este tipo de actos y ocurre cuando la declaración de voluntad de la administración se fusiona en una unidad. Por el contrario, en el segundo evento, la primera decisión es de trámite respecto de la otra y, en el tercero, los actos refieren a decisiones escindibles. Es decir, la consecuente distinción entre dos declaraciones que se individualizan como un acto de trámite y uno definitivo o como dos decisiones definitivas, respecto de las declaraciones que son una en sí misma y, por eso, componen un acto complejo. 17.

Finalmente, cabe destacar que las decisiones que componen el acto complejo no son pasibles aisladamente de control jurisdiccional, en tanto: «[…] Las dos resoluciones acusadas constituyen en realidad un solo acto administrativo, integrado por las declaraciones de voluntad de dos autoridades distintas, en ejercicio de la función administrativa, con unidad de contenido y unidad de fin, por lo cual constituyen un acto administrativo complejo, en cuanto dichas declaraciones se fusionan en una unidad, para darle nacimiento o perfeccionar el acto, sin que ninguna de ellas pueda considerarse como un acto de trámite respecto de la otra.

Tampoco se puedan tomar como parte o desarrollo de un procedimiento administrativo, como erradamente lo plantean los actores, pretendiéndoles aplicar las reglas de dicho procedimiento previstas en la primera parte del Código Contencioso Administrativa, como son las atinentes, entre otras, a los recursos de la vía gubernativa. En su condición de acto administrativo complejo corresponde, a la vez, a los actos administrativos generales, que por disposición expresa del artículo 49 del C.C.A. no tienen recurso.

Es sabido que las declaraciones que conforman un acto administrativo complejo no tienen identidad o existencia como actos administrativos autónomos, es decir, consideradas de manera separada, por lo cual no son aisladamente pasibles de control jurisdiccional […][11]. 18. Como se puede apreciar, el nacimiento de este tipo de actos administrativos «no surge de la voluntad de los entes administrativos”, pues “aceptar que un ente administrativo puede convertir un acto simple en complejo cuando a bien lo tenga, sería consagrar una burla a la jurisdicción contencioso-administrativa y una permanente inseguridad de los particulares en las decisiones públicas»[12]. 19.

Por ello, la Sala Plena del Consejo de Estado[13] ha explicado que este tipo de determinaciones «se forman por la concurrencia de una serie de actos que no tienen existencia jurídica separada e independiente y que provienen de diversas voluntades y autoridades, generándose así una unidad de contenido y de fin, de tal suerte que las diversas voluntades concurren para formar un acto único»[14].

Y que, por lo tanto, al momento de cuestionar la legalidad de uno de ellos, resulta obligatorio analizar la legalidad de todos[15]. 20. Con fundamento en lo anterior, es dable concluir que el acto administrativo complejo se caracteriza: (i) por la concurrencia de varias declaraciones de voluntad de la Administración, realizadas por distintas dependencias de una misma entidad pública, o por varias entidades, de manera conjunta o sucesiva[16];

(ii) por la unidad de contenido y de fin de las manifestaciones de la voluntad; (iii) por la inescindibilidad de las decisiones, y (iv) por el control judicial conjunto en donde los vicios de legalidad de alguna de las declaraciones se transmiten a toda la extensión de la decisión. 21. En el caso concreto, el Presidente de la República, a través del Decreto 1454 de 2018, acto demandado, manifestó su «[…] visto bueno previo para la creación del municipio de Barrancominas, integrado por los corregimientos de Barrancominas y Mapiripana; y del municipio de San Felipe, integrado por los corregimientos de Pana Pana- Campo Alegre, San Felipe y Puerto Colombia, en el departamento de Guainía […]».

(negrilla del Despacho) 22. Dicho acto administrativo constituye una manifestación de voluntad decisoria que, junto con la expedida por la Asamblea Departamental de Guainía, materializa la creación de los municipios de Barrancominas y San Felipe en dicho departamento. 23. Nótese que de lo manifestado por la parte actora en el escrito a través del cual descorrió el traslado de las excepciones, se advierte que la parte demandante es conciente de tal situación cuando precisa, respecto del acto administrativo demandado, que «[…] En su ausencia no se pueden crear, de manera excepcional, los municipios sin la plenitud de los requisitos establecidos en la ley […]». 24.

Así las cosas, nos encontramos frente a un acto complejo, conformado por el Decreto 1454 de 2018 y por la ordenanza que expidió la Asamblea Departamental del Guainía, fusión de voluntades que produce efectos en derecho al tener una unidad de contenido y fin. 25. Conforme con la jurisprudencia citada, tales actos administrativos, decreto y ordenanza, no pueden considerarse individualmente como actos enjuiciables, por ende, no son susceptibles de ser demandados por separado, en tanto que la fusión de las voluntades expresadas en los mismos se constituye en el acto definitivo, este si demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 26.

En ese orden de ideas, se declarará probada la excepción de inepta demanda, pero no por las razones propuestas por las apoderadas judiciales de las entidades demandadas, sino, de manera oficiosa, por el hecho consistente en que el Decreto 1454 de 2018 no es un acto susceptible de control judicial individualmente considerado. Por tal motivo, se dará por terminado el proceso.

Por lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:

PRIMERO: DECLARAR DE OFICIO PROBADA la excepción de inepta demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: DAR POR TERMINADO el proceso.

TERCERO: por Secretaría, ARCHIVAR el expediente, previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P(10) ----------------------- [1] Expediente sube a Despacho el 29 de enero de 2021. [2] Folio 2. [3] Folios 167-169. [4] Folios 192-201. [5] Folio 202. [6] Folios 205-217. [7] Folio 239. [8] Folios 240-244. [9] Artículo 86. Régimen de vigencia y transición normativa.

La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. Las nuevas reglas del dictamen pericial contenidas en la reforma a los artículos 218 a 222 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se aplicarán a partir de la publicación de la presente ley para los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en los cuales no se hayan decretado pruebas.

De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.

En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Consejero Ponente: Ernesto Rafael Ariza Muñoz. 26 de enero de 1996. Radicación número: 3416. Actor: Transportes Colombia S. A. y otra. Demandado: Alcalde de Floridablanca y otro. En este precedente la Sección define que el acto complejo es aquel en el que “la voluntad de la Administración se integra por la intervención de dos organismos pertenecientes a la misma entidad o a entidades diferentes”. [11] Consejo de Estado, Sección Primera.

Consejero Ponente: Manuel Santiago Urueta Ayola. 1 de agosto de 2002. Radicación número: 11001-03-24-000-2000- 06674-01(6674). Actor: Asociación Nacional de Pilotos Prácticos y otro. Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Dirección General Marítima – DIMAR. [12] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia del 27 de octubre de 1972. Exp: 023. CP Carlos Portocarrero M. [13] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 14 de febrero de 2012. Radicación número: 11001-03-26-000-2010-00036-01(IJ). Actor: Jaime Omar Jaramillo Ayala. Demandado: Comisión Nacional de Televisión [14] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativa. Sentencias del 15 de octubre de 1964, Exp: 1015; 9 de julio de 1991. Exp: S- 070; 27 de septiembre de 1994. Exp: S-342; 9 de noviembre de 1998. Exp: S- 680. [15] Sobre el particular, adujo que: “reiteradamente ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado que cuando se trata de un acto complejo, es decir formado por una serie de actos con la concurrencia de diversas voluntades, como el acto es único, debe acusarse en su total complejidad, aunque el vicio sólo afecte a uno de los actos que lo integran, porque habiendo unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades que se unen para producirlo, la serie de actos que lo integran no tiene existencia jurídica separada e independiente.

El acto que se firma es un acto único es la voluntad declarada, por la fusión en una sola voluntad de las voluntades de los órganos que concurren en el proceso de formación del acto. [16] Sección Segunda-Subsección “B”. M. P.: Javier Díaz Bueno. Sentencia de julio 31 de 1996. Radicación número: 9485 Actor: Yuber Ramón Buitrago. Sección Primera.

M. P.: Camilo Arciniegas Andrade. Sentencia de 11 de abril de 2002. Rad.: 25000-23-24-000-1994-04503-01(6595) Actor: Sociedad Colombiana de Desarrollo Portuario Socodep. Sección Segunda-Subsección “A”. M. P.: Jaime Moreno García. Auto de 21 de septiembre de 2006. Rad.: 05001- 23-31-000-2003-03648-01.