COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA – Para conocer los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos expedidos por entidades del orden nacional sin cuantía / DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – No puede prescindirse de la estimación razonada de la cuantía / ESTIMACIÓN RAZONADA DE LA CUANTÍA – Es un requisito que determina la competencia del juez / ACTO CON CONTENIDO ECONÓMICO CUANTIFICABLE – Lo es el acta mediante la cual se hizo entrega y transferencia de un bien inmueble a título gratuito / FALTA DE COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – Para conocer procesos de nulidad y restablecimiento del derecho con cuantía / EXCEPCIÓN PREVIA DE INEPTITUD DE LA DEMANDA POR FALTA DE REQUISITOS FORMALES – Probada de oficio en consecuencia se inadmitirá la demanda / INADMISIÓN DE LA DEMANDA – Para que se estime razonadamente la cuantía / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [C]omo consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto acusado [esto es, el Acta nro. 012 de 15 de diciembre de 2011], se restablecería en favor de la parte actora el derecho a reclamar los perjuicios ocasionados por no haber podido vender el bien, pagarse su comisión, administrar el mismo y transferir los recursos de la venta al patrimonio autónomo, así renuncie a ellos en la demanda, y a dejar de incurrir en tales gastos.
Conforme a lo anterior, este Despacho considera que la demanda presentada, adecuada al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tiene cuantía, en los términos del artículo 157 del CPACA. En consecuencia, este Despacho carece de competencia para conocer del proceso de la referencia y determinar si se omitieron los requisitos de procedibildiad de la presentación de la demanda y si se configuró la caducidad del medio de control, comoquiera que, de conformidad con el citado numeral 2 del artículo 149 del CPACA, el Consejo de Estado conoce de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional que carezcan de cuantía. […] Teniendo en cuenta que esta Corporación carece de competencia para conocer del proceso de la referencia y que, de la revisión del expediente y de sus anexos, no resulta posible determinar la cuantía para efectos de determinar la autoridad judicial competente para conocer del presente asunto, este Despacho requerirá a la parte demandante para que estime razonadamente la cuantía, de conformidad con lo establecido en el artículo 100, numeral 5, del Código General del Proceso (excepción previa de ineptitud formal de la demanda), en concordancia con el artículo 157 y numeral 6 del artículo 162 de la Ley 1437.
DECISIÓN DE EXCEPCIONES / EXCEPCIÓN DE INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL – Formulada con sustento en que el medio de control adecuado no es el de nulidad, sino el de nulidad y restablecimiento del derecho, o el de reparación directa / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es el que procede contra actos de contenido particular y concreto / ACTO DE CARÁCTER PARTICULAR – Lo es el acta mediante la cual se hizo entrega y transferencia de un bien inmueble a título gratuito / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es el que procede cuando de la nulidad del acto se deriva un restablecimiento automático del derecho / ACTO ADMINISTRATIVO POR MEDIO DEL CUAL SE ENTREGA Y SE TRANSFIRIERE UN BIEN INMUEBLE A TÍTULO GRATUITO – Su nulidad generaría un restablecimiento automático del derecho / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL – De nulidad a nulidad y restablecimiento del derecho / EXCEPCIÓN MIXTA DE INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN – Probada / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [L]a Fiduprevisora S.A. alegó, en primer lugar, la “INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL” […] las afirmaciones hechas por la Fiduciaria la Previsora S.A., en cuanto a que el medio de control adecuado no es el de nulidad, sino el de nulidad y restablecimiento del derecho, o el de reparación directa constituye una excepción mixta […]. [S]e advierte que el acto acusado es de carácter particular y concreto, toda vez que en éste la Fiduprevisora S.A., como vocera y administradora del patrimonio autónomo de remanentes de la Caja Agraria en Liquidación, entregó y transfirió a título gratuito a la actora (CISA) el inmueble ubicado en el predio rural denominado “Buenos Aires”, vereda La Serranía, identificado con folio de matrícula inmobiliaria nro. 234-664, ubicado en el municipio de Puerto López, Meta, lo cual pone de manifiesto que se resuelve una situación jurídica concreta en su favor.
Los efectos del acto acusado recaen en cabeza de un sujeto particular, claramente identificado e individualizado, esto es, Central de Inversiones S.A., quien recibe un inmueble para que lo administre, lo enajene y con esos recursos se pague los gastos en que incurrió por la comisión y administración del mismo y los transfiera al patrimonio autónomo para pagar las deudas de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero.
En este escenario, al tratarse de un acto administrativo de carácter particular y concreto, de conformidad con el artículo 138 del CPACA, el medio de control procedente sería, en principio, el de nulidad y restablecimiento del derecho. […] En relación con las pretensiones, se observa que la parte actora busca: 1) Declarar la nulidad del Acto nro. 012 de 15 de diciembre de 2011, y 2) ordenar la inscripción de la sentencia en el folio de matrícula inmobiliaria 234-664 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto López Meta, correspondiente al bien objeto de transferencia. Como puede observarse, no solo se pide la nulidad del acta de transferencia del bien, sino también la inscripción de la sentencia en el folio de matrícula inmobiliaria, lo cual implica que el inmueble finalmente no se transfiere a la parte actora, sino que se devuelve a quien lo transfirió. En consecuencia, se restablece en favor de la parte actora el derecho a no recibir un bien que no puede enajenar y, por lo tanto, desprenderse de los gastos que la administración del mismo le ocasiona, así como, si lo desea, reclamar los perjuicios ocasionados por no haber podido vender el bien, pagarse su comisión, administrar el mismo y transferir los recursos de la venta al patrimonio autónomo. […] Como puede apreciarse, la eventual declaratoria de nulidad del acta por medio de la cual la Fiduprevisora S.A. transfiere a título gratuito un inmueble en favor de Central de Inversiones S.A. CISA, implica un restablecimiento automático de los derechos de esta última, por lo que se configura la hipótesis prevista en el parágrafo del artículo 137 del CPACA., que ordena en estos casos tramitar la demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En consecuencia, el presente medio de control será adecuado al de nulidad y restablecimiento del derecho. CONTROL CONTENCIOSO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Marco normativo antes de la Ley 1437 de 2011 / ACCIÓN DE NULIDAD Y NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Diferencias / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES – Evolución / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES – Presupuestos para la procedencia de la acción de nulidad respecto de actos de carácter particular / TEORÍA DE LOS MÓVILES Y FINALIDADES – Criterios: pretensión litigiosa y causa petendi / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Es el que procede contra actos administrativos de carácter general / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Procedencia excepcional respecto de acto de carácter particular / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD RESPECTO DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR – Eventos / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es el que procede contra actos de contenido particular y concreto / ACTO DE CARÁCTER PARTICULAR – Lo es el acta mediante la cual se hizo entrega y transferencia de un bien inmueble a título gratuito / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es el que procede cuando de la nulidad del acto se deriva un restablecimiento automático del derecho / ACTO ADMINISTRATIVO POR MEDIO DEL CUAL SE ENTREGA Y SE TRANSFIRIERE UN BIEN INMUEBLE A TÍTULO GRATUITO – Su nulidad generaría un restablecimiento automático del derecho / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Como ha sido reseñado por esta Corporación, desde el primer Código Contencioso Administrativo, esto es la Ley 130 de 1913, se estableció un control contencioso contra los actos de las corporaciones o empleados administrativos, a través de las acciones de nulidad y de lesividad, esta última referida a revisar dichos actos “en el concepto de ser lesivos de derechos civiles”, caso en el cual se procedía a petición de quienes tuvieran interés en ello.
En la Ley 167 de 1941, segundo Código Contencioso Administrativo, se estructuró de manera más clara las acciones, denominándolas de nulidad y de plena jurisdicción, correspondientes a los contenciosos objetivo y subjetivo. En el Decreto 01 de 1984, tercer Código Contencioso Administrativo, se regulan las dos acciones, denominándolas de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sostuvo esta Corporación que dichas acciones se diferencian, entre otros aspectos, en cuanto a la titularidad de la acción; así, la de nulidad es una acción pública, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita del ministerio de un abogado; en tanto que el uso de la acción de nulidad y restablecimiento está condicionado a la existencia de un interés, de manera que podrá ejercerla quien considere que su derecho ha sido lesionado y es necesario para tal efecto el apoderamiento de un profesional del derecho; otro aspecto que distingue a las dos acciones tiene que ver con su procedibilidad, el cual se vincula directamente con la teoría de los motivos y finalidades […].
Tal posición jurisprudencial, conservada por varios lustros, fue recogida en la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en donde, además, se precisó que el medio de control de nulidad procede contra los actos generales, y el de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos particulares, cuestión que no estaba así discernida de manera expresa en las normas que le antecedieron.
También, prohijó como norma positiva los criterios jurisprudenciales señalados relacionados con la teoría de móviles y finalidades y los casos en los que procede el medio de control de nulidad contra actos particulares y el de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos generales, siempre dentro de un margen de rigor excepcional y bajo el cumplimiento de ciertos requerimientos, sobre todo en lo que concierne al criterio de “pretensión litigiosa”, como elemento de distinción entre las dos acciones, así como a partir de su “causa petendi”.
El mencionado parámetro se define como aquella situación según la cual, si de conformidad con las pretensiones del demandante, o del fallo de nulidad que eventualmente se produjera, no se genera un restablecimiento automático del derecho a favor de aquel o de un tercero, la acción procedente podría ser la de nulidad, y no la de nulidad y restablecimiento del derecho como procedería en principio. […] En el caso objeto de examen, una vez leída la causa petendi y las pretensiones de la demanda, se observa que se persigue un interés susceptible de ser resarcido a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho […].
En efecto, hecha la lectura integral de la causa petendi, lo que se observa es que hay un interés, un derecho que se considera lesionado, adicional a la defensa del ordenamiento jurídico en abstracto. Este derecho que se considera lesionado es la imposibilidad de enajenar el bien transferido para efectuar el pago de las deudas de la aludida Caja de Crédito, y recibir los correspondientes gastos administrativos y la comisión. Ahora, este Despacho observa que la demandante ha incurrido en gastos de administración del bien que solicita restituir, que constituirían un perjuicio derivado del acto demandado, en el evento en que prosperare la eventual declaratoria de nulidad, conjuntamente con la comisión por concepto de la correspondiente enajenación. PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA POR OCUPACIÓN JURÍDICA – Requisito: Debe ser válido el acto administrativo demandado / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA POR OCUPACIÓN JURÍDICA – No procede porque la parte actora parte del supuesto de que el acto no es válido / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [E]l medio de control procedente no puede ser la de reparación directa por ocupación jurídica del inmueble, pues en esta teoría se tiene por válido el acto administrativo, lo que evidentemente no es así según criterio del actor.
En efecto, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la acción de reparación directa por ocupación jurídica procede frente a actos administrativos que se presumen ajustados al ordenamiento jurídico vigente; no obstante, como estos actos tienen la virtualidad de afectar los derechos de dominio, los efectos que se generen como lesivos de un derecho serán susceptibles de reparación, a través del medio de control de reparación directa. […] En este escenario, en el caso concreto no es procedente el medio de control de reparación directa por ocupación jurídica del inmueble, pues la parte actora parte del supuesto que el acto demandado no es válido, al afirmar que incurre en falsa motivación, lo cual no es posible dilucidar a la luz del medio de control de reparación directa, pero sí a la luz del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
EXCEPCIONES – Concepto / EXCEPCIONES – Clases / EXCEPCIONES DE FONDO – Concepto / EXCEPCIONES PREVIAS – Concepto / EXCEPCIONES MIXTAS – Concepto / EXCEPCIONES PREVIAS Y MIXTAS – Finalidad / EXCEPCIONES PREVIAS Y MIXTAS – No son taxativas / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [L]os medios exceptivos son una herramienta con la que cuenta el demandado para ejercer sus derechos de contradicción y defensa durante el trámite procesal.
Así, el Legislador contempló tres (3) tipos, a saber, las previas, las mixtas y las de fondo. La última, es decir, las de fondo, son aquellas que tienen por objeto controvertir las pretensiones en que se funda el libelo introductorio y, por lo tanto, deben ser resueltas al momento de proferir sentencia, pues con ella se controvierte el derecho sustancial que se reclama vía jurisdiccional.
Por su parte, las excepciones previas y mixtas tienen como finalidad sanear el proceso en su parte inicial en aras de evitar pronunciamientos inhibitorios, o en caso contrario, terminarlo cuando las falencias tengan tal connotación que sean insuperables. Ahora bien, el carácter mixto se explica en que pueden proponerse para sanear el proceso, y además atacar el medio de control, por lo que pueden, eventualmente, ser resueltas en la sentencia definitiva, siempre que el juez carezca de los suficientes elementos para resolverla en la oportunidad correspondiente.
Vistas así las cosas, y entendiendo que las excepciones previas y las mixtas buscan atacar el ejercicio del medio de control al existir inconsistencias en la forma en la que fue presentada la demanda, se advierte que la finalidad de este tipo de herramientas es sanear los mencionados vicios en aras de evitar una decisión inhibitoria o, en su defecto, impedir la continuación del proceso en caso de que la naturaleza de las citadas falencias no permitan su trámite.
Es decir, se refieren a situaciones acontecidas de manera previa a que se trabe la Litis, momento éste en el cual existe una verdadera controversia ventilada ante los jueces de la República; de modo que las irregularidades que tengan que ver con situaciones propias del devenir procesal una vez admitida la demanda, tendrán que ser ventiladas en la etapa de saneamiento. […] Bajo tal perspectiva, es claro para la Sala que los medios exceptivos señalados en los artículos 100 del CGP y 180 del CPACA no son taxativos, y que, en tal medida, corresponde al operador judicial valorar en cada caso en concreto cuáles de las excepciones invocadas en la contestación de la demanda, se ajustan o no dentro del análisis antes descrito.
EXCEPCIONES – Oportunidad para plantearlas / DECISIÓN DE EXCEPCIONES – Variación por Decreto Legislativo 806 de 2020. Modificación Ley 2080 de 2021 / REFORMA PROCESAL – Introducida por la Ley 2080 de 2021 / LEY PROCESAL – Vigencia inmediata / LEY 2080 DE 2021 – Prevalece sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y tramites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 / DECISIÓN DE EXCEPCIONES – Reglas en aplicación de la Ley 2080 de 2021 En materia contenciosa administrativa la oportunidad para plantearlas es en la contestación a la demanda y en la contestación a la reforma a la demanda.
Ahora bien, el momento de resolver las excepciones presentadas fue variado inicialmente por el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020, y posteriormente por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, pues con anterioridad a tales normativas su análisis debía acometerse en la audiencia inicial. […] Como quiera que en el caso objeto de examen la demanda fue presentada el 1º de septiembre de 2016, es decir, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, y que la regulación sobre la resolución de excepciones fue modificada por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, con efecto general inmediato, esta norma es la aplicable para este caso. […] Como puede apreciarse, la disposición normativa vigente ordena resolver los medios exceptivos según el trámite previsto en los artículos 100, 101 y 102 del CGP.
NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado Secciones Primera, Segunda y Tercera, de 26 de abril de 2019, Radicación 11001-03-24-000-2018- 00290-00, C.P. Hernando Sánchez Sánchez; 16 de octubre de 2019, Radicación 11001-03-24-000-2019-00075-00, C.P. Oswaldo Giraldo López; 12 de diciembre de 2019, Radicación 11001-03-24-000-2017-00130-00, C.P. Oswaldo Giraldo López; 9 de abril de 2014, Radicación 27001-23-33-000-2013-00347-01(0539- 14), C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; 26 de agosto de 2015, Radicación 66001-23-31-000-1999-00671-02, C.P. Hernán Andrade Rincón; 10 de agosto de 2016, Radicación 25000-23-26-000-2005-01459-01, C.P. Hernán Andrade Rincón. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 175 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 180 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 306 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 100 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 101 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 102 / DECRETO LEGISLATIVO 806 DE 2020 – ARTÍCULO 12 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 38 / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 86 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00516-00 Actor: CENTRAL DE INVERSIONES S.A. – CISA Demandado: FIDUCIARIA LA PREVISORA (VOCERA Y ADMINISTRADORA DEL PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES CAJA AGRARIA EN LIQUIDACIÓN) De conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021[1], en concordancia con el numeral segundo del artículo 101 del Código General del Proceso[2] (en adelante CGP), procede el Despacho a pronunciarse sobre las excepciones previas en el trámite de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 1º de septiembre de 2016, CENTRAL DE INVERSIONES S.A. (en adelante CISA) instauró demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, por medio de la cual pretende la declaratoria de nulidad del Acta nro. 012 de 15 de diciembre de 2011, mediante la cual se hizo “entrega y transferencia de bien inmueble a título gratuito No. PAR CAL 012, celebrada entre FIDUPREVISORA S.A., como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo Remanentes Caja Agraria en Liquidación y CENTRAL DE INVERSIONES S.A.”, suscrita por el apoderado general de la sociedad de economía mixta Fiduciaria la Previsora S.A. (en adelante Fiduprevisora S.A.) y la Gerente de Nuevos Negocios y apoderada general de CISA. 2.
La demanda fue sometida a reparto el 3 de octubre de 2016 y allegada al Despacho el 20 de ese mismo mes y año. 3. Mediante auto del 28 de marzo de 2017 la demanda fue admitida, y se ordenó notificar al Representante Legal de la Fiduprevisora S.A., a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa.
II. EXCEPCIONES PROPUESTAS 1. En el escrito de contestación a la demanda, la Fiduprevisora S.A., por intermedio de apoderado judicial, planteó como excepciones las siguientes: 1. “INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL”. Aseguró que el acto administrativo demandado no es de carácter general, se trata de un acto de carácter particular y concreto, respecto del cual procede el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Explicó que, a través del acto administrativo demandado, la Fiduprevisora S.A., como vocera y administradora del patrimonio autónomo de la Caja Agraria en Liquidación, le transfirió a CISA la propiedad del inmueble rural denominado “Buenos Aires”. De tal forma que se trata de un acto de carácter particular, y en caso de declararse su nulidad, tendría como restablecimiento del derecho la devolución del inmueble transferido, lo cual favorece a la parte demandante en este proceso.
Indicó que las pretensiones de la parte actora no están encaminadas únicamente a solicitar un control de legalidad del acto acusado, sino también a la inscripción de la sentencia que resulte de este proceso en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble denominado “Buenos Aires”. Por otro lado, apuntó que el restablecimiento del derecho que pretende la parte actora también lo podría obtener a través del medio de control de reparación directa, en aplicación de la teoría de la ocupación jurídica elaborada por el Consejo de Estado.
Esto, en consideración a que, a juicio de la actora, el acto administrativo mediante el cual se le transfirió la propiedad del inmueble rural denominado Buenos Aires tiene una limitación en la destinación del uso, lo cual presuntamente impide su enajenación. Advirtió que la limitación en el derecho de propiedad, por la destinación del uso del suelo que hizo el municipio de Puerto López, es la razón que motiva la demanda, situación que se adecuaría mejor en la teoría de la ocupación jurídica, por la responsabilidad patrimonial del Estado, cuando con su acción u omisión causa un daño antijurídico a los ciudadanos. Según esta teoría, el Estado le genera un daño antijurídico a los particulares cuando les limita el ejercicio del derecho a la propiedad, de tal manera que les anula una mínima posibilidad de explotarlo económicamente, como cuando los concejos municipales destinan los usos del suelo de su territorio, con la planeación de su desarrollo. 2.
“CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO”. La parte demandada considera que el acto demandado fue expedido el 15 de diciembre de 2011, notificado en la misma fecha a la Gerente de Nuevos Negocios de la Vicepresidencia Comercial y apoderada general de CISA S.A., por lo que el tiempo para presentar la demanda, teniendo en cuenta que se trata del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, vencía el 15 de abril de 2012; no obstante, la demanda fue presentada el 1º de septiembre de 2016, cuando habían transcurrido más de 4 meses contados desde la notificación del acto acusado. 3.
“AGOTAMIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD.” Afirmó que, teniendo en cuenta que el trámite que se debe impartir a la demanda es el de nulidad y restablecimiento del derecho, debió surtirse la conciliación extrajudicial, como requisito de procedibilidad, en los términos del artículo 35 de la Ley 640 de 2001. En este caso, la demandante no presentó ante el Ministerio Público solicitud de conciliación extrajudicial, el cual constituye requisito para la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
En consecuencia, a su juicio, la demanda no debió ser admitida, sino que debió rechazarse conforme a lo previsto por el ordenamiento jurídico. 2. La Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación corrió traslado de las excepciones propuestas del 2 al 4 de agosto de 2017[3]. III. TRASLADO Durante el término de traslado, la parte actora no hizo pronunciamiento alguno. IV.
CONSIDERACIONES Sea lo primero advertir que, los medios exceptivos son una herramienta con la que cuenta el demandado para ejercer sus derechos de contradicción y defensa durante el trámite procesal. Así, el Legislador contempló tres (3) tipos, a saber, las previas, las mixtas y las de fondo. La última, es decir, las de fondo, son aquellas que tienen por objeto controvertir las pretensiones en que se funda el libelo introductorio y, por lo tanto, deben ser resueltas al momento de proferir sentencia, pues con ella se controvierte el derecho sustancial que se reclama vía jurisdiccional.
Por su parte, las excepciones previas y mixtas tienen como finalidad sanear el proceso en su parte inicial en aras de evitar pronunciamientos inhibitorios, o en caso contrario, terminarlo cuando las falencias tengan tal connotación que sean insuperables. Ahora bien, el carácter mixto se explica en que pueden proponerse para sanear el proceso, y además atacar el medio de control, por lo que pueden, eventualmente, ser resueltas en la sentencia definitiva, siempre que el juez carezca de los suficientes elementos para resolverla en la oportunidad correspondiente.[4] Vistas así las cosas, y entendiendo que las excepciones previas y las mixtas buscan atacar el ejercicio del medio de control al existir inconsistencias en la forma en la que fue presentada la demanda, se advierte que la finalidad de este tipo de herramientas es sanear los mencionados vicios en aras de evitar una decisión inhibitoria o, en su defecto, impedir la continuación del proceso en caso de que la naturaleza de las citadas falencias no permitan su trámite.
Es decir, se refieren a situaciones acontecidas de manera previa a que se trabe la Litis, momento éste en el cual existe una verdadera controversia ventilada ante los jueces de la República; de modo que las irregularidades que tengan que ver con situaciones propias del devenir procesal una vez admitida la demanda, tendrán que ser ventiladas en la etapa de saneamiento.
En ese mismo sentido esta Corporación ha manifestado: “Sobre este tema conviene precisar que, acorde con la finalidad prevista por el numeral 6º del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, en la audiencia inicial el funcionario judicial deberá decidir tan sólo las excepciones que tengan la calidad de previas, es decir, aquellas que se encaminen a atacar la forma del proceso, en procura de evitar decisiones inhibitorias; también podrá resolver, como lo anuncia la norma, las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, pero, en todo caso, encaminadas a atacar el ejercicio de la acción, mas no de la pretensión. Resulta propicio comentar aquí la diferencia que existe entre las dos clases de excepciones que puede formular la parte demandada en ejercicio del derecho de defensa, las previas, y las de mérito, siendo aquellas, también denominadas dilatorias o de forma, las que buscan atacar el ejercicio de la acción, por presentarse alguna inconsistencia en la manera como fue presentada la demanda, vale decir, por alguna deficiencia externa; y estas, llamadas también de fondo o perentorias, destinadas a atacar el derecho sustancial reclamado por el accionante.
La finalidad de las excepciones previas, es la de conjurar vicios formales en procura de evitar decisiones inhibitorias o, dada la entidad de las falencias, impedir que continúe el curso del proceso ab inicio, ya que no sería posible, ante su existencia, llegar a la sentencia por sustracción de materia; por su parte, la finalidad de las excepciones de fondo, es controvertir la existencia misma y alcance del derecho reclamado por el demandante, por lo que tienen la virtud de enervar las pretensiones y provocar que el fallo correspondiente se constituya en cosa juzgada, dando término de manera definitiva al debate planteado.
Pues bien, teniendo como premisa tales definiciones, debe el juez, en ejercicio del principio constitucional del iura novit curia, determinar con total claridad, ante omisiones de los postulantes en un proceso sometido a su conocimiento, independientemente del título que hubieren dado a cada una de ellas, si las excepciones planteadas se encaminan a atacar la forma de la demanda o el fondo del asunto, a fin de pronunciarse sobre cada una de ellas en la correspondiente etapa procesal, que para el caso que nos ocupa, las previas lo serán en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA y las de mérito en la de juzgamiento consagrada por el artículo 182 ibídem.” [5] Bajo tal perspectiva, es claro para la Sala que los medios exceptivos señalados en los artículos 100 del CGP y 180 del CPACA no son taxativos, y que, en tal medida, corresponde al operador judicial valorar en cada caso en concreto cuáles de las excepciones invocadas en la contestación de la demanda, se ajustan o no dentro del análisis antes descrito.
En materia contenciosa administrativa la oportunidad para plantearlas es en la contestación a la demanda y en la contestación a la reforma a la demanda. Ahora bien, el momento de resolver las excepciones presentadas fue variado inicialmente por el artículo 12 del Decreto Legislativo 806 de 2020, y posteriormente por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021[6], que modificó el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, pues con anterioridad a tales normativas su análisis debía acometerse en la audiencia inicial.
En este punto es importante precisar que el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, preceptúa lo siguiente: “De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y tramites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.” (Se destaca) Como quiera que en el caso objeto de examen la demanda fue presentada el 1º de septiembre de 2016, es decir, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, y que la regulación sobre la resolución de excepciones fue modificada por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021, con efecto general inmediato, esta norma es la aplicable para este caso.
En este contexto, el artículo 38 de la ley en comento preceptúa lo siguiente: “Modifíquese el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, el cual será del siguiente tenor:
PARÁGRAFO 2 o. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas.
Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A.” (Se destaca) Como puede apreciarse, la disposición normativa vigente ordena resolver los medios exceptivos según el trámite previsto en los artículos 100, 101 y 102 del CGP.
Los artículos 100 y 101 del CGP, son del siguiente tenor: “Artículo 100. Excepciones Previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1. Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4.
Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7.
Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada.
(Se destaca) “Artículo 101. Oportunidad y trámite de las excepciones previas. Las excepciones previas se formularán en el término del traslado de la demanda en escrito separado que deberá expresar las razones y hechos en que se fundamentan. Al escrito deberán acompañarse todas las pruebas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en poder del demandado.
El juez se abstendrá de decretar pruebas de otra clase, salvo cuando se alegue la falta de competencia por el domicilio de persona natural o por el lugar donde ocurrieron hechos, o la falta de integración del litisconsorcio necesario, casos en los cuales se podrán practicar hasta dos testimonios. Las excepciones previas se tramitarán y decidirán de la siguiente manera: 1.
Del escrito que las contenga se correrá traslado al demandante por el término de tres (3) días conforme al artículo 110, para que se pronuncie sobre ellas y, si fuere el caso, subsane los defectos anotados. 2. El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante.”.
(Se destaca) Ahora bien, en el caso concreto, como se dejó dicho, la Fiduprevisora S.A. alegó, en primer lugar, la “INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL”[7] pues, a su juicio, el acto acusado, por medio del cual le transfirió a CISA S.A. la propiedad de un inmueble, es de carácter particular y concreto, y como consecuencia de su eventual declaratoria de nulidad, el inmueble se devolvería, favoreciendo a la parte actora.
Esto se traduce en que el medio de control que procede en el asunto bajo examen es el de nulidad y restablecimiento del derecho, no el de nulidad. Como consecuencia de lo anterior, a juicio de la parte demandada, el medio de control interpuesto, además de encontrarse caducado, tampoco se cumplió el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial.
Así mismo, alegó que el medio de control procedente podría ser el de reparación directa por ocupación jurídica, dado que el acto administrativo mediante el cual se transfirió la propiedad del inmueble rural denominado Buenos Aires tiene una limitación en la destinación del uso, lo cual presuntamente impide su enajenación. De lo dicho se observa que, si bien la demandada no invoca ninguno de los numerales del artículo 100 del CGP, aplicable en los asuntos que se ventilan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por expresa disposición del artículo 306 del CPACA, y que sus argumentos no se encuadran en las causales previstas en dicha disposición, sus manifestaciones configuran una excepción que no es de fondo, según lo dicho por esta Corporación en auto del 12 de diciembre de 2019, emitido en el proceso número 11001-03-24-000-2017-00130-00, a saber: “Resulta pertinente recordar que la razón por la cual los memorialistas invocan la “indebida escogencia de la acción” como una excepción obedece a que consideran que las pretensiones de la demanda implican el restablecimiento automático de un derecho particular, razón por la cual, a su juicio, el libelo introductorio debió admitirse como de nulidad y restablecimiento del derecho y no como de nulidad.
En ese contexto, se advierte que, si bien el mencionado reparo no se encuentra dentro de las excepciones enlistadas en el artículo 100 del CGP o en el 180 del CPACA, lo cierto es que tiene como finalidad controvertir la forma en la que fue ejercido el derecho de acceso a la administración de justicia, es decir, enerva el contenido de la demanda y el instrumento utilizado por los accionantes para alcanzar sus pretensiones.
En atención a lo dicho, la “indebida escogencia de la acción” logra configurarse en la definición traída en el acápite correspondiente de esta providencia respecto del alcance de una excepción mixta, como quiera que, con ella se buscar definir las presuntas irregularidades contenidas en el libelo introductorio, esto es, las anomalías que aparezcan de manera previa a que se trabe la litis; aspectos estos que, de no analizarse en la etapa establecida por el artículo 180 ibídem, darían lugar a sentencias inhibitorias, decisiones estas que son precisamente las que el Legislador quiso proscribir en los trámites que se adelantan ante el Juez Administrativo, pues su eventual prosperidad traería como consecuencia que la demanda deba ser interpretada como de nulidad y restablecimiento del derecho, y que por ende, deban ser exigidos los requisitos de procedibilidad dispuestos en el artículo 161 del CPACA; así como la interposición de la misma de forma oportuna, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de los actos acusados.” (Se destaca) Lo expuesto permite concluir que las afirmaciones hechas por la Fiduciaria la Previsora S.A., en cuanto a que el medio de control adecuado no es el de nulidad, sino el de nulidad y restablecimiento del derecho, o el de reparación directa constituye una excepción mixta sobre la cual el Despacho deberá pronunciarse. 1.
Medio de control procedente Para efectos de determinar el medio de control procedente en el caso concreto, el Despacho analizará, en primer lugar, si el acto acusado es de contenido particular. En caso afirmativo, se examinará la teoría de los móviles y las finalidades para determinar si, de acuerdo con la causa petendi y las pretensiones de la demanda, debe tramitarse el presente asunto en ejercicio del medio de control de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho.
Igualmente, se examinará la teoría de la ocupación jurídica de inmuebles para efectos de determinar si procede el medio de control de reparación directa. IV.1.1 Naturaleza del acto acusado En relación con la naturaleza del acto acusado, a partir de una lectura de la demanda se advierte que la sociedad actora, en ejercicio del medio de control de nulidad, pretende obtener la nulidad del Acta nro. 012 de 15 de diciembre de 2011, “mediante la cual se hizo entrega y transferencia de bien inmueble a título gratuito No. PAR CAL 012, celebrada entre FIDUPREVISORA S.A., como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo Remanentes Caja en Liquidación y CENTRAL DE INVERSIONES S.A.” El acta en comento, preceptúa en sus considerandos lo siguiente: “(…) Cuarta: Que para efectos de llevar a cabo el cierre contable de la Caja Agraria en Liquidación, el Gerente Liquidador en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 50 literal b del Decreto Reglamentario 2211 de 2004, en concordancia con lo previsto en el numeral 11 del artículo 301 del Estatuto del Sistema Financiero, suscribió con Fiduciaria La Previsora S.A. – Fiduprevisora S.A. el contrato de Fiducia Mercantil No. 3-1-0217 de fecha 23 de noviembre de 2006, para la administración y enajenación de activos remanentes para el pago de las obligaciones a cargo de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero en Liquidación. Quinta: Que en cumplimiento de ese mandato fiduciario, la Caja Agraria en Liquidación transfirió mediante actas de transferencia a favor de Fiduciaria La Previsora S.A. en calidad de vocera y administradora del patrimonio autónomo remanentes Caja Agraria en liquidación, el dominio de los bienes inmuebles de su propiedad para la administración y enajenación de los mismos y el pago de las obligaciones a su cargo, Actas de Transferencia debidamente elevadas a escrituras públicas y registradas en cada uno de los folios de matrícula inmobiliarias de los bienes inmuebles transferidos.
Sexta: Que el Parágrafo 2º del Artículo 238 de la Ley 1450 de 2011 por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, establece el alcance de la reglamentación que sobre la movilización de activos le corresponde hacer al Gobierno Nacional, y señala:
PARÁGRAFO 2 o. La forma, los plazos para el traslado de los recursos que genere la gestión de los activos a que se refiere el presente artículo, las condiciones para determinar los casos en que un activo no es requerido por una entidad para el ejercicio de sus funciones, el valor de las comisiones para la administración y/o comercialización y el modelo de valoración serán reglamentados por el Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO 3 o. El registro de la transferencia de los inmuebles entre las entidades públicas y CISA, estará exento de los gastos asociados a dicho acto.
PARÁGRAFO 4 o. Igualmente, serán transferidos a CISA aquellos activos que habiendo sido propiedad de Entidades Públicas del orden Nacional sometidas a procesos de liquidación ya concluidos y que encontrándose en Patrimonios Autónomos de Remanentes, no hayan sido enajenados, a pesar de haber sido esta la finalidad de su entrega al Patrimonio Autónomo correspondiente.
El producto de la enajenación de estos activos una vez descontadas la comisión y los gastos administrativos del Colector de Activos, será entregado al Patrimonio Autónomo respectivo, para los efectos previstos en los correspondientes contratos de Fiducia. Séptima: Que en virtud de lo anterior, el Gobierno Nacional expidió el día 31 de octubre de 2011 el Decreto 4054 por el cual se reglamentan los Artículos 8 de la Ley 708 de 2001 y 238 de la Ley 1450 de 2011 y se dictan otras disposiciones.
Octava: Que de igual forma, el tema de la Transferencia de Activos de Patrimonios Autónomos de Remanentes a CISA, se encuentra establecido dentro del Título VII en sus artículos 16, 17, 18 y 19 del Decreto 4054 de 2011. Novena: Que el Parágrafo 4º del Artículo 238 de la Ley 1450 de 2011 establece que serán transferidos a CISA aquellos activos que habiendo sido propiedad de Entidades Públicas del orden Nacional sometidas a procesos de liquidación ya concluidos y que encontrándose en Patrimonios Autónomos de Remanentes, no hayan sido enajenados, a pesar de haber sido esta la finalidad de su entrega al Patrimonio Autónomo correspondiente.
(…) Décima Primera: Que teniendo en cuenta lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 17 del Decreto 4054 de 2011, FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. – FIDUPREVISORA S.A. como vocera y administradora del PATRIMONIO AUTÓNOMO REMANENTES CAJA AGRARIA EN LIQUIDACIÓN, declara que el bien inmueble que transfiere a través de esta Acta, se encuentra saneado.
Décima Segunda: Que en merito de lo expuesto y dando cumplimiento a las normas vigentes sobre la materia, en especial las contenidas en la Ley 1450 de 2011 y el Decreto 4054 de 2011, las partes proceden a la elaboración y suscripción de la presente Acta de Entrega conforme a las siguientes cláusulas: PRIMERA – OBJETO: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. – FIDUPREVISORA S.A. como vocera y administradora del PATRIMONIO AUTÓNOMO REMANENTES CAJA AGRARIA EN LIQUIDACIÓN, transfiere y entrega a título gratuito a favor de CENTRAL DE INVERSIONES S.A. – CISA, el cien por ciento (100%) del derecho de dominio que tiene sobre el área remanente el bien inmueble que se describe a continuación: Ubicación: Predio rural denominado “Buenos Aires” Vereda La Serranía. Folio de matrícula inmobiliaria: 234-664.
Cédula catastral: 00-02-0001- 0013-000. Municipio y departamento: Puerto López – Meta. Valor transferencia: GRATUITO. (…) QUINTA: CISA se compromete y obliga a que los recursos derivados de la enajenación del bien inmueble que mediante el presente documento se transfiere y entrega a su favor, una vez descontada la comisión y los gastos administrativos en que incurrió con ocasión de su gestión sobre tal activo, serán entregados directamente al PATRIMONIO AUTÓNOMO para los efectos previstos en el contrato de Fiducia Mercantil No. 3-1-0217 de fecha 23 de noviembre de 2006, suscrito entre la Caja Agraria en Liquidación y Fiduciaria La Previsora S.A., según lo estipulado en el artículo 18 del Decreto 4054 de fecha 31 de octubre de 2011 expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
(Se destaca) Como puede apreciarse en la parte motiva del acto acusado, la Caja Agraria en Liquidación suscribió contrato de Fiducia mercantil con Fiduprevisora S.A. para la administración y enajenación de activos remanentes para el pago de sus obligaciones. En virtud de este contrato, Fiduprevisora S.A. suscribió el acta de entrega y transferencia de bien inmueble a título gratuito nro.
PAR CAL 012 a favor de Central de Inversiones S.A. (acto acusado). En la mencionada acta de entrega, CISA se comprometió a que los recursos derivados de la enajenación del inmueble que le fue transferido, una vez descontada la comisión y los gastos de administración en que incurrió con ocasión de su gestión, serán entregados al patrimonio autónomo para los efectos previstos en el contrato de fiducia mercantil nro. 3-1-0217 de 23 de noviembre de 2006, es decir, para el pago de las obligaciones a cargo de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero en liquidación. En este contexto, se advierte que el acto acusado es de carácter particular y concreto, toda vez que en éste la Fiduprevisora S.A., como vocera y administradora del patrimonio autónomo de remanentes de la Caja Agraria en Liquidación, entregó y transfirió a título gratuito a la actora (CISA) el inmueble ubicado en el predio rural denominado “Buenos Aires”, vereda La Serranía, identificado con folio de matrícula inmobiliaria nro. 234-664, ubicado en el municipio de Puerto López, Meta, lo cual pone de manifiesto que se resuelve una situación jurídica concreta en su favor.
Los efectos del acto acusado recaen en cabeza de un sujeto particular, claramente identificado e individualizado, esto es, Central de Inversiones S.A., quien recibe un inmueble para que lo administre, lo enajene y con esos recursos se pague los gastos en que incurrió por la comisión y administración del mismo y los transfiera al patrimonio autónomo para pagar las deudas de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero.
En este escenario, al tratarse de un acto administrativo de carácter particular y concreto, de conformidad con el artículo 138 del CPACA, el medio de control procedente sería, en principio, el de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, en virtud de la teoría de los móviles y finalidades no siempre es así, lo cual se procede a explicar a continuación. IV.1.2.
Móviles y finalidades Como ha sido reseñado por esta Corporación[8], desde el primer Código Contencioso Administrativo, esto es la Ley 130 de 1913, se estableció un control contencioso contra los actos de las corporaciones o empleados administrativos, a través de las acciones de nulidad y de lesividad, esta última referida a revisar dichos actos “en el concepto de ser lesivos de derechos civiles”, caso en el cual se procedía a petición de quienes tuvieran interés en ello.
En la Ley 167 de 1941, segundo Código Contencioso Administrativo, se estructuró de manera más clara las acciones, denominándolas de nulidad y de plena jurisdicción, correspondientes a los contenciosos objetivo y subjetivo. En el Decreto 01 de 1984, tercer Código Contencioso Administrativo, se regulan las dos acciones, denominándolas de nulidad simple y de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sostuvo esta Corporación que dichas acciones se diferencian, entre otros aspectos, en cuanto a la titularidad de la acción; así, la de nulidad es una acción pública, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita del ministerio de un abogado; en tanto que el uso de la acción de nulidad y restablecimiento está condicionado a la existencia de un interés, de manera que podrá ejercerla quien considere que su derecho ha sido lesionado y es necesario para tal efecto el apoderamiento de un profesional del derecho; otro aspecto que distingue a las dos acciones tiene que ver con su procedibilidad, el cual se vincula directamente con la teoría de los motivos y finalidades, explicada así: “Algunos meses después, la teoría de los móviles y finalidades encuentra su formulación acabada en la sentencia de agosto 10 de 1961, tomo LXIII, núms. 392-396, p. 202), con ponencia de CARLOS GUSTAVO ARRIETA ALANDETE, en donde se dijo: ¨No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. los únicos motivos determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y que sus finalidades son las de someter la administración pública al imperio del derecho objetivo.
(…) la Corporación reiteró y precisó la doctrina de 1961, al introducir la idea de “pretensión litigiosa”, como elemento de distinción entre las dos acciones. Se dijo en esa oportunidad, en auto de 8 de agosto de 1972, Mag. Pon. Dr. HUMBERTO MORA, que las acciones de nulidad y de plena jurisdicción se distinguían en el sentido de que la primera buscaba la tutela del orden jurídico abstractamente considerado, sobre la base del principio de jerarquía normativa, lo cual originaba un proceso que, en principio, no llevaba implicado un litigio o contraposición de pretensiones; en tanto que la segunda, tenía por objeto la garantía de derechos privados, vulnerados por actuaciones de la administración, lo cual se lograba mediante el restablecimiento del derecho o el resarcimiento del daño”.[9] (Se destaca) Tal posición jurisprudencial, conservada por varios lustros, fue recogida en la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en donde, además, se precisó que el medio de control de nulidad procede contra los actos generales, y el de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos particulares, cuestión que no estaba así discernida de manera expresa en las normas que le antecedieron.
También, prohijó como norma positiva los criterios jurisprudenciales señalados relacionados con la teoría de móviles y finalidades y los casos en los que procede el medio de control de nulidad contra actos particulares y el de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos generales, siempre dentro de un margen de rigor excepcional y bajo el cumplimiento de ciertos requerimientos, sobre todo en lo que concierne al criterio de “pretensión litigiosa”, como elemento de distinción entre las dos acciones, así como a partir de su “causa petendi”.
El mencionado parámetro se define como aquella situación según la cual, si de conformidad con las pretensiones del demandante, o del fallo de nulidad que eventualmente se produjera, no se genera un restablecimiento automático del derecho a favor de aquel o de un tercero, la acción procedente podría ser la de nulidad, y no la de nulidad y restablecimiento del derecho como procedería en principio.
De conformidad con el artículo 137 del CPACA, “Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero”.
En caso contrario, conforme la misma norma preceptúa, si de la demanda se desprende que se persigue el restablecimiento automático de un derecho se debe tramitar de acuerdo con las reglas dispuestas para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En el caso objeto de examen, una vez leída la causa petendi y las pretensiones de la demanda, se observa que se persigue un interés susceptible de ser resarcido a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como pasa a explicarse a continuación. En relación con la causa petendi, el motivo por el cual la parte actora presenta la demanda se fundamenta en que el acto acusado incurre en falsa motivación cuando el mismo señala que el inmueble transferido se encuentra saneado, dado que, en realidad, ese inmueble es inalienable por estar dentro de los límites del parque natural municipal denominado Yucao, según el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Puerto López, Meta.
Por lo tanto, de conformidad con el artículo 63 de la Constitución Política, esta limitación al derecho de dominio impide que CISA pueda venderlo y con esos recursos se pague lo que le corresponde por la comisión y administración del bien y los transfiera al patrimonio autónomo para el pago de las deudas de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero en liquidación. Este mismo argumento sirve para afirmar que el medio de control procedente no puede ser la de reparación directa por ocupación jurídica del inmueble, pues en esta teoría se tiene por válido el acto administrativo, lo que evidentemente no es así según criterio del actor.
En efecto, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la acción de reparación directa por ocupación jurídica procede frente a actos administrativos que se presumen ajustados al ordenamiento jurídico vigente; no obstante, como estos actos tienen la virtualidad de afectar los derechos de dominio, los efectos que se generen como lesivos de un derecho serán susceptibles de reparación[10], a través del medio de control de reparación directa.
Bajo esta premisa, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido unívoca en señalar que la indemnización de los daños que se causen con afectaciones al derecho real de propiedad, cuando el acto administrativo se encuentra acorde con las normas legales vigentes, pero el daño ocasionado no es reparado por la administración actuante bajo los mecanismos administrativos previstos para tal efecto, las pretensiones de la demanda deben ser canalizadas a través del medio de control de reparación directa, en tanto resulta inocuo exigir que se ataque el acto administrativo que impone la afectación[11].
En este escenario, en el caso concreto no es procedente el medio de control de reparación directa por ocupación jurídica del inmueble, pues la parte actora parte del supuesto que el acto demandado no es válido, al afirmar que incurre en falsa motivación, lo cual no es posible dilucidar a la luz del medio de control de reparación directa, pero sí a la luz del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En efecto, hecha la lectura integral de la causa petendi, lo que se observa es que hay un interés, un derecho que se considera lesionado, adicional a la defensa del ordenamiento jurídico en abstracto. Este derecho que se considera lesionado es la imposibilidad de enajenar el bien transferido para efectuar el pago de las deudas de la aludida Caja de Crédito, y recibir los correspondientes gastos administrativos y la comisión. Ahora, este Despacho observa que la demandante ha incurrido en gastos de administración del bien que solicita restituir, que constituirían un perjuicio derivado del acto demandado, en el evento en que prosperare la eventual declaratoria de nulidad, conjuntamente con la comisión por concepto de la correspondiente enajenación. En relación con las pretensiones, se observa que la parte actora busca: 1) Declarar la nulidad del Acto nro. 012 de 15 de diciembre de 2011, y 2) ordenar la inscripción de la sentencia en el folio de matrícula inmobiliaria 234-664 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto López Meta, correspondiente al bien objeto de transferencia. Como puede observarse, no solo se pide la nulidad del acta de transferencia del bien, sino también la inscripción de la sentencia en el folio de matrícula inmobiliaria, lo cual implica que el inmueble finalmente no se transfiere a la parte actora, sino que se devuelve a quien lo transfirió. En consecuencia, se restablece en favor de la parte actora el derecho a no recibir un bien que no puede enajenar y, por lo tanto, desprenderse de los gastos que la administración del mismo le ocasiona, así como, si lo desea, reclamar los perjuicios ocasionados por no haber podido vender el bien, pagarse su comisión, administrar el mismo y transferir los recursos de la venta al patrimonio autónomo.
La tesis que se sostiene en el presente auto, ya ha sido expuesta por esta Sección en oportunidad anterior. En auto proferido el 26 de abril de 2019[12], se analizó una demanda presentada por la sociedad CENTRAL DE INVERSIONES S.A. -CISA S.A.-, tendiente a obtener la nulidad del acta de entrega y transferencia de bien inmueble núm. PAR CAL 009 de 15 de diciembre de 2011, suscrita por la sociedad FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. como vocera y administradora del PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES de la CAJA AGRARIA EN LIQUIDACIÓN y la parte actora de ese proceso.
En esa oportunidad se adecuó el medio de control de nulidad al de nulidad y restablecimiento del derecho y se expuso el siguiente criterio: “De la revisión de la demanda se desprende que, a través del acto acusado, la sociedad FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. como vocera y administradora del PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES de la CAJA AGRARIA EN LIQUIDACIÓN entregó y transfirió a título gratuito a la actora el inmueble ubicado en el sector A primer piso de la calle 33 núm. 8 – 20 barrio Centro La Matuna Edificio Caja Agraria de la ciudad de Cartagena, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria núm. 060-161464, lo que pone de manifiesto que se trata de un acto de contenido particular y concreto, comoquiera que resuelve una situación jurídica en cabeza de la actora y, por ende, una eventual declaratoria de nulidad conllevaría el restablecimiento automático de sus derechos.” (Se destaca) Como puede apreciarse, la eventual declaratoria de nulidad del acta por medio de la cual la Fiduprevisora S.A. transfiere a título gratuito un inmueble en favor de Central de Inversiones S.A. CISA, implica un restablecimiento automático de los derechos de esta última, por lo que se configura la hipótesis prevista en el parágrafo del artículo 137 del CPACA., que ordena en estos casos tramitar la demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En consecuencia, el presente medio de control será adecuado al de nulidad y restablecimiento del derecho. IV.2. Competencia De conformidad con el numeral 2 del artículo 149 del CPACA, el Consejo de Estado en única instancia tiene competencia para conocer sobre los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional que carezcan de cuantía. Por su parte, el artículo 157 de ese mismo estatuto, prevé que “[…] En las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento […]”.
Revisada la demanda y sus anexos se advierte que el acto administrativo acusado, esto es, el Acta nro. 012 de 15 de diciembre de 2011, tal y como se explicó en líneas anteriores, causaría un perjuicio a la parte actora, calculable en los gastos de administración y la comisión pactada que no pudo realizar, debido a que el inmueble transferido a través de esa acta, según lo dice el demandante, no se puede enajenar.
En otras palabras, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto acusado, se restablecería en favor de la parte actora el derecho a reclamar los perjuicios ocasionados por no haber podido vender el bien, pagarse su comisión, administrar el mismo y transferir los recursos de la venta al patrimonio autónomo, así renuncie a ellos en la demanda, y a dejar de incurrir en tales gastos.
Conforme a lo anterior, este Despacho considera que la demanda presentada, adecuada al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tiene cuantía, en los términos del artículo 157 del CPACA. En consecuencia, este Despacho carece de competencia para conocer del proceso de la referencia y determinar si se omitieron los requisitos de procedibildiad de la presentación de la demanda y si se configuró la caducidad del medio de control, comoquiera que, de conformidad con el citado numeral 2 del artículo 149 del CPACA, el Consejo de Estado conoce de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional que carezcan de cuantía. Ahora bien, independientemente que CISA (parte actora) hubiese renunciado a la reclamación de perjuicios, es claro que tiene que tasarlos, para efectos de determinar qué autoridad judicial, distinta al Consejo de Estado, es competente para conocer del presente asunto.
En este sentido, en auto proferido el 16 de octubre de 2019[13], este despacho, en un caso en el cual, si bien no se demandaba el acto que ahora es objeto de estudio, se advirtió que, si como consecuencia del restablecimiento del derecho se deriva un interés económico, calculable en un monto, no le correspondía al Consejo de Estado decidir este tipo de asuntos, por lo que lo procedente es requerir a la parte actora para que fije la cuantía y, una vez ésta fuera establecida, remitir por competencia a la autoridad judicial correspondiente.
IV.3. Requerimiento Teniendo en cuenta que esta Corporación carece de competencia para conocer del proceso de la referencia y que, de la revisión del expediente y de sus anexos, no resulta posible determinar la cuantía para efectos de determinar la autoridad judicial competente para conocer del presente asunto, este Despacho requerirá a la parte demandante para que estime razonadamente la cuantía, de conformidad con lo establecido en el artículo 100, numeral 5, del Código General del Proceso (excepción previa de ineptitud formal de la demanda), en concordancia con el artículo 157 y numeral 6 del artículo 162 de la Ley 1437.
Para este fin, se le concederá el término de 10 días contemplado en el artículo 170 del CPACA, plazo dentro del cual deberá cumplir lo aquí dispuesto, so pena de declarar la terminación del proceso por no subsanar la excepción. Acreditado dicho requisito, el despacho procederá a pronunciarse sobre la remisión de la demanda a la autoridad judicial competente, advirtiendo al respecto que los pronunciamientos en este sentido se tomarán en consideración a lo previsto en el ordinal primero del artículo 100 del Código General del Proceso, y no constituyen decisión definitiva sobre las excepciones propuestas por el demandado y aquéllas que, de oficio, considere deba pronunciarse el juez competente.
Finalmente, en atención a que el abogado Carlos Eduardo Linares López aportó poder que obra a folio 86 del cuaderno principal, para actuar en nombre y representación de la Fiduprevisora S.A., el Despacho le reconocerá personería en los términos del poder que le ha sido conferido. Por lo anterior, el Despacho, RESUELVE:
PRIMERO: ADECUAR el medio de control impetrado a nulidad y restablecimiento del derecho.
SEGUNDO: DECLARAR DE OFICIO la excepción previa de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, prevista en el ordinal 5o del artículo 100 del Código General del Proceso.
TERCERO: CONCEDER a la parte demandante el término de diez (10) días para que acredite la cuantía del presente proceso, en los términos establecidos en la parte motiva.
CUARTO
NOTIFÍQUESE la presente providencia por estado a la parte actora.
QUINTO: Cumplido lo anterior, se ordena a la Secretaría de la Sección Primera de la Corporación REGRESAR el expediente al Despacho para proveer lo que en derecho corresponda.
SEXTO: RECONOCER personería para actuar en nombre de la Fiduciaria la Previsora S.A al profesional del derecho Carlos Eduardo Linares López, de conformidad con el poder obrante a folio 86 del expediente. Notifíquese y cúmplase. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] “Artículo 38. Modifíquese el parágrafo 2º del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, el cual será del siguiente tenor: Parágrafo 2º.
De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas.
Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.
Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A.” [2] “Artículo 101. Oportunidad y trámite de las excepciones previas. (…) 2. El juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran la práctica de pruebas, antes de la audiencia inicial, y si prospera alguna que impida continuar el trámite del proceso y que no pueda ser subsanada o no lo haya sido oportunamente, declarará terminada la actuación y ordenará devolver la demanda al demandante.
Cuando se requiera la práctica de pruebas, el juez citará a la audiencia inicial y en ella las practicará y resolverá las excepciones.” [3] Visto a folio 119 del cuaderno principal. [4] En la transcripción de la Sesión del 13 de octubre de la Comisión Redactora del CPACA se evidencia lo dicho: “Doctor Arboleda: (minutos 00:03:17 a 00:03:33 Pista 4 no se escucha).
Doctor Ostau De Lafont: No, es el mismo proyecto, ese era el mismo proyecto que se trabajó en esa comisión, yo estuve en esa comisión, inclusive delegado por el Consejo de Estado, eso fue en el 2004 cuando Alejandro Ordóñez era presidente, entonces me comisionó para ir a esa comisión y yo rendí aquí un informe del proyecto, listo, se hizo ese trabajo.
De ahí en adelante el Instituto ha procurado vender la idea y ahorita se estableció con el Ministro Vargas Lleras. Bueno, entonces… bueno, fíjate que siempre hacen falta porque Ruth trabajó esta parte de pruebas y excepciones. Pero mirémoslas. “En relación con las excepciones previas el C. de P. C. establece que el traslado, pruebas (cuando son necesarias) y la decisión de las excepcione, se cumple antes de la audiencia. Por el contrario, en el proyecto de C.C.A. se dispone que la audiencia inicial se lleve a cabo antes de resolver las excepciones previas y antes de que se practiquen las pruebas que sean necesarias para hacerlo.
Artículo 180. Debe ser el de nosotros. “Es más adecuada la regulación del C.P.C. No hay razón para que, en este aspecto el C.C.A. tenga una regulación distinta. No tiene sentido tramitar la audiencia cuando — por ejemplo - el Juez puede, con anterioridad, decidir las excepciones con pruebas documentales y llega a la conclusión de que debe dar por terminado el proceso.
La regulación anterior implica modificar el término durante el cual el demandante puede reformar la demanda: Mientras en el C. de P. C. la demanda puede reformarse hasta "antes de resolver sobre las excepciones previas que no requieran práctica de pruebas, o antes de la notificación del auto que las decrete", término que es fácilmente manejable por el demandante que es quien va a ejercer este derecho, en el proyecto de C.C.A. la demanda puede reformarse "hasta al vencimiento de los diez días siguientes al traslado de la demanda”.
Pero es anterior a la audiencia, de todas maneras. Lo de la modificación de la demanda. “La ley de descongestión amplió las denominadas excepciones mixtas, mecanismo que permite que excepciones de fondo puedan ser resueltas en esta etapa. Se dispuso en el artículo sexto de la ley de descongestión: También podrán proponerse como previas las excepciones de cosa juzgada, transacción, caducidad de la acción, prescripción extintiva y falta de legitimación en la causa.
Cuando el juez encuentre probada cualquiera de estas excepciones, lo declarará mediante sentencia anticipada.”. Igualmente, en la transcripción de la sesión del 18 de noviembre de 2010 se habla del tema de las excepciones mixtas: “Doctor Ostau De Lafont: No, pero puede decir que la resuelve en el fondo, en la sentencia. Yo lo que quiero decir, Mauricio, es que si admitimos la teoría de las excepciones mixtas, para mí, el juez hoy podría decir con eso: yo considero que no es el momento adecuado para resolver, o no tengo los elementos para resolver como excepción previa la caducidad.
O sea, la deja para resolverla en la sentencia.” [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Auto del 9 de abril de 2014. Radicado número 27001- 23-33-000-2013-00347-01(0539-14). Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [6] “Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”, [7] Visto a folios 101 a 103 del Cuaderno Principal [8] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola. Sentencia de 4 de marzo del 2003. Radicación: 11001-03-24-000-1999-05683-02 (IJ-030). Actor: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR. [9] Ibídem. [10] Así también lo ha indicado de forma clara en otros pronunciamientos como el contenido en la sentencia del 26 de agosto de 2015, exp. 33113 que dice: “La jurisprudencia de la Corporación, a lo largo de los años, ha consolidado las diferentes hipótesis en las que se puede encontrar configurada la responsabilidad del Estado por afectaciones o delimitaciones del derecho de propiedad, particularmente referido a la propiedad inmobiliaria.
Así, se pueden identificar cuatro escenarios concretos en los que las actividades del Estado sobre los bienes inmuebles de los particulares pueden configurar su responsabilidad, los cuales serán reseñados brevemente: a. La ocupación de bien inmueble; b. La responsabilidad por afectación de propiedad privada generada por obras públicas; c. La –mal llamada- ocupación jurídica de bienes inmuebles; y, d. La responsabilidad del Estado por delimitación del derecho de propiedad, la cual se compondría de dos vertientes: d.1.
La responsabilidad del Estado por afectaciones al interés general y d.2. La responsabilidad del Estado por la reglamentación general de los usos del suelo. (…) “d. La responsabilidad del Estado por delimitación del derecho de propiedad. Hasta 2012 para resolver el conflicto que se presentaba entre la garantía constitucional del derecho de propiedad y la necesidad de proteger determinados bienes jurídicos de relevancia colectiva –como la protección del medio ambiente, el desarrollo urbanístico de las ciudades, la conservación de la memoria histórica del país, entre otras–, esta Corporación desarrolló una línea jurisprudencial que permite equilibrar los distintos intereses en juego, permitir el respeto al interés general pero mantener, en la medida de lo posible, la garantía de los derechos adquiridos a la que hace referencia el artículo 58 constitucional, con la que se pretende abandonar el fundamento teórico que se encuentra en la llamada teoría de la “ocupación jurídica” y reemplazarlo por una postura más acorde con los postulados constitucionales vigentes.
Este escenario de responsabilidad patrimonial del Estado presenta dos vertientes: “d.1. La responsabilidad del Estado por afectaciones al interés general. (…) d.2. La responsabilidad del Estado por la reglamentación general de los usos del suelo. Algunas aproximaciones teóricas. “Cuestión distinta se presenta –como ocurre en el sub lite- cuando la limitación del derecho de propiedad cuyo resarcimiento se pretende obtener deviene del ejercicio de las competencias de ordenación del territorio legalmente atribuido a las autoridades administrativas.
“(…) En este sentido, la sentencia de 2012 en estudio, postura que se reitera en esta oportunidad, distinguió dos hipótesis según el alcance de la intervención del Estado en el derecho de propiedad: “i. Aquellas intervenciones que tocaran el núcleo esencial de la propiedad privada, vaciándolo completamente de contenido, y que por ello generaban, entonces, lo que se puede denominar efectos expropiatorios de las decisiones administrativas, intervenciones materialmente expropiatorias o bien, si se quiere acudir a la teoría del derecho internacional, una expropiación indirecta, que no una ‘ocupación jurídica’ –puesto que este último fenómeno requiere de una expresión física- su configuración dará lugar, además, a la aplicación de lo normado en el artículo 220 del C.C.A. –hoy 191 del CPACA-.
“ii. Aquellos casos en los que no se vacía de contenido el derecho de propiedad del demandante –o algún otro derecho de contenido patrimonial que se ejerza sobre un bien-, pero sí se disminuye. En esta segunda hipótesis se podrán identificar tres eventos: a. La aminoración del derecho se identifica como una carga tolerable que debe ser soportada por el titular del derecho de propiedad atendiendo el caso concreto; b. La limitación del derecho de propiedad –o de otros de contenido patrimonial respecto de un bien- es particular y especial, pero el ordenamiento jurídico establece mecanismos de compensación de dicha aminoración, en cuyo caso le corresponderá al juez de la reparación directa determinar si la compensación establecida por el ordenamiento jurídico es suficiente respecto de la aminoración patrimonial sufrida por el titular del derecho; y, finalmente, c. La limitación del derecho de propiedad –o de otros de contenido patrimonial respecto de un bien- es particular y especial, pero el ordenamiento jurídico no creó mecanismos de compensación, caso el cual (sic) le compete al juez establecer la manera más adecuada de compensar el detrimento del derecho de propiedad.
“(…) De esta manera, el Estado se encuentra habilitado por la propia Constitución Política para modificar el alcance de los derechos del propietario en cada caso concreto, lo que se enmarca en el ámbito normal de las cargas públicas que debe asumir el propietario por virtud de la cláusula de la función social y ecológica de la propiedad. En otras palabras, la delimitación general del ejercicio del derecho de propiedad urbana –así incida de manera particular en un predio en concreto- no es, por regla general, anormal, excepcional o, para esos efectos, especial, razón por la cual se excluyen de la posibilidad de ser constitutivas de daños antijurídicos.
En este orden de ideas, aquellas decisiones mediante las cuales se modifiquen los usos del suelo, se cambien los índices de edificabilidad, se clasifique un bien como de interés cultural, se establezcan cesiones obligatorias gratuitas, etc., no comprometen, como regla general –aunque ello admite excepciones-, la responsabilidad del Estado.
“Ahora bien, ello no implica que éste (sic) ámbito –como ninguno que pertenezca a la órbita de intervención del Estado- se encuentre exento o fuera del espectro de aplicación del artículo 90 constitucional, puesto que en la medida en que se acredite la configuración de la responsabilidad patrimonial del Estado –bajo cualquier régimen- se deberá proceder a compensar el detrimento de los elementos concretos del derecho de propiedad o a indemnizar, si es del caso y así se acredita, la pérdida del derecho por la vía de la calificación de intervenciones administrativas materialmente expropiatorias o de expropiación indirecta.
“Pero a ello sólo habrá lugar en la medida en que se evidencie que, siguiendo el contenido del derecho de propiedad, reconocido por la Ley y, en cada caso en particular, por la reglamentación local, se ha producido una disminución anormal y/o excepcional del contenido del derecho de propiedad respecto del predio en concreto, de los colindantes y, principalmente, deberá resultar desproporcionada respecto de las limitaciones que pesen previamente sobre el derecho de propiedad respecto de cuya reducción se pretende el resarcimiento” (se ha resaltado). [11] “Ahora bien, según la jurisprudencia de esta Sección del Consejo de Estado, la acción de reparación directa es la vía procesal procedente para solicitar la indemnización de perjuicios causados como consecuencia de la afectación al derecho de propiedad causada por la reglamentación de los usos del suelo.
(…) Asimismo, forzoso resulta concluir que, comoquiera que en este caso los daños alegados por el Banco demandante devienen de la expedición del Plan Maestro de Ampliación del aeropuerto El Dorado, es claro que se está frente a un caso de responsabilidad del Estado por delimitación del derecho de propiedad por reglamentación general de los usos del suelo y, por ende, la acción de reparación directa es el cauce procesal adecuado para obtener la eventual indemnización de perjuicios que por ese hecho se hubiere producido” Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 10 de agosto de 2016, exp. 38532. [12] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN, Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil diecinueve (2019), Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00290-00, Actor: CENTRAL DE INVERSIONES S.A - CISA S.A, Demandado: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A, Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD. [13] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil diecinueve (2019), Radicación número: 11001-03- 24-000-2019-00075-00, Actor: PORTO LANGONTERIE LTDA, Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES S.A.S, Referencia: NULIDAD – Ley 1437 de 2011, Auto que adecúa medio de control y requiere para determinar cuantía.