CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Aspectos formales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Aspectos materiales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Proporcionalidad / CONTROL INEDIATO DE LEGALIDAD – Finalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Resolución 363 de 15 de julio de 2020 del Ministerio de vivienda, ciudad y territorio / RESOLUCIÓN 363 DE 15 DE JULIO DE 2020 DEL MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO – Ajustada a la legalidad Examinado el acto administrativo, advierte la Sala que colma los presupuestos legales para el control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación, puesto que fue proferido por autoridad nacional, esto es, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a través del titular de la cartera, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo del Decreto legislativo 819 de 4 de junio de 2020. […] En desarrollo de lo anterior, el Ministerio expidió la Resolución objeto de control de legalidad, como decisión de carácter general, abstracta e impersonal del orden nacional, en cuanto, por mandato superior, reglamenta las condiciones y requisitos para otorgar el subsidio a la demanda para las organizaciones autorizadas que prestan servicio de agua potable a suscriptores de menores ingresos (estratos 1 y 2) en zona rural del país, vigiladas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

El acto administrativo fue publicado en el diario oficial 51.377 de 16 de julio de 2020, con lo que satisface los presupuestos de vigencia y oponibilidad de las decisiones administrativas de naturaleza general, consagrados en el artículo 65 del CPACA. […] [L]a Resolución controlada está dotada de los elementos que la individualizan, como número, fecha de expedición, vigencia, identificación de las atribuciones constitucionales y legales que autorizan su expedición, motivación fáctica y jurídica, articulado y firma de la autoridad competente.

La medida adopta es temporal, toda vez que reglamenta el subsidio al pago de la tarifa de agua potable desde el 4 de junio hasta el 31 de diciembre de 2020. […] De modo que el acto administrativo sub examine colma el propósito de desarrollar el mencionado Decreto legislativo 819 de 2020, el cual se fundamentó, a su vez, en el Decreto legislativo 637 de 6 de mayo del mismo año, con el que el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el «estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días». […] La Resolución 363 de 15 de julio de 2020 motiva su expedición en la necesidad inmediata de proteger a la población más vulnerable del sector rural del país contra la amenaza global de la salubridad pública, causada por la pandemia originada en el virus COVID-19, que impacta en forma negativa el desarrollo económico y social con consecuencias inapreciables. […] [L]a medida adoptada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio emerge del propósito inmediato de establecer mecanismos que garanticen la prestación del servicio público de acueducto en condiciones de calidad y continuidad, en medio de la emergencia sanitaria causada por la pandemia del virus COVID-19, como el otorgamiento del subsidio excepcional y temporal que nos ocupa, acorde con las capacidades y necesidades de las organizaciones autorizadas que prestan el servicio en zonas rurales y las de sus usuarios, beneficio económico respecto del cual la Corte Constitucional sostuvo que «busca garantizar el acceso de las personas a estos servicios públicos, en especial a aquellas que tienen menos recursos y, al mismo tiempo, preservan la situación financiera y la sostenibilidad de sus prestadores» […] [E]l Ministerio expidió el referido acto administrativo, con el que reguló los aspectos necesarios para el otorgamiento del subsidio rural de agua potable (metodología de cálculo, condiciones, requisitos, focalización y distribución y vigilancia). […] [L]a Resolución 363 de 15 de julio de 2020 está justificada por la necesidad de salvaguardar a la población rural de menores ingresos de los impactos letales y económicos del virus COVID-19, que constituyen una amenaza general a la salud pública, para cuyo efecto garantiza la prestación del servicio público de acueducto en condiciones de calidad y continuidad, mediante subsidios excepcionales, transitorios, acorde con las capacidades y necesidades de las organizaciones autorizadas que prestan este servicio en zonas rurales del país. […] [L]a medida adoptada por el Ministerio contribuye directa y específicamente a conjurar las causas de la perturbación generada por la pandemia causada por el virus COVID-19 y a impedir la extensión de sus efectos nocivos, propósito que consagran los aludidos Decretos legislativos 637 y 819 de 2020, que la soportan, en el sentido de que «Con el objeto de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios públicos será necesario adoptar medidas para hacerla más eficiente y garantizar la sostenibilidad de los procedimientos, costos y tarifas asociados, así como establecer mecanismos de priorización, ajuste y racionalización de los trámites y procesos, mitigando los impactos de la emergencia en la prestación del servicio y en la ejecución de proyectos de este sector».

Resulta igualmente compatible con los fines que persigue la declaratoria del estado de excepción, entre cuyas motivaciones el Decreto 637 de 2020 consagró la de limitar las posibilidades de propagación del virus COVID-19, proteger la salubridad pública, habida cuenta de que otro de los fundamentos de la declaración del estado de excepción lo constituyó la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social (…) en la que se afirma que a la fecha, no existe un medicamento, tratamiento o vacuna para prevenir el mencionado virus y, en consecuencia, por su sintomatología y forma de obrar en la persona, genera complicaciones graves. […] De las anteriores consideraciones infiere la Sala que la decisión satisface la finalidad de contribuir directa y específicamente a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de los efectos letales del virus COVID-19. […] [L]a medida adoptada en el acto enjuiciado también resulta proporcionada (…) por su idoneidad para alcanzar un propósito constitucionalmente legítimo, cual es el de contribuir a proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, derechos y libertades por parte de las autoridades de la República (…) ante la grave amenaza que significa para la existencia humana la propagación del virus COVID- 19. […] Todo lo anterior persigue un beneficio de supremo valor y trascendencia social, que justifica la medida temporal adoptada por el ente estatal. […] También satisface el juicio de proporcionalidad en cuanto regula el otorgamiento del subsidio rural de agua potable para el fragmento de la población rural de menores ingresos económicos, sin que se vulnere el principio constitucional de igualdad respecto de otros segmentos y grupos poblacionales que también podrían verse afectados por el impacto socioeconómico negativo y de salubridad pública de la pandemia, que les dificulte asumir el pago de servicios públicos domiciliarios, puesto que la Resolución objeto de control efectúa diferencias razonables, en el sentido de que: (i) no podrán incluirse como beneficiarios del subsidio rural a suscriptores del servicio de acueducto a quienes estén clasificados como usuarios residenciales de estratos 3, 4, 5 o 6, usuarios industriales o comerciales, quienes ocupen viviendas ubicadas en parcelaciones campestres o destinadas a usos recreativos o servicios de alojamiento o fincas destinadas a la producción agrícola y pecuaria en mayor escala, como tampoco los que reciban subsidio o apoyo para el mismo servicio público durante el 2020 por parte del respectivo municipio o distrito.

FUENTE FORMAL: CP – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / CPACA – ARTÍCULO 111 NUMERAL 3 / CPACA – ARTÍCULO 136 / CPACA – ARTÍCULO 185 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 637 DE 6 DE MAYO DE 2020 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 24 Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., nueve (9) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03299-00(CA) Actor: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Demandado: RESOLUCIÓN 363 DE 15 DE JULIO DE 2020 DEL MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Referencia: DECIDE EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 363 DE 15 DE JULIO DE 2020, PROFERIDA POR EL MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Agotada la actuación procesal de instancia y como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala se ocupa de dictar sentencia de dentro del trámite del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 13 y 14). La Nación, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo con el propósito de que, conforme al artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se ejerza control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 363 de 15 de julio de 2020, «Por la cual se reglamenta el subsidio rural de que trata el artículo 9 del Decreto Legislativo 819 de 2020», emitida por el titular de esa cartera.

II. TRÁMITE PROCESAL El control inmediato de legalidad fue admitido mediante auto de 29 de julio de 2020, en el que se ordenó notificar personalmente la decisión a los señores ministro de vivienda, ciudad y territorio y director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o a quienes hayan delegado la facultad de recibir notificaciones, y al representante del Ministerio Público ante esta Corporación para que conceptuara, conforme a los artículos 171, 197, 198 y 199 del CPACA.

De igual modo, se invitó a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, para que, si a bien lo tenía, se pronunciara sobre la legalidad de la Resolución 363 de 15 de julio de 2020, proferida por el señor ministro de vivienda, ciudad y territorio. 2.1 Intervenciones. 2.1.1 El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Intervino, por conducto del jefe de la oficina asesora jurídica y representante para asuntos judiciales, para defender la legalidad de la Resolución que nos ocupa.

Dice que a través de ella se fijó la reglamentación para otorgar el subsidio rural de que trata el artículo 9 del Decreto legislativo 819 de 4 de junio de 2020, concedido de manera excepcional y transitoria a suscriptores de menores ingresos atendidos por organizaciones autorizadas para prestar el servicio de acueducto, en el contexto de la emergencia económica, social y ecológica, declarada mediante Decreto legislativo 637 de 6 de mayo de 2020.

Aduce que con la medida adoptada el Ministerio desarrolló los aspectos necesarios (metodología de cálculo, condiciones, requisitos, focalización y distribución) para conceder el subsidio, con prioridad de las organizaciones autorizadas que se encuentren en las regiones más afectadas por los impactos de la pandemia causada por el virus COVID 19, con sustento en datos abiertos del Gobierno nacional.

Que se consideró la distribución del beneficio entre los suscriptores de menores ingresos, con indicación de las responsabilidades a cargo de las organizaciones autorizadas para hacerlo efectivo, mediante un descuento en el valor de la factura mensual, con la obligación de los usuarios de pagar la diferencia entre el valor facturado y lo recibido por el subsidio; se precisó la temporalidad de la medida al establecer el cierre de solicitudes el 20 de octubre de 2020, en atención a que todas las recibidas deben atenderse y girarse durante de la misma vigencia fiscal.

Agrega que la Resolución 363 de 2020 fue publicada en el diario oficial 51.377 de 16 de julio de 2020, con lo que satisfizo el requisito de publicidad, necesario para efectos de vigencia y oponibilidad de los actos administrativos de carácter general. Que la coyuntura sectorial derivada de la emergencia sanitaria ha tenido especial impacto en las organizaciones autorizadas que prestan el servicio de acueducto en zonas rurales, lo cual fundamenta los motivos que dieron lugar a que el Gobierno nacional decretara la medida transitoria y excepcional del subsidio rural en los términos del artículo 9 del Decreto legislativo 819 de 4 de junio de 2020, que, a su vez, motivó la expedición de la Resolución objeto de control.

Asegura que la Resolución 363 de 15 de julio de 2020 se basa en la necesidad de proteger a la población de los impactos del virus COVID-19, que representa amenaza global para la salud pública, con afectación del sistema económico de magnitudes impredecibles e incalculables. Lo anterior, dice, conlleva la necesidad de establecer mecanismos para garantizar la prestación del servicio público de acueducto en condiciones de calidad y continuidad, requeridas para la salubridad pública, que se logra mediante el otorgamiento de subsidios excepcionales y adecuados a las capacidades y necesidades de las organizaciones autorizadas que prestan este servicio en zonas rurales; que las personas prestadoras del servicio de acueducto en tales zonas son, en su mayoría, comunidades organizadas sin ánimo de lucro, con fines altruistas.

Afirma que la medida del subsidio rural contenida en el Decreto legislativo 819 de 2020, pone de manifiesto la necesidad de otorgarlo en forma inmediata, sujeto a reglas más flexibles, para superar las causas que impidieron a las organizaciones autorizadas que operan en zona rural y, por ende, a sus suscriptores de menores ingresos, acceder a otros subsidios a la tarifa o a recursos de crédito en virtud de las normas expedidas en el marco de la emergencia que afecta al país. Que la medida no solo pretende aliviar los costos económicos de los usuarios del servicio público de acueducto de estas comunidades, sino también que los prestadores no vean comprometida su operación, lo cual impacta directamente en la contención de la pandemia generada por el virus COVID-19, puesto que, de acuerdo con la Organización Mundial de la Salud y el Ministerio de Salud y Protección Social, el lavado frecuente de manos es la acción más económica y efectiva, que ayuda a prevenir enfermedades y, de manera particular, el contagio del mencionado virus hasta en el 50%.

Acerca de la necesidad del subsidio a la tarifa, acota que la Constitución Política y la Ley 142 (artículo 99) de 1991 lo autorizan, con la finalidad de que las personas de menores ingresos puedan pagar los servicios públicos domiciliarios (artículo 368 de la Constitución), prerrogativa que debe entenderse como excepción a la prohibición de otorgar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas (artículo 355 de la Constitución).

De este modo, se autoriza a la Nación y las distintas entidades territoriales, para que, con recursos de su presupuesto, asuman la diferencia entre lo que se cobra a determinados usuarios por la prestación de un servicio público y su costo real. Que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio definió el valor del subsidio rural a partir del cálculo del valor mínimo para el costo de administración, sumado al valor mínimo del costo de operación de seis (6) metros cúbicos de agua para satisfacer las necesidades humanas, de conformidad con la recomendación formulada en fallos de la Corte Constitucional, que ordenan un suministro no menor de 50 litros por habitante/día, en concordancia con los lineamientos señalados por la Organización Mundial de la Salud (OMS).

En tal sentido, el cálculo del subsidio rural fue estimado con sustento en regulación existente en el sector, para asegurar que, con este valor, se cubran los costos medios de administración y los de operación respecto de un volumen de agua mínimo para atender las necesidades básicas de agua para consumo humano y doméstico de las familias rurales, en condiciones de equidad.

De modo que, expresa, es evidente la conexidad entre la regulación vigente y el cálculo del valor del subsidio rural, junto con la necesidad jurídica de emplear la metodología de costos expedida por la autoridad competente, esto es, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, para establecer el valor del subsidio rural.

En lo que atañe a la proporcionalidad de la medida, aduce que la Resolución 363 de 2020 reglamenta el subsidio rural con el propósito de conjurar los efectos de la crisis ocasionada por la pandemia del virus COVID-19; prioriza los territorios que sufren con mayor rigor el impacto económico derivado de esta emergencia y asegura el servicio de acueducto para la población rural atendida por organizaciones autorizadas, lo que, sin duda, impide la extensión de los efectos no deseados, que se derivarían de la suspensión o afectación del suministro de agua apta para consumo humano, por falta de recursos para la operación de los sistemas que garantizan el servicio.

Concluye que la Resolución 363 de 2020 satisface el juicio de proporcionalidad, puesto que las medidas adoptadas persiguen fines constitucional y legalmente legítimos, como: (i) otorgar subsidios a los suscriptores del servicio de acueducto de menores ingresos, atendidos por organizaciones comunitarias autorizadas sin ánimo de lucro, que en zonas rurales es prestado en su mayoría por ellas;

(ii) priorizar la entrega de los subsidios en regiones que hayan sufrido con mayor rigor los impactos económicos y sanitarios de la pandemia del virus COVID 19, sin desatender todas las solicitudes que se reciban desde los diferentes partes del país; y (iii) establecer una reglamentación simple y oportuna, que pueda ser cumplida por las organizaciones autorizadas en zonas rurales, según sus capacidades técnicas y de gestión, que, a la vez, garantice divulgación amplia entre los potenciales beneficiarios y facilitar el control y seguimiento para la eficiente distribución de los recursos públicos.

En lo que concierne a la conexidad con el estado de excepción, afirma que la Resolución 363 de 2020 está directa y específicamente encaminada a implementar de una medida de trato diferencial, que contribuye a conjurar las causas de la pandemia que dio origen al estado de emergencia sanitaria, impedir la extensión de los efectos de la perturbación que ocasiona y mitigar los efectos económicos en los usuarios de menores ingresos en zona rural.

Que, asimismo, la medida reconoce que las personas prestadoras de los servicios públicos de acueducto se encuentran en una situación coyuntural sin precedentes, que implica cambios en la gestión operativa y administrativa. Que, a partir de este entendido, el acto objeto de control inmediato de legalidad guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado mediante Decreto 637 de 2020 y el Decreto legislativo 819 de 2020, que le sirvieron de sustento. 2.1.2 Concepto del Ministerio Público.

La señora procuradora tercera delegada ante esta Corporación estima que el acto objeto de control inmediato de legalidad está ajustado a derecho. Sostiene que la motivación refleja la justificación y finalidad de otorgar un alivio económico a las familias de menores ingresos de las zonas rurales del territorio nacional respecto del pago del servicio de agua potable, bien protegido constitucionalmente, según reiterada jurisprudencia y de conformidad con las directrices indicadas en los decretos legislativos expedidos para establecer y regular medidas necesarias contra la pandemia del virus COVID 19 y sus efectos económicos y de salud.

Que la medida satisface, desde un punto de vista de evaluación de afectación de derechos fundamentales, el test de proporcionalidad y los principios de interpretación conforme y razonabilidad. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Sea lo primero precisar que, conforme a los artículos 215 constitucional, 20 de la Ley 137 de 1994, «Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia», y 111.8 y 136 del CPACA, a esta Sala le corresponde conocer del presente asunto[1]. 3.2 Marco normativo.

El asunto sub examine está regulado, en lo fundamental, por las disposiciones contenidas en los artículos 215 de la Constitución Política; 11, 13 y 20 de la Ley 137 de 1994; y 111.8, 136 y 185 del CPACA. En efecto, el artículo 215 de la Constitución Política, en lo pertinente, establece:

ARTICULO 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.

Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.

En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. […] Por su parte, la Ley 137 de 1994 prevé que «Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente» (artículo 11); y «Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar» (artículo 13).

Acerca del control inmediato de legalidad que compete a esta Corporación, se tiene que el artículo 20 de la mencionada Ley 137 de 1994 dispone: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición [se destaca]. De igual modo, el CPACA (Ley 1437 de 2011) al respecto preceptúa: Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código.

Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por: (i) la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA.

Del anterior marco normativo se concluye que el examen de las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado involucra los siguientes aspectos: 1. Formal. (i) Relacionado con el carácter general de la medida, (ii) que emane de autoridad nacional, (iii) dictada en ejercicio de la función administrativa y (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción. 2.

Material o sustancial. Comprende la conexidad, que se expresa en que la medida objeto de examen «deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994, al igual que la proporcionalidad, es decir, que «Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar» (artículo 13 ibidem).

Al respecto, esta Corporación, en providencia de 28 de enero de 2003[2], sostuvo que «[…] el control automático de legalidad que estructura el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 versa sobre “las medidas de carácter general”, entendidas éstas como actos de contenido general […]» y «se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo»[3] (negrilla de la Sala).

En consonancia con lo dicho, la sala plena de lo contencioso-administrativo de esta Corporación[4] ha reiterado: Características del control inmediato de legalidad El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo.

El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción. En oportunidades anteriores, la Sala[5] ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos. […] c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico.

Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137. En sentencia de 24 de mayo de 2016, la misma Sala insistió en que «El Consejo de Estado con fundamento en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 111.8, 136 y 185 del CPACA, realiza un control inmediato y automático de legalidad sobre los actos administrativos de carácter general expedidos por las autoridades nacionales con base en los decretos legislativos»[6] (se destaca) y añadió que el control no se efectúa frente al universo jurídico, sino respecto de las disposiciones que le sirven de fundamento directo; por consiguiente, la decisión judicial que se adopte hace tránsito a cosa juzgada relativa, puesto que resulta posible que sea nuevamente controvertido en la jurisdicción de cara a otras normas no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados.

De igual modo, sostuvo en la citada providencia que el control integral involucra el estudio de los parámetros y límites formales y materiales, que deben ser observados por el Gobierno nacional para expedir el acto, lo que equivale a determinar su conformidad (proporcionalidad y conexidad)[7] con la normativa superior que le dio soporte. La Sala lo expuso así: 4.4 -El Control inmediato de legalidad es integral, tiene efectos de cosa juzgada respecto de las normas superiores frente a los temas estudiados, y relativa frente al resto del ordenamiento jurídico. […] En efecto, el carácter integral del control no obliga a la Sala a realizar el estudio de validez del decreto confrontándolo con todo el universo jurídico.

Esta Corporación ha sido reiterativa en señalar “que la integralidad que se predica de este control, no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo), porque no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”.

Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”.[8] Por tal motivo, aun cuando la Sala se pronunciará, como le corresponde, respecto a la legalidad del acto, y como quiera que la decisión hace tránsito a cosa juzgada relativa, es posible que sea nuevamente controvertido en la jurisdicción respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados. 4.5.- Procedimiento y límites del control.

La Sala Plena, de tiempo atrás, ha venido sosteniendo que el control integral involucra el estudio de los parámetros y límites, formales y materiales, que deben ser observados por el Gobierno Nacional para expedir el acto, lo que equivale a determinar su conformidad formal y material (proporcionalidad y conexidad)[9] con respecto a las normas superiores que directamente le sirven de fundamento. 3.3 Problema jurídico.

Corresponde a la Sala determinar si el acto administrativo sometido a control inmediato de legalidad fue emitido con observancia de la normativa superior en que debía fundarse; y si constituye desarrollo de los decretos legislativos expedidos con fundamento en el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, por el cual el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, «declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio Nacional». 3.4 Acto objeto de control inmediato de legalidad.

Se trata de la Resolución 363 de 15 de julio de 2020, expedida por el señor ministro de vivienda, ciudad y territorio, que dice: RESOLUCIÓN NÚMERO (0363) 15 JUL 2020 «Por la cual se reglamenta el subsidio rural de que trata el artículo 9 del Decreto Legislativo 819 de 2020» EL MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO En ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 9 del Decreto Legislativo 819 de 2020, expedido en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada por el Decreto Legislativo 637 de 2020.

CONSIDERANDO: […] Que el artículo 9 del Decreto Legislativo 819 de 2020, señaló que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio podrá otorgar un subsidio a la demanda para aquellas organizaciones autorizadas para prestar servicios de agua potable, vigilados por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que atiendan a suscriptores en zona rural.

El monto del subsidio será otorgado mensualmente a partir de la vigencia de dicho Decreto y hasta el 31 de diciembre de 2020. Que el parágrafo 1 del artículo 9 del Decreto Legislativo 819 de 2020, consagró que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio establecerá mediante resolución las condiciones y requisitos para el otorgamiento del subsidio rural y determinará su focalización y distribución, teniendo en cuenta la necesidad de priorizar organizaciones comunitarias sin ánimo de lucro que atiendan usuarios de menores ingresos.

Que, a su turno, el parágrafo 2 del artículo mencionado anteriormente, dispuso que el subsidio rural no aplica a las personas prestadoras del servicio público de acueducto que reciban el giro directo establecido en el artículo 4 del Decreto Legislativo 528 de 2020. Que el parágrafo 3 del referido artículo, estableció que los recursos para financiar el subsidio rural que se crea en el presente artículo se podrán atender con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME creado mediante el Decreto 444 de 2020; desarrollando el marco de la política integral que solventa las necesidades sociales y económicas ocasionadas por la pandemia COVID – 19, que motivaron la declaratoria de la emergencia Económica, Social y Ecológica.

Que la Resolución 825 de 2017 expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, estableció el marco tarifario que deben aplicar las personas prestadoras del servicio público de acueducto con área de prestación en zonas rurales y, en su artículo 27, definió valores mínimos para el costo medio de administración y para el costo medio de operación del servicio público de acueducto, siendo esta una fuente de información confiable para calcular el valor a otorgar para el subsidio rural, de conformidad con la regulación vigente. […] Que, en consecuencia, se hace necesario establecer las condiciones y requisitos para el otorgamiento del subsidio rural a suscriptores de menores ingresos al que hace referencia el artículo 9 del Decreto Legislativo 819 de 2020 y determinar su focalización y distribución. Que, en mérito de lo expuesto, RESUELVE:

ARTÍCULO 1. Objeto. Establecer las condiciones y requisitos para el otorgamiento del subsidio rural de que trata el artículo 9 del Decreto Legislativo 819 de 2020 y determinar su focalización y distribución.

ARTÍCULO 2. Ámbito de aplicación. La presente resolución aplica a aquellas organizaciones autorizadas sin ánimo de lucro que prestan el servicio público de acueducto conforme lo dispone el numeral 15.4 del artículo 15 de la Ley 142 de 1994; atiendan a suscriptores en zona rural; y que estén vigiladas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

ARTÍCULO 3. Cálculo del subsidio rural. El subsidio rural de que trata esta resolución se fija en la suma de doce mil cuatrocientos pesos ($12.400) moneda corriente, mensuales para cada suscriptor de menores ingresos ubicado en zona rural, y está destinado a disminuir el valor de los costos de administración y de operación de la factura del servicio público de acueducto.

El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio calculará el monto a otorgar mensualmente a cada organización autorizada, de acuerdo con el valor del subsidio rural multiplicado por el número de suscriptores de menores ingresos informado en la solicitud respectiva. Este monto se pagará por cada mes vencido y corresponderá al período comprendido entre junio y diciembre de 2020.

Para el mes de junio de 2020, el monto se calculará proporcionalmente a los días transcurridos entre el 4 y el 30 de junio de 2020.

ARTÍCULO 4. Condiciones para el otorgamiento del subsidio rural. El subsidio rural será otorgado a las organizaciones autorizadas sin ánimo de lucro que lo soliciten, siempre y cuando reúnan las siguientes condiciones: 1. Haber iniciado operaciones antes del 1 de enero de 2020 y contar con reconocimiento de personería jurídica como organización autorizada sin ánimo de lucro para prestar el servicio público de acueducto.

Para estos efectos, la organización autorizada debe aportar el documento que acredite su personería jurídica y representación legal. 2. Atender a suscriptores en zona rural. La organización autorizada sin ánimo de lucro prestadora del servicio público de acueducto, podrá solicitar el subsidio únicamente para los suscriptores que atienda en la zona rural de su área de prestación. Se entiende por zona rural, aquella que ha sido identificada como tal en el plan de ordenamiento territorial del respectivo municipio o distrito.

A falta de esta información, se entiende por zona rural toda el área del municipio o distrito que no hace parte de la cabecera municipal. 3. Estar bajo la vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios por inscripción en el Registro Único de Prestadores de Servicios – RUPS que administra dicha entidad. 4. No estar recibiendo subsidios de otras fuentes.

El subsidio rural es un beneficio excepcional que no se otorgará a las organizaciones autorizadas que al momento de la solicitud: a) Estén recibiendo los subsidios correspondientes a la vigencia 2020 por parte del municipio o distrito de su jurisdicción. b) Estén recibiendo los subsidios correspondientes a la vigencia 2020 por giro directo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, según el artículo 4 del Decreto 528 de 2020. c) Estén recibiendo apoyo financiero de la administración municipal o distrital para el pago del servicio público de acueducto, en virtud del artículo 2 del Decreto Legislativo 580 de 2020.

ARTÍCULO 5. Focalización de suscriptores de menores ingresos beneficiarios del subsidio rural. Para efectos del otorgamiento del subsidio rural, se entienden como suscriptores de menores ingresos a quienes reúnan las siguientes condiciones: 1. Cuando se cuente con información de estratificación rural para identificar a los suscriptores residenciales de los estratos 1 y 2 en el respectivo municipio o distrito, el subsidio rural podrá ser solicitado sólo para estos suscriptores. 2.

En ausencia de la estratificación rural de los suscriptores residenciales en el municipio o distrito, el subsidio rural podrá ser solicitado sólo para aquellos suscriptores de menores ingresos identificados por la organización autorizada solicitante a partir de las características de las viviendas. En ningún caso podrá incluirse como beneficiarios del subsidio rural a los siguientes suscriptores: a) Quienes estén clasificados como usuarios residenciales de estratos 3, 4, 5 ó 6, o como usuarios industriales o comerciales. b) Quienes ocupen viviendas ubicadas en parcelaciones campestres o destinadas a usos recreativos o servicios de alojamiento. c) Quienes ocupen fincas destinadas a la producción agrícola y pecuaria en mayor escala.

Parágrafo. La organización autorizada que solicite el subsidio rural deberá informar en la solicitud el número de suscriptores atendidos en zona rural para quienes se solicita el subsidio, de conformidad con lo dispuesto en este artículo, y tener a disposición de sus usuarios y de las autoridades que lo soliciten, un listado con los suscriptores para quienes se solicitó el subsidio.

ARTÍCULO 6. Requisitos para la solicitud del subsidio rural. La organización autorizada sin ánimo de lucro prestadora del servicio público de acueducto, deberá presentar solicitud del subsidio rural, por una sola vez, ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con el lleno de los siguientes requisitos: 1. Diligenciar los formatos dispuestos en la página web del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (www.minvivienda.gov.co), anexos a la presente resolución, los cuales están disponibles en el enlace “SUBSIDIO RURAL”. 2.

Adjuntar copia del documento con el cual acredite el reconocimiento de personería jurídica y representación legal de la organización autorizada, según la forma jurídica adoptada para su constitución legal. En dicho reconocimiento debe constar en forma explícita que la organización autorizada fue constituida para la prestación del servicio público de acueducto o de agua potable, o, en el caso de las juntas de acción comunal, que la administración de este servicio se realiza de manera separada a otras actividades de beneficio comunal.

La acreditación debe realizarse con alguno de los siguientes documentos: a) Certificado de existencia y representación legal con vigencia no mayor a tres (3) meses, para las Entidades Sin Ánimo de Lucro – ESALES, registradas ante las cámaras de comercio. b) Certificación de reconocimiento legal que se otorga a organismos comunales de primer grado, para las Juntas de Acción Comunal.

Esta certificación se expide por la entidad encargada en cada municipio o distrito de categoría especial o primera o, por la entidad encargada en la gobernación para las Juntas de Acción Comunal - JAC, ubicadas en municipios de las demás categorías. c) Certificación de la autoridad tradicional o cabildo de una comunidad y/o resguardo indígena, expedida por el Ministerio del Interior. 3.

Adjuntar copia del documento de identidad del representante legal de la organización autorizada, quien debe ser la misma persona identificada como representante legal en el documento que acredite el reconocimiento de la personería jurídica. 4. Adjuntar documento en el que conste su inscripción en el Registro Único de Prestadores de Servicios - RUPS, según el formato establecido por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 5.

Adjuntar certificación bancaria con vigencia no mayor a tres (3) meses contados anteriores a la fecha de la solicitud, en la que se registre el cuentahabiente (identificación de la organización autorizada), NIT, número y tipo de cuenta y la constancia de que a la fecha está activa. Parágrafo 1. La información suministrada con la solicitud del subsidio rural debe ser veraz y corresponder a la realidad del prestador.

La información allí consignada, y la información suministrada sobre los suscriptores de menores ingresos se entiende presentada bajo la gravedad del juramento. Parágrafo 2. Previo al otorgamiento del subsidio, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio podrá verificar lo informado en la solicitud cuando lo considere necesario. En especial, podrá confirmar la condición de persona de menores ingresos para quienes se solicite el subsidio, o requerir información adicional al prestador que realizó la solicitud, o consultar en las diferentes bases de datos del Gobierno nacional o, incluso, solicitar información a los municipios y distritos donde opere la organización autorizada solicitante.

ARTÍCULO 7. Focalización territorial del subsidio rural. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio focalizará el otorgamiento del subsidio rural de manera progresiva, a las organizaciones autorizadas que se ubiquen en las zonas que reúnan las siguientes condiciones: 1. Departamentos con mayor tasa de desempleo según datos abiertos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística. 2.

Municipios en los que se presenten casos confirmados de COVID 19, según datos abiertos del Ministerio de Salud y Protección Social. Parágrafo. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, actualizará esta focalización territorial dentro de los primeros ocho (8) días de cada mes, con sustento en la información disponible en datos abiertos del Gobierno nacional.

ARTÍCULO 8. Trámite de solicitud del subsidio rural. Las solicitudes de subsidio rural serán atendidas de la siguiente manera: 1. La organización autorizada deberá remitir la solicitud del subsidio rural con el lleno de los requisitos establecidos en el artículo 6 de esta resolución. Se recibirán solicitudes desde la entrada en vigencia de esta resolución y hasta el 20 de octubre de 2020. 2.

El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, verificará el contenido de las solicitudes recibidas hasta el día 20 de cada mes, en el mismo mes de recibo de éstas, priorizando aquellas remitidas por organizaciones comunitarias sin ánimo de lucro y que se ubiquen en las entidades territoriales identificadas en la focalización territorial definida en el artículo 7 de esta resolución. 3.

Las solicitudes recibidas con posterioridad al día 20 de cada mes, y las que no fueron verificadas por no haber sido priorizadas, serán atendidas dentro del mes inmediatamente siguiente. 4. Cuando se verifique que la organización autorizada no reúne las condiciones o requisitos establecidos en esta resolución, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio comunicará al solicitante, las razones por las cuales no puede ser otorgado el subsidio rural.

En este caso, la organización autorizada podrá presentar una nueva solicitud, la cual si es posterior a la fecha límite de presentación se tramitará dentro del mes siguiente. 5. Una vez verificado el cumplimiento de las condiciones y requisitos definidos en esta resolución, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio expedirá una comunicación de otorgamiento del subsidio rural a la organización autorizada, informando el monto del subsidio asignado para cada mes vencido de conformidad con el artículo 3 de esta resolución. 6.

El pago del subsidio rural se realizará mediante giro a la cuenta bancaria de la organización autorizada que se haya informado y soportado documentalmente en la solicitud. 7. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio realizará el cargue de las cuentas bancarias en las que se pagará el subsidio rural, en el Sistema Integrado de Información Financiera SIIF II, entre el día 20 y el 25 de cada mes, conforme a los subsidios rurales que hayan sido aprobados hasta tal fecha.

Cuando se evidencien inconsistencias respecto de la cuenta bancaria informada, el SIIF II generará un reporte de rechazos y sus causales, dentro de los cinco días hábiles siguientes. En estos casos, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, informará la novedad a la organización autorizada prestador con el fin de que suministre la información correcta para el pago del subsidio rural. 8.

El subsidio rural se girará a partir del mes de agosto de 2020, incluyendo el monto aprobado para los meses de junio y julio de 2020. En los meses de septiembre, octubre y noviembre de 2020, se girará el monto aprobado para cada mes vencido. El giro correspondiente al mes de diciembre se realizará antes de la fecha anual de cierre financiero del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio e incluirá el monto aprobado para los meses de noviembre y diciembre de 2020.

ARTÍCULO 9. Distribución del subsidio rural. El subsidio rural será asignado a los suscriptores de menores ingresos previamente identificados por la organización autorizada, y se contabilizará como un descuento en el valor a pagar por estos suscriptores en cada período de facturación, lo cual será aplicable a cada mes vencido contado a partir de la comunicación del otorgamiento del subsidio rural.

La organización autorizada se obliga a distribuir los recursos recibidos por concepto del subsidio rural entre los suscriptores de menores ingresos hasta que estos se agoten, incluso luego del 31 de diciembre de 2020. Parágrafo. Los suscriptores de menores ingresos deberán realizar el pago oportuno de la factura en lo que exceda al valor del subsidio rural.

ARTÍCULO 10. Divulgación de los subsidios rurales otorgados. Con el fin de que los subsidios rurales otorgados sean conocidos por los suscriptores beneficiados, la organización autorizada sin ánimo de lucro prestadora del servicio público de acueducto, deberá cumplir con los siguientes medios de divulgación: 1. Publicar en lugar visible al público, la comunicación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio en la que conste el otorgamiento del subsidio rural, durante el tiempo en el que reciba los recursos. 2.

Anotar en la factura del servicio público de acueducto, que el descuento en el valor a pagar corresponde al subsidio rural otorgado por el Gobierno nacional. 3. Si alguno de los suscriptores de la organización autorizada no fue beneficiado por el subsidio rural y considera reunir las condiciones para serlo por tratarse de un suscriptor de menores ingresos, podrá hacer uso de su derecho de formular peticiones, quejas o recursos a la persona prestadora, los cuales se surtirán en los términos establecidos en la Ley 142 de 1994.

ARTÍCULO 11. Control y seguimiento del subsidio rural. Los subsidios rurales otorgados serán objeto de control y seguimiento por parte del Gobierno nacional, con los siguientes mecanismos: 1. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio publicará en su página web, el nombre de las organizaciones autorizadas a las que se otorga el subsidio, el número de suscriptores beneficiados y el valor mensual del giro, una vez se haya causado. 2.

El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio podrá suspender el giro del subsidio rural en cualquier momento después de su otorgamiento, en caso de comprobarse que la organización autorizada omitió o no entregó información veraz y completa sobre las condiciones o requisitos definidos en esta resolución. 3. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios adelantará sus funciones de inspección, vigilancia y control respecto de las organizaciones autorizadas beneficiadas con el subsidio rural.

ARTÍCULO 12. Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación [sic para toda la cita] 3.4.1 Aspectos formales de la Resolución 363 de 15 de julio de 2020. Examinado el acto administrativo, advierte la Sala que colma los presupuestos legales para el control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación, puesto que fue proferido por autoridad nacional, esto es, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a través del titular de la cartera, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo del Decreto legislativo 819 de 4 de junio de 2020, «Por el cual se adoptan medidas para el sector de Vivienda, Ciudad y Territorio en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica ordenada mediante Decreto 637 del 6 de mayo de 2020», en cuyo artículo 9 estableció: «Subsidio Rural.

El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio podrá otorgar un subsidio a la demanda para aquellas organizaciones autorizadas para prestar servicios de agua potable, vigilados por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que atiendan a suscriptores en zona rural. […]

PARÁGRAFO 3. Los recursos para financiar el subsidio rural que se crea en el presente artículo se podrán atender con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME». Para materializar la medida, el Decreto legislativo 819 de 2020, en el parágrafo 1° del aludido artículo 9 consagró: «El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio establecerá mediante resolución las condiciones y requisitos para el otorgamiento de este subsidio y determinará su focalización y distribución, teniendo en cuenta la necesidad de priorizar organizaciones comunitarias sin ánimo de lucro que atiendan usuarios de menores ingresos».

En desarrollo de lo anterior, el Ministerio expidió la Resolución objeto de control de legalidad, como decisión de carácter general, abstracta e impersonal del orden nacional, en cuanto, por mandato superior, reglamenta las condiciones y requisitos para otorgar el subsidio a la demanda para las organizaciones autorizadas que prestan servicio de agua potable a suscriptores de menores ingresos (estratos 1 y 2) en zona rural del país, vigiladas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

El acto administrativo fue publicado en el diario oficial 51.377 de 16 de julio de 2020, con lo que satisface los presupuestos de vigencia y oponibilidad de las decisiones administrativas de naturaleza general, consagrados en el artículo 65 del CPACA[10]. Por otra parte, la Resolución controlada está dotada de los elementos que la individualizan, como número, fecha de expedición, vigencia, identificación de las atribuciones constitucionales y legales que autorizan su expedición, motivación fáctica y jurídica, articulado y firma de la autoridad competente.

La medida adopta es temporal, toda vez que reglamenta el subsidio al pago de la tarifa de agua potable desde el 4 de junio hasta el 31 de diciembre de 2020, de la siguiente forma: «El subsidio rural se girará a partir del mes de agosto de 2020, incluyendo el monto aprobado para los meses de junio y julio de 2020. En los meses de septiembre, octubre y noviembre de 2020, se girará el monto aprobado para cada mes vencido.

El giro correspondiente al mes de diciembre se realizará antes de la fecha anual de cierre financiero del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio e incluirá el monto aprobado para los meses de noviembre y diciembre de 2020» (artículo 8, numeral 8), concordante con el Decreto legislativo 819 de 4 de junio de 2020 que desarrolla, según el cual «El monto del subsidio será otorgado mensualmente a partir de la vigencia del presente Decreto y hasta el 31 de diciembre de 2020» (artículo 9).

De modo que el acto administrativo sub examine colma el propósito de desarrollar el mencionado Decreto legislativo 819 de 2020, el cual se fundamentó, a su vez, en el Decreto legislativo 637 de 6 de mayo del mismo año[11], con el que el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el «estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días».

Ahora bien, para efectos de corroborar la legalidad de la Resolución aquí controlada, resulta pertinente destacar que el Decreto legislativo 819 de 2020, que le sirve de sustento, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-310 de 12 de agosto de 2020, según comunicado 33 de 11 y 12 de los mismos mes y año de esa Corporación. Acerca del subsidio de agua potable en cuestión, enfatizó que la medida supera todos los juicios materiales y busca garantizar el acceso de las personas a tal servicio público, en especial a aquellas que tienen menos recursos y, al mismo tiempo, preserva la situación financiera y la sostenibilidad de sus prestadores; agrega que el suministro de agua potable es de particular importancia para la existencia de las personas, en la medida en que su prestación continua es un presupuesto necesario para la salubridad pública.

De conformidad con lo señalado, se concluye que los presupuestos de validez formal del acto objeto de juzgamiento están legalmente acreditados. 3.4.2 Aspectos materiales de la Resolución 363 de 15 de julio de 2020. Acerca de la conexidad y proporcionalidad que debe guardar respecto de la normativa superior que le sirve de fundamento, la Ley 137 de 1994, «Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia», preceptúa:

ARTÍCULO 10. FINALIDAD. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.

ARTÍCULO 11. NECESIDAD. Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente. […]

ARTÍCULO 13. PROPORCIONALIDAD. Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad. Si bien los artículos 10 y 11 citados se refieren a «decretos legislativos», no es menos cierto que las demás medidas generales dictadas por las autoridades administrativas de los distintos órdenes deben observar también los criterios de necesidad y proporcionalidad en su adopción, como garantía de sujeción y respeto al estado de excepción, en aras de lograr la coherencia de las determinaciones que se expidan durante este, encaminadas a conjurar, al unísono, las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos.

Es decir, que se deben respetar con el mismo rigor, o más, los principios de legalidad, competencia y responsabilidad por parte de los servidores estatales durante el mencionado estado excepcional al expedir medidas que lo desarrollen. 3.4.2.1 Necesidad de la medida. La Resolución 363 de 15 de julio de 2020 motiva su expedición en la necesidad inmediata de proteger a la población más vulnerable del sector rural del país contra la amenaza global de la salubridad pública, causada por la pandemia originada en el virus COVID-19, que impacta en forma negativa el desarrollo económico y social con consecuencias inapreciables.

A partir de esta perspectiva, la medida adoptada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio emerge del propósito inmediato de establecer mecanismos que garanticen la prestación del servicio público de acueducto en condiciones de calidad y continuidad, en medio de la emergencia sanitaria causada por la pandemia del virus COVID-19, como el otorgamiento del subsidio excepcional y temporal que nos ocupa, acorde con las capacidades y necesidades de las organizaciones autorizadas[12] que prestan el servicio en zonas rurales y las de sus usuarios, beneficio económico respecto del cual la Corte Constitucional sostuvo que «busca garantizar el acceso de las personas a estos servicios públicos, en especial a aquellas que tienen menos recursos y, al mismo tiempo, preservan la situación financiera y la sostenibilidad de sus prestadores» (sentencia C- 310 de 2020, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).

En lo que atañe a las «organizaciones autorizadas» para la prestación de servicios públicos, como el de acueducto, la Corte Constitucional ha afirmado que su actividad «se orienta al mejoramiento de la calidad de vida de sus asociados y de la comunidad en general, así como al logro de fines altruistas en favor de grupos marginados, o discriminados, sin que ello signifique que su objeto no pueda comprender que la prestación de los servicios públicos se lleve a cabo con eficiencia y calidad en beneficio también de los usuarios de los mismos» (sentencia C-741 de 2003, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa).

En tal sentido, la medida aquí examinada resulta armónica con el Decreto legislativo 819 de 2020, que le sirve de fundamento, en cuanto este advierte que «es necesario establecer las condiciones bajo las cuales la Nación puede dar aplicación al subsidio directo para la prestación del servicio de agua potable en zonas rurales para aquellas regiones que, por efectos de las medidas de aislamiento obligatorio adoptadas para enfrentar la pandemia del COVID-19, han sido impactadas económicamente y, por ende, se ha afectado la capacidad de pago de los servicios esenciales como el acueducto, por lo cual, se adoptará un subsidio para los prestadores de las zonas rurales, de acuerdo con la metodología que, para su distribución y canalización, adopte el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio· mediante resolución»; y agrega que «las personas prestadoras del servicio de acueducto en zona rural son en su mayoría comunidades organizadas sin ánimo de lucro y con fines altruistas que enfrentan dificultades para reunir los requisitos de solicitud de subsidios a las tarifas que cobran a sus usuarios y, en muchas ocasiones, no cuentan con las garantías suficientes para acceder a líneas de liquidez.

Así mismo, los usuarios atendidos por estos prestadores son en su mayoría de estratos 1 y 2, o habitan en áreas que no han sido estratificadas». De modo que se muestra plausible el fundamento expuesto por el Ministerio, en su escrito de intervención, para defender en esta instancia la legalidad del acto materia de control, en el sentido de que como consecuencia del aislamiento obligatorio de las personas, que ha sido necesario adoptar en el territorio nacional, se redujo ostensiblemente la movilidad de la población rural, la demanda de los bienes y servicios que se producen en el campo y se menguaron otros ingresos que estas familias derivan del intercambio económico y social entre zonas urbanas y rurales, con lo cual su condición de usuarios de menores ingresos se ha visto agravada durante esta crisis.

Destaca que «Dado que los prestadores de la zona rural son organizaciones autorizadas de base comunitaria y sin ánimo de lucro que cobran una tarifa apenas suficiente para cubrir los costos mínimos de operación, […] la pandemia genera un impacto mayor sobre los prestadores rurales que no cuentan con fondos de imprevistos o recursos en bancos para atender la contingencia».

El Ministerio, en su intervención, aportó información a esta Colegiatura (en expediente digital), según la cual: Según los datos disponibles para las estimaciones del subsidio rural, se pudo establecer que los prestadores del servicio de acueducto en zona rural, cuentan con un número muy variable de suscriptores, dependiendo del tamaño y de la densidad de población en su área de prestación. Así, se encuentran organizaciones de menos de 100 suscriptores, otras entre 100 y 400 suscriptores, y algunas entre 400 y 1000 suscriptores.

Este número limitado de suscriptores impide que las organizaciones autorizadas recuperen sus costos medios de administración y de operación a través de la facturación, ya que reciben ingresos mensuales muy exiguos que apenas les permiten cubrir los costos mínimos de operación y que, de no ser recaudados, ponen en riesgo la prestación continua del servicio.

Por la débil capacidad de pago, en algunas comunidades no se cobra siquiera el valor mínimo estimado en el marco tarifario vigente, o no se realiza adecuadamente la medición del consumo. […] [L]a medida no solo pretende aliviar los costos económicos a cargo de los usuarios de los servicios públicos de estas comunidades, sino que también conduce a que estos prestadores no vean comprometida su operación, lo cual impacta directamente en la contención de la pandemia generada por el Coronavirus COVID-19 ya que, de acuerdo con la Organización Mundial de la Salud y el Ministerio de Salud y Protección Social, el lavado de manos es la acción más económica y efectiva que ayuda a prevenir enfermedades y, de manera particular, la medida más efectiva para prevenir el COVID-19 es lavarse las manos correctamente con agua y jabón, y hacerlo frecuentemente reduce hasta en 50% el riesgo de contraer coronavirus[13].

Así las cosas, la medida adoptada contribuye de manera significativa a alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del correspondiente estado de excepción. Desde el punto de vista jurídico, resultaba indispensable la expedición de la Resolución 363 de 15 de julio de 2020, con el propósito de dar cabal cumplimiento al mandato del artículo 9 (parágrafo 1) del Decreto legislativo 819 de 2020, que preceptúa: «El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio establecerá mediante resolución las condiciones y requisitos para el otorgamiento de este subsidio y determinará su focalización y distribución, teniendo en cuenta la necesidad de priorizar organizaciones comunitarias sin ánimo de lucro que atiendan usuarios de menores ingresos».

De suerte que, en desarrollo de lo anterior, el Ministerio expidió el referido acto administrativo, con el que reguló los aspectos necesarios para el otorgamiento del subsidio rural de agua potable (metodología de cálculo, condiciones, requisitos, focalización y distribución y vigilancia), medida que contiene: a. a) El objeto de la normativa, alusivo a que desarrolla el artículo 9 del Decreto legislativo 819 de 2020 (artículo 1). a. b) Ámbito de aplicación, que guarda congruencia con el Decreto legislativo 819 de 2020 (artículo 9), esto es, en beneficio de los suscriptores de menores ingresos atendidos en zona rural por organizaciones autorizadas prestadoras del servicio de acueducto, con prioridad de las de naturaleza comunitaria sin ánimo de lucro (artículo 2). a. c) Metodología para el cálculo del subsidio rural de agua potable y el período transitorio durante el cual aplica (artículo 3). a. d) Condiciones para el otorgamiento del subsidio (artículo 4). a. e) Focalización de la medida a suscriptores del servicio de acueducto de menores ingresos del sector rural y los métodos para identificarlos, según la información con la que cuente la organización autorizada, solicitante del subsidio (artículo 5). a. f) Requisitos que deben acreditar las organizaciones autorizadas ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio con la solicitud del subsidio rural (artículo 6). a. g) Focalización territorial de la medida, con prioridad de las organizaciones autorizadas que desarrollen su actividad en las regiones más afectadas del país por los impactos de la pandemia causada por el virus COVID-19, con fundamento en datos abiertos del Gobierno nacional (artículo 7). h) Determinación del trámite que deben seguir las organizaciones autorizadas ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para la entrega del subsidio rural (artículo 8). a. i) Distribución del beneficio entre los suscriptores del servicio de agua potable de menores ingresos, con indicación de las responsabilidades a cargo de la organización autorizada de hacerlo efectivo a través de un descuento en el valor de la tarifa mensual y la obligación de los usuarios de pagar la diferencia entre el valor facturado y el subsidio concedido (artículo 9). a. j) Reglas concernientes a la divulgación de los subsidios rurales conferidos, para asegurar que sean conocidos por los suscriptores (artículo 10). a. k) Medidas de control y seguimiento de la autoridad competente, con la finalidad de: 1) informar al público acerca de los subsidios rurales otorgados desde el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio; 2) suspender por el Ministerio el pago del subsidio, si se comprueba que la organización autorizada omitió o no entregó información veraz y completa; y 3) la referencia a las competencias de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios respecto de las organizaciones autorizadas que se beneficien del subsidio (artículo 11).

Examinado en forma sistemática y finalista el referido articulado, encuentra la Sala que supera el juicio de legalidad al confrontarlo con las disposiciones constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la normativa estatutaria que los regula (Ley 137 de 1994) y los Decretos legislativos 637[14] y 819[15], ambos de 2020, expedidos con ocasión de la reciente declaratoria de estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional.

Por otra parte, la medida resulta compatible con el artículo 368 de la Constitución Política, que preceptúa: «La Nación, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades descentralizadas podrán conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas».

En consecuencia, la Resolución 363 de 15 de julio de 2020 está justificada por la necesidad de salvaguardar a la población rural de menores ingresos de los impactos letales y económicos del virus COVID-19, que constituyen una amenaza general a la salud pública, para cuyo efecto garantiza la prestación del servicio público de acueducto en condiciones de calidad y continuidad, mediante subsidios excepcionales, transitorios, acorde con las capacidades y necesidades de las organizaciones autorizadas que prestan este servicio en zonas rurales del país. 3.4.2.2 Finalidad de la medida.

En este contexto, la medida adoptada por el Ministerio contribuye directa y específicamente a conjurar las causas de la perturbación generada por la pandemia causada por el virus COVID-19 y a impedir la extensión de sus efectos nocivos, propósito que consagran los aludidos Decretos legislativos 637 y 819 de 2020, que la soportan, en el sentido de que «Con el objeto de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios públicos será necesario adoptar medidas para hacerla más eficiente y garantizar la sostenibilidad de los procedimientos, costos y tarifas asociados, así como establecer mecanismos de priorización, ajuste y racionalización de los trámites y procesos, mitigando los impactos de la emergencia en la prestación del servicio y en la ejecución de proyectos de este sector».

Resulta igualmente compatible con los fines que persigue la declaratoria del estado de excepción, entre cuyas motivaciones el Decreto 637 de 2020[16] consagró la de limitar las posibilidades de propagación del virus COVID-19, proteger la salubridad pública, habida cuenta de que otro de los fundamentos de la declaración del estado de excepción lo constituyó la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, «Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus», en la que se afirma que a la fecha, no existe un medicamento, tratamiento o vacuna para prevenir el mencionado virus y, en consecuencia, por su sintomatología y forma de obrar en la persona, genera complicaciones graves y que, de acuerdo con las recomendaciones de 105 expertos, la manera más efectiva de evitar el contagio es tener una higiene permanente de lavado de manos y mantener los lugares de afluencia de público debidamente esterilizados, para lo cual es imprescindible contar con el suministro permanente de agua potable.

De las anteriores consideraciones infiere la Sala que la decisión satisface la finalidad de contribuir directa y específicamente a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de los efectos letales del virus COVID-19. 3.4.2.3 Proporcionalidad de la medida. De igual modo, la medida adoptada en el acto enjuiciado también resulta proporcionada[17], no solo por lo que se acaba de exponer, sino por su idoneidad para alcanzar un propósito constitucionalmente legítimo, cual es el de contribuir a proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, derechos y libertades por parte de las autoridades de la República, razón de ser del Estado social de derecho, como lo consagran los artículos 1° y 2° de la Constitución Política, ante la grave amenaza que significa para la existencia humana la propagación del virus COVID- 19, que, como ya se indicó, según los expertos, no existe por ahora un medicamento, tratamiento o vacuna para hacerle frente, lo que torna indispensable la higiene personal continua de lavado de manos y durante el desarrollo de las actividades cotidianas para mitigar el contagio.

Todo lo anterior persigue un beneficio de supremo valor y trascendencia social, que justifica la medida temporal adoptada por el ente estatal. También satisface el juicio de proporcionalidad en cuanto regula el otorgamiento del subsidio rural de agua potable para el fragmento de la población rural de menores ingresos económicos, sin que se vulnere el principio constitucional de igualdad respecto de otros segmentos y grupos poblacionales que también podrían verse afectados por el impacto socioeconómico negativo y de salubridad pública de la pandemia, que les dificulte asumir el pago de servicios públicos domiciliarios, puesto que la Resolución objeto de control efectúa diferencias razonables, en el sentido de que: (i) no podrán incluirse como beneficiarios del subsidio rural a suscriptores del servicio de acueducto a quienes estén clasificados como usuarios residenciales de estratos 3, 4, 5 o 6, usuarios industriales o comerciales, quienes ocupen viviendas ubicadas en parcelaciones campestres o destinadas a usos recreativos o servicios de alojamiento o fincas destinadas a la producción agrícola y pecuaria en mayor escala, como tampoco los que reciban subsidio o apoyo para el mismo servicio público durante el 2020 por parte del respectivo municipio o distrito previsto en el Decreto 528 del mismo año, o giro directo de subsidio del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio al que se refiere el artículo 4 de tal Decreto (artículo 5);

(ii) focaliza el otorgamiento del subsidio rural de manera progresiva a las organizaciones autorizadas que se ubiquen en departamentos con mayor tasa de desempleo, según datos abiertos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, y municipios en los que se presenten casos confirmados de COVID-19, con base en datos abiertos del Ministerio de Salud y Protección Social (artículo 7); y (iii) prevé que «La organización autorizada se obliga a distribuir los recursos recibidos por concepto del subsidio rural entre los suscriptores de menores ingresos hasta que estos se agoten», sin que los libere totalmente del deber de pagar el servicio, puesto que consagra que «Los suscriptores de menores ingresos deberán realizar el pago oportuno de la factura en lo que exceda al valor del subsidio rural» (artículo 9).

Lo expuesto descarta, de contera, que la autoridad administrativa haya incurrido en falsa motivación[18] del acto controlado o en desviación de poder[19], en atención a que su expedición se tornó necesaria, proporcionada frente a las circunstancias que lo originaron, razonada y razonable y guarda evidente conexidad con los decretos legislativos que le sirvieron de fundamento y las normas constitucionales citadas.

Sin más consideraciones sobre el particular y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que el acto administrativo objeto de control inmediato de legalidad se halla conforme a derecho. No obstante, el presente fallo producirá efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se realizó el examen, de conformidad con lo consagrado en el artículo 189 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala especial de decisión 24, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, de acuerdo con el Ministerio Público, FALLA: 1.° Declárase conforme a derecho la Resolución 363 de 15 de julio de 2020, emitida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por lo expuesto en la parte motiva de este fallo. 2.º En firme esta providencia, archívense las diligencias, previas las constancias y anotaciones que sean menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmada electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Presidente Firmada electrónicamente LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Con aclaración de voto Firmada electrónicamente ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Firmada electrónicamente JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ(e) Firmada electrónicamente GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance del control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No implica la falsa motivación y la desviación de poder del acto administrativo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Función del juez / COSA JUZGADA RELATIVA [E]mplear en el Control Inmediato de Legalidad los mismos presupuestos del juicio de legalidad de la nulidad y la mención del artículo 137 del CPACA, contraviene además la característica ínsita del Control Inmediato de Legalidad, atinente a que la decisión de fondo o de mérito vertida en el fallo hace tránsito a la cosa juzgada relativa y, de paso, a la máxima que se advierte de que precisamente la decisión que se adopta en dicho vocativo no inhibe ni imposibilita que el acto pueda ser juzgado dentro del abanico de los medios de control que para el acto administrativo tiene la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dando la posibilidad de que pueden activarse los demás medios de control para discutir la legalidad del acto, que es donde sí corresponde estudiar las causales generales de la nulidad del acto. […] [E]l juez del Control Inmediato de Legalidad es más un juez de la constitucionalidad, o mejor de la excepcionalidad de las decisiones que se plasman y contienen en actos administrativos generales devenidos de los decretos declaratorio y legislativos derivados de éste.

Arrogarse por parte del operador del Control Inmediato de Legalidad las competencias del juez de la nulidad, resulta un manejo laxo de las competencias entre los operadores del Control Inmediato de Legalidad y la nulidad del acto y que se ingrese en una mixtura de competencias, decisiones y alcances que se confunden, cuando en estricto rigor por las características propias de cada uno de esos medios de control son y deben ser escindibles. [ ] [C]onsidero que no es acertado referirse a las causales de nulidad de los actos administrativos, debido a que se extiende el ámbito de aplicación del control inmediato de legalidad a escenarios no previstos por el legislador.

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 24 ACLARACIÓN DE VOTO Consejera: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de diciembre de dos mil veinte (2020) Con el debido respeto, manifiesto que aunque comparto la decisión del fallo de 9 de diciembre de la presente anualidad, proferida por la Sala Especial de Decisión Nº. 24, adoptada dentro del vocativo de la referencia, que declaró la legalidad de la Resolución 363 de 15 de julio de 2020, existen razones de la parte considerativa que me llevan a plantear la siguiente disidencia, por la vía de la aclaración de voto.

Bajo estas glosas, debo señalar que no estoy de acuerdo con la afirmación vertida en el siguiente párrafo: “Lo expuesto descarta, de contera, que la autoridad administrativa haya incurrido en falsa motivación[20] del acto controlado o en desviación de poder[21], en atención a que su expedición se tornó necesaria, proporcionada frente a las circunstancias que lo originaron, razonada y razonable y guarda evidente conexidad con los decretos legislativos que le sirvieron de fundamento y las normas constitucionales citadas”.

(Negrillas fuera de texto). Desde mi punto de vista, la falsa motivación y la desviación de poder son causales connaturales de la nulidad de los actos administrativos, tal y como se advierte en el contenido del artículo 137 del CPACA, por lo que considero que no son del resorte del operador del Control Inmediato de Legalidad. Es por ello que, en mi criterio, abordar un examen en ese sentido implicaría vaciar la competencia del juez de la presunción de la legalidad del acto, pues no puede desconocerse que la sentencia tiene efectos de cosa juzgada relativa, que permiten a los administrados controvertir asuntos que no fueron estudiados en el fallo.

En este orden, resulta diáfano que la decisión que se adopta en el control inmediato de legalidad no constituye un obstáculo para que el acto pueda ser juzgado dentro del abanico de los medios de control contemplados en el ordenamiento jurídico, atendiendo sus propios requisitos, fines y teleologías. Así las cosas, a mi juicio, emplear en el Control Inmediato de Legalidad los mismos presupuestos del juicio de legalidad de la nulidad y la mención del artículo 137 del CPACA, contraviene además la característica ínsita del Control Inmediato de Legalidad, atinente a que la decisión de fondo o de mérito vertida en el fallo hace tránsito a la cosa juzgada relativa y, de paso, a la máxima que se advierte de que precisamente la decisión que se adopta en dicho vocativo no inhibe ni imposibilita que el acto pueda ser juzgado dentro del abanico de los medios de control que para el acto administrativo tiene la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,, dando la posibilidad de que pueden activarse los demás medios de control para discutir la legalidad del acto, que es donde sí corresponde estudiar las causales generales de la nulidad del acto.

En efecto, el Control Inmediato de Legalidad, por tratarse de un proceso judicial la decisión es una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada relativa, en los términos del artículo 189 del CPACA: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes, pero solo en relación con la causa petendi juzgada.

Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen (…)”. La figura de la cosa juzgada relativa impone que el acto examinado puede ser demandado posteriormente en los vocativos en los que se discute la legalidad del acto administrativo, ya que a pesar de la integralidad del análisis que comporta este medio de control, la cual se desprende el cúmulo de reglas normativas que son empleadas por el juez, no corresponde a un examen completo y absoluto, pues, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, “…el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137”[22], lo que permite con posterioridad demandar el acto, por razones distintas a las estudiadas, a través de los medios de control ordinarios establecidos en el ordenamiento, v. gr., nulidad[23] y nulidad y restablecimiento del derecho[24].

Es más, arrogarse esa competencia por parte del operador del Control Inmediato de Legalidad coarta el abanico normativo, legal y reglamentario, del que goza la acción de nulidad contra el acto administrativo, pues no debe perderse de base que conforme al artículo 20 de la Ley 137 de 2020 y al artículo 136 del CPACA, el marco competencial del juez del Control Inmediato de Legalidad se circunscribe al análisis entre el acto administrativo general que se escruta y su relación y respeto con la legislación de excepción, esto es, con el Decreto Declaratorio del estado de excepción y los Decretos Legislativos devenidos de éste, sin que pueda abordarse el cotejo que otra clase de normas, pues el legislador tuvo clara la escisión entre los medios de control, si su voluntad hubiera sido que el operado del inmediato de legalidad fuera el mismo de la nulidad del acto administrativo, nada difícil le hubiera quedado legislarlo de esa manera, más aún cuando tuvo en mente que fuera la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo quien conociera de ambos medios de control que están en pie de igualdad, pero que responden cada uno a sus propios requisitos, fines y teleologías.

Huelga recordar que la decisión del Control Inmediato de Legalidad no pretende sustituir y menos recortar la competencia amplia que tiene el juez de la nulidad del acto administrativo, quien en su espectro de juzgamiento, sí puede determinar si el acto ha incurrido en falsa motivación o en desviación de poder; irrespetar ese límite implica desconocer otra de las características propias del control inmediato, como lo es la concurrencia, por cuanto su existencia no excluye la posibilidad de que la legalidad sea analizada también a través de los distintos medios de control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Y es que el juez del Control Inmediato de Legalidad es más un juez de la constitucionalidad, o mejor de la excepcionalidad de las decisiones que se plasman y contienen en actos administrativos generales devenidos de los decretos declaratorio y legislativos derivados de éste. Arrogarse por parte del operador del Control Inmediato de Legalidad las competencias del juez de la nulidad, resulta un manejo laxo de las competencias entre los operadores del Control Inmediato de Legalidad y la nulidad del acto y que se ingrese en una mixtura de competencias, decisiones y alcances que se confunden, cuando en estricto rigor por las características propias de cada uno de esos medios de control son y deben ser escindibles.

Lo contrario implicaría desnaturalizar y dejar sin efecto, itero, dos de las principales características del Control Inmediato de Legalidad como lo son que la decisión hace tránsito a cosa juzgada relativa y la concurrencia con los otros medios de control. Por lo anterior, considero que no es acertado referirse a las causales de nulidad de los actos administrativos, debido a que se extiende el ámbito de aplicación del control inmediato de legalidad a escenarios no previstos por el legislador.

En los anteriores términos dejo expuestas las razones que me llevaron a aclarar mi voto. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ. Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] La sala plena de lo contencioso-administrativo, en sesión virtual 10 de 1° de abril de 2020, determinó asignar las decisiones acerca de los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión de esta Corporación, según consta en acta 9 de la misma fecha. [2] Sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Reinaldo Chavarro Buriticá, expediente 11001-03-15-000-2002-1280-01(CA-006). [3] Sentencia de 5 de marzo de 2012, sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 11001-03- 15-000-2010- 00369-00. [4] Sentencia de 5 de marzo de 2012, expediente 11001031500020100036900, M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [5] Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, expediente 2002-0949-01, M. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, expediente 2003- 0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, expediente 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, expediente 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. [6] Expediente 11001031500020150257800, M. P. Guillermo Vargas Ayala. [7] Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso administrativo, fallo de 24 de septiembre de 2002, expediente 2002-0697, C. P. Alberto Arango Mantilla. [8] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo, fallo de 23 de noviembre de 2010, expediente No. 2010-00196. C.P. Ruth Stella Correa Palacio. [9] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 24 de septiembre de 2002, expediente 2002-0697. C.P. Alberto Arango Mantilla. [10] «ARTÍCULO

65. DEBER DE PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL. Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso». [11] Declarado exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-307 de 2020, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [12] El Decreto 819 de 2020, desarrollado por el acto aquí controlado, refiere en su motivación «Que las organizaciones autorizadas, son esquemas organizativos que surgen para proveer a la comunidad local de la necesidad básica del agua, en muchos casos, ante la ausencia de dispositivos estatales adecuados para asegurar la prestación del servicio.

Estas formas organizativas reflejan, en muchos casos, la construcción de institucionalidad local, a través de la participación directa de los habitantes de una región» (se destaca). Agrega que «el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, mediante el Sistema de Inversiones de Agua Potable y Saneamiento Básico, identificó aproximadamente 2500 de estos prestadores del servicio de acueducto que están organizados formalmente y cuentan con la capacidad de participar en la distribución de subsidios directos a su demanda». [13] Documento de 19 de agosto de 2020, aportado en expediente digital por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio [14] Por medio del cual el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días» [15]«Por el cual se adoptan medidas para el sector de Vivienda, Ciudad y Territorio en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica ordenada mediante Decreto 637 del 6 de mayo de 2020». [16] Por medio del cual el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días» [17] Para la Corte Constitucional «Basta con señalar que la proporcionalidad del medio se determina mediante una evaluación de su “idoneidad para obtener el fin (constitucionalmente legítimo de acuerdo con el principio de razón suficiente); necesidad, en el sentido de que no existan medios alternativos igualmente adecuados o idóneos para la obtención del fin, pero menos restrictivos de los principios afectados; y proporcionalidad en sentido estricto, esto es, que el fin que la efectividad del fin que se persigue se alcance en una medida mayor a la afectación de los principios que sufren restricción, y particularmente, del principio de igualdad”.

Los dos primeros suponen un análisis de medios afines, en el que se estudia (i) si un medio es potencialmente adecuado para satisfacer un fin legítimo perseguido por el órgano que adopta la medida, y (ii) si existen medios alternativos que eviten la restricción de un principio o la hagan menos intensa; el tercero, a su turno, se concentra en determinar si esa medida satisface tan ampliamente un principio constitucional que se justifica una restricción (menor) de otro principio o fin constitucional.

También vale la pena precisar que la Corte en algunos de sus primeros fallos estudiaba la “razonabilidad” de las medidas dentro del sub-principio de idoneidad del juicio de proporcionalidad, mientras en otros, lo hacía en pasos separados. En realidad, el examen tiene los mismos pasos sin importar si se separa la legitimidad del fin de la idoneidad o adecuación de la medida.

Para profundizar en el tema, se pueden consultar las Sentencias C-475 de 1997, T-015 de 1994, C-022 de 1996, C, T-230 de 1994, C-475 de 1997, C-584 de 1997, C-309 de 1997, C-392 de 2002 y T-916 de 2002» (sentencia C-220 de 2017, M. P. José Antonio Cepeda Amarís) [18] En lo concerniente a la desviación de poder, la Corte Constitucional ha sostenido que este vicio «en la expedición de un acto administrativo se presenta, cuando un órgano del Estado, actuando en ejercicio y dentro de los límites de su competencia, cumpliendo las formalidades de procedimiento y sin incurrir en violación de la ley, utiliza sus poderes o atribuciones con el propósito de buscar una finalidad contraria a los intereses públicos o sociales, en general, o los específicos y concretos, que el legislador buscó satisfacer al otorgar la respectiva competencia» (sentencia C-456 de 1998, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa). [19] Según la jurisprudencia de esta Corporación, para que se configure la falsa motivación de los actos administrativos «es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) O bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) Que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente» [sentencia de 26 de julio de 2017, expediente 11001-03-27-000-2018 00006-00 (22326)]. [20] En lo concerniente a la desviación de poder, la Corte Constitucional ha sostenido que este vicio «en la expedición de un acto administrativo se presenta, cuando un órgano del Estado, actuando en ejercicio y dentro de los límites de su competencia, cumpliendo las formalidades de procedimiento y sin incurrir en violación de la ley, utiliza sus poderes o atribuciones con el propósito de buscar una finalidad contraria a los intereses públicos o sociales, en general, o los específicos y concretos, que el legislador buscó satisfacer al otorgar la respectiva competencia» (sentencia C-456 de 1998, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa). [21] Según la jurisprudencia de esta Corporación, para que se configure la falsa motivación de los actos administrativos «es necesario que se demuestre una de dos circunstancias: a) O bien que los hechos que la Administración tuvo en cuenta como motivos determinantes de la decisión no estuvieron debidamente probados dentro de la actuación administrativa; o b) Que la Administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente» [sentencia de 26 de julio de 2017, expediente 11001-03-27-000-2018 00006-00 (22326)]. [22] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 5 de marzo de 2012. [23] Art. 137 CPACA. [24] Art. 138 CPACA.