ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / APELACIÓN DE LA SENTENCIA / PERJUICIO DERIVADO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DAÑO OCASIONADO CON ACTOS ADMINISTRATIVOS / FUENTE DEL DAÑO / DAÑO DERIVADO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO [P]ara la Sala resulta claro que, como las referidas decisiones tienen la naturaleza jurídica de actos administrativos, cuya validez fue cuestionada por los demandantes, la acción que resultaba procedente no era la de reparación directa, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que además de pretender la declaratoria de invalidez de esos actos por las razones expuestas a lo largo de su demanda, bien podían formular pretensiones resarcitorias, en la medida en que la fuente de su daño, tal como lo indicaron en la demanda, fueron las resoluciones mediante las cuales se cancelaron las matrículas de sus vehículos. […] Bajo ese entendido, dado que la acción ejercida por los demandantes no era la adecuada para reclamar los perjuicios que supuestamente les fueron ocasionados, la Sala confirmará la decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, bajo el entendido que la acción correspondiente se encontraba caducada, debido a que los actos administrativos controvertidos fueron expedidos en el 2008 y la demanda fue radicada […] por fuera de la oportunidad que, para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, establecía el artículo 136, numeral 2 del CCA.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 FACULTADES DEL JUEZ / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CAUSA PETENDI / MODIFICACIÓN DE PRETENSIONES DE LA DEMANDA / ALTERACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / ALCANCE DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA La jurisprudencia de esta Corporación ha sido pacífica en considerar que el juez de lo Contencioso Administrativo carece por completo de facultades para variar la causa petendi contenida en la demanda.

Esto implica que en los procesos conocidos por esta Jurisdicción la sentencia está ineludiblemente abocada a resolver las pretensiones con base en los fundamentos fácticos y jurídicos descritos en la demanda o su modificación y en los medios de convicción regular y oportunamente agregados al plenario. De este modo, cualquier variación o modificación de los límites trazados por las partes implicaría un desconocimiento de la regla de la congruencia y, de contera, una transgresión del derecho al debido proceso.

Esto, por cuanto se sorprendería a la entidad pública demandada cuya defensa y medios exceptivos estuvieron enfocados a rebatir los hechos presentados en la demanda y, por otra, en atención a que esta jamás tendría opción de ejercer en ese caso el legítimo derecho a controvertir y aportar pruebas tendientes a discutir los renovados planteamientos del extremo activo.

Por esta razón, el juez debe resolver sobre las pretensiones de la demanda, sus fundamentos fácticos y jurídicos con sustento en la prueba regular y oportunamente aportada al proceso, tal como lo dispone el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 305 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la carencia de facultades del juez contencioso administrativo para variar la causa petendi contenida en la demana, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 24 de octubre de 2016, rad. 34357, C. P. Hernán Andrade Rincón. ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUENTE DEL DAÑO / DAÑO DERIVADO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO Como lo ha sostenido de manera reiterada la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación, la escogencia de la acción no depende de la discrecionalidad del demandante -como se ha sugerido a lo largo del proceso-, sino del origen del daño que se alega y del fin pretendido.

Así, cuando la fuente del daño proviene de un hecho, de una omisión, de una operación administrativa o de un acto administrativo, del cual no se cuestiona su legalidad, la vía procesal adecuada es la reparación directa (artículo 86 del Código Contencioso Administrativo); en cambio, cuando se considera que los perjuicios devinieron de un acto administrativo ilegal, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 85 ibídem).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 86 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la fuente u origen del daño para escoger la acción procedente en lo contencioso administrativo, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 27 de abril de 2006, rad. 16079. C. P. Ramiro Saavedra Becerra; sentencia de 3 de diciembre de 2008, rad. 16054, C. P. Ramiro Saavedra Becerra; auto de 21 de septiembre de 2016, rad. 56214, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico; auto de 21 de septiembre de 2016, rad. 56199, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico; auto de 21 de septiembre de 2016, rad. 56220, C. P. Marta Nubia Velásquez Rico; auto de 30 de septiembre de 2004, rad. 26101, C. P. Nora Cecilia Gómez Molina; auto de 5 de noviembre de 2003, rad. 24848, C. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; auto de 19 de febrero de 2004, rad. 25351, C. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D. C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 76001-23-31-000-2010-00194-02(51803) Actor: OMAR ARIEL GÓMEZ GAVIRIA Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE CALI Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: RESPONSABILIDAD POR ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN – decisiones adoptadas en la implementación del Sistema Integrado de Transporte Masivo MIO – INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN – la escogencia de la acción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino el origen del daño alegado, en sub lite se concretó con la expedición de unos actos administrativos – FALLO INHIBITORIO – la vía procesal adecuada para demandar en este asunto no era la acción de reparación directa, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho.

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 30 de abril de 2014 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la que esa Corporación se inhibió de pronunciarse de fondo por encontrarse probada la improcedencia de la acción. I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Omar Ariel Gómez Gaviria y otros pretenden la declaratoria de responsabilidad de la Nación – Ministerio de Transporte, el municipio de Cali – Secretaría de Tránsito y Transporte y Metrocali S.A., por la conducta irregular en que incurrieron estas entidades en la implementación y puesta en funcionamiento del sistema integrado de transporte masivo MIO, que ocasionó el desplazamiento en la actividad económica de transporte público de pasajeros que ejercían los accionantes.

II.

ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito presentado el 23 de febrero de 2010 (fl. 285 c. ppal.) -corregido y aclarado el 14 de septiembre de 2012 (fl. 500 c. ppal.)- los señores Omar Ariel Gómez Gaviria, Rosalbina Chávez Henao, en nombre propio y en representación de la menor Yenhy Daniela Gómez Chávez; Gildardo Quintero Aguirre, María Rubilia Murillo Cifuentes;

Henry Renza Zúñiga, María Nur Calderón Losada, en nombre propio y en representación del menor Duvan Alejandro Renza Calderón, los mayores de edad Henry Fernando Renza Calderón y César Fabián Renza Calderón; Oscar Tulio Osorio Galeano, Francia Elena Escobar de Osorio, Oscar Fabián Osorio Escobar, Angélica María Osorio Escobar, Adriana Marcela Osorio Escobar;

Eider Alfonso López Bolaños; Rosa Nelly Bolaños Álvarez; Krezzia María Serrano Bolaños; José Néstor Ossa Aristizábal, en nombre propio y en representación de los menores Jeferson Andrés Ossa Duque y Dagna Alejandra Ossa Duque; Bernis Roque Certuche Capote, en nombre propio y representación del menor Cristian Camilo Certuche Cabrera, el mayor Diego Fernando Certuche Cabrera;

Carmen Esneda González Torres; Genner Alonso Gutiérrez Cortés y Margarita Moreno López, en nombre propio y en representación del menor Genner Anderson Gutiérrez Moreno, y la mayor Leydi Yohanna Gutiérrez Moreno, por conducto de apoderada judicial (fls. 1 a 20 c. ppal.), interpusieron demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Transporte, el municipio de Cali – Secretaría de Tránsito y Transporte y Metrocali S.A., con el fin de que se les declarara responsables por los daños y perjuicios ocasionados con la implementación y puesta en funcionamiento del sistema integrado de transporte masivo MIO.

En la demanda se solicitó que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas (fl. 2 c. ppal.): 1) Que se declare responsable en la sentencia judicial, administrativa y extracontractualmente a la Nación –Ministerio de Transporte–, Municipio de Santiago de Cali –Secretaría de Tránsito y Transporte de Santiago de Cali–; Metrocali S.A., por los daños y perjuicios materiales e inmateriales que se causaron a los demandantes con ocasión de la implementación y puesta en funcionamiento del Sistema Integrado de Transporte Masivo SITM, Masivo Integrado de Occidente MIO, concretando y materializando en forma determinante el desplazamiento forzoso de su actividad económica lícita de la prestación del servicio público esencial de transporte colectivo urbano de pasajeros en la ciudad de Cali. 1.1) Condenar, en consecuencia a la Nación –Ministerio de Transporte–, Municipio de Santiago de Cali –Secretaría de Tránsito y Transporte de Santiago de Cali–;

Metrocali S.A., en reparación del daño ocasionado, a pagar a favor de los actores, o a quien represente legalmente sus derechos, todos los perjuicios materiales e inmateriales solicitados y que se pague o cancele como resarcimiento de los daños inmateriales sufridos el equivalente en salario mínimos legales mensuales vigentes, así como los valores fijados por perjuicio material debidamente indexados, actualizados al valor en el momento del pago total, integralmente en las cantidades claramente descritas en el acápite de la estimación razonada de la cuantía y en la sumatoria (resumen) de todas las indemnizaciones estimadas (los valores que se piden se encuentran explicados y desglosados en el acápite mencionado) (…).

Aunado a esto, en la demanda se pretendió el reconocimiento específico de indemnización para cada uno de los accionantes, por los conceptos de daño a la vida en relación, perjuicio moral, daño psicológico y lucro cesante (fls. 305 y 513 c. ppal.). Como fundamento fáctico de la demanda, en síntesis, se adujo lo siguiente: Varios de los accionantes desempeñaban la actividad de transporte público de pasajeros en la ciudad de Cali, en unos vehículos que eran de su propiedad.

Luego de haberse agotado el trámite de la licitación pública MC-DT-001 de 2006, la implementación y operación del Sistema Integrado de Transporte Masivo SITM, Masivo Integrado de Transporte MIO quedó a cargo de las sociedades GIT Grupo Integrado de Transporte S.A., Blanco y Negro Masivo S.A., ETM Empresa de Transporte Masivo S.A. y UNIMETRO Unión Metropolitana de Transporte S.A. Una de las obligaciones que tenían estas empresas consistía en reducir la oferta del transporte público colectivo.

Sobre este punto, en la demanda se consideró (fl. 290 c. ppal.): Dicha condición no se cumplió toda vez que quien se dispuso a realizar, oficiosamente, la reducción de oferta fue la Secretaría de Tránsito municipal de Santiago de Cali al expedir las resoluciones por medio de las cuales se cancelaban las tarjetas de operación de manera ilegal, y lo único que se dispusieron a hacer las empresas fue a comprar los vehículos (bien que salían por lo dispuesto en las resoluciones o bien forzados por la presión excesiva ejercida por el estado) al precio que ellas deseaban, para luego ser llevados a chatarrizar y posteriormente la Secretaría expedía una resolución por la cual cancelaba la matrícula correspondiente de cada vehículo por desintegración física, con lo cual ya salía definitiva a irreversiblemente de circulación y desaparecía de la vida jurídica; es decir la Secretaría de tránsito los obligó a salir de circulación, a dejar su trabajo, su fuente de ingresos, pues sin las respectivas tarjetas de operación un vehículo de esos no puede operar, no sirve para nada, así que no les quedó otra salida que forzosamente vender y desintegrar; todo con la aquiescencia de Metrocali y el Ministerio de transporte quienes ante tales aberraciones nada hicieron (…).

Según se expresa en la demanda, el daño antijurídico alegado obedeció a la presión indebida que ejercieron las autoridades municipales, que dieron lugar a que los conductores accionantes tuvieran que dejar de realizar su actividad económica. Esto se adujo en los siguientes términos (fl. 291 c. ppal.): Aunque los vehículos de mis poderdantes no aparecieron relacionados en las resoluciones que cancelaban la tarjeta de operación, se creó entre ellos un pánico por medio de la Secretaría de tránsito con la complicidad de las empresas de transporte; a tal punto que se vieron abocados al acoso por parte de los agentes de tránsito quienes por cualquier motivo amenazaron con llevar el vehículo de su propiedad a los patios, por modificaciones de rutas y exclusión de los principales corredores viales de la ciudad dejados para uso exclusivo del Sistema Integrado de Transporte masivo MIO (…).

Igualmente el pánico que se creó cuando se les decía a los pequeños propietarios que no arreglaran el vehículo porque el 31 de diciembre de 2008 todo el parque automotor tenía que salir de circulación (…), trayendo como consecuencia la chatarrización [de] su vehículo presionados por las implacables medidas adoptadas por la Secretaría de tránsito de desesperarlos hasta el punto que salieron (vendiendo y chatarrizando su carro), así como comprendiendo que aquel era el destino que también les esperaba a ellos, por razón del cubrimiento del 94% que el MIO hará de este transporte de Cali.

Respecto de aquellos que se vieron obligados a salir sin la existencia de las resoluciones que cancelaran las tarjetas de operación se dirá lo siguiente. A este grupo de expropietarios también se les obligó a salir de operación del transporte público colectivo. Para que se presente esta situación acontecieron varias cosas: se les ha presionado por parte de los agentes de la Secretaría de Tránsito, y por la misma Secretaría, para que se salgan de operación. Se les ha fastidiado con acciones exageradas, con exceso de poder, pues los “agentes de tránsito” se pusieron en la tarea, y aún lo siguen haciendo, de perseguir a los propietarios y presionarlos hasta que lleguen a la desesperación y tengan que salirse y dejar tirado a su trabajo, solicitando (obligados) la cancelación de las tarjetas y la chatarrización del vehículo sin que haya resolución previa, con el fin que posteriormente no digan que fue el municipio, por medio de la Secretaría, quien los sacó sino que la misma fue “voluntaria”.

Para ello los han perseguido incansablemente para multarlos por cualquier cosa, y para llevarselos a los patios sus vehículos (incluso se los han llevado por supuestas conductas que no son sujetas a este tipo de acción), con la finalidad de azararlos, aburrirlos y hacer su trabajo irrealizable, además también con la clara intención de hacer que los propietarios tengan que pagar reiteradas y costosas multas, para así lograr que ellos no reciban utilidades de su trabajo, sino que todo se les vaya en multas (…) y conseguir con eso que su vehículo solo produzca pérdidas y así obligarles a salir.

Eso es actitud cobarde, despiadada, propia del autoritarismo, propio de un poder desmedido, propio de un exceso de poder, propio de un Estado arbitrario. En relación con estos hechos, la parte actora argumentó que las entidades accionadas deben responder bajo el título de imputación de daño especial, por considerar que, si bien la puesta en funcionamiento del Sistema de Transporte Masivo MIO se encontraba amparada en diversas normas de orden legal y constitucional, los perjuicios ocasionados a los accionantes eran desproporcionados respecto de los sufridos por el resto de la población. En este punto, además se señaló que tanto la implementación del mencionado sistema, como la causación de los daños alegados en la demanda estaban exentos de prueba por tratarse de hechos notorios (fl. 318 c. ppal.).

Aunado a esto, indicó que, en caso de no ser aplicable el anterior título de imputación, la responsabilidad debía edificarse sobre la base de una falla del servicio consistente en la inobservancia de los deberes de protección de los derechos de los accionantes, de cara a la protección de sus derechos. Aunado a esto, se indicó que el municipio de Cali erró al denegar algunas solicitudes que en su momento presentaron los hoy accionantes que estaban encaminadas a obtener permisos para continuar con el ejercicio de su actividad económica.

Sobre este punto, se adujo (fl. 320 c. ppal.): Hay casos, dentro de este cúmulo de situaciones genéricamente iguales, en los que se actuó irregularmente y se omitió la eficiencia y la aplicación normativa, en plena contraposición de la correspondida función que debía ejercer la Secretaría de Tránsito. Es así, por poner como ejemplo uno de los casos aquí tratados, como ocurrió con el señor Jairo Gómez Gordillo a quien una vez se le venció el término de vigencia de su tarjeta de operación, acudió a las oficinas de tránsito para solicitar la renovación de la misma, pero aquella le fue negada y se le dijo que no se le expediría una nueva tarjeta, lo que le llevó, por más que tuviese el vehículo dentro del tiempo de vida útil y en condiciones mecánicas perfectas (pues había reparado el motor recientemente), obligadamente a vender su vehículo para ser desintegrado y sacado del parque automotor de servicio público colectivo.

En este punto, la falla del servicio ya se hizo presente, pero no sólo por el acontecer de haber rechazado su petición de renovación de tarjeta, sino por haber desconocido las leyes de tránsito (…) que contemplan los requisitos necesarios para solicitar dicho documento (…) lo que refuerza aún más la existencia de tal falta en el servicio, que sin duda ocasionó daño en dos aspectos, primero porque se le violó el derecho que tenía de poder renovar la vigencia de la tarjeta de operación de su colectivo pero que le fue negada con desconocimiento de las normas y con exceso de poder, con extralimitación en sus funciones, y contraviniendo el principio de derecho público que dice que los servidores públicos sólo pueden hacer aquello que les está expresamente permitido; y segundo porque el vehículo aún tenía varios años de vida útil (establecida legalmente), y a pesar de ello se le negó la oportunidad de continuar en el oficio legal y legítimo que le daba sustento. 2.

Trámite en primera instancia 2.1. Mediante auto del 19 de marzo de 2010 (fl. 368 c. ppal.), el Tribunal Administrativo del Cauca rechazó la demanda por considerar que no correspondía a la acción de reparación directa, sino a la de nulidad y restablecimiento del derecho. Y como libelo introductorio fue presentado por fuera de los cuatro meses establecidos como oportunidad para su interposición, había operado la caducidad. 2.2.

Frente a esta decisión la parte actora interpuso el recurso de apelación (fl. 374 c. ppal.), el cual fue despachado favorablemente por el Consejo de Estado mediante providencia del 25 de agosto de 2011 (fl. 449 c. ppal.), en el sentido de precisar que, ante la falta de absoluta certeza sobre la acción procedente, debía darse aplicación a los principios de pro actione y pro damato a efectos de admitir la demanda y diferir la decisión definitiva sobre este aspecto de la controversia a la sentencia. En esa misma providencia se admitió la demanda y se ordenó la práctica de las respectivas notificaciones. 2.3.

Antes de adoptar esa decisión, mediante auto del 18 de marzo de 2011 se decretó una prueba de oficio consistente en requerir a la Secretaría de Tránsito y Transporte del municipio de Santiago de Cali para que certificara la fecha de notificación y constancia de ejecutoria de “las resoluciones por medio de las cuales se autorizó la desintegración física total” de los vehículos mencionados en la demanda como de propiedad de los accionantes (fl. 406 c. ppal.).

Este requerimiento fue absuelto mediante memorial visible a folios 410 a 444. 2.4. A través de escrito formulado el 14 de septiembre de 2012 se aclaró y corrigió la demanda (fl. 500 c. ppal.). Así las cosas, la demanda definitiva fue admitida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en proveído del 2 de octubre de 2012 (fl. 577 c. ppal.).

Este auto fue notificado en debida forma a las entidades que conforman el extremo pasivo (fls. 584 a 589 c. ppal.). 2.4.1. El Ministerio de Transporte se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que no estaba legitimado en la causa por pasiva. Al respecto, precisó que, en aplicación de los Decretos 2171 de 1992, 101 de 2000, 2053 de 2003 y 87 de 2010, que establecen la estructura administrativa y asignación de funciones a esa cartera ministerial, debe entenderse que esa entidad es “un órgano eminentemente regulador, planificador y normativo en el área del transporte y en la actualidad carece de funciones de tipo operativo de seguridad en cuanto a lo que se refiere la demanda, de vigilancia y control de las actuaciones de los funcionarios de los diferentes organismos de tránsito” (fl. 476 c. ppal.). 2.4.2.

Metrocali S.A. también se opuso a las pretensiones y propuso las excepciones de (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, (ii) improcedencia de la acción, (iii) caducidad de la acción, (iv) inexistencia de daño antijurídico especial indemnizable y (v) existencia de una causa extraña. En primer lugar, la entidad adujo que los actos administrativos considerados lesivos, fueron proferidos por la Secretaria de Transito, por lo tanto, Metrocali S.A. no es la llamada a responder por el supuesto daño antijurídico ocasionado a la parte actora.

Aunado a esto, adujo que en el presente asunto debió interponerse la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos antes mencionados y no la acción de reparación directa, motivo por el cual el fallo debe ser inhibitorio. Sin embargo, consideró que en caso de que se le dé el trámite correcto al presente asunto, debe declararse la caducidad de la acción, toda vez que los actos administrativos demandados quedaron ejecutoriados desde hace más de cuatro meses.

Metrocali S.A. también argumentó que en el presente asunto no se encontraba acreditado el daño antijurídico alegado. Esto, por considerar que (i) la chatarrización o desintegración física ocurrió de manera voluntaria por los demandantes, razón por la cual se constituye, una causa extraña a la existencia y funcionamiento de Metrocali S.A. y extingue la obligación de indemnización por parte de la entidad;

(ii) no se probó que los daños a los actores se hubieran realizado de forma exclusiva, especial y anormal, pues es inevitable que el nuevo sistema de transporte desplace a los vehículos que debido a su prolongado uso no están en condiciones de competir con el nuevo sistema; (iii) el Consejo de Estado ha señalado que el otorgamiento de una licencia de tránsito no genera derechos adquiridos, sino una mera expectativa de explotación transitoria;

(iv) la creación de Metrocali S.A., como opción de transporte colectivo, no la obliga a indemnizar a los agentes preexistentes en el mercado de transporte por su reducción o desaparición. Por último, la entidad demandada establece que la chatarrización de los vehículos se hizo a voluntad de los propietarios. Se deduce entonces que el supuesto hecho dañoso fue producto exclusivo de la víctima lo que rompe el nexo causal con esta entidad, y si dicha voluntad fue a causa del acoso por parte de las autoridades y los agentes de tránsito, la causa del daño también resultaría extraña a Metrocali S.A. pues se trataría del hecho de un tercero (fl. 545 c. ppal.). 2.4.3.

El municipio de Santiago de Cali solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda, para lo cual formuló las excepciones de (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, (ii) improcedencia de la acción, (iii) caducidad de la acción, (iv) inexistencia de daño antijurídico, (v) inexistencia del nexo causal con el municipio de Santiago de Cali y (vi) la innominada.

En cuanto a la falta de legitimación por pasiva, el municipio adujo que no fue responsable de la operación, planificación, diseño de rutas, control y gestión del sistema MIO, ni la entidad encargada de establecer las directrices técnicas referentes a la disminución del transporte público colectivo. Además, señaló que el municipio no participó en las negociaciones realizadas con los accionantes para la adquisición de sus vehículos.

En relación con la improcedencia de la acción, consideró que en el presente asunto debió promoverse demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos considerados lesivos por los actores y no la de reparación directa. Dicho lo anterior el municipio señaló que de todos modos esa acción se encontraba caducada, pues el término para demandar dichos actos era de cuatro meses y la demanda se presentó casi dos años después. En cuanto a la inexistencia del daño se adujo que (i) existió voluntad por parte de los demandantes para la chatarrización o desintegración física de los vehículos, (ii) no obra prueba en el plenario de que se hubiere causado un daño especial y anormal, dado que es inevitable que un nuevo sistema de transporte desplace a vehículos antiguos que no se encuentren en buenas condiciones, (iii) el otorgamiento de una licencia no genera derechos adquiridos, sino que simplemente es una mera expectativa de explotación transitoria, (iv) la aparición de un nuevo sistema de transporte colectivo, no implica que se deba indemnizar a los agentes preexistentes en el mercado de transporte así este les genere perjuicios.

Aunado a esto, se consideró que, de conformidad con los hechos de la demanda, se puede evidenciar que hubo un acuerdo de voluntades entre los accionantes con uno de los concesionarios del SITM, de modo que se configura el hecho de un tercero. Finalmente, la entidad territorial señaló con la simple aseveración de la existencia de presiones por parte del municipio accionado, no basta para que se encuentre acreditada la vinculación causal entre la supuesta conducta de la entidad y el daño antijurídico alegado (fl. 604 c. ppal.). 2.5.

Mediante escrito separado, el municipio de Cali llamó en garantía a La Previsora S.A., quien en concepto de la entidad está llamada a subrogarse en las eventuales erogaciones que se causen en este proceso, en los términos del contrato de seguros contenido en la póliza No. 1005874 expedida el 15 de marzo de 2011. 2.5.1. Este llamamiento fue admitido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante providencia del 30 de abril de 2013 (fl. 678 c. ppal.). 2.5.2.

Una vez se practicó la respectiva notificación personal (fl. 681 c. ppal.), la llamada en garantía contestó la demanda en el sentido de oponerse a las pretensiones, por considerar que el daño alegado corresponde a la culpa exclusiva de los accionantes, quienes no se hicieron partícipes en los procesos de socialización del proyecto de sistema integrado de transporte.

También consideró que no había prueba de la vinculación causal entre la conducta de la administración y la causación del daño antijurídico alegado. Aunado esto, argumentó que la eventual indemnización por la presente acción debe ser asumida por Metrocali S.A., entidad que tiene como propósito adelantar toda la implementación del sistema integrado de transporte masivo MIO.

Finalmente, consideró que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. 2.6. Mediante proveído del 30 de junio de 2013 se abrió a pruebas el proceso (fl. 703 c. ppal.). Una vez concluyó el período probatorio, por auto del 24 de febrero de 2014 (fl. 727 c. ppal.) se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto. 2.6.1.

La Previsora S.A. insistió en los argumentos expresados en la contestación de la demanda e hizo énfasis en que las pruebas obrantes en el plenario no permitían inferir la existencia de responsabilidad alguna en cabeza de las accionadas (fl. 728 c. ppal.). 2.6.2. Metrocali S.A. solicitó que se denegaran las pretensiones porque la demanda contiene una indebida acumulación subjetiva de pretensiones, se interpuso la acción equivocada -y la acertada ya se encuentra caducada-, no está demostrado el nexo causal entre la conducta de la entidad y el daño antijurídico alegado, el cual tampoco se encuentra probado (fl. 737 c. ppal.). 2.6.3.

El municipio de Cali alegó de conclusión para solicitar que se despachen desfavorablemente las pretensiones, por considerar que, según lo expresado en la propia demanda, “la supuesta chatarrización de los vehículos (…) ocurriría de manera voluntaria, ósea (sic), decretada y realizada por los mismos propietarios, aquí demandantes, de donde se deduce que la desintegración y el supuesto daño acarreado se produciría por un hecho exclusivo de la víctima que (…) rompe el nexo causal con el demandado” (fl. 741 c. ppal.). 2.6.4.

Los demás sujetos procesales guardaron silencio. 3.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 30 de abril de 2014 (fl. 742 c. ppal.), el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró probada la excepción de improcedencia de la acción[1], por considerar que en la demanda, a pesar de aseverar que se estaba promoviendo una reparación directa, en realidad se plantearon argumentos tendientes a demostrar la discrepancia que tienen los actores con los fundamentos de los actos administrativos mediante los cuales se autorizó la desintegración física de los vehículos, se canceló de matrícula y se impidió a los accionantes que se continuaran con la ejecución de las labores de explotación de su actividad comercial.

Esto se señaló en los siguientes términos (fl. 760 c. ppal.): [O]bserva la Sala, que lo que pretende la parte demandante es que se la indemnice por las utilidades que dejó de percibir a causa de no continuar desarrollando su actividad productora de renta, debido a que la Administración Municipal con la expedición de los actos administrativos, canceló la matrícula correspondiente a los referidos vehículos por desintegración física total, en virtud de la implementación del Sistema de Transporte Masivo MIO; es decir, que en última instancia no está de acuerdo con el contenido del acto administrativo referido, pese a que no se ataque su legalidad ni así lo señale directamente.

A dicha conclusión se arriba tras abordar el estudio de los hechos narrados en la demanda, que por demás son confusos, en asocio con los elementos de juicio con los que se cuenta en el proceso, sin que haya lugar a adoptar una decisión distinta a decretar una indebida escogencia de la acción (…). Si bien la parte actora definió que la acción impetrada correspondía a la de reparación directa, del contenido de la demanda se desprende que lo alegado está encaminado a discutir la voluntad de la administración por su falta de conformidad con el ordenamiento jurídico superior y a solicitar la reparación de los daños producidos con la ilegalidad que se alega, aspecto que no corresponde al objeto de la acción contemplada en el artículo 86 ibídem, sino que se trata de una reclamación propia de las acciones de legalidad (…).

De forma que, si lo pretendido por los actores, era que se reparara el daño causado a raíz de no poder seguir explotando sus automotores, sin actuar en forma independiente del parque automotor al que pertenecían sus vehículos, han debido controvertir la legalidad de los actos administrativos por el cual se canceló la tarjeta de operación, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.- El recurso de apelación De manera oportuna, la parte demandante formuló recurso de apelación (fl. 763 c. ppal.) en el que argumentó que, contrario a lo sostenido por el a quo, la acción de reparación directa sí era procedente.

Al respecto consideró (fl. 774 c. ppal.): La acción correspondiente es la de reparación directa, y no la de nulidad y restablecimiento del derecho, como dice el fallador de primera instancia, toda vez que, si bien hubo actos administrativos como consecuencia del daño causado, como la resolución que canceló la matrícula del vehículo, éstos no se están atacando por ilegales.

Es entonces claro, que la ilegalidad de que se habla está referida a la antijuridicidad del daño perpetrado y no a la ilegalidad alguna del acto, pues es sabido que una de las condiciones definitorias del daño es que el mismo sea antijurídico, pues de lo contrario si tal fuese jurídico o legal no habría lugar a reclamar la reparación (…).

Si bien los actos administrativos son legales las consecuencias dañinas sí son antijurídicas. También se adujo que en el fallo de primer grado se erró en la apreciación del escrito de la demanda, por cuanto no se tuvo en cuenta la corrección presentada mediante memorial del 14 de septiembre de 2012 (fl. 500 c. ppal.), que efectuó algunas precisiones sobre la situación particular del demandante Omar Ariel Gómez Gaviria, en cuanto a la notificación de las resoluciones que autorizaron la chatarrización y cancelaron la matrícula.

Aunado a esto, señaló que en la providencia atacada no se efectuó un adecuado razonamiento probatorio, en la medida en que, al no valorarse los testimonios practicados en el proceso, el a quo no se percató de que el daño antijurídico alegado sí logró acreditarse, al margen de que su causación se encontraba exenta de ser probada, debido a que tanto la implementación del Sistema de Transporte Integrado MIO, como los efectos dañosos cuya reparación ahora se pretenden constituyen hechos notorios que no deben ser acreditados por la parte actora.

Mediante auto del 4 de junio de 2014 el Tribunal administrativo del Valle del Cauca concedió el recurso de apelación (fl. 780 c. ppal.). 5.- Trámite en segunda instancia La impugnación fue admitida por esta Corporación mediante auto del 28 de agosto de 2014 (fl. 784 c. ppal.). Luego, en providencia del 3 de octubre siguiente se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto (fl. 786 c. ppal.).

En su escrito de alegatos, el municipio de Cali consideró que la acción procedente no era la de reparación directa, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual se encuentra caducada. Además, indicó que la chatarrización de los vehículos obedeció a una solicitud expresa que en ese sentido hicieron los accionantes, de manera que se configuró la eximente de responsabilidad del hecho exclusivo de la víctima (fl. 788 c. ppal.).

El Ministerio Público rindió concepto para solicitar que se confirme la sentencia de primera instancia, por considerar que en el presente asunto hubo indebida escogencia de la acción (fl. 799 c. ppal.). III. CONSIDERACIONES 1.- Competencia La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, toda vez que el proceso tiene vocación de doble instancia. En efecto, para que un proceso de reparación directa iniciado en el año 2010 tuviera apelación ante esta Corporación, la cuantía debía ser equivalente o superior a los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes, es decir, el valor de $257’500.000[2].

En este caso, de conformidad con el artículo 43 de la Ley 446 de 1998 y el numeral 2º del artículo 20 del CPC, la pretensión mayor se fijó en $956’700.000, por concepto de lucro cesante para la accionante Carmen Esneda González Torres (fl. 358 c. ppal.), de modo que el presente asunto puede ser conocido por el Consejo de Estado en segunda instancia. 2.- Causa petendi e idoneidad de la acción incoada Dado que en la sentencia de primera instancia se declaró probada la excepción de inepta demanda y este fue un punto axial en el recurso de apelación que ahora se resuelve, la Sala estima necesario establecer si la acción de reparación directa es la procedente para reclamar los perjuicios alegados en la demanda.

La jurisprudencia de esta Corporación ha sido pacífica en considerar que el juez de lo Contencioso Administrativo carece por completo de facultades para variar la causa petendi contenida en la demanda. Esto implica que en los procesos conocidos por esta Jurisdicción la sentencia está ineludiblemente abocada a resolver las pretensiones con base en los fundamentos fácticos y jurídicos descritos en la demanda o su modificación y en los medios de convicción regular y oportunamente agregados al plenario[3].

De este modo, cualquier variación o modificación de los límites trazados por las partes implicaría un desconocimiento de la regla de la congruencia y, de contera, una transgresión del derecho al debido proceso. Esto, por cuanto se sorprendería a la entidad pública demandada cuya defensa y medios exceptivos estuvieron enfocados a rebatir los hechos presentados en la demanda y, por otra, en atención a que esta jamás tendría opción de ejercer en ese caso el legítimo derecho a controvertir y aportar pruebas tendientes a discutir los renovados planteamientos del extremo activo.

Por esta razón, el juez debe resolver sobre las pretensiones de la demanda, sus fundamentos fácticos y jurídicos con sustento en la prueba regular y oportunamente aportada al proceso, tal como lo dispone el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil[4]. A la luz de los anteriores argumentos conviene memorar que la jurisprudencia de esta Corporación también ha precisado que persisten algunos requisitos indispensables para proferir una decisión de fondo, como lo es que la acción contenciosa administrativa se ejerza con sujeción a los requisitos que prevé la ley para su procedencia[5], sin perjuicio de que, como lo explica la doctrina, el juez cumpla con la obligación «de declarar la razón por la cual no puede proveer»[6].

Aterrizando al caso concreto, la Sala estima pertinente hacer un recuento del contenido de la demanda, a efectos de verificar si con ella lo que se busca es controvertir el fundamento de unos actos administrativos, o si en realidad formula pretensiones de reparación directa con prescindencia de esos cuestionamientos de ilegalidad sobre los actos mencionados.

Como quedó reseñado en precedencia, los demandantes interpusieron la acción de reparación directa con el propósito de obtener la declaratoria de responsabilidad por los perjuicios sufridos como consecuencia del desplazamiento en su actividad económica de transporte público de pasajeros. A juicio de los actores, esa situación devino de las actuaciones irregulares que desplegaron las accionadas en la implementación del Sistema Integrado de Transporte Masivo MIO y que se concretaron en los actos administrativos de aprobación de desintegración total de los vehículos y cancelación de la matrícula.

Específicamente, en la demanda se señaló que las sociedades GIT Grupo Integrado de Transporte S.A., Blanco y Negro Masivo S.A., ETM Empresa de Transporte Masivo S.A. y UNIMETRO Unión Metropolitana de Transporte S.A., al tener bajo su responsabilidad la implementación del Sistema Integrado de Transporte Masivo MIO, estaban contractualmente obligadas a reducir la oferta del transporte público colectivo.

Sin embargo, en la demanda también se adujo que esa obligación no se cumplió por esas sociedades, sino que se llevó a cabo por parte de la administración municipal que, con su conducta contraria a derecho, forzó a los hoy accionantes a dejar su actividad económica y los llevó al extremo de tener que solicitar la desintegración total de sus vehículos y la posterior cancelación de sus matrículas.

Al respecto, se adujo (fl. 290 c. ppal.): Dicha condición no se cumplió toda vez que quien se dispuso a realizar, oficiosamente, la reducción de oferta fue la Secretaría de Tránsito municipal de Santiago de Cali al expedir las resoluciones por medio de las cuales se cancelaban las tarjetas de operación de manera ilegal, y lo único que se dispusieron a hacer las empresas fue a comprar los vehículos (bien que salían por lo dispuesto en las resoluciones o bien forzados por la presión excesiva ejercida por el estado) al precio que ellas deseaban, para luego ser llevados a chatarrizar y posteriormente la Secretaría expedía una resolución por la cual cancelaba la matrícula correspondiente de cada vehículo por desintegración física, con lo cual ya salía definitiva a irreversiblemente de circulación y desaparecía de la vida jurídica; es decir la Secretaría de tránsito los obligó a salir de circulación, a dejar su trabajo, su fuente de ingresos, pues sin las respectivas tarjetas de operación un vehículo de esos no puede operar, no sirve para nada, así que no les quedó otra salida que forzosamente vender y desintegrar; todo con la aquiescencia de Metrocali y el Ministerio de transporte quienes ante tales aberraciones nada hicieron (…).

Según expresaron los accionantes, el daño antijurídico alegado obedeció a la presión indebida que ejercieron las autoridades municipales, que dieron lugar a que los conductores tuvieran que dejar de realizar su actividad económica (fl. 291 c. ppal.): Aunque los vehículos de mis poderdantes no aparecieron relacionados en las resoluciones que cancelaban la tarjeta de operación, se creó entre ellos un pánico por medio de la Secretaría de tránsito con la complicidad de las empresas de transporte; a tal punto que se vieron abocados al acoso por parte de los agentes de tránsito quienes por cualquier motivo amenazaron con llevar el vehículo de su propiedad a los patios, por modificaciones de rutas y exclusión de los principales corredores viales de la ciudad dejados para uso exclusivo del Sistema Integrado de Transporte masivo MIO (…).

Igualmente el pánico que se creó cuando se les decía a los pequeños propietarios que no arreglaran el vehículo porque el 31 de diciembre de 2008 todo el parque automotor tenía que salir de circulación (…), trayendo como consecuencia la chatarrización [de] su vehículo presionados por las implacables medidas adoptadas por la Secretaría de tránsito de desesperarlos hasta el punto que salieron (vendiendo y chatarrizando su carro), así como comprendiendo que aquel era el destino que también les esperaba a ellos, por razón del cubrimiento del 94% que el MIO hará de este transporte de Cali.

Respecto de aquellos que se vieron obligados a salir sin la existencia de las resoluciones que cancelaran las tarjetas de operación se dirá lo siguiente. A este grupo de expropietarios también se les obligó a salir de operación del transporte público colectivo. Para que se presente esta situación acontecieron varias cosas: se les ha presionado por parte de los agentes de la Secretaría de Tránsito, y por la misma Secretaría, para que se salgan de operación. Se les ha fastidiado con acciones exageradas, con exceso de poder, pues los “agentes de tránsito” se pusieron en la tarea, y aún lo siguen haciendo, de perseguir a los propietarios y presionarlos hasta que lleguen a la desesperación y tengan que salirse y dejar tirado a su trabajo, solicitando (obligados) la cancelación de las tarjetas y la chatarrización del vehículo sin que haya resolución previa, con el fin que posteriormente no diga que fue el municipio, por medio de la Secretaría, quien los sacó sino que la misma fue “voluntaria”.

Para ello los han perseguido incansablemente para multarlos por cualquier cosa, y para llevarse a los patios sus vehículos (incluso se los han llevado por supuestas conductas que no son sujetas a este tipo de acción), con la finalidad de azararlos, aburrirlos y hacer su trabajo irrealizable, además también con la clara intención de hacer que los propietarios tengan que pagar reiteradas y costosas multas, para así lograr que ellos no reciban utilidades de su trabajo, sino que todo se les vaya en multas (…) y conseguir con eso que su vehículo solo produzca pérdidas y así obligarles a salir.

Eso es actitud cobarde, despiadada, propia del autoritarismo, propio de un poder desmedido, propio de un exceso de poder, propio de un Estado arbitrario. En relación con estos hechos, en la demanda también se indicó que la administración inobservó las normas que regulaban la actividad de transporte público de pasajeros, al compeler a los conductores a dejar su negocio, no solamente con las maniobras de presión antes descritas, sino con la negativa de la prórroga de la tarjeta de operación necesaria para continuar ejerciendo su actividad económica.

Esto se planteó en los siguientes términos (fl. 320 c. ppal.): Hay casos, dentro de este cúmulo de situaciones genéricamente iguales, en los que se actuó irregularmente y se omitió la eficiencia y la aplicación normativa, en plena contraposición de la correspondida función que debía ejercer la Secretaría de Tránsito. Es así, por poner como ejemplo uno de los casos aquí tratados, como ocurrió con el señor Jairo Gómez Gordillo a quien una vez se le venció el término de vigencia de su tarjeta de operación, acudió a las oficinas de tránsito para solicitar la renovación de la misma, pero aquella le fue negada y se le dijo que no se le expediría una nueva tarjeta, lo que le llevó, por más que tuviese el vehículo dentro del tiempo de vida útil y en condiciones mecánicas perfectas (pues había reparado el motor recientemente), obligadamente a vender su vehículo para ser desintegrado y sacado del parque automotor de servicio público colectivo.

En este punto, la falla del servicio ya se hizo presente, pero no sólo por el acontecer de haber rechazado su petición de renovación de tarjeta, sino por haber desconocido las leyes de tránsito (…) que contemplan los requisitos necesarios para solicitar dicho documento (…) lo que refuerza aún más la existencia de tal falta en el servicio, que sin duda ocasionó daño en dos aspectos, primero porque se le violó el derecho que tenía de poder renovar la vigencia de la tarjeta de operación de su colectivo pero que le fue negada con desconocimiento de las normas y con exceso de poder, con extralimitación en sus funciones, y contraviniendo el principio de derecho público que dice que los servidores públicos sólo pueden hacer aquello que les está expresamente permitido; y segundo porque el vehículo aún tenía varios años de vida útil (establecida legalmente), y a pesar de ello se le negó la oportunidad de continuar en el oficio legal y legítimo que le daba sustento.

En este punto, la Sala considera pertinente traer nuevamente a colación una parte del trámite que se le imprimió al proceso en la primera instancia, relacionado con la admisión del libelo inicial, a efectos de verificar el contenido y finalidad de la demanda impetrada. Como se vio en párrafos precedentes, el escrito introductorio fue rechazado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante auto del 19 de marzo de 2010 (fl. 368 c. ppal.).

Sin embargo, el Consejo de Estado revocó esa providencia (fl. 449 c. ppal.), por considerar que, en aplicación de los principios pro actione y pro damato, la decisión sobre la acción procedente debía tomarse en sentencia. Previo a adoptar esa decisión, la magistrada ponente, en proveído del 18 de marzo de 2011 (fl. 406 c. ppal.), decretó oficiosamente una prueba consistente en requerir a la Secretaría de Tránsito y Transporte del municipio de Santiago de Cali para que certificara la fecha de notificación y constancia de ejecutoria de “las resoluciones por medio de las cuales se autorizó la desintegración física total” de los vehículos mencionados en la demanda como de propiedad de los accionantes.

La entidad territorial remitió los documentos requeridos (fl. 410 c. ppal.), los cuales se resumen de la siguiente manera: | | |Autorización de |Resolución de | |Propietario |Placa |desintegración – |cancelación de | | | |Folio |matrícula – | | | | |Folio | |Omar Ariel Gómez |VZH 531 |6140108AC – Fl. 413 |24859 – Fl. 414| |Gaviria | | | | |Gildardo Quintero |VBG 972 |10251008AC – Fl. 416|25907 – Fl. 417| |Aguirre | | | | |Henry Renza Zúñiga | | | | |María Nur Calderón |VBI 831 |10121008 – Fl. 419 |25909 – Fl. 420| |Losada | | | | |Oscar Tulio Osorio |TMO 060 |8930708AC – Fl. 422 |25606 – Fl. 423| |Galeano | | | | |Eider Alfonso López |VBV 703 |8810708AC – Fl. 425 |25578 – Fl. 426| |Bolaños | | | | |Rosa Nelly Bolaños |VBV 871 |8200608AC – Fl. 428 |25379 – Fl. 429| |José Néstor Ossa |VBG781 |6960308AC – Fl. 431 |25110 – Fl. 432| |Bernis Roque Certuche |VZH 663 |8730708AC – Fl. 434 |25664 – Fl. 435| |Capote | | | | |Carmen Esneda González|VBO 924 |4241107AC – Fl. 437 |24253 – Fl. 438| |Torres | | | | |Carmen Esneda González|VBK 745 |3511007AC – Fl. 440 |24226 – Fl. 441| |Torres | | | | |Genner Alonso |VBH 334 |10041008AC – Fl. 443|25908 – Fl. 444| |Gutiérrez | | | | Luego de estas actuaciones, la parte actora, mediante memorial del 14 de septiembre de 2012 (fl. 500 c. ppal.), modificó el contenido de la demanda, entre otros aspectos, para corregir la redacción de algunos hechos alusivos a cada uno de los demandantes, en el sentido de precisar que el daño antijurídico alegado se causó el día en que se profirió la resolución mediante la cual se ordenó la cancelación de la matrícula por la desintegración física de cada vehículo, acto que fue proferido, según se adujo por los actores, de forma irregular al provenir del constreñimiento al que fueron sometidos por parte de la administración municipal.

Esto se reiteró para cada accionante en los siguientes términos (fls. 501 a 513 c. ppal.): Ante las presiones ya mencionadas de las autoridades de tránsito y transporte el señor (…)[7], en cumplimiento de la reducción de oferta para darle paso al nuevo Sistema de Transporte Masivo MIO, solicita (la Secretaría de tránsito hace ver como si fuera voluntaria tal solicitud pero en realidad solamente fue porque así lo dice en los formatos que tenía que firmar para dicho trámite, pero en realidad no tenía otra opción que era la de salir para darle paso al nuevo sistema MIO, la reducción de oferta de transporte público colectivo de la ciudad de Cali es obligatoria lo manifiesta la misma Secretaría de tránsito y transporte de Cali al contestar al Consejo de Estado el requerimiento sobre algunas pruebas, ver párrafo 5 y 6 del Folio 410 del cuaderno principal), a la Secretaría de tránsito y transporte de Cali la desintegración física de su vehículo de placas (…)[8] y se llevó a cabo el (…)[9], la cual fue aplicado el cupo a la operadora (…)[10].

Finalmente el daño al señor (…), se concretó cuando la Secretaría de tránsito y transporte de Cali, expidió la resolución (…) mediante la cual se autoriza la cancelación de matrícula por desintegración física total del vehículo de placas (…) de su propiedad con lo cual salió definitiva e irreversiblemente de circulación y desapareció de la vida jurídica y que como consecuencia lógica desplazó a mi representado definitivamente de su actividad económica lícita de la prestación del servicio público colectivo de pasajeros de Cali, toda vez que se canceló la matrícula para reducir la capacidad transportadora del servicio de transporte público colectivo municipal de pasajeros y el registro disponible será contado en la operadora (…).

Aunque el vehículo ya se había desintegrado físicamente, tenía la posibilidad de reponerlo y continuar con el radio de acción municipal al cual pertenecía, pero al cancelar la matrícula perdió toda posibilidad (vida útil y reposición), por esa razón el daño se toma a partir de este momento. Visto lo anterior, la Sala advierte que, tal como se desprende de una lectura integral de la demanda y su corrección, aunque en la misma se adujo que se está formulando una acción de reparación directa, en realidad los argumentos a partir de los cuales se pretende erigir esa responsabilidad del Estado devienen de varios cuestionamientos a los fundamentos de los actos administrativos mediante los cuales se autorizó la desintegración de los vehículos de los accionantes y se cancelaron sus matrículas.

En efecto, lo que se plantea es que esos actos administrativos fueron expedidos irregularmente en la medida en que provinieron de un constreñimiento sistemático que ejerció la administración sobre los hoy demandantes. En palabras de la parte actora, esto se concretó a través de la modificación de rutas e imposición de comparendos arbitrarios, que condujeron a los accionantes a solicitar, con apariencia de voluntariedad, la autorización de la desintegración de sus vehículos y la ulterior cancelación de las matrículas.

Aunado a esto, se indicó en la demanda a que los actos administrativos a partir de los cuales se consideró configurado el daño antijurídico, en realidad fueron expedidos contrariando las normas que regulan la actividad de transporte público terrestre de pasajeros, en cuanto a la renovación de la tarjeta de operación y a la posibilidad de reponer y continuar con el radio de acción municipal de los vehículos antes de que se les cancelaran sus matrículas.

En igual sentido, se cuestionó la legalidad de los mencionados actos administrativos, al considerar que fueron proferidos irregularmente, como producto de la incorrecta asunción del deber de reducción de la oferta de transporte público por parte de la administración municipal de Cali, toda vez que, en virtud de los contratos mediante los cuales se entregó a diversas empresas la función de implementación y operación del Sistema MIO, competía a ellas, con exclusividad, el cumplimiento de esa obligación de reducción de la oferta.

Como lo ha sostenido de manera reiterada la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación, la escogencia de la acción no depende de la discrecionalidad del demandante -como se ha sugerido a lo largo del proceso-, sino del origen del daño que se alega y del fin pretendido. Así, cuando la fuente del daño proviene de un hecho, de una omisión, de una operación administrativa o de un acto administrativo, del cual no se cuestiona su legalidad[11], la vía procesal adecuada es la reparación directa (artículo 86 del Código Contencioso Administrativo); en cambio, cuando se considera que los perjuicios devinieron de un acto administrativo ilegal, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho[12] (artículo 85 ibídem): La Sala ha indicado[13], con relación a la debida escogencia de la acción, que para determinar cuál de ellas es la procedente, en cada caso particular debe tenerse en cuenta la causa de los perjuicios reclamados, es decir, si ella proviene de la expedición de un acto administrativo que se presume legal, la acción correspondiente será la de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85 del C. C. Administrativo, por cuanto es la demostración de la ilegalidad del acto y su consecuente declaración de nulidad lo que torna en antijurídico el daño causado con el mismo, en tanto que, si los perjuicios se derivan de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble, la acción pertinente para reclamar indemnización, es la de reparación directa consagrada en el artículo 86 de esa misma codificación[14].

Es decir que la acción de reparación directa no es procedente cuando existen actos administrativos que se consideran ilegales y decidieron en sede administrativa la situación que se discute ante la jurisdicción, por cuanto la declaración de voluntad de la administración está amparada por la presunción de legalidad, cuyos fundamentos jurídicos, en tanto estén vigentes, no permiten estimar que existe un daño antijurídico indemnizable, so pena de desconocer el principio de contradicción[15].

Es obligatorio entonces que se adelante el juicio de legalidad de los actos de la administración para que, como consecuencia de la declaración de nulidad de estos, proceda el restablecimiento del derecho[16][17]. Entonces, según lo indicado por esta Sección, «el criterio útil para determinar la acción procedente para reparar los daños ocasionados por la Administración es el origen de los mismos»[18], de manera que la procedencia de una u otra acción depende de la causa del daño que se estima irrogado y ello, «a su vez, fija la técnica apropiada en la formulación de las pretensiones y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer».

En ese orden de ideas, para la Sala resulta claro que, como las referidas decisiones tienen la naturaleza jurídica de actos administrativos, cuya validez fue cuestionada por los demandantes, la acción que resultaba procedente no era la de reparación directa, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que además de pretender la declaratoria de invalidez de esos actos por las razones expuestas a lo largo de su demanda, bien podían formular pretensiones resarcitorias, en la medida en que la fuente de su daño, tal como lo indicaron en la demanda, fueron las resoluciones mediante las cuales se cancelaron las matrículas de sus vehículos.

Al respecto, la jurisprudencia de la Corporación ha precisado: La nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los que la situación ha sido definida a través de un acto administrativo particular que se considera que no se ajusta a la realidad y, por ende, tal decisión es la fuente del daño que se pide indemnizar.

Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que a través de la nulidad y restablecimiento del derecho se formulan 2 tipos de súplicas, ‘la que busca retirar del ordenamiento jurídico el acto administrativo ilegal o inconstitucional y (…) la que, como consecuencia directa e inmediata de la anterior, busca restablecer el derecho afectado al demandante y reparar el daño causado (…)’.

Así las cosas, los daños causados a los ciudadanos no solo son reparables por medio de la pretensión de reparación directa, sino que, para tal fin, también resulta idónea la de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre que la fuente del daño sea un acto administrativo de carácter particular que se considera contrario al ordenamiento jurídico[19].

Bajo ese entendido, dado que la acción ejercida por los demandantes no era la adecuada para reclamar los perjuicios que supuestamente les fueron ocasionados, la Sala confirmará la decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, bajo el entendido que la acción correspondiente se encontraba caducada, debido a que los actos administrativos controvertidos fueron expedidos en el 2008[20] y la demanda fue radicada el 23 de febrero de 2010 (fl. 285 c. ppal.), esto es, por fuera de la oportunidad que, para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, establecía el artículo 136, numeral 2 del CCA. 3.- Condena en costas Como en el presente asunto no se evidencia temeridad, ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo normado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 30 de abril de 2014 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente a su Tribunal de origen.

CUARTO: Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ ----------------------- [1] En la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia se lee (fl. 762 c. ppal.): “1. Declarar probada la excepción de “improcedencia de la acción”, propuesta por Metrocali y el Municipio de Santiago de Cali – Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal.

En tal virtud, declárase inhibida la Sala para pronunciarse de fondo sobre el presente asunto”. [2] El salario mínimo para el año 2010, se fijó en $515.000, mediante el Decreto No. 5053 del 30 de diciembre de 2009. [3] Consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 24 de octubre de 2016, expediente 34.357, M.P. Hernán Andrade Rincón. [4] «Artículo 305.

Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta.

Si lo pedido por el demandante excede de lo probado, se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión, y cuando éste no proceda, antes de que entre el expediente al despacho para sentencia, o que la ley permita considerarlo de oficio». [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 4 de julio de 2002, expediente 20.746, M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros. [6] José Chiovenda, Principios de Derecho Procesal Civil, Editorial Reus S.A., Madrid. 1977; tomo I, Págs. 125 y 126. [7] Se menciona el nombre de cada accionante propietario del vehículo. [8] Se indica el número de placa de cada automotor. [9] Se precisa la fecha en que se realizó la desintegración. [10] Se señala a cuál empresa de transporte público estaba adscrita cada carro. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencias del 27 de abril de 2006, expediente 16079.

C.P. Ramiro Saavedra Becerra y del 3 de diciembre de 2008, expediente 16054. C.P. Ramiro Saavedra Becerra. [12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, autos del 21 de septiembre de 2016, expedientes 56214; 56199 y 56220. [13] Original en cita: «Sobre el particular pueden consultarse entre otros, los siguientes autos: 30 de septiembre de 2004, expediente 26101, 5 de noviembre del 2003, expediente 24848 y 19 de febrero de 2004, expediente 25351». [14] Original en cita: «En casos especiales cuando no se discute la legalidad de las decisiones de la administración por estar conformes al ordenamiento legal, pero que a pesar de su legalidad se causan perjuicios a un sector de la población, la Sala ha considerado que la acción procedente es la de reparación directa.

Al respecto puede consultarse las providencias del 5 de abril de 2001, expediente 17872, reiterada en la del 19 de febrero de 2004, expediente 24027». [15] Original en cita: «Sección tercera, auto del 24 de octubre de 1996, expediente 12349». [16] Original en cita: «CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Auto de 27 de enero de 2005, Rad. 28559, C.P. Ruth Stella Correa Palacio». [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 5 de julio de 2006, expediente 21051.

C.P. Ruth Stella Correa Palacio; reiterada por esta Subsección, entre otras, en: auto del 28 de enero de 2020, expediente 61958. [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de mayo de 2013, expediente 27278. C.P. Hernán Andrade Rincón. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 8 de mayo de 2020, expediente 54413. [20] Resoluciones No. 24859 del 3 de marzo de 2008 (fl. 414 c. ppal.); 25907 del 24 de octubre de 2008 (fl. 417 c. ppal.); 25909 del 24 de octubre de 2008 (fl. 420 c. ppal.); 25606 del 19 de agosto de 2008 (fl. 423 c. ppal.); 25578 del 13 de agosto de 2008 (fl. 426 c. ppal.); 25379 del 7 de julio de 2008 (fl. 429 c. ppal.); 25110 del 2 de mayo de 2008 (fl. 432 c. ppal.); 25664 del 27 de agosto de 2008 (fl. 435 c. ppal.); 24253 del 27 de noviembre de 2007 (fl. 438 c. ppal.); 24226 del 23 de noviembre de 2007 (fl. 441 c. ppal.); 25908 del 24 de octubre de 2008 (fl. 444 c. ppal.).