ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO / ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDABLE / ACTO QUE NIEGA LA LICENCIA AMBIENTAL La Sala negará las pretensiones de la demanda porque el accionante elevó pretensiones de nulidad contra actos de trámite que no decidieron de fondo el asunto.

Las Resoluciones […], que negaron la viabilidad del uso del suelo para la explotación de materiales de arrastre, fueron producto de un requerimiento realizado por Corpoguavio, previo y necesario para adoptar la decisión que resolvió la solicitud de la licencia ambiental presentada por el accionante. El acto definitivo que profirió la autoridad ambiental al resolver la solicitud de licencia ambiental presentada por el accionante era el susceptible de ser impugnado en sede judicial con el objeto de impetrar el restablecimiento y la reparación de perjuicios que se solicita en las pretensiones de la demanda.

Esa decisión fue la que impidió al accionante desarrollar la explotación del material de arrastre del Río Nemegata o Guavio y de la desembocadura del Río Salinero. Sin embargo, para demandar esa decisión, el accionante debía esperar a que el Ministerio del Medio Ambiente resolviera el recurso de apelación que presentó contra el acto que negó la solicitud de licencia ambiental.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La Sala estima que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentada dentro del término establecido en el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE / CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDABLE El artículo 50 del CCA distingue los actos definitivos de los actos de trámite.

Los primeros son aquellos que deciden el fondo del asunto y ponen fin a una actuación administrativa. Los actos de trámite, por su parte, son aquellos que impulsan la decisión administrativa definitiva. De acuerdo con el artículo 135 del CCA, los actos demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo son los que ponen término a un procedimiento administrativo.

Los actos de trámite no son demandables en sede judicial salvo que, sin resolver de fondo el asunto, pongan un punto final a la actuación e impidan seguir con la misma. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 50 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 135 NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos que son demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 6 de abril de 2011, rad. 17587, C. P. Danilo Rojas Betancourth.

NOTA DE RELATORÍA: Providencia con salvamento de voto del consejero Ramiro Pazos Guerrero y con aclaración de voto del consejero Alberto Montaña Plata. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-26-000-2005-00037-00(30846) Actor: HUGO HERNÁN ORTIZ PÁEZ Demandado: MUNICIPIO DE GACHETÁ Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (SENTENCIA) Tema: Se niegan las pretensiones de la demanda porque el accionante elevó pretensiones de nulidad contra actos de trámite y no contra el acto administrativo definitivo emitido por Corpoguavio que negó la licencia ambiental solicitada.

SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala decide la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor Hugo Hernán Ortiz Páez contra el Municipio de Gachetá. El cambio de ponente en el presente caso obedece a que el proyecto inicial fue derrotado. La Sala es competente para conocer del presente asunto en única instancia de acuerdo con el numeral 11 del artículo 128 del CCA[1] (antes de la modificación introducida por la Ley 446 de 1998).

I.

ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- El 23 de febrero de 2000, el señor Hugo Hernán Ortiz Páez (en adelante, el accionante) presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Gachetá (en adelante, el Municipio) para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas[2]: <<1) Se declare la nulidad de las resoluciones: No. 035 de diciembre 20 de 1998 emanada de la Oficina de Planeación del Municipio de Gachetá, junto a la resolución No. 001 del 27 de enero de 1999 suscrita por la Oficina de Planeación del municipio de Gachetá y que resuelve un recurso de reposición y la resolución No. 834 de septiembre 26 de 1999, notificada por edicto el día 23 de octubre de 1999, firmada por el señor alcalde del municipio de Gachetá que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra las primeras dos resoluciones. 2) Se restablezca el derecho del señor HUGO HERNÁN ORTIZ PÁEZ permitiéndole la iniciación lícita de la extracción de material de arrastre en los ríos Nemegata o Guavio y Salinero, junto al uso de la maquinaria de extracción y procesamiento para su explotación. 3) Condenar al municipio de Gachetá a pagar al señor HUGO ORTIZ PÁEZ los perjuicios de orden material y moral, objetivados y subjetivos, actuales y futuros, los cuales se estiman como mínimo en la suma de DOSCIENTOS MILLONES DE PESOS MCTE ($200.000.000) por año calendario desde la fecha de emitida la resolución No. 035 de diciembre 20/98, hasta que se produzca el pago por parte del municipio de Gachetá. 4) La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en los artículos (sic) 178 del C.C.A. y se reconocerán los intereses legales desde la fecha de expedición de la resolución 035 de 1998 hasta cuando se de cabal cumplimiento a la sentencia que le ponga fin al proceso. 5) La parte demandada dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A. 6) Condenar en costas del proceso al municipio de Gachetá. >> 2.- El demandante basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- Mediante Resolución No. 700244 del 15 de febrero de 1996 el Ministerio de Minas y Energía otorgó al demandante la licencia No. 20217 para la exploración técnica de un yacimiento de material aluvial localizado en el Municipio de Gachetá. 2.2.- Por medio de escrito del 7 de octubre de 1996 el accionante solicitó a la Corporación Autónoma Regional del Guavio – Corpoguavio la licencia ambiental única para la explotación mecánica, beneficio y transporte del material de arrastre del Río Nemegata o Guavio y la desembocadura del Río Salinero. 2.3.- El 16 de septiembre de 1998 Corpoguavio emitió el concepto técnico No. 41 en el que recomendó solicitar los certificados de uso favorable del suelo a las Oficinas de Planeación de los Municipios de Gachetá y de Junín. 2.4.- El 24 de septiembre de 1998 el accionante solicitó los certificados; el 7 de octubre de 1998, la Oficina de Planeación del Municipio de Gachetá negó el uso del suelo para la explotación o ubicación de una planta gravillera a través de una comunicación. En esa comunicación no señaló los recursos que procedían en contra de ella. 2.5.- El 12 de diciembre de 1998, el accionante solicitó nuevamente al Municipio de Gachetá que expidiera el <<acto administrativo>> en el que negara o autorizara el uso del suelo solicitado, tal como lo imponía el Acuerdo No. 20 del 20 de abril de 1989. 2.6.- Por medio de la Resolución No. 035 del 20 de diciembre de 1998, la Oficina de Planeación del Municipio de Gachetá negó la viabilidad del uso del suelo para el funcionamiento de la planta gravillera. 2.7.- El accionante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación en contra de la Resolución No. 035 del 20 de diciembre de 1998. 2.8.- A través de la Resolución No. 001 del 27 de enero de 1999, la Oficina de Planeación del Municipio de Gachetá negó el recurso de reposición interpuesto por el accionante, porque aún no se había expedido el plan de ordenamiento territorial del Municipio. 2.9.- Mediante la Resolución No. 210 del 23 de abril de 1999, Corpoguavio negó la licencia ambiental porque los impactos sociales del proyecto no eran mitigables y confirmó su decisión al resolver el recurso de reposición interpuesto contra dicho acto administrativo por medio de la Resolución No. 445 del 26 de julio de 1999.

Respecto del recurso de apelación, Corpoguavio lo remitió al Ministerio del Medio Ambiente[3], sin que hasta la presentación de la demanda se hubiera resuelto. 2.10.- Mediante Resolución No. 834 del 26 de septiembre de 1999, el alcalde municipal de Gachetá confirmó la decisión adoptada por la Oficina de Planeación del Municipio de Gachetá que negó la viabilidad del uso del suelo para el proyecto minero. 2.11.- El demandante consideró que las Resoluciones Nos. 035 de 1998 y 001 y 834 de 1999 eran nulas porque i) el Municipio no tenía competencia para proferirlas, ii) vulneraban su derecho a la igualdad, iii) transgredían el derecho al debido proceso del cual era titular, y iv) adolecían de falsa motivación. B.- Posición de la parte demandada 3.- El Municipio[4] solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda.

Indicó que: 3.1.- Tenía competencia para determinar el uso del suelo y para proferir los actos administrativos demandados. 3.2.- Estos actos no afectaron los derechos del accionante. Explicó que las labores de exploración que le habían sido permitidas al accionante no fueron afectadas con la decisión de negar la viabilidad del uso del suelo para actividades de explotación minera. 3.3.- Los actos administrativos demandados respetaron el debido proceso, y la decisión no debía ser adoptada en conjunto con la Junta de Planeación creada a través del Acuerdo No. 20 del 20 de abril de 1989. 3.4.- La expedición de los actos administrativos cuestionados pretendió i) prevenir y controlar la contaminación ambiental, ii) mejorar, conservar y restaurar los recursos naturales renovables, iii) proteger el derecho de los habitantes del municipio a un ambiente sano, y iv) defender los intereses del Municipio.

II. CONSIDERACIONES C.- Presupuestos procesales – caducidad de la acción 4.- La Sala estima que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentada dentro del término establecido en el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. 4.1.- La Resolución No. 834 del 26 de septiembre de 1999 por medio de la cual el Municipio resolvió el recurso de apelación presentado por el demandante contra la Resolución No. 035 del 20 de diciembre de 1998[5], fue notificada mediante edicto[6] fijado el 11 de octubre de 1999 y desfijado el 23 de octubre del mismo año. 4.2.- Como la demanda fue radicada el 23 de febrero de 2000, la Sala concluye que fue presentada dentro del término de 4 meses establecido en la ley.

D.- Decisión a adoptar 5.- La Sala negará las pretensiones de la demanda porque el accionante elevó pretensiones de nulidad contra actos de trámite que no decidieron de fondo el asunto. Las Resoluciones Nos. 035 de 1998 y 001 y 834 de 1999, que negaron la viabilidad del uso del suelo para la explotación de materiales de arrastre, fueron producto de un requerimiento realizado por Corpoguavio, previo y necesario para adoptar la decisión que resolvió la solicitud de la licencia ambiental presentada por el accionante. 6.- El acto definitivo que profirió la autoridad ambiental al resolver la solicitud de licencia ambiental presentada por el accionante era el susceptible de ser impugnado en sede judicial con el objeto de impetrar el restablecimiento y la reparación de perjuicios que se solicita en las pretensiones de la demanda.

Esa decisión fue la que impidió al accionante desarrollar la explotación del material de arrastre del Río Nemegata o Guavio y de la desembocadura del Río Salinero. Sin embargo, para demandar esa decisión, el accionante debía esperar a que el Ministerio del Medio Ambiente[7] resolviera el recurso de apelación que presentó contra el acto que negó la solicitud de licencia ambiental. 7.- El artículo 50 del CCA distingue los actos definitivos de los actos de trámite.

Los primeros son aquellos que deciden el fondo del asunto y ponen fin a una actuación administrativa. Los actos de trámite, por su parte, son aquellos que impulsan la decisión administrativa definitiva. 8.- De acuerdo con el artículo 135 del CCA, los actos demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo son los que ponen término a un procedimiento administrativo.

Los actos de trámite no son demandables en sede judicial salvo que, sin resolver de fondo el asunto, pongan un punto final a la actuación e impidan seguir con la misma. Esta Subsección se ha pronunciado sobre este tema, así: <<21. Cuando se habla de las actuaciones y procedimientos administrativos que adelantan las autoridades estatales -o los particulares en ejercicio de la función administrativa-, se está haciendo alusión a aquellas actuaciones que se surten con el fin de obtener una decisión de carácter particular y concreto, lo cual significa que con ella se va a afectar a una persona o personas determinadas, a quienes se les va a reconocer algún derecho o se les va a imponer alguna carga, pero de todos modos, se va a modificar su situación jurídica individual de alguna manera, a través de esa decisión, que no es otra cosa que un típico acto administrativo. 22.

Como consecuencia de lo anterior, sólo son susceptibles de impugnación los actos definitivos, es decir aquellos que culminan una determinada actuación administrativa decidiendo sobre el fondo de la cuestión y que son propiamente los actos administrativos, como manifestación de voluntad unilateral de la Administración, que crea, modifica o extingue una situación jurídica particular y concreta[8], es decir, que produce un cambio o modificación en el mundo del derecho. 23.

En forma excepcional, son impugnables en sede administrativa y jurisdiccionalmente los actos preparatorios o de trámite[9] -los cuales por su propia naturaleza, en principio se limitan a impulsar el procedimiento tendiente a tomar la decisión final-, cuando se entiende que se tornan definitivos, es decir en aquellos eventos en los cuales si bien no resuelven de fondo la cuestión, le ponen punto final a la actuación e impiden seguir adelante con la misma. 24.

En aquellos eventos en los que el administrado considere que un acto de trámite, que no ha truncado el procedimiento, es ilegal y ha ocasionado un perjuicio, en realidad tendrá que esperar a que la actuación culmine a través de un acto definitivo que decida el asunto concreto en algún sentido, para determinar si, efectivamente, la actuación de trámite tuvo alguna incidencia en dicha decisión y si ésta afectó derechos del administrado para, en caso tal, proceder a impugnarla, con fundamento en la irregularidad advertida en el procedimiento de expedición. >>[10] 9.- Los actos administrativos demandados fueron expedidos en el marco de un procedimiento administrativo tendiente a obtener una licencia ambiental para la explotación de material de arrastre del Río Nemegata o Guavio y la desembocadura del Río Salinero.

Aunque no fueron proferidos por la autoridad ambiental que estaba a cargo del mismo, fueron solicitados por aquella con el objeto de que fueran integrados a esa actuación administrativa. 10.- Por medio de los actos cuestionados, el Municipio de Gachetá negó la viabilidad de uso del suelo para el desarrollo de las actividades mineras del actor.

Sin embargo, la Sala advierte que estas decisiones no concluyeron el procedimiento administrativo. Tampoco causaron los perjuicios materiales reclamados por el actor. 11.- El acto administrativo emitido por Corpoguavio para decidir la solicitud de licencia ambiental fue el que resolvió de fondo el asunto y pudo causar los perjuicios cuya indemnización reclama el demandante.

Por lo anterior, ese era el acto administrativo definitivo que podía ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 12.- Si el accionante consideraba que las decisiones proferidas por el Municipio de Gachetá eran irregulares o ilegales, podría haber invocado tales circunstancias como fundamento para impugnar el acto administrativo definitivo proferido por Corpoguavio. 13.- No obstante, para demandar la Resolución No. 210 del 23 de abril de 1999 proferida por Corpoguavio -que negó la solicitud de licencia ambiental- el accionante debía esperar a que el Ministerio del Medio Ambiente[11] decidiera el recurso de apelación que presentó en su contra, el cual no había sido resuelto al tiempo de la presentación de la demanda. 14.- En el expediente está probado que por medio de la Resolución No. 719 del 14 de julio de 2000[12], el Ministerio del Medio Ambiente[13] decidió el recurso de apelación presentado por el accionante contra la Resolución No. 210 del 23 de abril de 1999 en la que Corpoguavio negó la solicitud de licencia ambiental. 14.1.- El Ministerio del Medio Ambiente[14] aclaró que el trámite y obtención de las licencias ambientales no estaba condicionado a que las autoridades municipales expidieran permisos.

Destacó que el certificado de viabilidad de uso del suelo expedido por el Municipio de Gachetá no era un requisito previo para el otorgamiento de la licencia ambiental. En cualquier caso, afirmó que las circunstancias que llevaron a Corpoguavio a negar la viabilidad de uso del suelo podían ser mitigadas y controladas a través del Plan de Manejo Ambiental.

El Ministerio se pronunció así: <<Es decir, que el trámite y la obtención de la Licencia Ambiental no está condicionada a que existan licencias o permisos por parte de las autoridades municipales; de tal forma, que la expedición del permiso de localización de las Oficinas de Planeación Municipal, no es requisito previo para el otorgamiento de la licencia ambiental correspondiente.

Analizando los permisos de uso del suelo expedidos por las Oficinas de Planeación Municipal de Junín y Gachetá, la negativa del permiso se debió a circunstancias que pueden ser mitigadas y controladas de acuerdo al Plan de Manejo Amnbiental presentado. >> (Subrayado por fuera de texto) 14.2.- También advirtió que Corpoguavio no realizó un pronunciamiento integral sobre todos los componentes del Estudio de Impacto Ambiental presentado por el demandante, así como tampoco del área donde se pretendían desarrollar las actividades de explotación de material de arrastre.

Afirmó que Corpoguavio desconoció que la información contenida en el Estudio de Impacto Ambiental era el único fundamento para el otorgamiento o la negación de la licencia ambiental. 14.3.- Por lo anterior, revocó la decisión adoptada por Corpoguavio y le ordenó reiniciar el proceso administrativo para evaluar integralmente el estudio de impacto ambiental del proyecto del actor. 15.- Lo decidido por el Ministerio del Medio Ambiente[15] confirma que los actos demandados eran de trámite.

Lo anterior, porque contenían una decisión en referencia al uso del suelo que, aunque podía ser tenida en cuenta por Corpoguavio, no era determinante para resolver la solicitud de licencia ambiental presentada por el accionante. 16.- Por lo expuesto, la Sala negará las pretensiones de la demanda. E.- Condena en costas 17.- En consideración a la conducta asumida por las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO: NIÉGUENSE las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas por no aparecer causadas.

TERCERO: En firme esta providencia, ARCHÍVASE el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con aclaración de voto Con firma electrónica Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado Magistrado Con salvamento de voto ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO ALBERTO MONTAÑA PLATA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-26-000-2005-00037-00(30846) Actor: HUGO HERNÁN ORTIZ PÁEZ Demandado: MUNICIPIO DE GACHETÁ Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (SALVAMENTO DE VOTO) Aclaración de voto de Alberto Montaña Plata Comparto la decisión de negar las pretensiones de esta demanda[16], pero no por las razones que motivaron el fallo.

La única razón que debió considerarse es que los actos administrativos demandados no eran ilegales por ninguno de los vicios alegados por el demandante. El ejecutivo municipal, en efecto, era competente para expedir las resoluciones cuestionadas. Según el código del régimen municipal el alcalde tenía la facultad de cumplir y hacer cumplir las normas vigentes, y la ejerció correctamente al responder la solicitud del señor Ortiz en relación con la viabilidad de su proyecto según los usos del suelo determinados.

Las resoluciones demandadas, al contrario de lo que señaló el fallo, eran actos administrativos definitivos. La naturaleza definitiva o transitoria de un acto sólo puede ser definida por su función dentro del procedimiento administrativo en que se genere. En este caso, esas resoluciones concluyeron el procedimiento iniciado ante el alcalde por la petición presentada por el señor Ortiz, pues la decidieron de fondo.

Las resoluciones del alcalde no se convirtieron en actos de trámite por haber sido aportadas al procedimiento de licenciamiento ambiental, donde cumplieron una función meramente probatoria. El acto de trámite en ese proceso fue el que requirió al particular para que solicitara la certificación de uso del suelo ante la alcaldía competente, no la resolución que contenía la prueba requerida.

Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado SALVAMENTO DE VOTO DEL CONSEJERO RAMIRO PAZOS GUERRERO CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-26-000-2005-00037-00(30846) Actor: HUGO HERNÁN ORTIZ PÁEZ Demandado: MUNICIPIO DE GACHETÁ Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO (SALVAMENTO DE VOTO) SALVAMENTO DE VOTO De manera respetuosa paso a exponer las razones que me llevaron a separarme de la decisión del 17 de marzo de 2021, así: 1.

Para empezar debo recodar que la mayoría de la Sala se inhibió para fallar de fondo el presente asunto, al considerar que el actor demandó unos actos administrativos de trámite, hasta el punto que el Ministerio del Medio Ambiente revocó la negativa de la licencia ambiental adoptada por la correspondiente CAR, entidad que se apoyó en los actos administrativos que expidió el municipio de Gachetá y que fueron aquí demandados. 2.

La cuestión es que los actos que demandó el actor se expidieron y con ellos se tomaron decisiones, como lo pone de presente la Sala, es decir, produjeron efectivos jurídicos. Las pretensiones del actor se encaminan a obtener la nulidad de estos actos y el restablecimiento del derecho, este último limitado a la obtención de la licencia ambiental denegada. 3.

De lo anterior se tiene que el trámite de la licencia ambiental, que como bien lo refiere la Sala, es una cuestión que estaba atada a la suerte definitiva de este trámite; pero no puede confundirse con la actuación cuestionada por el actor, en la que se demandaron unos actos que produjeron efectos, esto es, la negativa de la licencia. Todo apunta a que la mayoría de la Sala extendió los efectos de la decisiones del Ministerio del Medio Ambiente, dictadas dentro de la actuación administrativa de licencia ambiental, a las decisiones de la entidad territorial aquí demandada, como si se tratara de un juez de la legalidad.

Si bien el referido ministerio señala que el uso de suelo que se le pidió al municipio no estaba señalado en la ley, la decisión del ministerio se limitó a la revocatoria de los actos de la CAR, pero de ninguna forma de los que produjo el municipio, como quiera que no es de su competencia, sino del juez. 4. Aquí vale preguntarse si de ser ilegales los actos aquí demandados, el actor no tendría derecho a demandarlos, con mayor razón si con ellos se le negó el uso del suelo que este pretendía. Más grave aún es la coexistencia de dos posibles decisiones contradictorias.

Si la CAR decidía, al reiniciar la actuación ambiental, como lo ordenó el pluricitado ministerio, conceder licencia y al tiempo un acto administrativo municipal impedía el uso que habilitaba esa licencia, cómo quedaba la situación del actor y de las autoridades. 5. La mayoría entendió que la CAR, al solicitar el concepto del uso del suelo al municipio demandado, incorporó esa actuación dentro de su propia actuación ambiental; sin embargo, el municipio obró en dirección contraria.

Prueba de ello es que abrió toda una actuación administrativa encaminada a determinar la suerte del uso del suelo solicitado por el actor (se hicieron hasta consultas con la comunidad). Igualmente, le brindó la posibilidad de interponer recursos, con lo cual colaboró a la confusión del accionante y a su entendimiento de que se trató de una verdadera decisión y definitiva, hasta el punto que ejerció la acción en estudio. 6.

En todo caso, las dudas debían resolverse a favor del principio de acceso efectivo a la administración de justicia y no de su desmedro, como lo supone un fallo inhibitorio en el presente proceso. 7. En tal sentido, vale recordar que la parte actora sostuvo que la demandada se extralimitó al definir la destinación del suelo de un predio ubicado por fuera de su jurisdicción territorial, además sin el concurso de las demás autoridades competentes en la materia y sin competencia, en tanto corresponde a los concejos municipales definir el uso de suelos. 8.

De entrada debió precisarse si lo hecho por la demandada fue un simple concepto, como se le pidió y estaba autorizada, como se verá más adelante, o si constituyó una decisión de fondo sobre el uso de suelo solicitado por el actor. 9. Sobre el particular, precisa recodar que los actos demandados determinaron no conceder la “viabilidad del uso del suelo para la iniciación de actividades mineras y funcionamiento de una planta de trituración en el sitio señalado” (resolución n.° 35 de 1998, fl. 16, c. 1).

Como se observa, se trató de una decisión encaminada a impedirle al actor que usara su predio para actividades mineras, hasta el punto que Corpoguavio la refirió como fundamento de su negativa de la licencia ambiental del accionante (numerales 39 y 39.1 supra) y, además, fue objeto de recursos en vía gubernativa, de tal forma que generaron en su destinatario el convencimiento de una decisión que debía obedecer, hasta el punto que la cuestionó en esta sede. 10.

La demandada tampoco se limitó a conceptuar sobre el uso de suelos, toda vez que su decisión no se fundó en el plan de ordenamiento territorial o su equivalente o en las normas urbanísticas vigentes, de tal forma que sus manifestaciones fueran el simple reflejo de lo consignado en esas disposiciones, como se verá más adelante. Por consiguiente, esas decisiones son actos administrativos definitivos, toda vez que además de unilaterales, fueron dictadas en desarrollo de la función pública del ordenamiento del territorio municipal, claro que sin competencia, y encaminadas a producir efectos jurídicos. 11.

Por lo tanto, la presunción de legalidad que recae sobre las resoluciones atacadas impone su revisión judicial para comprobar si están ajustadas al marco jurídico imperante. Lo contrario significaría dejar sin tutela al accionante frente a los efectos jurídicos de lo decidido por la administración, lo que resulta del todo inaceptable. 12.

Vale recordar que la solicitud de licencia de exploración n.° 20.217 recayó sobre un sitio ubicado en el municipio de Gachetá, fuera del perímetro urbano (numeral 19 supra) y fue sobre esa misma zona por la que el actor solicitó licencia ambiental ante Corpoguavio (numeral 21 supra), entidad que a su vez le solicitó el concepto de uso de suelos por parte de las oficinas de planeación de los municipios de Gachetá y Junín (numeral 28 supra).

Igualmente, el predio sobre el que recayeron las referidas actuaciones administrativas también está comprendido dentro de los municipios de Junín y Gachetá (numerales 44 y 45 supra). 13. Lo anterior era suficiente para desechar el cargo del demandante, en cuanto a la falta de competencia territorial de la demandada para expedir los actos administrativos en cuestión, toda vez que es claro que el predio estaba ubicado dentro de la circunscripción territorial de la demandada. 14.

De otro lado, para definir si la demandada actuó dentro de sus competencias constitucionales y legales, precisaba señalar que en materia de uso de suelos, la Constitución Política de 1991 dispone que las entidades públicas deben regular la utilización del suelo en defensa del interés común (artículo 82) y, en el orden municipal, asignó a los concejos municipales la función de reglamentar esa materia (numeral 7 del artículo 313). 15.

Por su parte, la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan de Desarrollo, prescribió que los municipios, además de los planes de desarrollo, debían contar con un plan de ordenamiento que se regiría por las disposiciones especiales sobre la materia. 16. Antes de analizar las normas aplicables al sub lite, precisa recordar que para el 24 de septiembre de 1998, cuando se solicitó a la Oficina de Planeación municipal de Gachetá la certificación sobre el uso del suelo (numeral 30 supra), ya se encontraba vigente la Ley 388 de 1997[17], por lo que será la norma aplicable a la actuación administrativa demandada. 17.

La Ley 388 de 1997, además de establecer las normas de sobre ordenamiento territorial, definió que uno de los tres componentes de ese plan es el componente rural, constituido por las políticas, acciones, programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, así como la conveniente utilización del suelo (numeral 3 del artículo 11 de la Ley 388 de 1997), que es el tema que aquí interesa de fondo. 18.

El artículo 23 de la Ley 388 de 1997 otorgó un plazo máximo de 18 meses contados a partir de su vigencia para que las administraciones municipales y distritales formularan y adoptaran los planes de Ordenamiento Territorial o adecuaran los contenidos de ordenamiento territorial de los planes de Desarrollo a esa ley. Ese plazo se prorrogó hasta el 31 de diciembre de 1999, a través del artículo 1 de la Ley 507 de 1999. 19.

El artículo 130 de la Ley 388 de 1997[18] estableció un régimen de transición al señalar que mientras los municipios y distritos adoptaban o adecuaban los planes de ordenamiento territorial, en el término previsto en el artículo 23 de esa ley, se regirían en esa materia por los planes de desarrollo, los planes maestros de infraestructuras, los códigos de urbanismo y las demás normas urbanísticas vigentes. 20.

Lo anterior era importante de relievar, toda vez que para cuando se presentó la solicitud por parte del actor sobre el uso de suelos a la oficina de planeación, en 1998, las normas que regulaban el tema de uso de suelos eran las señaladas en el artículo 130 citado, en tanto el plan de ordenamiento territorial del municipio de Gachetá tan solo se adoptó el 6 de diciembre de 2001 (numeral 45 supra), sin que se encontrara demostrado la aprobación de otro documento equivalente. 21.

Así, la Ley 9 de 1989[19] coincidía con la Ley 388 de 1997[20], normas urbanísticas nacionales, en señalar al alcalde y a las oficinas de planeación como intervinientes en la elaboración y preparación del plan de ordenamiento territorial, con el fin de presentarlo ante el concejo municipal, quien es el encargado de adoptarlo a través del reglamento correspondiente, en línea con lo dispuesto por la Constitución Política (numeral 7 del artículo 313), y sólo ante la omisión de esa corporación podía el alcalde actuar a través de un decreto. 22.

Como se observa, el ejecutivo no es el encargado de aprobar el uso de los suelos al nivel local, sino el órgano de representación democrática territorial, hasta el punto que el artículo 8 de la Ley 388 de 1997, al regular sobre la función pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital[21], en cabeza de las entidades administrativas de ese orden, condicionó las acciones previstas en ese artículo a que estuvieran contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en esa ley. 23.

Entre las acciones contempladas en el artículo 8 de la Ley 388 de 1997 se encuentra la de clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana (numeral 1), al igual que localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística (numeral 11), las cuales, se reitera, requieren estar previamente aprobadas en el plan de ordenamiento territorial o en su equivalente.

Lo anterior corrobora que el ejercicio consignado en las resoluciones atacadas estaba sujeto al trámite del susodicho plan o de no existir este a lo en las normas de dicho nivel. 24. En esa medida, se observa que la demandada desbordó sus competencias constitucionales y legales, toda vez que definió el uso del suelo del predio del actor a través de un acto administrativo particular y concreto, cuando debió limitarse a reproducir lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial y, como para la época en que se expidieron los actos demandados este no existía, debió dar aplicación al artículo 130 de la Ley 388 de 1997 que remite a los planes de desarrollo, los planes maestros de infraestructuras, los códigos de urbanismo y las demás normas urbanísticas vigentes. 25.

No cabe duda de que las autoridades municipales estaban llamadas a responder la solicitud presentada por la parte actora; sin embargo, no podían atribuirse funciones que no le correspondían, como quiera que son del resorte de normas de orden superior. Podría pensarse que se trata de una cuestión formal, en la medida que si hubieran respondido en los términos de las normas del artículo 130 de la Ley 388 de 1997 no habría reparo; sin embargo, lo que hizo la administración municipal fue dar unas respuestas lacónicas de su fundamento y, sin ninguna otra consideración, determinar materialmente el uso del suelo del predio del actor, con lo cual extralimitó su competencia. 26.

Efectivamente, la demandada limitó el uso del suelo sin tener en consideración la exigencia arriba advertida, con la sola referencia a lo dispuesto en el literal d) del artículo 10 del Decreto 2655 de 1988 que prohibía adelantar actividades mineras en las áreas ocupadas por edificios, construcciones y habitaciones rurales, incluyendo sus jardines, huertas y solares, salvo que su propietario las consintiera, norma que de ninguna manera habilitaba a la demandada para proceder en la forma que lo hizo, en tanto ni siquiera el supuesto de hecho se adecúa al del actor, toda vez que este era el propietario de un predio en el que quería adelantar actividades mineras, por lo que al amparo del citado artículo estaban permitidas[22]. 27.

Tampoco la inexistencia del Plan de Ordenamiento Territorial habilitaba que las autoridades municipales expidieran las decisiones que se cuestionan, toda vez que la ley preveía esa situación y remitía a normas superiores para definir la cuestión. De igual manera, los trámites de encuestas no estaban previstos en las normas municipales para resolver estas cuestiones, sino otros mecanismos como se verá a continuación. 28.

El Acuerdo n.° 20 de 1989, por medio del cual se creó la Junta de Planeación municipal, entre otros (fls. 12 a 23, c. 2), en el numeral tercero del artículo segundo estableció como funciones de la Junta de Planeación la de “Fijar los criterios técnicos bajo los cuales debe actuar la Oficina de Planeación y en consecuencia dilucidará aquellas situaciones que por ausencia de normas, vacíos en los preceptos aplicables o razones de inconveniencia no puede determinar la Oficina de Planeación” (fls. 12 y 13, c. 2).

Este supuesto se ajusta a lo ocurrido en el sub lite, pero los actos administrativos no dan cuenta de ese trámite ni lo mencionan. Tampoco están mencionadas las encuestas que fueron utilizadas por la demandada. Además, la mencionada Junta hacía la segunda instancia para las decisiones de la Oficina de Planeación[23]. 29. Además, en el numeral 16 del artículo 11 del referido Acuerdo se estableció como función de la Oficina de Planeación del municipio de Gachetá la de evaluar y conceptuar, con el Comité Técnico (art. 22 del Acuerdo n.° 20 de 1989[24]), los proyectos de uso de suelos que se sometan a su consideración (fl. 17, c. 2), con lo cual se confirma que esa dependencia estaba encargada de conceptuar sobre el uso de suelos, claro está en los términos de las normas indicadas en el artículo 130 de la Ley 388 de 1997. 30.

De lo expuesto es claro que la demandada desbordó el límite de sus competencias al imprimirle el efecto de negativo del uso del suelo a sus actos administrativos demandados. 31. En esa medida, se imponía la nulidad de los actos administrativos demandados; sin embargo, no le asistía al actor derecho que reestablecer, toda vez que si bien las limitaciones al uso del suelo impuestas por la demandada fueron ilegales, lo cierto es que la destinación que quería darle al predio y de la cual dependen sus pretensiones económicas de la demanda, no solo pasaba por esa exigencia, sino también por la licencia ambiental que se tramitaba ante por Corpoguavio[25], actuación administrativa que en sede de apelación el Ministerio de Minas y Energía ordenó reiniciar (numeral 39.2 supra), sin que el proceso de cuenta de la suerte de esa actuación, lo que de suyo impide el reconocimiento solicitado, so pena de indemnizar una actividad sin las correspondientes autorizaciones. 32.

Si bien el accionante aportó la resolución n.° 543 del 12 de septiembre de 2014 (fls. 505 a 528, c. 2), a través de la cual, según se lee en ella, se resolvió un trámite presentado ante Corpoguavio en el 2014, claro está, por el mismo título minero n.° 20.217, pero sin que de su texto se logre determinar qué ocurrió con el trámite de licencia ambiental arriba referido y que ordenó continuar el Ministerio de Minas y Energía. 33.

Igualmente, en el 2006, después de la orden del ministerio arriba referida, cuando el actor adicionó su demanda después de anulada la actuación procesal judicial (fls. 336 a 339, c. 2), tampoco dirigió sus esfuerzos probatorios sobre el particular, pruebas que pedidas en esa oportunidad fueron atendidas por esta Corporación (fl. 365, c. 2). 34.

En esa medida, resultaba innecesario analizar la prueba pericial, en tanto esta se limitaba a cuantificar los perjuicios causados, cuando, como quedó visto, no se daban los elementos que permitieran ni siquiera el reconocimiento del derecho, por lo que no había lugar a cuantificarlo. 35. En esos términos, salvo mi voto. Respetuosamente, Fecha ut supra Firma electrónica RAMIRO PAZOS GUERRERO MAGISTRADO ----------------------- [1] <<ARTICULO 128.

EN ÚNICA INSTANCIA. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 11. De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada. >> [2] Cuaderno No. 1, folios 1 – 10. [3] Hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. [4] Cuaderno No. 2, folios 320 – 329. [5] Por medio de la cual la Oficina de Planeación del Municipio de Gachetá negó la viabilidad del uso del suelo para el funcionamiento de la planta gravillera del actor. [6] Cuaderno No. 2, folio 25. [7] Hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. [8] El último inciso del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, establece que “son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla”. [9] El artículo 49 del Código Contencioso Administrativo dispone que “No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución, excepto en los casos previstos en norma expresa”. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 6 de abril de 2011.

CP Danilo Rojas Betancourth. Radicación número: 23001-23-31-000-1996-08305-01(17587) [11] Hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. [12] Cuaderno No. 1, folios 106 – 116. [13] Hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. [14] Hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. [15] Hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 17de marzo de 2021, Exp.

(530846) [17] Entre otros objetivos, esta ley armonizó y actualizó las disposiciones contenidas en la primera ley con la nuevas normas establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica de áreas metropolitanas y la ley por la que se crea el Sistema Nacional Ambiental (numeral 1 del artículo 1). [18] Dicha artículo prescribe: “Mientras los municipios y distritos adoptan o adecuan los planes de ordenamiento territorial en el término previsto en el artículo 23 de esta ley, regirán en las materias correspondientes los planes de desarrollo, los planes maestros de infraestructuras, los códigos de urbanismo y normas urbanísticas vigentes”. [19] En efecto, en su artículo 3 prescribía: “Los Alcaldes Municipales o Metropolitanos, el del Distrito Especial de Bogotá y el Intendente de San Andrés deberán presentar proyectos de acuerdos sobre el Plan de Desarrollo o Plan de Desarrollo Simplificado a consideración de los Concejos Municipales, Juntas Metropolitanas o el Consejo Intendencial de San Andrés, dentro de los primeros diez (10) días del mes de noviembre del primer año de sesiones del respectivo concejo. // Los Concejos y el Consejo Intendencial crearán una Comisión del Plan, elegida por el sistema del cuociente electoral, encargada de presentar el informe para el primer debate de rigor a dichos proyectos y de vigilar su ejecución. Esta Comisión estará integrada por no más de la mitad de los miembros de la Corporación y se podrá reunir, conforme al reglamento del respectivo Concejo o Consejo Intendencial, con anterioridad a los distintos períodos de sesiones ordinarias. // Si el proyecto no recibiera consideración, aprobándolo o modificándolo en los tres debates reglamentarios durante el período anual de sesiones ordinarias, los Alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia podrán poner en vigencia el proyecto presentado por ellos, mediante Decreto con fuerza de Acuerdo, siempre y cuando dichos proyectos se hubieren presentado dentro del término previsto en el primer inciso. // Los Alcaldes y el Intendente de San Andrés y Providencia deberán presentar a los respectivos Concejos, Consejo Intendencial y Juntas un informe anual pormenorizado sobre la evolución del Plan de Desarrollo o Plan de Desarrollo Simplificado”. [20] Los artículos 25 y 26 de esa ley dispone en su orden: “APROBACIÓN DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO.

El proyecto de plan de ordenamiento territorial, como documento consolidado después de surtir la etapa de la participación democrática y de la concertación interinstitucional de que trata el artículo precedente, será presentado por el alcalde a consideración del concejo municipal o distrital, dentro de los treinta (30) días siguientes al recibo del concepto del Consejo Territorial de Planeación. En el evento de que el concejo estuviere en receso, el alcalde deberá convocarlo a sesiones extraordinarias.

Toda modificación propuesta por el concejo deberá contar con la aceptación de la administración. Y el otro artículo dispone: “ADOPCIÓN DE LOS PLANES. <Ver Notas del Editor> Transcurridos sesenta (60) días desde la presentación del proyecto de plan de ordenamiento territorial sin que el concejo municipal o distrital adopte decisión alguna, el alcalde podrá adoptarlo mediante decreto”.

Declarados exequibles mediante sentencia C-051 de 2001. [21] Ese mismo artículo señala que esa función es entendida como las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas propias de las autoridades de aquel orden, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo. [22] Ese artículo señalaba: “ZONAS RESTRINGIDAS PARA ACTIVIDADES MINERAS.

Podrán adelantarse actividades mineras en todo el territorio nacional, exceptuadas las siguientes áreas: (…) // d) En las áreas ocupadas por edificios, construcciones y habitaciones rurales, incluyendo sus jardines, huertas y solares, salvo que lo consienta su propietario o poseedor”. [23] El artículo 16 del Acuerdo n.° 20 de 1989 disponía: “Actos de la Oficina de Planeación y recursos: Las providencias mediante las cuales la Oficina de Planeación toma sus decisiones se llamarán “RESOLUCIONES” y contra estas procede el recurso de reposición ante el Jefe de la Oficina y el recurso de apelación ante la Junta Municipal de Planeación, en los términos que prevé el Decreto Ley 01 de 1984” (fl. 22, c, 2). [24] El artículo prescribía: “Creación del Comité Técnico: Créase el Comité Técnico como un organismo especializado en asesorar técnicamente a la Oficina de Planeación y a la Junta cuanto esta lo requiera.

En él estarán representadas las entidades y empresas de servicios público quienes efectuarán los estudios y proyectos que tengan injerencia en el desarrollo. Con este ente asesor se logrará que la toma de decisiones sean más acertadas y se actúe celeridad (sic)” (fl. 20, c. 2). [25] El artículo 49 de la Ley 99 de 1993 establece: “De la Obligatoriedad de la Licencia Ambiental.

La ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje requerirán de una Licencia Ambiental”. Por su parte, el numeral 1 del artículo 8 del Decreto 1753 de 1994 prescribía: “Competencias de las Corporaciones Autónomas Regionales.

Las Corporaciones Autónomas Regionales, son competentes en su respectiva jurisdicción para otorgar Licencia Ambiental en los siguientes casos: // 1. Actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, y depósito de los recursos naturales no renovables, realizadas en desarrollo de la mediana y pequeña minería”. La exploración del actor se solicitó como de mediana minería (numeral 19 supra).