GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Confirma sanción / INCIDENTE DE DESACATO POR INCUMPLIMIENTO A FALLO DE ACCIÓN DE TUTELA - Que ordeno al alcalde de Valledupar reubicar a los tutelantes en un albergue provisional En la sentencia (…) que se estima incumplida, el Tribunal Administrativo del Cesar amparó los derechos constitucionales fundamentales a la vivienda digna, salud y dignidad humana de los demandantes y ordenó al alcalde de Valledupar «[…] que dentro del término de los tres (3) meses siguientes a la notificación del [fallo], adelant[ara] los trámites necesarios direccionados a la reubicación de [aquellos] en un albergue provisional, en aras de minimizar el estado calamitoso en que actualmente se encuentran.
( ) aunque el sancionado sostiene que la pandemia originada por el virus COVID-19 ha impedido efectuar reuniones con la comunidad, ese argumento no lo releva de responsabilidad, pues, además de que fue decretada el 11 de marzo de 2020 por la Organización Mundial de la Salud, es decir, más de dos (2) años después de dictarse las órdenes de tutela inobservadas (…) Ahora bien, el señor alcalde de Valledupar asevera que los accionantes no quieren ser ubicados en albergues temporales, sino que se les entreguen subsidios de vivienda, lo cual no es dable, sin embargo, esa circunstancia no lo exime de responsabilidad en el presente trámite constitucional, puesto que la orden de albergarlos debe colmarse, salvo que se pida al juez de tutela que la modifique por ser (presuntamente) de imposible observancia, lo que no ha acontecido, pese a que ello resulta procedente, de acuerdo con lo precisado por la Corte Constitucional.
(…) Así las cosas, (…) se confirmará la sanción (…). FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDASUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 20001-23-39-000-2017-00541-03(AC) Actor: MELVIS LUZ PADILLA DÍAZ Y OTROS Demandado: ALCALDE DE VALLEDUPAR Procede la Sala a revisar, en grado jurisdiccional de consulta, el auto de 25 de febrero de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, que sancionó al señor alcalde de Valledupar con multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv), por incumplir el fallo de 17 de noviembre de 2017, dictado por esa Corporación. I.
ANTECEDENTES Los señores desplazados por la violencia Melvis Luz Padilla Díaz, José de Jesús Ospino, Nidia Cenith Caballero Hernández, Susan Scarlett Zuleta Caballero, Dignora Seinth Caballero Zabala, Eloína Esther de la Rosa Algarín, Maryuris María Lindo de la Rosa, Álvaro José Caballero Gutiérrez, Yohalis Murillo González, Rosa Esther Prieto Florián;
Yennis, Nayed, Karina, Soris y Yanilbi Herrera Campuzano; Felly Johana Morales Arrieta, Sandra Torres Gómez, Álvaro José Prado Prieto, Denis Zambrano Martínez, Ruggeris Barahóna Navarro; Ana Cecilia y Yolima Mestre Brochero; Víctor Brochero Pedroza; Pedro y Keila Saurith Fuentes; Jorge Luis Romero Molina, Yesenia Tejada de la Rosa, Fanny Patiño González, Rafael Pacheco Cabarcas, Elkin Rodríguez Fuentes, Alexandro Plata Alvarino, Carmelina Alvarino Castro, Yaneth Astrid Montoya Rivera, Guillermo de Jesús de la Hoz, Yoleidi de la Hoz Tilano, Katherine García Toloza, José Miguel Linares, Olga María Gutiérrez Acosta, Yuneixi García Gutiérrez, Mónica Ascanio Martínez, Margarita Urrego Méndez;
Tatiana y Didier Vásquez Madrid; Sandra Patricia Gómez Castro, Yomaira Fuentes Carrillo y César Alfonso Muñoz Rada instauraron acción de tutela, con el fin de obtener el amparo de sus derechos constitucionales fundamentales a la vivienda digna, salud y dignidad humana, presuntamente vulnerados por los señores directores generales de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas y del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, gobernador del Cesar y alcalde de Valledupar y, como consecuencia, se ordenara reubicarlos, por cuanto vivían en un sitio no apto para ello.
Del referido trámite constitucional conoció el Tribunal Administrativo del Cesar que, por medio de sentencia de 17 de noviembre de 2017[1], accedió al amparo deprecado, en los siguientes términos:
PRIMERO: CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales invocados por la señora MELVIS LUZ PADILLA DÍAZ Y OTROS.
SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, […] que dentro del término de los tres (3) meses siguientes a la notificación del presente [fallo], adelante los trámites necesarios direccionados a la reubicación de los tutelantes en un albergue provisional, en aras de minimizar el estado calamitoso en que actualmente se encuentran. Aclarando que previo a la realización de tal procedimiento deberá erigirse el respectivo censo poblacional, o en su defecto constatar que las personas objeto de la reubicación aquí ordenada hayan sido las mismas que el municipio inicialmente relacionó en el respectivo censo que debió haber realizado de manera previa al desalojo practicado.
TERCERO: CONMINAR al MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, para que en coordinación con el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, adelanten dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de esta decisión, los estudios pertinentes que conduzcan a garantizarles a los actores el disfrute a una vivienda digna.
A través de escrito de 18 de noviembre de 2020, los tutelantes presentaron, ante el Tribunal Administrativo del Cesar, incidente de desacato contra el señor alcalde de Valledupar, al estimar que no atendió las citadas órdenes de amparo. II. TRÁMITE PROCESAL Por conducto de auto de 21 de enero de 2021, el a quo requirió del señor alcalde de Valledupar informe sobre el cumplimiento del mencionado fallo de 17 de noviembre de 2017, sin embargo, este guardó silencio, razón por la que el 11 de febrero del año en curso dio apertura al trámite incidental y corrió traslado a la autoridad accionada por el término de 3 días para que se pronunciara al respecto, ante lo cual el señor jefe de la oficina asesora jurídica de la entidad territorial que regenta indicó que se han surtido actuaciones orientadas a obedecer la precitada sentencia, como la instalación de mesas de diálogo (la última realizada el 19 de febrero de la presente anualidad) con los accionantes y organismos del orden nacional, en las que se abordan varias cuestiones, entre ellas, la «sustitución de lo ordenado», toda vez que algunos de ellos no querían reubicarse en los correspondientes albergues, sino recibir un auxilio de arriendo, y su inscripción en los programas de vivienda que adelanta el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, no obstante, no se había podido celebrar asambleas con la comunidad debido a la pandemia.
III. DECISIÓN CONSULTADA El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante providencia de 25 de febrero de 2021, declaró en desacato al señor alcalde de Valledupar y lo sancionó con multa de cinco (5) smlmv, al considerar que a pesar de que había trascurrido un lapso considerable desde cuando se emitió la sentencia presuntamente desatendida, no se evidenciaba el desarrollo de gestiones eficaces para satisfacer las órdenes de tutela.
Además, si bien afirmó que el 19 de febrero de 2021 instaló una mesa de conversación, no se allegó prueba alguna de ese hecho, y, en todo caso, ello solo ocurrió luego de que se promoviera el presente trámite incidental, lo que denota negligencia. IV. ACTUACIONES POSTERIORES AL AUTO CONSULTADO El señor alcalde de Valledupar, a través del señor jefe de la oficina asesora jurídica del municipio, adosó a estas diligencias memorial, en el que anotó que, en atención a la actual situación de salubridad pública, ha resultado imposible programar reuniones con los tutelantes, por cuanto los esfuerzos están concentrados en contrarrestar los efectos negativos que aquella ha producido y evitar aglomeraciones.
Al escrito se adjuntó el acta de una reunión celebrada el 19 de febrero de 2021, a la que asistieron autoridades locales, entre ellas, el gerente del Fondo de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Valledupar (Fonvisocial), en la cual se fijó un cronograma de actividades destinadas a acatar el fallo de 17 de noviembre de 2017, dentro de las que se encontraba la de consultar al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio acerca de las ayudas a las que podían acceder los demandantes.
De igual modo, se arrimó oficio de 1º de marzo de 2021, en el que el gerente de Fonvisocial informó sobre la realización de una mesa de socialización con la comunidad el día 10 de los mismos mes y año, encaminada a poner en conocimiento las medidas adoptadas y las que se pretendían implementar para garantizar el acceso a vivienda digna, a la que se convocó a la referida cartera y a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
V. CONSIDERACIONES 5.1 Del cumplimiento de los fallos de tutela y del incidente de desacato. El Decreto ley 2591 de 1991, en su artículo 27, dispone sobre el cumplimiento de los fallos de tutela, lo siguiente: Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.
En concordancia con lo expuesto, el citado Decreto, en su artículo 52, prescribió que para garantizar la eficacia de las sentencias de tutela y, por consiguiente, de los derechos constitucionales fundamentales, aquel que desobedezca la orden de amparo incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) smlmv, que serán impuestos por el juez que dictó la decisión, a través de trámite incidental, y consultado al superior funcional quien estudiará la legalidad de este.
En cuanto a la relación y diferencias existentes entre el acatamiento de la decisión y el incidente de desacato, la Corte Constitucional, en sentencia T-939 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, sostuvo: Las dos herramientas tienen una naturaleza disímil. Se debe tener en cuenta que en forma paralela al cumplimiento de la decisión, es posible iniciar el trámite de desacato, pero este último procedimiento no puede desconocer ni excusar la obligación primordial del juez constitucional, cual es la de hacer cumplir integralmente la orden judicial de protección. En este sentido se pronunció la Corte en la Sentencia T-458 de 2003, en donde sostuvo que: “el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite de desacato es la vía para el cumplimiento.
Son dos cosas distintas el cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato”. Sumado a lo anterior, las diferencias entre las dos figuras fueron precisadas por dicha Corporación en sentencia T-744 de 2003, en los siguientes términos: i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal. ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva. iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 23 y 27 del decreto 2591 de 1991.
La base legal del desacato está en los artículos 57 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto el respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia. iv) El desacato es a petición de parte interesada, el cumplimiento es de oficio. v) Puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público. En conclusión, nada obsta para que el juez de instancia, a pesar de haber iniciado un incidente de desacato, adopte de manera paralela o consecuente las medidas necesarias para hacer cesar la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales.
Para tal efecto, además del desacato, el juez cuenta con las herramientas previstas en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991. Como puede apreciarse, aunque el incidente de desacato es una institución distinta del cumplimiento, a través de este es posible conjurar las acciones u omisiones que amenazan o vulneran los derechos fundamentales tutelados, motivo por el cual su objetivo más que sancionar al responsable del cumplimiento, es asegurar que se respeten las decisiones que amparan estos derechos, sin que ello signifique que el incidente de desacato constituya el único mecanismo de garantía para el cumplimiento de las órdenes de amparo.
Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T-1113 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño, dijo: De acuerdo con la sentencia T-188/02 el objeto del incidente de desacato es “sancionar con arresto y multa, a quien desatienda las órdenes o resoluciones judiciales que se han expedido para hacer efectivo la protección de derechos fundamentales, a favor de quien o quienes han solicitado su amparo”.
En otras palabras, el objeto del incidente no es la imposición de la sanción en sí misma, sino proteger derecho fundamental vulnerado o amenazado. Así, la sanción es concebida como una de las formas a través de las cuales el juez puede lograr el cumplimiento de la sentencia de tutela cuando la persona obligada ha decidido no acatarla.
Ahora bien, resulta pertinente precisar que para la configuración del desacato se requieren dos elementos, a saber, el objetivo que hace referencia al incumplimiento del fallo, esto es, a que se compruebe que la decisión no ha sido acatada; y el subjetivo que en razón a la naturaleza disciplinaria de la sanción, exige comprobar la negligencia de la autoridad accionada frente a la orden de tutela.
Es importante destacar que estos elementos deben analizarse en torno a lo decidido en la acción de tutela, como lo expresó la Corte Constitucional, al indicar: Los dos elementos del desacato, es decir, el objetivo (incumplimiento de la decisión) y el subjetivo (conducta desplegada por cada disciplinado tendiente a no cumplir) giran en torno a la orden que se haya consignado en la tutela.
Ahora bien, esta solamente sería obligatoria, en principio, respecto de la parte resolutiva del fallo e incluiría la ratio decidendi presente en el mismo. En todo caso, debemos señalar que en aplicación del principio de buena fe y conforme al artículo 6° de la Constitución, no es posible derivar obligación ni responsabilidad alguna respecto de órdenes que no han sido consignadas con claridad en la decisión. Esto porque tratándose de un proceso sancionatorio en donde se encuentra bajo debate la libertad, honra y bienes de un Asociado se hace necesaria la conformación de un parámetro objetivo y claro a partir del cual deducir el incumplimiento de la obligación.[2] 5.2 Caso concreto.
En la sentencia de 17 de noviembre de 2017 que se estima incumplida, el Tribunal Administrativo del Cesar amparó los derechos constitucionales fundamentales a la vivienda digna, salud y dignidad humana de los demandantes y ordenó al alcalde de Valledupar «[…] que dentro del término de los tres (3) meses siguientes a la notificación del [fallo], adelant[ara] los trámites necesarios direccionados a la reubicación de [aquellos] en un albergue provisional, en aras de minimizar el estado calamitoso en que actualmente se encuentran.
Aclarando que previo a la realización de tal procedimiento deber[ía] erigirse el respectivo censo poblacional, o en su defecto constatar que las personas objeto de la reubicación aquí ordenada hayan sido las mismas que el municipio inicialmente relacionó en el respectivo censo que debió haber realizado de manera previa al desalojo practicado».
Asimismo, se le conminó para que, «[…] en coordinación con el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, adelant[aran] dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de est[a] decisión, los estudios pertinentes que conduzcan a garantizarles a los actores el disfrute a una vivienda digna […]».
El 18 de noviembre de 2020 los tutelantes promovieron incidente de desacato, al estimar que no se había observado la precitada providencia, por lo que el Tribunal Administrativo del Cesar el 21 de enero de 2021 requirió de la autoridad accionada informe sobre su cumplimiento, pero guardó silencio, razón por la cual el 11 de febrero siguiente dio apertura al trámite incidental, lo que produjo que el demandado allegara memorial, en el que afirmó que pese a que se adelantaban algunas reuniones con la comunidad y las autoridades competentes para proteger las garantías superiores de los demandantes, orientadas a adoptar medidas para satisfacer las órdenes de amparo, no se habían podido socializar a causa de la pandemia.
Con base en lo expuesto, el a quo determinó que no se acreditaron gestiones efectivas para acatar la sentencia de 17 de noviembre de 2017, por consiguiente, sancionó con multa de cinco (5) smlmv al alcalde de Valledupar, quien, posteriormente, adosó escrito en el que reitera sobre la celebración de las aludidas reuniones y la imposibilidad de socialización con la comunidad, en razón a la actual situación de salubridad.
Además, sostuvo que el 10 de marzo de 2021 se realizaría una asamblea, a la cual fueron citados varios organismos con injerencia en el cumplimiento de la referida providencia. Luego de analizar las diligencias enunciadas en precedencia, la Sala evidencia que si bien es cierto que se han creado escenarios de concertación con los actores y se ha pedido el acompañamiento de organismos del orden nacional, también lo es que no se allegaron al expediente elementos de convicción de los que se coligiera la implementación de medidas efectivas que salvaguardaran los derechos constitucionales fundamentales de aquellos, pues no se verifica que hayan sido reubicados y tampoco que se ejecutaran acciones para que superen el estado calamitoso en el que se encuentran.
Adicionalmente, aunque el sancionado sostiene que la pandemia originada por el virus COVID-19 ha impedido efectuar reuniones con la comunidad, ese argumento no lo releva de responsabilidad, pues, además de que fue decretada el 11 de marzo de 2020 por la Organización Mundial de la Salud, es decir, más de dos (2) años después de dictarse las órdenes de tutela inobservadas (lapso durante el que no se acreditó avances significativos que demostraran la intención de obedecerlas), no impedía que las diferentes autoridades coordinaran las actividades pertinentes para proteger las garantías superiores amparadas a los tutelantes, pues podían estar en contacto a través de los medios tecnológicos y de la información, con el fin de garantizar que la Administración cumpla sus deberes, conforme lo estipuló el Gobierno nacional en los artículos 1º[3] y 2º[4] del Decreto 491 de 2020[5].
Ahora bien, el señor alcalde de Valledupar asevera que los accionantes no quieren ser ubicados en albergues temporales, sino que se les entreguen subsidios de vivienda, lo cual no es dable, sin embargo, esa circunstancia no lo exime de responsabilidad en el presente trámite constitucional, puesto que la orden de albergarlos debe colmarse, salvo que se pida al juez de tutela que la modifique por ser (presuntamente) de imposible observancia, lo que no ha acontecido, pese a que ello resulta procedente, de acuerdo con lo precisado por la Corte Constitucional[6].
Por último, cabe advertir que contra la autoridad accionada ya se había adelantado un incidente de desacato por el incumplimiento de la sentencia de 17 de noviembre de 2017, dentro del cual el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante auto de 24 de abril de 2019, lo multó con tres (3) smlmv, sanción confirmada por esta subsección el 22 de mayo siguiente, al desatar el correspondiente grado jurisdiccional de consulta, y pese a ello, a la fecha no se evidencian avances en el acatamiento de dicho fallo, lo que denota negligencia pasible de castigo en esta instancia judicial[7].
En ese orden de ideas, el señor alcalde de Valledupar no ha atendido las órdenes de tutela contenidas en el fallo de 17 de noviembre de 2017, emitido por el Tribunal Administrativo del Cesar, y tampoco ha adoptado medidas efectivas para que los actores superen el estado de vulnerabilidad en que se encuentran. Así las cosas, comoquiera que para la Sala es claro que la referida autoridad no solo «[…] incurr[e] en incumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela […]», sino que además «[…] asumi[ó] una conducta omisiva, negligente o injustificada […]»[8], se confirmará la sanción consistente en multa de cinco (5) smlmv, sin perjuicio del deber constitucional que le asiste de acatar el mencionado fallo de 17 de noviembre de 2017.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, DECIDE 1º. Confírmase el auto de 25 de febrero de 2021, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Cesar declaró en desacato al señor alcalde de Valledupar y le impuso multa equivalente a cinco (5) smlmv, de conformidad con lo indicado en la parte motiva de este proveído. 2º.
En firme esta decisión, devuélvase la actuación al tribunal de origen, previas las constancias y anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente | SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ | CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Confirmada en segunda instancia el 3 de marzo de 2018 por esta subsección. [2] Sentencia T-939 de 2005, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. [3] «El presente Decreto aplica a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órganos de control, órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares cuando cumplan funciones públicas.
A todos ellos se les dará el nombre de autoridades». [4] «El presente Decreto, en el marco de los hechos que dieron lugar a la Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, tiene por objeto que las autoridades cumplan con la finalidad de proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares». [5] «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica». [6] Sentencia T-226 de 2016, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: «La facultad de establecer los efectos de la decisión de amparo y la competencia para adoptar las medidas que permitan hacerla efectiva incluye, también, la posibilidad de modificar las órdenes de protección consignadas en la sentencia». [7] Cabe advertir que una sanción por desacato no impide con posterioridad la imposición de otra, en el evento en que no se satisfagan las órdenes de tutela, habida cuenta de que corresponden a diferentes lapsos de incumplimiento. [8] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección quinta, M. P. Darío Quiñones Pinilla, providencia de 21 de noviembre de 2002, expediente 66001-23-31-000-2001-0573-01 (AC-1363).