ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN / PENSIÓN DE JUBILACIÓN BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / DETECTIVE DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD (DAS) / LIQUIDACIÓN CON EL ÚLTIMO AÑO DE SERVICIOS E INCLUSIÓN DE LA PRIMA DE RIESGO – Cosa juzgada anterior al cambio jurisprudencial que definió la liquidación de las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición / ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN POR RECONOCIMIENTO PENSIONAL EN CUANTÍA SUPERIOR A LA DEBIDA – Improcedencia El tribunal, en concordancia con el criterio establecido en las mencionadas sentencias del 4 de agosto de 2010 y del 1 de agosto de 2013 de esta corporación, imperantes para la fecha de su decisión (15 de octubre de 2013), tuvo en cuenta como factor salarial la prima de riesgo devengada por la demandante en su condición de ex agente del DAS, pues aunque esta no estuviera enlistada taxativamente dentro del Decreto 1933 de 1989, el Consejo de Estado la venía reconociendo como tal, entre otras, en las sentencias de 10 de noviembre de 2010, radicado 2005-00052-01, y de 7 de octubre de 2010, radicado 2003-01447-01, que trajo diligentemente a colación. Por tanto, a juicio de esta Sala, la posición adoptada por el tribunal guardó armonía con la jurisprudencia imperante en el órgano de cierre de lo contencioso-administrativo para la fecha, razón por la cual debe mantenerse incólume, por ser una situación consolidada que goza de los efectos de cosa juzgada.
En este punto, la Sala debe recordar que el respeto hacia las decisiones proferidas con base en la normativa y la jurisprudencia vigentes para su época, constituye la salvaguarda de instituciones de raigambre constitucional como lo son la seguridad jurídica y la confianza legítima. Siendo así las cosas, en el sub lite la parte demandante no logró demostrar la vulneración de los artículos 1, 2, 6, 121, 123 y 124 constitucionales, así como de la Ley 100 de 1993, el Decreto 1158 de 1994, el Acto Legislativo 01 de 2005 y los parágrafos 4 y 5 del artículo 2 de la Ley 860 de 2003, citados en el escrito contentivo de la acción extraordinaria de revisión, en razón a que la interpretación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sobre tales contenidos normativos, plasmada en la sentencia objeto del recurso, se alineó, se itera, con el criterio jurisprudencial establecido por las sentencias del 4 de agosto de 2010 y del 1 de agosto de 2013 de esta corporación, vigente para la época de la expedición del fallo.
De esta manera, comoquiera que no se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, habrá de declararse infundada la acción extraordinaria de revisión interpuesta por la entidad recurrente. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 21 / LEY 5 DE 1978 / DECRETO 1047 DE 1978 / DECRETO LEY 1933 DE 1989 / DECRETO 1848 DE 1969 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 140 / DECRETO LEY 2090 DE 2003 – ARTÍCULO 6 / LEY 860 DE 2003 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 6 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 11 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / DECRETO 1137 DE 1994 / DECRETO 2646 DE 1994 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 11001-03-25-000-2018-01477-00(4834-18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: ÁNGEL MARÍA POLANIA GONZÁLEZ Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, de 15 de octubre de 2013, mediante la cual se confirmó la del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Bogotá, de 31 de mayo de 2012, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP, a través de apoderado judicial, interpuso acción de revisión contra la sentencia indicada en el párrafo precedente, para lo cual invocó la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señala lo siguiente: Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables[1]. En virtud de esta, pidió revocar las sentencias de primera y segunda instancia y, en su lugar, proferir una nueva decisión en la que se declare lo siguiente: SEGUNDA: Declarar que a angel maria polania gonzalez, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedora (sic) de un derecho adquirido amparable por la Legislación Colombiana, y en su lugar, ordenar la reliquidación y pago de su mesada pensional conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018, proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren esa condición de factores salariales con incidencia pensional, y fijando como monto pensional o tasa de reemplazo el 75% previsto en el Decreto 1047 de 1978, Decreto 1933 de 1989, Ley 860 de 2003, por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del régimen de transición creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes.
TERCERA: Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- (sic), reliquiidar y pagar la mesada pensional de angel maria polania gonzalez, conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3 del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren esa condición de factores salariales con incidencia pensional, y fijando como monto pensional o tasa de reemplazo el 75% de lo devengado en el devengado (sic) en el último año de servicios, por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del régimen de transición creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes. 1.1.2.
Hechos Los hechos relevantes que sirven de fundamento a la presente acción son, en síntesis, los siguientes: i) El señor Ángel María Polania González nació el 22 de agosto de 1946[2] y prestó sus servicios al Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), en el lapso comprendido entre el 24 de enero de 1986 y el 28 de marzo de 2006, y su último cargo fue el de detective especializado 206-13, según certificado laboral expedido por el subdirector de Talento Humano del Departamento Administrativo de Seguridad[3]. ii) El 27 de febrero de 2008, mediante la Resolución núm. 7290, la extinta Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez al señor Polania González, en cuantía de $1.083.283,26, efectiva a partir del 1 de mayo de 2006 y condicionada a su retiro definitivo del servicio.
Para ello, dio aplicación a la Ley 100 de 1993, al Decreto 1158 de 1994 y al Decreto 1047 de 1989, en virtud de los cuales liquidó la pensión sobre el 75% del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicios, teniendo en cuenta como factores salariales la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y, a partir del año 2003, la prima de riesgo[4]. iii) El 19 de marzo de 2009, mediante la Resolución 0302, expedida por el director del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), se retiró del servicio al señor Polania González, con efectos desde el 1 de abril de 2009[5]. iv) El 6 de mayo de 2011, a través de la Resolución PAP052013, el liquidador de Cajanal reliquidó la pensión de vejez del señor Polania González, elevando su cuantía a $1.193.207, efectiva a partir del 1 de abril de 2009.
Como fundamento de esta, señaló las siguientes normas: Ley 100 de 1993, Decreto 1158 de 1994 y CCA. Asimismo, indicó que la reliquidación se efectuaba sobre el 75% de lo devengado por el beneficiario entre el 1 de abril de 1999 y el 31 de marzo de 2009, teniendo en cuenta, como factores salariales, solo la asignación básica y la bonificación por servicios prestados[6]. v) El 18 de noviembre de 2011, el señor Polania González, por conducto de apoderado, promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Cajanal, con el fin de obtener la nulidad parcial de la Resolución PAP052013 del 6 de mayo de 2011, de manera que se ordenara a la entidad reliquidar y pagar su pensión «tomando como base el 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicio (…) en el entendido de incluir todos los factores de salario devengados y certificados (…) tales como: la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, la prima de riesgo, la prima de vacaciones, la prima de navidad y la prima de servicios (…)»[7]. vi) El 31 de mayo de 2012, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá profirió sentencia en la cual declaró la nulidad parcial de la Resolución PAP052013 de 6 de mayo de 2011 y, como restablecimiento del derecho, ordenó a Cajanal reliquidar la pensión del demandante «con el 75% de lo devengado entre el 1 de abril de 2008 y el 31 de marzo de 2009, teniendo en cuenta, además de los factores ya reconocidos (asignación básica y bonificación por servicios), los siguientes: la prima de riesgo y las doceavas partes de las primas de servicios, vacaciones y navidad, a partir del 1 de abril de 2009 (…)»[8]. vii) La anterior decisión fue apelada por Cajanal, que a través de su representante solicitó revocar y negar las pretensiones de la demanda, por cuanto «los factores salariales bajo los cuales debe calcularse el ingreso base de liquidación están taxativamente relacionados en el decreto (sic) 1158 de 1994, normatividad aplicable al actor por ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, respetando en lo demás la norma anterior, es decir la Ley 33 de 1985»[9]. viii) El 15 de octubre de 2013, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E en Descongestión profirió fallo confirmatorio de la sentencia de primera instancia[10]. 1.1.3.
La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E en Descongestión, mediante sentencia de segunda instancia proferida el 15 de octubre de 2013, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2011-000268-01, promovido por el señor Ángel María Polania González contra Cajanal EICE en Liquidación (hoy UGPP), confirmó la del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, de 31 de mayo de 2012, que había accedido a las pretensiones de la demanda.
Como fundamentos de su decisión, expuso los siguientes: i) El problema jurídico consistía en determinar «(…) si el acto que reliquidó la pensión del señor Ángel María Polania González es nulo en virtud a que en la base de su pensión no fueron incluidos todos los factores salariales a pesar de que se halla en el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y está cobijado por normas especiales en su condición de ex servidor del DAS». ii) La normativa aplicable al señor Polania González, en tanto beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era la prevista en los decretos 1933 de 1989, 1047 de 1978 y 1848 de 1969; por tanto, la reliquidación de su pensión debía incluir todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, pues «a pesar de admitir expresamente que el actor es beneficiario del Régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, solo toma como referentes la edad y el tiempo de servicio, no así el monto, el cual no se limita al porcentaje, sino a la forma en que este se debía liquidar», lo cual guardaba armonía con la sentencia de unificación del 4 agosto de 2010, de la Sección Segunda del Consejo de Estado. iii) En cuanto a la prima de riesgo, aquella debía incluirse en la liquidación de la pensión, aunque no constituyera factor salarial, en virtud del criterio vigente en la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, contenido, entre otras, en las sentencias de 10 de noviembre de 2010, radicado 2005-00052-01, y de 7 de octubre de 2010, radicado 2003-01447-01.
La sentencia cobró ejecutoria el día 29 de octubre de 2013[11]. 1.1.4. La causal de revisión invocada La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) considera que la providencia objeto de revisión está incursa en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la cual señala que puede ser revisada una sentencia judicial que reconozca una pensión cuando «(…) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables»[12].
Lo anterior, sobre la base de los siguientes argumentos: i) La decisión adoptada en la sentencia objeto de revisión transgrede los artículos 1, 2, 6, 121, 123 y 124 de la Constitución; asimismo, la Ley 100 de 1993, el Decreto 1047 de 1978, el Decreto 1933 de 1989, el Decreto 1158 de 1994, el Acto Legislativo 01 de 2005 y la Ley 860 de 2003, en razón a que se aparta del tenor literal de las normas aplicables en relación con el ingreso base de liquidación que se debe tomar para el cálculo de la prestación, con fundamento en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y de acuerdo con la interpretación que al respecto ha dado la Corte Constitucional. ii) El restablecimiento del derecho ordenado en la providencia excede lo debido de acuerdo con la ley, al haber accedido a una reliquidación pensional en contravía de lo dispuesto por la Ley 100 de 1993, pues si bien «es indiscutible»[13] que el régimen especial aplicable al señor Polania González es el contemplado en «el Decreto 1047 de 1978, Decreto 1933 de 1989, Ley 860 de 2003», y, por consiguiente, el reconocimiento de su pensión debe realizarse bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto previstas en dichas normas, no ocurre lo mismo con el ingreso base de liquidación, el cual debe calcularse según lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. iii) En el caso concreto se configura un «abuso palmario del derecho»[14] que atenta contra la sostenibilidad fiscal del Estado, comoquiera que el reconocimiento pensional no atendió debidamente al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y a los precedentes vinculantes de la Corte Constitucional respecto de la forma de liquidar el ingreso base de liquidación de las personas sujetas al régimen de transición «siendo lo correcto que ordene aplicar el promedio de los últimos 10 años o del tiempo que le hiciere falta con los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994, conforme lo establece inciso tercero (sic) del artículo 36 concordante con el artículo 21 de dicha Ley»[15]. 1.2.
Contestación a la acción de revisión Por escrito de 12 de marzo de 2019[16], el apoderado judicial del señor Ángel María Polania se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó desestimar la acción de revisión impetrada por la UGPP, con base en las siguientes razones de defensa: i) La reliquidación de la pensión ordenada por el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá y luego confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca fue una operación justa, pues al incluirse en ella todos los factores salariales que su representado devengaba en el año anterior al retiro del servicio, arrojó una mesada racional, que en ningún momento excede la cuantía legal que le corresponde a un exdetective profesional del DAS, cobijado por el Decreto 1835 de 1994 y demás normas concordantes. ii) La causal invocada por la UGPP resulta infundada, toda vez que la sentencia, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la de primer grado que accedió a ordenar la reliquidación de la pensión, se profirió en armonía con la normativa y la jurisprudencia vigentes; sobre todo, con fundamento en la sentencia de unificación de esta corporación de 4 de agosto de 2010, razón por la cual no existe ningún motivo para que, en revisión, se admita el análisis o la modificación de los defectos que a bien tenía derecho la entidad accionante de reclamar en el momento procesal oportuno. iii) Debe tenerse en cuenta la sentencia de unificación de esta corporación, de 28 de agosto de 2018, consejero ponente César Palomino Cortés, en la cual se precisó que las decisiones proferidas al amparo de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 son plenamente válidas, en tanto esta constituía el precedente jurisprudencial vigente para la época de su expedición y la aplicación del fallo unificatorio no afecta a los procesos donde haya operado la cosa juzgada. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia La demanda, que en ejercicio de la acción de revisión ocupa la atención de la Sala, fue interpuesta el 2 de octubre de 2018[17], esto es, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011[18]-, por lo que esta corporación es competente para conocerla, en aplicación de lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 249 ejusdem[19].
Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080, de 12 de marzo de 2019[20]. 2.2. El problema jurídico Consiste en dilucidar si la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E en Descongestión, de 15 de octubre de 2013, está inmersa en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», al confirmar la de primera instancia que ordenó la reliquidación de la pensión de un exdetective del DAS, con sujeción al régimen anterior a la Ley 100 de 1993, esto es, con la inclusión de los factores salariales previstos en el Decreto 1933 de 1989, además de la prima de riesgo.
Para resolver el anterior problema, la Sala considera necesario abordar el estudio de los siguientes temas: i) marco general del recurso extraordinario de revisión y de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; ii) alcance de la causal de revisión invocada; iii) el régimen pensional de los servidores del Departamento Administrativo de Seguridad; iv) el régimen de transición de la Ley 100 de 1993; y, v) verificación de la causal de revisión invocada en el caso concreto. 2.3.
Marco general del recurso extraordinario de revisión y de las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha sido pacífica en considerar que el recurso de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias, pues permite «cuestionar la firmeza de la sentencia ejecutoriada, con el fin de corregir los errores o ilicitudes que llevaron a una sentencia contraria a derecho».
Por tal razón, su procedencia se limita a las causales taxativamente previstas por el legislador, las cuales deben interpretarse de manera restrictiva. Asimismo, ha sostenido que más que un recurso es una verdadera acción, cuyo propósito consiste en el «restablecimiento de la justicia material». Así lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-450 de 2015, donde hizo un detallado análisis jurisprudencial, bajo el cual se estudiará el presente recurso.
En dicha sentencia se expuso lo siguiente: Sobre el particular, sea lo primero indicar que la Corte Constitucional reiteradamente ha indicado que el recurso extraordinario de revisión, en términos generales, funge como una excepción al principio de la cosa juzgada, «y ampara todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico».
Por lo tanto, resulta claro que a criterio de la jurisprudencia constitucional, el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho, ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas, por las causales taxativas que en cada caso haya definido el Legislador, las cuales, por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que ésta es materialmente injusta.(…) En cambio, el recurso extraordinario de revisión tal como quedó estructurado en el Decreto 01 de 1984, procede contra todas las sentencias ejecutoriadas dictadas por los Tribunales Administrativos y por el Consejo de Estado.
Este recurso es una innovación en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero su origen inmediato está en el recurso extraordinario de revisión existente en la jurisdicción civil. Su finalidad es el restablecimiento de la justicia, y como se dirige contra sentencias ejecutoriadas, se convierte en una limitación a una de las características de la cosa juzgada: la inmutabilidad. […] Se puede decir entonces, que el recurso extraordinario de revisión en materia administrativa, tiene su origen inmediato en el recurso extraordinario de revisión en el campo civil, y al igual que este, se dirige contra sentencias ejecutoriadas, buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada.(…) [Negrillas y cursivas del original] Por su parte, en lo relacionado con la jurisdicción contencioso- administrativa, el Consejo de Estado, en diversas oportunidades, también se ha pronunciado sobre la naturaleza y alcance del recurso excepcional de revisión. Así, en vigencia del antiguo Código Contencioso-Administrativo, el alto tribunal reconocía que la revisión, no obstante la autoridad de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas y previa la constatación de la ocurrencia de alguna de las expresas causales que autorizan su utilización, permite enmendar errores o ilicitudes cometidos en la expedición de la sentencia recurrida, con el fin de restituir el derecho al afectado a través de una nueva sentencia. Así lo señalaba en la siguiente providencia de 2005: Este medio de impugnación ha sido erigido por el Legislador como una excepción al principio de la inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material; y con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, en relación con los hechos y sus pruebas, siempre que el mismo resulte contrario a la Justicia y al Derecho, y de acuerdo con las causales establecidas y con único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.
Es presupuesto del citado medio extraordinario, que constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios, que exista una relación procesal cerrada y por lo mismo no se pueden discutir los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni se pueden fiscalizar las razones fácticas y jurídicas debatidos en el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna.
Dicho recurso se dirige contra un fallo en firme cuando después de su firmeza aparecen situaciones de hecho, con su prueba, que pueden hacer evidente que el fallo fue erróneo o injusto.[21] De igual modo, en lo relacionado con el carácter instrumental del recurso, debe señalarse que el último criterio adoptado por la Sala Plena del Consejo de Estado determina que este debe interpretarse como una actuación independiente del asunto originario, por lo que constituye un nuevo proceso, es decir, un verdadero medio de control.
En sentencia de 3 de febrero de 2015, lo afirmó de la siguiente manera: Esta Corporación había acogido la tesis según la cual los recursos extraordinarios no se podían entender como una actuación ajena e independiente del proceso de origen, razón por la que se aplicaba la legislación que rigió el proceso en donde se emitió el fallo objeto del recurso.
Sin embargo, en reciente decisión, providencia de 12 de agosto del año en curso, la Sala Plena Contenciosa modificó la postura expuesta, para indicar que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso y no una instancia adicional en la que los interesados pueden plantear el asunto objeto del litigio original. Pese a su nombre -recurso extraordinario-, este se inicia con una demanda contra la sentencia, la que está sujeta a una serie de requisitos que deben ser observados para su admisibilidad y procedencia, es decir, es un medio de control más que consagró el legislador en la jurisdicción contencioso administrativa.
Huelga advertir como una nota al margen, que el Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012, al hacer referencia a este recurso al igual que lo hacía el Código de Procedimiento Civil que aquel modificó, señala que este se debe interponer por medio de una demanda, artículos 357 y 382 respectivamente. En otros términos, el recurso es, se repite una verdadera acción o medio de control.
En consecuencia, a partir del auto de la Sala Plena del pasado 12 de agosto quedó claro que el mencionado recurso es un nuevo proceso. Paralelamente a estos eventos de revisión, según las consideraciones esbozadas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, la Ley 797 de 2003 estableció una acción de revisión sui generis para la revisión de sumas periódicas otorgadas de manera irregular.
Lo anterior porque su ejercicio está restringido a: i) una parte activa calificada, solo unas entidades están llamadas a instaurarla; ii) procede, además de por las dos causales específicas que tienen por finalidad la protección y recuperación del patrimonio público, por las del artículo 250 del CPACA; iii) en su trámite se aplica el procedimiento previsto por el CPACA de manera general para las causales del artículo 250 ibídem; y, iv) su objeto es delimitado y su análisis se dirige a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas.
En lo atinente a las causales de revisión, estas se prevén en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según el cual pueden revisarse las sentencias que reconocen sumas periódicas, en las que se cuestione i) la violación al debido proceso, y/o ii) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
Para la procedibilidad de las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esta corporación ha señalado que se deben cumplir los siguientes presupuestos generales: i) que se trate, por regla general, de providencias judiciales, ello por cuanto se permitió extenderlo a lo logrado en la transacción y la conciliación; ii) que recaiga sobre un reconocimiento a favor del administrado, lo que se deduce de la utilización de la frase que «hayan decretado o decreten el reconocimiento», por eso con razonado criterio, la jurisprudencia del Consejo de Estado[22] ha dicho que las providencias denegatorias del derecho no serían susceptibles de este recurso; iii) que ese reconocimiento recaiga en una suma periódica de dinero o pensión; iv) que ese pago se deba hacer con cargo a los recursos de tesoro público o de fondos de naturaleza pública y v) dos requisitos procesales del recurso extraordinario de la Ley 797 en cita, de una parte, el atinente a la legitimación en la causa por activa que es cualificada, por cuanto su incoación se deja en cabeza de tres estamentos: del Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; del Contralor General de la República y del Procurador General de la Nación y, de otra, que los únicos operadores facultados para asumir esa revisión extraordinaria son los órganos de cierre jurisdiccional, a saber, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, conforme a las competencias asignadas dependiendo de los asuntos que conocen, con lo que se descarta el mecanismo para las instancias de juzgados y Tribunales de Distrito Judicial y ello no ha sido objeto de discusión y, por ende, la previsión en dichos términos permanece en el ordenamiento jurídico colombiano[23].
Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.
En definitiva, lo que debe quedar claro es que ni el recurso ni la acción extraordinaria de revisión habilitan una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinaria[24], ni para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes, ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. 2.4.
Alcance de la causal de revisión invocada Como causales especiales de la acción de revisión, en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el legislador previó las siguientes[25]:
ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES>[26] Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
(Negrillas fuera de texto) Conforme a la exposición de motivos de esta norma, los artículos 20 y 21 de la Ley 797 de 2003 «contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Asimismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.
De esta manera se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».[27] En el caso particular de la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.», esta corporación ha señalado que la finalidad de la norma trascrita consiste en dotar «a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)»[28].
Además, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».[29] En consecuencia, la causal b) de procedencia de la acción de revisión debe interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal.
En esa lógica, la Sala estima que el caso objeto de estudio se enmarca dentro de tales parámetros, pues lo que se ha de dilucidar es si la pensión de jubilación a que tiene derecho el señor Ángel María Polania debe liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo, además de la asignación básica, y la bonificación por servicios prestados y la prima de riesgo, todas aquellas sumas que recibió en aquel periodo, y no el previsto por el inciso 3 del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994 y, en esa medida, si la mesada que se le paga mensualmente debe verse reducida en la misma proporción, a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en pensiones. 2.5.
Del régimen pensional de los servidores del DAS 2.5.1. Régimen especial de pensiones de los detectives del DAS antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 5 de 1978, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1047 del 7 de junio de 1978[30], norma que en el artículo 1[31] dispuso que los empleados que se desempeñaran como dactiloscopistas en el DAS, por 20 años continuos o discontinuos y que hubieran aprobado el curso de formación impartido por el instituto de dicho ente, tendrían derecho a gozar de una pensión de jubilación a cualquier edad.
Adicionalmente, en el artículo 2, ordenó que los servidores que hubieran aprobado el curso ya referido y permanezcan al servicio de la entidad por un término no inferior a 18 años continuos como dactiloscopistas, pueden acceder a la prestación al cumplir 50 años de edad, siempre que para ese momento estuvieran vinculados. Posteriormente, el Decreto Ley 1933 del 28 de agosto de 1989[32] dictó una norma general y dispuso que los empleados del DAS serían beneficiarios de las prestaciones sociales previstas para las entidades públicas del orden nacional, en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 451 de 1984 y en las demás reglas que los adicionen o modifiquen[33], y, en el artículo 10[34], previó que los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad se regirían por los cánones generales sobre pensión de jubilación, al tiempo que quienes desarrollaran funciones de dactiloscopistas en los cargos de detective agente, profesional o especializado, así como los detectives en sus diferentes grados y denominaciones, se gobernarían por lo previsto en el Decreto Ley 1047 de 1978[35].
En este contexto, comoquiera que el régimen especial para algunos servidores del DAS no prevé lo relativo a la liquidación de pensión, en atención a la remisión a las normas generales, aquella se debe ajustar a lo señalado por el Decreto 1848 de 1969, reglamentario del Decreto 3135 de 1968, esto es, que su monto debe corresponder al 75% del ingreso base de liquidación. 2.5.2.
De las actividades de riesgo en el sector público Dada la naturaleza del cargo que ocupaba el hoy demandado (detective profesional 206-13 del DAS) conviene hacer mención a las denominadas actividades de alto riesgo en el sector público, para las cuales el artículo 140[36] de la Ley 100 de 1993 previó, en un principio, lo siguiente:
ARTÍCULO 140. ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. De conformidad con la Ley 4a. de 1992, el Gobierno Nacional expedirá el régimen de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos. Se consideran para este efecto como actividades de alto riesgo para el trabajador aquellas que cumplen algunos sectores tales como el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Nacional Penitenciaria.
Todo sin desconocer derechos adquiridos. El Gobierno Nacional establecerá los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador, o del empleador y el trabajador, según cada actividad. Posteriormente, el Ejecutivo expidió el Decreto 691 de 1994, por el cual se incorporaron los servidores públicos al Sistema General de Pensiones, y del que cabe resaltar su artículo 5, pues a través de este extendió el régimen general a los servidores que laboren en actividades de alto riesgo para su salud.
No obstante, en atención a esta preceptiva y bajo los parámetros de la Ley 4.ª de 1992, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1835 del 3 de agosto de 1994, por medio del cual reglamentó las actividades de alto riesgo de los servidores públicos, que circunscribió a las siguientes: 1. En el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS: Personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones de especializado, profesional y agente.
(Negrilla fuera del original) 2. En la Rama Judicial. Funcionarios de la jurisdicción penal: Magistrados, Jueces Regionales, Jueces Penales del Circuito, Fiscales y empleados de los Cuerpos de Seguridad de la Fiscalía General de la Nación y los siguientes funcionarios del cuerpo técnico de investigaciones de la Fiscalía: Profesionales judiciales especiales, profesionales universitarios judiciales I y II, jefes de sección de criminalística, investigadores judiciales I y II, técnicos judiciales I y II y escoltas I y II. […][37] De acuerdo con lo anterior, es claro que la labor de los detectives del DAS también se clasificó como de alto riesgo, por lo que amerita aplicarles consideraciones particulares en materia prestacional; entre ellas, un régimen de transición especial[38] para aquellos que a su entrada en vigencia, esto es, el 4 de agosto de 1994, laboraran en dicha actividad con el beneficio de acceder a la pensión en las condiciones indicadas por las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, es decir, los decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989.
Ahora bien, el Decreto ley 2090 del 26 de julio de 2003[39] derogó el Decreto 1835 de 1994 y definió una vez más cuáles actividades son consideradas de alto riesgo, sin incluir al DAS. Sin embargo, en su artículo 6 introdujo un régimen de transición para las personas que para esa época tuvieran al menos 500 semanas de cotización especial[40]: Quienes a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto hubieren cotizado cuando menos 500 semanas de cotización especial, tendrán derecho a que, una vez cumplido el número mínimo de semanas exigido por la Ley 797 de 2003 para acceder a la pensión, esta les sea reconocida en las mismas condiciones establecidas en las normas anteriores que regulaban las actividades de alto riesgo[41].
Parágrafo. Para poder ejercer los derechos que se establecen en el presente decreto cuando las personas se encuentren cubiertas por el régimen de transición, deberán cumplir en adición a los requisitos especiales aquí señalados, los previstos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 18 de la Ley 797 de 2003.
Con todo, la Ley 860 del 26 de diciembre de 2003[42] nuevamente se ocupó de regular la materia pensional para los servidores que desempeñan labores de alto riesgo en el DAS y estableció un nuevo régimen de transición que, en síntesis, determina que los detectives vinculados antes del 3 de agosto de 1994 (fecha de entrada en vigor de la ley) hubieran cotizado 500 semanas, pueden acceder a la pensión en las condiciones definidas por el Decreto 1835 de 1994. 2.5.3.
El Sistema General de Seguridad Social en pensiones La Constitución Política de 1991 consagró en su artículo 48 la seguridad social como un derecho irrenunciable y como un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad en los términos en que lo establezca la ley.
Con base en dicha norma superior, se promulgó la Ley 100 de 1993 que organizó el Sistema de Seguridad Social Integral como un conjunto de obligaciones del Estado y la sociedad, con instituciones y recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios, y las demás que se llegaren a incorporar normativamente en el futuro, con el objeto de garantizar esos derechos irrenunciables de las personas[43], a través de la protección de las contingencias que las puedan afectar[44], y les permitan tener una calidad de vida acorde con la dignidad humana.
Como se observa, uno de los componentes del derecho a la seguridad social es la prestación que tiene la finalidad de amparar la contingencia de la vejez, de manera que se le permita al afiliado mantener las condiciones necesarias para su subsistencia y se pueda: (…) garantizar al trabajador que, una vez transcurrido un cierto lapso de prestación de servicios personales y alcanzado el tope de edad que la ley define, podrá pasar al retiro, sin que ello signifique la pérdida del derecho a unos ingresos regulares que le permitan su digna subsistencia y la de su familia, durante una etapa de la vida en que, cumplido ya el deber social en qué consiste el trabajo y disminuida su fuerza laboral, requiere una compensación por sus esfuerzos y la razonable diferencia de trato que amerita la vejez[45].
Sobre este punto, es importante señalar que según el artículo 6 de la Ley 100 de 1993, la finalidad del Sistema de Seguridad Social Integral se concreta en «unificar la normatividad y la planeación de la seguridad social, así como para coordinar a las entidades prestatarias de las mismas, para obtener las finalidades propuestas en la presente ley», y de acuerdo con el artículo 11, su ámbito de aplicación se extiende a todos los habitantes del territorio nacional, con la salvedad de que deben respetarse todos los derechos, garantías y beneficios adquiridos conforme a disposiciones anteriores.
En atención al principio de universalidad que informa al Sistema General de Seguridad Social en materia pensional, conviene precisar que las situaciones que sin haberse consolidado para el momento de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, esto es, el 1 de abril de 1994, para el orden nacional, y 30 de junio de 1995, para el territorial, son las consignadas en el régimen de transición que dicha norma previó. 2.6.
El régimen de transición de la Ley 100 de 1993 De acuerdo con lo expuesto, resulta claro que el propósito de la Ley 100 de 1993 fue el de unificar los regímenes pensionales que, antes de su promulgación, se encontraban dispersos en el ordenamiento jurídico, estableciendo reglas comunes para todos los trabajadores del territorio nacional y sin atención a la naturaleza de su relación laboral.
No obstante, en el artículo 36, la norma concibió un régimen de transición en favor de las personas que cumplieran con unos requisitos a su entrada en vigor, lo cual les permitiría regirse por la legislación aplicable en el régimen anterior al que se encontraban afiliadas, en cuanto a la edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas y monto de la prestación. Así lo estableció el mencionado precepto:
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36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o mas años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […] En este sentido, solo quienes hubieran acreditado los requisitos de edad o de tiempo de servicios previstos por el artículo a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tendrían la posibilidad de pensionarse con arreglo a las normas que venían aplicándose con anterioridad en cuanto a edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto.
Sin embargo, en relación con este último aspecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado no ha sido pacífica, pues se ha debatido si el ingreso base de liquidación forma o no parte del régimen de transición, tal y como a continuación se resume. a) Criterio de la Corte Constitucional En la sentencia C-168 de 1995, la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, frente a la diferenciación que hacía la norma original entre trabajadores del sector público y del sector privado, sin fijar ninguna regla frente a la inclusión o no del IBL en dicho régimen de transición. Más adelante, en la sentencia C-258 de 2013, al referirse al régimen de transición de los congresistas, fijó una regla según la cual el IBL no hacía parte de las normas de transición, así lo sostuvo: En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador;
(ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.
En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionada a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.
Posteriormente, en la sentencia SU-230 de 2015, definió claramente que la anterior interpretación no era exclusiva del régimen especial allí analizado y expuso: Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca.
(Negrilla por fuera de texto). A partir de dichas decisiones, la Corte Constitucional ha emitido varias sentencias de unificación en las cuales ha mantenido su criterio, entre ellas, las sentencias SU-427 de 2016, SU-631 de 2017, SU-210 de 2017 y SU-395 de 2017. En esta última providencia, esto es, la SU-395 de 2017[46], la Corte conoció de varias acciones de tutela interpuestas contra sentencias que ordenaron la reliquidación de pensiones, con fundamento en los regímenes especiales previstos por los Decretos 546 de 1971[47] y 929 de 1976[48], y consideró que la regla general de liquidación pensional, en los términos de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, también cobija a quienes venían rigiéndose por normas especiales, según lo había analizado la sentencia C-258 de 2013, que precisó que la transición consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el servidor, solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero excluyendo el ingreso base de liquidación. b) Criterio del Consejo de Estado En el caso del Consejo de Estado, esta corporación adoptó una tesis según la cual el IBL sí forma parte del régimen de transición, estableciendo, en la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 2010[49], lo siguiente: Régimen de transición. La Ley 100 de 1993 creó el sistema de seguridad social integral, con el objetivo de amparar a la población en las contingencias de vejez, invalidez y muerte, a través del reconocimiento de pensiones y otras prestaciones, para los afiliados y sus beneficiarios, encaminadas a proteger sus derechos fundamentales y a crear mecanismos de carácter económico que contrarrestaran las circunstancias de desamparo, pérdida de capacidad laboral o vulnerabilidad a las que se veían sometidos.
No obstante lo anterior, la referida ley en su artículo 36 preceptúa lo siguiente:
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36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. (…). Se observa, entonces, que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.
Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1 de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985.
(…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación. No obstante lo anterior, mediante la sentencia de unificación CE-SUJ- SIII, de 28 de agosto de 2018[50], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en interés de unificar su jurisprudencia respecto de los criterios interpretativos del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, relativos a si se aplica o no el régimen de transición al IBL, señaló que la interpretación que debe dársele al inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 es la que el legislador previó en esa disposición jurídica, es decir, que las personas beneficiarias del régimen de transición pueden adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior; mientras que los restantes requisitos y condiciones, como el IBL, deben regirse por lo previsto en el inciso 3.º del artículo 36 y artículo 21 de la Ley 100 de 1993[51]. 2.6.1.
La liquidación de pensiones de agentes del DAS cobijados por el régimen de transición En cuanto al ingreso base de liquidación para el personal beneficiario de las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, esto es, de los decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 30 de noviembre de 2000[52], consideró que debe aplicarse en su integridad la normativa precedente.
Así las cosas, inicialmente estimó que debían atenderse aquellos factores salariales que estuvieran previstos por el 18 del Decreto 1933 de 1989, es decir, los siguientes: - La asignación básica mensual señalada para el respectivo cargo; - Los incrementos por antigüedad; - La bonificación por servicios prestados; - La prima de servicio; - El subsidio de alimentación; - El auxilio de transporte; - La prima de navidad; - Los gastos de representación; - Los viáticos que reciban los funcionarios en comisión, dentro o fuera del país, cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta (180) días en el último año de servicio; - La prima de vacaciones.
No obstante lo anterior, en lo relativo a las actividades de alto riesgo, el Decreto 1137 del 2 de junio de 1994[53] creó la prima mensual de riesgo equivalente al 30% de la asignación básica, entre otros servidores, para los detectives del DAS, con la salvedad de que aquella no constituía factor salarial y no podría devengarse simultáneamente con las primas de orden público, de clima y de riesgo de que tratan los artículos 2, 3 y 4 del Decreto 1933 de 1989 y la de riesgo señalada por el Decreto 132 del 17 de enero de 1994.
Luego, el Decreto 2646 del 29 de noviembre de 1994[54] aumentó el porcentaje de dicho emolumento al 35% y la hizo incompatible solamente con las prestaciones con la misma denominación previstas en los decretos 1933 de 1989 y 132 de 1994, pero reiteró su exclusión como factor salarial. Aunque era claro que las mencionadas normas excluyeron como factor salarial a la prima de riesgo, como ya se indicó en apartado anterior, dicho factor se incluyó en el ingreso base de cotización por la Ley 860 del 26 de diciembre de 2003[55], la cual volvió a regular la materia pensional para los servidores que desarrollan labores de alto riesgo en el DAS, estableciendo un nuevo régimen de transición, consistente, como también se precisó, en que los detectives vinculados antes del 3 de agosto de 1994 que para la entrada de esa ley hubieran cotizado 500 semanas, podrían acceder a la pensión en las condiciones definidas por el Decreto 1835 de 1994.
En ese escenario, el Consejo de Estado, en un primer momento, se abstuvo de ordenar su inclusión en atención a que el Decreto 2646 de 1994 precisó que aquella prima de riesgo no constituye factor salarial[56], no obstante, más adelante consideró que debía acogerse el criterio de favorabilidad expuesto en la sentencia del 4 de agosto de 2010[57], según el cual es válido tener en cuenta todas aquellas sumas que el servidor percibe de manera habitual y periódica como contraprestación del servicio, independientemente de su denominación[58], en consideración a que el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969 dispuso que el valor de la pensión debe ser equivalente al 75% del promedio de los salarios y primas de toda especie recibidos durante el último año de servicio, argumento que sustentó la inclusión de la prima de riesgo y otras prestaciones que no estaban previstas por el artículo18 del Decreto 1933 de 1989 en la pensión de los detectives del DAS.
Bajo esta nueva perspectiva, en la sentencia del 1 de agosto de 2013[59], la Sección Segunda unificó su criterio sobre el tema para acoger esta última posición y agregó que una interpretación distinta vulneraría las garantías que la Constitución Política de 1991 impuso como referencia para garantizar el desarrollo y la efectividad del derecho fundamental al trabajo, entre ellas, la remuneración mínima, vital y móvil, así como los principios de favorabilidad y primacía de la realidad sobre las formas.
Al respecto, precisó que como la prima de riesgo se percibía en forma permanente y mensual, formaba parte de la contraprestación directa que recibían los servidores del DAS, por lo que debía integrarse en el ingreso de cotización y en la liquidación de la pensión. Teniendo en cuenta el anterior recuento normativo y jurisprudencial, procede la Sala al análisis concreto de las razones por las cuales se solicita la revisión de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E en Descongestión, de 15 de octubre de 2013. 2.7.
Análisis de la Sala. Caso concreto De forma previa, conviene recordar que debido a su carácter extraordinario, la revisión no puede ser solicitada con el fin de controvertir posibles errores in iudicando en los que incurra el fallador,[60] ni para reabrir el debate probatorio de las instancias, sino que su procedencia está delimitada por las causales taxativas consagradas por el legislador.
Al ser una especialísima excepción del principio de la cosa juzgada, la acción extraordinaria inadmite la apertura de un nuevo debate sobre el fondo del asunto, por lo que limita la argumentación y los fundamentos de la demanda al análisis del cumplimiento de la causal o causales invocadas; en este caso, el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, sin que haya lugar a interpretaciones extensivas o analógicas (principio de taxatividad)[61], pues, como lo ha reiterado esta corporación en su jurisprudencia[62], la revisión no constituye una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio ya resuelto. 2.7.1.
La cuantía del derecho reconocido y lo debido por la ley aplicable: literal b) del artículo 20 Ley 797 de 2003 Pues bien, en primer lugar, en relación con la cuantía del derecho pensional del señor Ángel María Polania González, se observa que la sentencia del 15 de octubre de 2013, objeto de la acción de revisión –que confirmó lo resuelto por la providencia de primera instancia del Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, de 31 de mayo de 2012- accedió a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad parcial del acto administrativo acusado (Resolución PAP052013 de 6 de mayo de 2011) y, como restablecimiento del derecho, ordenar a la entidad demandada reliquidar la pensión de vejez del señor Polania González con el 75% del salario percibido durante el último año de servicio, teniendo en cuenta los factores salariales: «asignación básica, bonificación por servicios prestados, la prima de riesgo y las doceavas partes de las primas de servicios, vacaciones y navidad (…)».
Al respecto, debe señalarse que para el momento en el que se produjo la decisión, la posición adoptada por el Consejo de Estado en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición del Decreto 1835 de 1994, era la contenida en la sentencia del 1 de agosto de 2013[63] antes referida, que acogió las consideraciones de la providencia del 4 de agosto de 2010[64], según las cuales aquel también se rige por las normas anteriores a dicha ley y debe incluir todas las sumas que habitual y periódicamente el servidor recibe como contraprestación de sus servicios, como la prima de riesgo.
En segundo lugar, se advierte que las sentencias de unificación de la Corte Constitucional en materia de IBL que citó la recurrente[65] no se refieren a los casos en los que el ingreso base de cotización previsto por las normas que regulan un régimen especial, como el que tenían los detectives del DAS, enlistan emolumentos distintos a los previstos por el Decreto 1158 de 1994 para la generalidad de los servidores públicos, esto es, los indicados por el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989, pero que a su vez, se enmarcan en el Acto Legislativo 01 de 2005, en cuanto consagra «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones».
Ahora, en lo atinente a la sentencia C-168 de 1995, se advierte que en ella se estudiaron los siguientes aspectos que no corresponden al centro del debate en este asunto: i) constitucionalidad de apartes del inciso 1 del artículo 11 e incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993[66], ii) derecho a la igualdad y iii) derechos adquiridos.
Sobre el artículo 36 ejusdem, señaló que el legislador con estas disposiciones legales excede la protección de los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo.
Además, la providencia en cita consideró que el aparte final del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contiene una discriminación irrazonable e injustificada para efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los trabajadores del sector privado y los del sector público, pues mientras para los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los 2 últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente sobre lo devengado en el último año, desigualdad que contraría el artículo 13 de la Constitución. Por lo tanto, es claro que la ratio decidendi y el problema jurídico que aquí se analiza no guardan identidad, por lo que no es posible sostener que aquel es un precedente que debió atenderse en este caso y dar lugar a infirmar la sentencia cuestionada.
En tercer y último lugar, cabe destacar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, luego de concluir que el régimen aplicable al demandante, en razón de su cargo de ex detective del DAS, era el contenido en el Decreto 1933 de 1989, examinó lo referente a los factores salariales y concluyó lo siguiente: [L]as pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar, toda vez que Cajanal incurrió en violación de las normas legales en que debía fundarse el acto sometido a control (…) toda vez que el ingreso base para la liquidación de la pensión se determinó conforme al inciso 3 de la Ley 100 de 1993, y con los factores de salario enlistados en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, desconociendo el concepto de salario previsto por el Convenio 95 de la Organización Internacional del Trabajo, aprobado por la Ley 54 de 1962, las garantías del trabajador, y la orientación reiterada del Consejo de Estado, sobre el tema, en el sentido que en los casos del régimen de transición se debe incluir «todas aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé» [Negrillas del original] […] Por lo tanto, la solución al problema planteado no es otra que, tal y como lo precisó el A quo, reconocer y pagar la pensión de jubilación del demandante con todos aquellos factores salariales que recibió en el año anterior a la adquisición del status, es decir, la mesada pensional se deberá liquidar sobre el 75% del salario básico, debiéndose incluir además de la asignación básica, y la bonificación por servicios prestados, la prima de riesgo y las doceavas partes de las primas de servicios, vacaciones y navidad (…)». [Negrillas del original] De lo anterior se infiere que el tribunal, en concordancia con el criterio establecido en las mencionadas sentencias del 4 de agosto de 2010 y del 1 de agosto de 2013 de esta corporación[67], imperantes para la fecha de su decisión (15 de octubre de 2013), tuvo en cuenta como factor salarial la prima de riesgo devengada por el señor Ángel María Polania en su condición de ex agente del DAS, pues aunque esta no estuviera enlistada taxativamente dentro del Decreto 1933 de 1989, el Consejo de Estado la venía reconociendo como tal, entre otras, en las sentencias de 10 de noviembre de 2010, radicado 2005-00052-01, y de 7 de octubre de 2010, radicado 2003-01447-01, que trajo diligentemente a colación. Por tanto, a juicio de esta Sala, la posición adoptada por el tribunal guardó armonía con la jurisprudencia imperante en el órgano de cierre de lo contencioso-administrativo para la fecha, razón por la cual debe mantenerse incólume, por ser una situación consolidada que goza de los efectos de cosa juzgada.
En este punto, la Sala debe recordar que el respeto hacia las decisiones proferidas con base en la normativa y la jurisprudencia vigentes para su época, constituye la salvaguarda de instituciones de raigambre constitucional como lo son la seguridad jurídica y la confianza legítima[68]. Siendo así las cosas, en el sub lite la parte demandante no logró demostrar la vulneración de los artículos 1, 2, 6, 121, 123 y 124 constitucionales, así como de la Ley 100 de 1993, el Decreto 1158 de 1994, el Acto Legislativo 01 de 2005 y los parágrafos 4 y 5 del artículo 2 de la Ley 860 de 2003, citados en el escrito contentivo de la acción extraordinaria de revisión[69], en razón a que la interpretación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sobre tales contenidos normativos, plasmada en la sentencia objeto del recurso, se alineó, se itera, con el criterio jurisprudencial establecido por las sentencias del 4 de agosto de 2010 y del 1 de agosto de 2013 de esta corporación, vigente para la época de la expedición del fallo.
De esta manera, comoquiera que no se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, habrá de declararse infundada la acción extraordinaria de revisión interpuesta por la entidad recurrente. 2.4.4. De la condena en costas Con fundamento en el artículo 188 del CPACA y dado que se ventila un asunto de interés público, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la entidad demandante. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que en el presente caso no se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar la sentencia recurrida reliquidar la pensión del señor Ángel María Polania atendiendo al ingreso base de liquidación del régimen especial del DAS previsto por los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989 y la Ley 860 de 2003.
Así, la referida sentencia, no creó una situación jurídica en favor del demandante de manera ilegal y en detrimento del erario, toda vez que obedeció al criterio jurisprudencial imperante para la fecha en que esta fue proferida y, por lo mismo, se trata de una situación que goza de los efectos de cosa juzgada. Sin condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad que la ley le concede, FALLA: Primero.- DECLARAR INFUNDADA la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E en Descongestión, de 15 de octubre de 2013, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Ángel María Polania González contra la extinta Cajanal.
Segundo.- Sin condena en costas. Tercero.- En firme esta decisión, archivar el proceso. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011. ----------------------- [1] Folio 180 de la acción de revisión. [2] Según copia simple de su Cédula de Ciudadanía obrante en el folio 10 del cuaderno 4. [3] Folio 45 del expediente de la acción de revisión. [4] Folios 74 y 75 de la acción de revisión. [5] Folio 89 ibídem. [6] Folios 96 y 97 ibídem. [7] Folios 24 al 36 del cuaderno 4 del expediente ordinario. [8] Folios 61 al 77 ibídem. [9] Folios 80 y 81 ibídem. [10] Folios 135 al 147 ibídem. [11] Según el Edicto núm. S2-EF-2350 visible en folio 148 del cuaderno 4 ordinario. [12] Folio 241 de la acción de revisión. [13] Folio 246 ibídem. [14] Folio 250 ibídem. [15] Folio 250 ibídem. [16] Folios 263 al 269 ibídem. [17] Folio 251 de la acción de revisión. [18] El CPACA entró en vigencia el 2 de julio de 2012. [19] «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). [20] «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». [21] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, Radicado: 1998-00173-00 (REV–173).
C.P: María Elena Giraldo Gómez. [22] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia del 7 de diciembre de 2010, radicado 11001-03-15-000-2005- 00297-01(REV), C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [23] Consejo de Estado, Sala Cuatro Especial de Decisión; sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 2017-01529 (REV), C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [24] O replantear temas ya litigados. [25] Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. [26] Corte Constitucional; sentencia C-835 de 2003.
M.P. Jaime Araujo Rentería. [27] Así en la sentencia del 5 de diciembre de 2017, proferida por la Sala Cuatro Especial de Decisión, radicado 2017-01529 (REV), C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [28] Ibídem. [29] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. [30] «Por el cual se determina el régimen de pensión vitalicia de jubilación para las personas que desempeñen funciones de dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad» [31] «Los empleados públicos que ejerzan por veinte años continuos o discontinuos las funciones de las dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad, y que hayan aprobado el curso de formación en dactiloscopia impartido por el instituto correspondiente de dicho Departamento, tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación cualquiera sea su edad.» [32] «Por el cual se expide el régimen prestacional especial para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad» [33] «Artículo 1º Norma General.
Los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad tendrán derecho a las prestaciones sociales previstas para las entidades de la administración pública del orden nacional en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 451 de 1984, artículo 3º y en los que los adicionan, modifican, reforman o complementan y, además, a las que este decreto establece.» [34] «Artículo 10.
Pensión de jubilación. Las normas generales sobre pensión de jubilación previstas para los empleados de la administración pública del orden nacional se aplicarán a los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad. Los empleados que cumplan funciones de dactilocopistas en los cargos de Detective Agente, Profesional o Especializado, se regirán por lo establecido en cuanto a régimen de pensión vitalicia de jubilación, por el Decreto-ley 1047 de 1978, cuyas normas serán igualmente aplicables al personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones.» [35] «Los empleados públicos que hayan aprobado el curso a que se refiere el artículo anterior y que permanezcan al servicio del Departamento Administrativo de Seguridad por un término no menor de 18 años continuos en el desempeño de funciones de dactiloscopista, tendrán derecho a la pensión de jubilación al cumplir 50 años de edad, siempre que para esta época fueren funcionarios de ese Departamento.» [36] Declarado exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-003 de 1996. [37] Artículo 2 del Decreto 1835 de 1994 [38] «Artículo 4.
Los funcionarios de las Entidades señaladas en este capítulo, que laboren en las actividades descritas en los numerales 1o. y 5o. del artículo 2o., de este Decreto, que estuviesen vinculados a ellas con anterioridad a su vigencia, no tendrán condiciones menos favorables, en lo que respecta a la edad para acceder a la pensión de vejez o jubilación, el tiempo de servicio requerido o el número de semanas cotizadas y el monto de ésta pensión, a las existentes para ellos en las normas vigentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993.
Para los demás servidores las condiciones y requisitos para acceder a la pensión de vejez o jubilación, se regirán por las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993 y sus reglamentos, particularmente en lo relacionado al monto de las cotizaciones a cargo del respectivo empleador.» [39] «Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades.» [40] Sobre la interpretación del régimen de transición previsto en el artículo 6 del Decreto 2090 de se pueden consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 12 de junio de 2014, radicación: 3287-2013, y de la Subsección A, sentencia de 22 de abril de 2015, radicación: 2555-13. [41] Declarado exequible condicionalmente en la sentencia C-663 2007: «[…] en el entendido que para el cómputo de las 500 semanas, también se podrán acreditar semanas de cotización efectuadas en cualquier actividad que hubiere sido calificada jurídicamente como de alto riesgo». [42] «Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.» [43] Artículo 1 de la Ley 100 de 1993. [44] Ibídem. [45] Corte Constitucional sentencia C-107 de 2002. [46] Reiterado en la sentencia SU-023 de 2018. [47] «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares» [48] «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares.» [49] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 250002325000200607509 01. [50] Consejo de Estado;
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; sentencia de 28 de agosto de 2018, Radicado 2012-00143, C.P.: César Palomino Cortés. [51] Las reglas jurisprudenciales que se fijaron en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se aplican a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias.
En otras palabras, se excluyen aquellos asuntos pendientes de resolver en recurso extraordinario, ya que para salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, los efectos de la citada providencia no operan respecto de situaciones definidas y que hicieron tránsito a la cosa juzgada. [52] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 30 de noviembre de 2000.
Radicación 2004-2000. C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado. [53] «Por el cual se crea una prima especial de riesgo con carácter permanente para algunos empleados del Departamento Administrativo de Seguridad». [54] «Por el cual se establece la Prima Especial de Riesgos para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad». [55] «Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones.» [56] Entre otras se pueden consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de marzo de 2006, radicación: 250002325000200103086 01(4096-04), demandante: Norma Constanza Castro Quintero; sentencia del 4 de octubre de 2007, radicación: 25000232500020031688 01 (8439-2005), demandante: Nelson Tiberio Ortiz Zárate. [57] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). [58] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 10 de noviembre de 2010, radicación 250002325000200500052 01(0568-2008), demandante: José Luis Martínez Arteaga. [59] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1 de agosto de 2013, radicación: 4400123310002008150 01(0070-2011);
C.P. Gerardo Arenas Monsalve. [60] Ver Corte Constitucional, sentencia C-520 de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa. [61] Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T- 125 de 2010, considero[pic] que «[ ] la taxatividad de las causales de nulidad significa que solo se pueden considerar vicios invalidadores de una actuación aconsideró que «[ ] la taxatividad de las causales de nulidad significa que solo se pueden considerar vicios invalidadores de una actuación aquellos expresamente señalados por el legislador y, excepcionalmente, por la Constitución, como el caso de la nulidad que se presenta por la practica de una prueba con violación del debido proceso». [62] En sentencia de la Sección Segunda, Subsección B; de 18 de febrero de 2010; radicado: 2001-00450-01, (2597-07);
C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, esta corporación lo precisó de la siguiente manera: «Estas restricciones propias del recurso de revisión, aplicables también en materia civil y penal, apuntan a evitar que el perdedor pueda a su antojo reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo supuesto mejor juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley.
En suma, el recurso de revisión es un medio extraordinario de impugnación encaminado a desvirtuar la operatividad del instituto jurídico de la cosa juzgada. Por tal razón, conforme lo han reiterado la jurisprudencia y la doctrina nacional, la aplicabilidad de tal instrumento está sujeta a la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente ha consagrado el legislador como fundamento del mismo, con lo cual se busca, precisamente, evitar que se convierta en una tercera instancia, utilizada para remediar supuestas equivocaciones en que hubiera podido incurrir el Tribunal por obra suya o de una de las partes». [63] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 1 de agosto de 2013, radicación 440012331000200800150 01(0070-2011), demandante: Héctor Enrique Duque Blanco. [64] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2006-07509-01. [65] Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2015, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017. [66] Para lo cual declaró exequible los apartes del inciso 1 del artículo 11 y los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este último que dice: «Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.». [67] Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia de unificación de 1 de agosto de 2013; radicado 2008-00150-01 (0070-11);
C.P. Gerardo Arenas Monsalve. [68] Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943- 00(REV), demandante: UGPP;
Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018- 02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. [69] Folio 244 de la acción de revisión.