RÉGIMEN ANUALIZADO DE CESANTÍAS DE DOCENTES AFILIADOS AL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES DEL MAGISTERIO – A partir de la vigencia de la Ley 91 de 1989 / RELIQUIDACIÓN DEL AUXILIO DE CESANTÍAS CON BASE EN EL RÉGIMEN RETROACTIVO – Improcedencia La Sala no comparte la interpretación que realizó el a quo a efectos de determinar el régimen de cesantías que cobija a la demandante, pues se debe tener en cuenta que, como su ingreso a la docencia oficial de tiempo completo se produjo con posterioridad al 31 de diciembre de 1989, es decir, después de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, su régimen de cesantías es el que aplicaba para los empleados públicos del orden nacional, esto es, anualizado, sin retroactividad y sometido al reconocimiento de intereses.

Por ello, aunque la Ley 60 de 1993 y el Decreto 196 de 1995 regularon lo relativo a la afiliación de los docentes territoriales al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, ello no quiere decir que a partir de ese trámite empezaba a regir el sistema anual, pues, para todos los docentes cuya vinculación laboral iniciaba desde el 1.° de enero de 1990, se previó la liquidación de la prestación bajo ese régimen -anual- sin importar que estos fueran nacionales, nacionalizados o territoriales.

La Sala no desconoce que tanto la Ley 91 de 1989 como el artículo 3° del Decreto 196 de 1995 contienen la clasificación de docentes, como nacionales, nacionalizados y territoriales; sin embargo, ello no quiere decir que tal enunciación hubiera tenido el propósito de aplicar, a estos últimos, el régimen prestacional de la entidad territorial correspondiente, sino realizar una diferenciación que tendría repercusión, en particular, para aquellos que venían con una vinculación anterior.

Así las cosas, esta Subsección debe precisar que si bien es cierto la incorporación de los docentes territoriales al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que se produciría a partir de lo dispuesto en el Decreto 196 de 1995, garantizaba el régimen prestacional que tuvieran al momento de su incorporación, también lo es que en el caso de la demandante, para efecto de la liquidación de sus cesantías, el régimen que debía aplicarse no era otro que el anualizado contemplado en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues su vinculación laboral como docente de tiempo completo se produjo con posterioridad a esa disposición. En efecto, las pruebas demuestran que el ingreso de la demandante como docente al servicio de Bogotá D. C., ocurrió el 8 de febrero de 1993, es decir, con posterioridad al 1.° de enero de 1990, fecha establecida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 para que entrara en vigor el sistema de liquidación de cesantías allí contemplado, y que regía en caso de nuevas vinculaciones docentes.

FUENTE FORMAL: LEY 6 DE 1945 – ARTÍCULO 12 / LEY 6 DE 1945 – ARTÍCULO 17 / DECRETO 1160 DE 1947 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 3118 DE 1968 / DECRETO 432 DE 1998 / LEY 344 DE 1996 – ARTÍCULO 13 / LEY 50 DE 1990 – ARTÍCULO 99 / DECRETO 1582 DE 1998 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 1252 DE 2000 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 1919 DE 2002 – ARTÍCULO 3 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 2 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 3 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 15 / LEY 60 DE 1993 – ARTÍCULO 6 / LEY 115 DE 1994 – ARTÍCULO 5 / LEY 812 DE 2003 – ARTÍCULO 81 / DECRETO 3752 DE 2003 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 3752 DE 2003 – ARTÍCULO 5 CONDENA EN COSTAS – Criterio objetivo valorativo / CUANTÍA DE LA CONDENA EN COSTAS – Determinación / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia por falta de oposición de la contraparte Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia, teniendo en consideración que i) el recurso de apelación fue interpuesto por el agente del ministerio público y ii) ninguna de las partes participó durante el trámite de esta instancia. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la condena en costas para los procesos tramitados por la Ley 1437 de 2011, ver: C de E, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, radicación: 1291-14, C.P.: William Hernández Gómez.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 25000-23-42-000-2016-01115-01(4363-18) Actor: LUZ MARINA CARRANZA MURCIA Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el agente del ministerio público, contra la sentencia proferida el 23 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.   1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones   En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (cpaca), la señora Luz Marina Carranza Murcia formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad parcial de la Resolución 4997 del 11 de septiembre de 2015, expedida por la Dirección de Talento Humano de la Secretaría de Educación de Bogotá D. C., por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de unas cesantías parciales para reparaciones locativas.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que tiene derecho al reconocimiento y pago de cesantías parciales, de acuerdo con el régimen de retroactividad, conforme a las Leyes 6ª de 1945, 65 de 1946, 91 de 1989 y 344 de 1996; y los Decretos 2767 de 1945 y 1160 de 1947, teniendo en cuenta que se vinculó como docente desde el 8 de febrero de 1993; ii) pagar la suma equivalente a treinta y siete millones seiscientos dieciséis mil ochenta y un pesos ($ 37.616.081), como diferencia entre el monto reconocido a través del acto administrativo atacado y el que se obtiene del cálculo de la prestación de manera retroactiva; iii) cancelar el mayor valor que resulte de la liquidación de las cesantías según el régimen de retroactividad; iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del cpaca; v) realizar el respectivo ajuste de valor, conforme al Índice de Precios al Consumidor (ipc); vi) reconocer los intereses moratorios a que haya lugar; y vii) condenar en costas a la parte demandada 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) Desde el 8 de febrero de 1993 y hasta la fecha de solicitud de cesantías parciales, de manera ininterrumpida, la señora Luz Marina Carranza Murcia ha prestado sus servicios como docente, en el Distrito Capital de Bogotá. ii) El 12 de mayo de 2015, la accionante solicitó el reconocimiento y pago de cesantías parciales. iii) El 11 de septiembre de 2015, la Secretaría de Educación de Bogotá D. C., emitió la Resolución 4997, por medio de la cual reconoció y ordenó el pago de cesantías parciales a favor de la señora Luz Marina Carranza Murcia, por un monto equivalente a veintisiete millones ciento siete mil seiscientos doce pesos ($ 27.107.612).

Sin embargo, el reconocimiento de cesantías parciales se efectuó con base en el régimen previsto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y no con el establecido en las Leyes 6ª de 1945, 65 de 1946 y 344 de 1996; y en los Decretos 2767 de 1945, 160 de 1947. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 58, 67 y 122 de la Constitución Política; los artículos 12 y 17 de la Ley 6ª de 1945; 1 de la Ley 65 de 1946; 2 de la Ley 4ª de 1992; 6 de la Ley 60 de 1993; 176 de la Ley 115 de 1994; 13 de la Ley 344 de 1996; 5 de la Ley 1071 de 2006; 1 del Decreto 2767 de 1945; 1, 2, 5 y del Decreto 1160 de 1947; 89 del Decreto 1848 de 1969; 5, 40 y 45 del Decreto 1045 de 1978; 7 y 9 del Decreto 2563 de 1990; 5 del Decreto 196 de 1995; y 1 del Decreto 1582 de 1998.

Los conceptos de violación se circunscribieron a la falsa motivación del acto acusado y violación de la ley y la Constitución Política. En desarrollo de estos, el apoderado de la demandante expuso los argumentos que se resumen a continuación: i) Las cesantías de los docentes territoriales se liquidaban de acuerdo con el régimen de retroactividad, teniendo en cuenta todos los factores salariales.

Dicho sistema se mantuvo con la Ley 91 de 1989 y se ratificó con la Ley 60 de 1993, la cual dispuso que se respetarían los derechos adquiridos según el régimen de cada entidad territorial. ii) La Ley 344 de 1996 estableció que los docentes territoriales vinculados hasta el 31 de diciembre de 1996 conservarían el régimen retroactivo para el auxilio de cesantías. iii) Por disposición del Decreto 196 de 1995, las entidades territoriales debían afiliar a los docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (fomag); desde entonces, dicho fondo asumió la obligación de reconocer y pagar las prestaciones sociales de los docentes. iv) La señora Luz Marina Carranza Murcia tiene derecho a que sus cesantías parciales se reconozcan y paguen conforme a las Leyes 6ª de 1945 y 65 de 1946, y los Decretos 2767 de 1945 y 1160 de 1947.

Adicionalmente, dicho entendimiento también debe aplicarse como una obligación futura y no solo frente a las cesantías parciales. v) Desde el proceso de nacionalización de la educación, las entidades territoriales asumieron el nombramiento de los docentes, los cuales debieron ser vinculados al fomag, conforme a la Ley 91 de 1989; no obstante, se protegieron los derechos de los docentes territoriales vinculados hasta el 31 de diciembre de 1996. vi) La Ley 91 de 1989 estableció que a los docentes nacionales nombrados desde el 1 de enero de 1990 se les liquidarían sus cesantías anualmente, y se les pagarían intereses calculados sobre los saldos acumulados al 31 de diciembre de cada año. vii) Si los docentes territoriales no podían beneficiarse de la afiliación al fomag, de acuerdo con la Ley 91 de 1989, tampoco pudo haberse cambiado su régimen de cesantías.

Sobre el particular, se tiene que a los docentes territoriales solo se les permitió afiliarse al fomag en 1995. viii) Con la Ley 91 de 1989 cambió el régimen de cesantías de los docentes afiliados al fomag; sin embargo, el personal territorial solo se pudo vincular a dicho fondo en 1996, según la Ley 115 de 1994 y el Decreto 196 de 1995. 1.2.

Contestación de la demanda Tal como consta en el expediente, particularmente en el acta de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del cpaca y en la sentencia apelada, la entidad accionada no contestó la demanda.[1] 1.3. La sentencia apelada   El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 23 de noviembre de 2017,[2] accedió a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: i) El problema jurídico se circunscribe a «[…] establecer si la parte demandante, en calidad de docente territorial, tiene derecho a que le sean reconocidas y pagadas sus cesantías parciales de manera retroactiva desde el 8 de febrero de 1993». ii) De conformidad con el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, las cesantías de los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 se liquidan de acuerdo con el régimen de retroactividad; no obstante, «[…] los docentes que se vinculen a partir del 1° de enero de 1990 y los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero solo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1° de enero de 1990, tienen un régimen de liquidación anual, sin retroactividad […]». iii) El artículo 15 de la Ley 91 de 1989 no hizo referencia a los docentes territoriales; sin embargo, de acuerdo con los artículos 6 de la Ley 60 de 1993, 4 y 5 del Decreto 196 de 1995, la garantía de los docentes nacionalizados vinculados con anterioridad al 1.° de enero de 1990 se extendió a los docentes territoriales; por ende, las cesantías de estos últimos se reconocen y pagan de manera retroactiva, con base en las Leyes 6ª de 1945 y 65 de 1945, y los Decretos 2767 de 1945 y 1160 de 1947. iv) «[…] para la liquidación retroactiva de las cesantías (i) estas equivalen a razón de un mes por cada año de servicio;

(ii) con el último sueldo devengado, a menos que haya tenido modificaciones en los tres últimos meses, en cuyo caso la liquidación se hará por el promedio de lo devengado en los últimos doce meses, o en todo el tiempo de servicio, si este fuere menor de doce meses; y (iii) teniendo en cuenta no solo el salario fijo, sino todo lo que reciba a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios». v) La accionante se desempeña como docente territorial en Bogotá D. C., «[…] con reconocimiento pago tiempo interino (sic) del 27 de febrero al 7 de abril de 1976, del 10 de marzo al 27 de abril de 1981 y del 18 de agosto al 15 de septiembre de 1981; con vinculación temporal tiempo completo del 16 de marzo al 30 de noviembre de 1990, del 21 de enero al 30 de noviembre de 1991 y del 20 de enero al 30 de noviembre de 1992; y con nombramiento en propiedad desde el 8 de febrero de 1993 (fls.10-11)». vi) La señora Luz Marina Carranza Murcia se vinculó como docente territorial antes del 1.° de enero de 1990; por lo tanto, conservó el régimen de retroactividad para la liquidación de sus cesantías, de acuerdo con el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. vii) Como en la Resolución 4997 del 11 de septiembre de 2015, la Dirección de Talento Humano de la Secretaría de Educación de Bogotá D. C., le reconoció a la demandante sus cesantías parciales con base en el régimen anualizado, por el tiempo servido entre el 8 de febrero de 1993 y el 31 de diciembre de 2014, es necesario declarar la nulidad parcial de dicho acto administrativo.

En la parte resolutiva de la sentencia del 23 de noviembre de 2017 se consignó lo siguiente: v. resuelve 1. Se declara la nulidad parcial de la Resolución No. 4997 del 11 de septiembre de 2015 proferida por la Directora de Talento Humano de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de una cesantía parcial, en cuanto no reconoció a la parte demandante las cesantías parciales retroactivas correspondientes al período comprendido del 8 de febrero de 1993 al 31 de diciembre de 2014, de conformidad con las Leyes 6ª de 1945 y 65 de 1946 y los Decretos 2767 de 1945 y 1160 de 1947, según lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia. 2.

Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, reliquidar la cesantía parcial reconocida para el período comprendido entre el 8 de febrero de 1993 y el 31 de diciembre de 2014 a la señora Luz Marina Carranza Murcia, identificada con la C.C. No. 41.679.957, de manera retroactiva con base en el último salario devengado con la inclusión de la totalidad de factores percibidos, de acuerdo con lo dispuesto en las Leyes 6ª de 1945 y 65 de 1946 y los Decretos 2767 de 1945 y 1160 de 1947.

Todo ello de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la providencia. 3. Se condena a la demandada a pagar a la parte demandante las diferencias que resulten entre la cesantía parcial que fue reconocida por la Resolución No. 4997 del 11 de septiembre de 2015 y la que se ordena liquidar en virtud de esta providencia. […]. 1.4.

El recurso de apelación En contra de la sentencia de primera instancia, el agente del ministerio público interpuso recurso de apelación[3] y lo sustentó así: Como se planteó en el concepto rendido en primera instancia, no es procedente ordenar ningún pago a título de diferencias que resulten entre lo reconocido mediante la Resolución 4997 del 11 de septiembre de 2015 y lo que se calcule teniendo en cuenta el régimen de retroactividad; lo anterior, toda vez que en el acto administrativo acusado se reconoció y ordenó el pago del tope máximo que se puede conceder por cesantías parciales para reparaciones locativas, de conformidad con el Acuerdo 34 de 1998, expedido por el fomag.

Así pues, la sentencia del 23 de noviembre de 2017 se debe revocar en esos términos, a fin de garantizar la defensa del orden jurídico y los derechos fundamentales. 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes demandante y demandada guardaron silencio durante esta etapa procesal.[4] 1.6. El ministerio público El agente del ministerio público no emitió concepto.[5] 2.

Consideraciones 2.1. Cuestión previa De conformidad con los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso (cgp), el juez de segunda instancia debe pronunciarse únicamente sobre los argumentos planteados por el apelante. En ese orden de ideas, el análisis de la Sala, en principio, se debería limitar al ataque del agente del ministerio público contra el ordinal 3.° de la parte resolutiva de la sentencia apelada, a través del cual se ordenó el pago de las diferencias que existen entre el monto reconocido en la Resolución 4997 del 11 de septiembre de 2015, expedida por la Dirección de Talento Humano de la Secretaría de Educación de Bogotá D. C., por concepto de cesantías parciales para reparaciones locativas, y el valor que arroje la liquidación de la referida prestación social conforme al régimen de retroactividad, teniendo en cuenta el tope máximo que prevé el artículo 4.° del Acuerdo 34 de 1998.

Sin embargo, ante las particularidades del caso sub examine, la Sala estima conveniente exponer las siguientes consideraciones: i) En primer lugar, de conformidad con el numeral 7.° del artículo 277 de la Constitución Política, una de las funciones del procurador General de la Nación consiste en «[i]ntervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales».

En consonancia con la norma citada, los artículos 300 y 303 del cpaca establecieron que el ministerio público interviene en los procesos que se ventilan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y está facultado para participar como parte demandante o sujeto procesal especial, «[…] en defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales».

Sobre el particular, es relevante poner de presente el criterio decantado por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en providencia del 27 de septiembre de 2012, así: Como se aprecia, el Ministerio Público bajo la égida del nuevo código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo “CPACA”, puede ostentar dos calidades: la de parte o la de sujeto procesal especial.

En consecuencia, deja de ser catalogado como parte pero la ley mantuvo las capacidades que desde el Decreto 01 de 1984 se le asignaron a los agentes del Ministerio Público, esto es, la potestad de intervención en todos los procesos e incidentes contencioso administrativos con el fin de defender el ordenamiento jurídico, el patrimonio público y las garantías fundamentales. […] 4.7.

Como corolario de lo anterior, el Ministerio Público refleja el ejercicio de una función constitucional, autónoma, independiente, cuyo objetivo ha sido el control de la actuación pública. Por consiguiente, su participación en los procesos judiciales y, concretamente en los de naturaleza contencioso administrativa, tiene como objetivo el ser garante de la legalidad en sentido material, la protección del patrimonio público en respeto del principio de primacía del interés general y la concreción o materialización de los derechos fundamentales de las personas que intervienen en los procesos como partes o sujetos procesales.

De modo que, lejos de ser considerada su participación como una coadyuvancia respecto de las partes, su intervención desborda la simple presentación o emisión del concepto al interior del proceso y, por lo tanto, supone una activa dinámica en la que el Procurador General de la Nación o sus delegados en una permanente dialéctica con el juez, las partes y los intervinientes sea el encargado de velar por el respeto de los cánones constitucionales y legales, de la protección del erario, y de los derechos que son inherentes y esenciales a la persona.

Así las cosas, la intervención del Ministerio Público en el proceso contencioso administrativo es principal y relevante, sin que sea posible limitar sus facultades por parte del Juez de lo Contencioso Administrativo, en razón a que este último lo que deberá verificar es que exista el interés en la respectiva actuación desplegada por el agente o el procurador respectivo, esto es, que el derecho o instrumento procesal que se esté ejerciendo –sin importar su naturaleza– sea procedente según la ley adjetiva y, de otro lado, que le asista interés en el mismo, lo cual se verificará a partir del análisis del contenido del acto procesal, pues tendrá que estar encaminado materialmente a la defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales, independiente de la forma que lo rodee. 4.8.

Ahora bien, no obstante las anteriores consideraciones y precisiones, resulta pertinente señalar que no empece a las amplias facultades del Ministerio Público, sí le está vedado desplazar a las partes o demás sujetos procesales, así como relevarlas de cualquier carga o deber procesal. Por manera que, se torna necesario que el juez verifique –al momento de definir la admisión o decidir de fondo los recursos interpuestos por los agentes o delegados del Procurador– si el fundamento de la impugnación está relacionado materialmente con alguno de los objetivos o fines constitucionales de intervención, esto es, la defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos fundamentales.

Es decir, existe una carga argumentativa en cabeza del Ministerio Público que consiste en señalar de manera expresa cuáles son las circunstancias, razones o motivos en virtud de las cuales ejerce los medios de oposición a las providencias, así como identificar el apoyo constitucional de su postura. En otros términos, es preciso que el Procurador General de la Nación o sus delegados determinen el escenario constitucional que sirve de fundamento para la impugnación (v.gr. la defensa del orden jurídico, el patrimonio público o las garantías fundamentales) y las razones expresas por las cuales el respectivo recurso se orienta a la protección de alguno de esos fines, varios de ellos o todos.[6] En esos términos, se tiene que la intervención del ministerio público en los procesos contencioso administrativos es dinámica, en función de la defensa del orden jurídico, el patrimonio público y las garantías fundamentales; en consecuencia, su facultad para impugnar decisiones judiciales está estrechamente ligada a la consecución de dichos objetivos, a tal punto que allí radica el interés para recurrir.

Sin embargo, la actuación del ministerio público no puede desplazar a las partes procesales o relevarlas de sus cargas y deberes. ii) En segundo lugar, una vez precisado que el ministerio público está facultado para interponer el recurso de apelación contra las decisiones judiciales que se adopten en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es importante definir si en el caso concreto existe interés para recurrir.

En ese orden de ideas, tal como se indicó en precedencia, la Sala encuentra que el agente del ministerio público, al momento de interponer el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, manifestó que lo hacía «[…] con el fin que (sic) se garanticen el orden jurídico y los derechos y garantías fundamentales […]»; por consiguiente, es posible concluir que el agente del ministerio público acreditó el interés para presentar el recurso de apelación contra la sentencia del 23 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. iii) En tercer lugar, respecto de la concreción de los reparos que se formularon contra la sentencia de primera instancia, podría considerarse que el recurso de apelación se limitó a reprochar el ordinal 3.° de la parte resolutiva de la aludida providencia judicial, en virtud del cual se ordenó a la entidad accionada pagar las diferencias que existen entre el monto reconocido en la Resolución 4997 del 11 de septiembre de 2015, expedida por la Dirección de Talento Humano de la Secretaría de Educación de Bogotá D. C., por concepto de cesantías parciales para reparaciones locativas, y el valor que arroje la liquidación de la referida prestación social conforme al régimen de retroactividad, teniendo en cuenta el tope máximo que prevé el artículo 4.° del Acuerdo 34 de 1998.

No obstante, comoquiera que una de las razones que esbozó el agente del ministerio público para acreditar su interés para recurrir consiste en garantizar o defender el orden jurídico, la Sala considera que el margen de análisis en segunda instancia no queda circunscrito al pago de las diferencias que resulten entre el monto reconocido en el acto administrativo acusado y el valor que arroje la liquidación de las cesantías parciales según el régimen de retroactividad.

En este punto, es importante recordar que la Constitución Política, como norma de normas,[7] partió de la base de que la función de intervenir en los procesos judiciales, radicada en cabeza del procurador General de la Nación, sus delegados y agentes, encuentra justificación, entre otras, en la necesidad de garantizar el orden jurídico; así se desprende del numeral 7.° del artículo 277 superior.

Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-568 de 1997,[8] señaló lo siguiente: A juicio de la Corte, la aludida función resume y condensa en gran medida el papel de control de la función pública y de defensa de los intereses de la sociedad, constitucionalmente asignado al Ministerio Público y, por lo tanto, su intervención en calidad -de sujeto procesal ante las autoridades judiciales, así como la que se cumple ante autoridades administrativas no es facultativa sino imperativa y cobra singular trascendencia siempre que se desarrolla en defensa de los derechos y garantías fundamentales que constituyen “el fundamento de legitimidad del orden jurídico dentro del Estado ”. [Negritas por fuera del original] Así las cosas, la Sala advierte que la función de intervención en procesos judiciales, asignada al ministerio público, resulta de suma trascendencia, en tanto persigue la «defensa del orden jurídico», expresión que debe entenderse de manera amplia, en aras de atender de forma más efectiva el mandato constitucional.

Lo anterior, toda vez que la garantía del orden jurídico comporta un fin esencial del Estado[9] y, en tal condición, su optimización no queda limitada inexorablemente a la actuación del ministerio público en los procesos judiciales, sino que también corresponde a todas las personas y autoridades públicas. En esos términos, con fundamento en razones constitucionales y los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto por el agente del ministerio público, la Sala considera que la competencia en segunda instancia está profundamente determinada por la defensa del «orden jurídico y los derechos y garantías fundamentales»; de ahí que no solo analizará si la señora Luz Marina Carranza Murcia tiene derecho al pago de las diferencias que resulten entre el monto reconocido en el acto administrativo acusado y el valor que arroje la liquidación de las cesantías parciales de manera retroactiva, sino que, previo a eso, definirá si el derecho de la accionante está regido efectivamente por el régimen de retroactividad. 2.2.

El problema jurídico Teniendo en cuenta los planteamientos desarrollados en el acápite anterior, la Sala concreta los siguientes problemas jurídicos: i) ¿La señora Luz Marina Carranza Murcia tiene derecho al reconocimiento y pago de cesantías parciales para reparaciones locativas de conformidad con el régimen de retroactividad, previsto en la Ley 6ª de 1945? ii) En caso de que sea afirmativa la respuesta al primer problema jurídico, ¿la accionante tiene derecho al pago de las diferencias que resulten entre el monto reconocido en la Resolución 4997 del 11 de septiembre de 2015, expedida por la Dirección de Talento Humano de la Secretaría de Educación de Bogotá D. C., por concepto de cesantías parciales para reparaciones locativas, y el valor que arroje la liquidación de la referida prestación social conforme al régimen de retroactividad? 2.2.

Marco normativo La Ley 6 de 1945 «por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo», en el artículo 12, literal f), estableció, a favor de los trabajadores oficiales, el derecho al auxilio de cesantías a razón de un mes de sueldo por cada año de servicio y, proporcionalmente, por fracciones de año, y el artículo 17, literal a), ibidem, consagró que ese auxilio se reconocería a todos los empleados y obreros nacionales de carácter permanente.

El Decreto 1160 de 1947 «sobre auxilio de cesantías», en su artículo 6, señaló que para liquidar las cesantías se toma como base el último sueldo o jornal, salvo que hubiera sufrido modificaciones en los 3 últimos meses, caso en el cual se toma el promedio de lo devengado en los últimos 12 meses o en todo el tiempo servido, si fuere menor a ese lapso.

Ahora bien, el Decreto 3118 de 1968 creó el Fondo Nacional de Ahorro, y dentro de los objetivos que estableció para la administración de sus recursos, fijó los siguientes: «pagar oportunamente el auxilio de cesantía a empleados públicos y trabajadores oficiales»[10], y «proteger dicho auxilio contra depreciación monetaria»[11]; con tales finalidades, el artículo 3 ibidem determinó que las cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales al servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos y Empresas Industriales y Comerciales del Estado debían ser liquidadas y entregadas al Fondo; asimismo, en su artículo 22 ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social realizar, con corte a 31 de diciembre de 1968, la liquidación de cesantías de los empleados públicos y trabajadores oficiales afiliados a ella.

Con lo previsto en los artículos 27, 28 y 33 ibidem empezó el llamado «desmonte del régimen de retroactividad de cesantías», pues se dispuso la liquidación anual de esta prestación para los empleados y trabajadores de las entidades aludidas previamente, y la liquidación definitiva por la porción de tiempo laborada durante el año del retiro, así como el reconocimiento de intereses anuales del 9 %, a ser liquidados el 31 de diciembre de cada año, sobre el saldo que figure a favor de cada empleado.

El Decreto 432 de 1998 «por el cual se reorganiza el Fondo Nacional de Ahorro, se transforma su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones», mantuvo el objetivo de administrar, de manera eficiente, las cesantías,[12] y, dentro de sus funciones, las de recaudo y pago de ese auxilio a los afiliados, al igual que la protección contra la pérdida de su valor adquisitivo.[13] Además, en los artículos 6 y 7 ibidem, fijó un monto por concepto de intereses, con el propósito de evitar la pérdida del poder adquisitivo del auxilio de cesantías depositado, y un porcentaje a título de intereses sobre las cesantías.

Ahora bien, la Ley 344 de 1996 «por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones», dio un paso adicional encaminado a generalizar el sistema de liquidación anual del auxilio de cesantías para los servidores públicos, al consagrar, en su artículo 13, lo siguiente: Artículo 13.- Sin perjuicio de los derechos convencionales, y lo estipulado en la Ley 91 de 1989, a partir de la publicación de la presente Ley, las personas que se vinculen a los Órganos y Entidades del Estado tendrán el siguiente régimen de cesantías:  a) El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantías por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación de la relación laboral; b) Les serán aplicables las demás normas legales vigentes sobre cesantías, correspondientes al órgano o entidad al cual se vinculen que no sean contrarias a lo dispuesto en el literal a) del presente artículo;

(negrilla de la Sala). La norma vigente a la fecha de expedición de la ley previamente citada, que estableció el régimen anual de cesantías, era la Ley 50 de 1990, en cuyo artículo 99 consagró: Artículo 99.- El nuevo régimen especial de auxilio de cesantía, tendrá las siguientes características:  1. El 31 de diciembre de cada año se hará la liquidación definitiva de cesantía, por la anualidad o por la fracción correspondiente, sin perjuicio de la que deba efectuarse en fecha diferente por la terminación del contrato de trabajo. 2.

El empleador cancelará al trabajador los intereses legales del 12% anual o proporcionales por fracción, en los términos de las normas vigentes sobre el régimen tradicional de cesantía, con respecto a la suma causada en el año o en la fracción que se liquide definitivamente. 3. El valor liquidado por concepto de cesantía se consignará antes del 15 de febrero del año siguiente, en cuenta individual a nombre del trabajador en el fondo de cesantía que el mismo elija.

El empleador que incumpla el plazo señalado deberá pagar un día de salario por cada retardo.  4. Si al término de la relación laboral existieren saldos de cesantía a favor del trabajador que no hayan sido entregados al Fondo, el empleador se los pagará directamente con los intereses legales respectivos. (Negrilla de la Sala). El Decreto 1582 de 1998 reglamentó los artículos 13 de la Ley 344 de 1996 y 5 de la Ley 432 de 1998, y precisó que la norma a la que se debía remitir a efecto de la liquidación anual del auxilio de cesantías de quienes se afilien a fondos privados es la Ley 50 de 1990, en sus artículos 99, 102 y 104, y para liquidar las cesantías de los afiliados al Fondo Nacional de Ahorro, es la Ley 432 de 1998, artículo 5 y siguientes.

No obstante, para aquellos empleados que venían con una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1996, cuando entró a regir la citada Ley 344 de 1996, se les continuaría respetando el régimen de liquidación del auxilio de cesantías consagrado en normas anteriores.[14] En todo caso, se abrió la posibilidad de que tales servidores públicos[15] se acogieran al régimen anualizado de liquidación de cesantías y para este efecto debían proceder en la forma descrita en el artículo 3 del Decreto 1582 de 1998, que es la siguiente: Artículo 3º.- En el caso de servidores públicos vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996, con régimen de retroactividad, que decidan acogerse al régimen de cesantía de dicha ley, se procederá de la siguiente forma: a) La entidad pública realizará la liquidación definitiva de las cesantías a la fecha de la solicitud de traslado; b) La entidad pública entregará el valor de la liquidación a la administradora seleccionada por el trabajador; c) En lugar de entregar dicha suma de dinero, las entidades territoriales podrán emitir a favor de cada uno de los servidores públicos que se acojan a este régimen, un título de deuda pública por el valor de la liquidación de las cesantías, con las características que se señalan más adelante, previo el cumplimiento de los trámites legales necesarios para su expedición (se resalta).

Además, a aquellos servidores cobijados por el régimen de liquidación retroactiva de cesantías se les continúa respetando este, por virtud de lo dispuesto en los artículos 2[16] del Decreto 1252 de 2000 y 3[17] del Decreto 1919 de 2002. Ahora bien, en lo que respecta al personal docente, se debe indicar que el artículo 3 de la Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como «una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90 % del capital» que estaría a cargo del pago de las prestaciones sociales[18] que se causaran a favor del personal docente nacional y nacionalizado, a partir de la promulgación de esa ley.

La aludida ley, en su artículo 1, numeral 3, precisó que los docentes territoriales son aquellos «vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975» y en el artículo 2 ibidem consagró lo relativo al reconocimiento de las prestaciones por parte del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en los siguientes términos: Artículo 2º.- De acuerdo con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, la Nación y las entidades territoriales, según el caso, asumirán sus obligaciones prestacionales con el personal docente, de la siguiente manera: […] 5.- Las prestaciones sociales del personal nacional y nacionalizado que se causen a partir del momento de la promulgación de la presente Ley, son de cargo de la Nación y serán pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; pero las entidades territoriales, la Caja Nacional de Previsión Social, el Fondo Nacional de Ahorro o las entidades que hicieren sus veces, pagarán al Fondo las sumas que resulten adeudar hasta la fecha de promulgación de la presente Ley a dicho personal, por concepto de las prestaciones sociales no causadas o no exigibles.

En lo que tiene que ver con las cesantías, el reconocimiento de esa prestación a favor de todos los docentes, sin discriminar si se trata de territoriales, nacionales o nacionalizados, se estableció en el artículo 15 ibidem, en los siguientes términos: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 3.

Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1. de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1o. de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.

Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional. (Resalta la Sala). Es importante precisar que cuando la norma en cita se refirió a los docentes vinculados con posterioridad al 1 de enero de 1990 hizo alusión a todos aquellos cuya relación laboral iniciara en forma posterior a esa fecha, sin importar si se trata de nacionales, nacionalizados o territoriales (municipales o departamentales) pues, precisamente, la expresión está precedida de una «y», que es copulativa, es decir que «se usa para unir palabras»;[19] por ello, la Sala entiende que además de los nacionales y nacionalizados a que se refiere la primera frase de la norma, adiciona o incluye a aquellos que se vincularan al servicio docente con posterioridad a la fecha límite allí establecida, y en torno a estos no se hizo diferenciación en relación con la autoridad de la que proviniera el nombramiento del docente, por lo que ha de entenderse que se trata de todos, sin discriminación alguna.

La Ley 60 de 1993, en su artículo 6.º, en torno a los docentes territoriales determinó que «[serían] incorporados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se les [respetaría] el régimen prestacional vigente para la respectiva entidad territorial»; no obstante en el artículo 3, numeral 5, ibidem, en torno a los de la planta de personal de los establecimientos educativos territoriales, que fueran remunerados con recursos del situado fiscal, señaló que tenían el carácter territorial, en los siguientes términos: La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio; de todas maneras la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6o. de la presente Ley.

Ahora bien, el artículo 175 de la Ley 115 de 1994 estableció la posibilidad de que los docentes que laboran en los establecimientos públicos educativos oficiales en los niveles de preescolar, de educación básica en los ciclos de primaria y secundaria y de educación media, se afiliaran al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; sin embargo, solo hasta el Decreto 196 del 25 de enero de 1995, se reglamentaron los artículos 6 y 176 de las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994, y en lo que respecta a la afiliación de los docentes territoriales al dicho fondo, determinó lo siguiente: Artículo 5º.- Docentes departamentales, distritales y municipales financiados con recursos propios.

Los docentes departamentales, distritales y municipales financiados con recursos propios de las entidades territoriales que estén vinculados a la fecha de vigencia del presente Decreto, serán incorporados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, previo el procedimiento establecido en el capítulo IV de este Decreto y el cumplimiento de los requisitos formales establecidos para el efecto, quedando eximidos de los requisitos económicos fijados para afiliación, siempre y cuando se encuentren vinculados a una caja de previsión o entidad que haga sus veces.

A estos docentes se les respetará el régimen prestacional que tengan al momento de la incorporación y no se les podrá imponer renuncias o exclusiones a riesgos asumidos por la ley y las entidades antecesoras, las cuales reconocerán su respectivo valor en los convenios interadministrativos a que se refiere el artículo 9º del presente Decreto.

Los docentes que se vinculen al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio con posterioridad a la incorporación de que trata el inciso inmediatamente anterior, deberán cumplir todos los requisitos de afiliación de naturaleza formal o normativa y económica y se afiliarán con sujeción al régimen establecido en la Ley 91 de 1989, en sus decretos reglamentarios y en las disposiciones que los modifiquen, adicionen o sustituyan.

(Resalta la Sala). Valga aclarar que el aludido decreto también se refirió a la clasificación de docentes que estaba contenida en la Ley 91 de 1989, pues, en su artículo 3.º lo previó así: Artículo 2º.- Definiciones. Para los efectos de la aplicación del presente Decreto, los siguientes términos tendrán el alcance indicado en cada uno de ellos: Docentes nacionales y nacionalizados: Son aquellos que han venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993.

Docentes Departamentales, Distritales y Municipales: a) Son los docentes vinculados por nombramiento de la respectiva entidad territorial con cargo a su propio presupuesto y que pertenecen a su planta de personal; b) Son Igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la Nación-Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales.

(Se resalta). Ahora bien, la Ley 812 de 2003, por la cual se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, en su artículo 81 estableció que el régimen prestacional de «los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley».

Con fundamento en lo anterior y con el objeto de lograr la afiliación de los docentes territoriales al aludido fondo, el Decreto Nacional 3752 de 2003, estableció: Artículo 1°.- Personal que debe afiliarse al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Los docentes del servicio público educativo que estén vinculados a las plantas de personal de los entes territoriales deberán ser afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, previo el cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en los artículos 4° y 5° del presente decreto, a más tardar el 31 de octubre de 2004.

Parágrafo 1°.- La falta de afiliación del personal docente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio implicará la responsabilidad de la entidad territorial nominadora por la totalidad de las prestaciones sociales que correspondan, sin perjuicio de las sanciones administrativas, fiscales y disciplinarias a que haya lugar.

(Negrilla fuera de texto). Parágrafo 2°.- Los docentes vinculados a las plantas de personal de las entidades territoriales de manera provisional deberán ser afiliados provisionalmente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio mientras conserve su nombramiento provisional. Artículo 5°. Trámite de la afiliación del personal de las entidades territoriales.

Presentada la solicitud de afiliación por parte de la entidad territorial, dentro de los sesenta (60) días siguientes, se adelantará el siguiente procedimiento: (…) 2.3. Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: i) De acuerdo con el Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral, expedido por la Secretaría de Educación de Bogotá D. C., el 20 de octubre de 2015,[20] la señora Luz Marina Carranza Murcia reporta las siguientes novedades: a. «Reconocimiento pago tiempo interino», del 27 de febrero al 7 de abril de 1976. b. «Reconocimiento pago tiempo interino», del 10 de marzo al 27 de abril de 1981. c. «Reconocimiento pago tiempo interino», del 18 de agosto al 15 de septiembre de 1981. d. «Vinculación temporal tiempo completo», del 16 de marzo al 30 de noviembre de 1990. e. «Vinculación temporal tiempo completo», del 21 de enero al 18 de febrero de 1991. f. «Vinculación temporal tiempo completo», del 19 de febrero al 30 de noviembre de 1991. g. «Vinculación temporal tiempo completo» del 20 de enero al 30 de noviembre de 1992. h. «Nombramiento en propiedad», por disposición de la Resolución 202 del 1.° de febrero de 1993,[21] expedida por el alcalde mayor de Bogotá D. C., del 8 de febrero de 1993 en adelante. ii) El 12 de mayo de 2015, la señora Luz Marina Carranza Murcia solicitó el reconocimiento y pago de cesantías parciales, con el fin de realizar reparaciones locativas.[22] iii) El 11 de septiembre de 2015, la Dirección de Talento Humano de la Secretaría de Educación de Bogotá, D. C., expidió la Resolución 4997, por medio de la cual reconoció y ordenó el pago de treinta y ocho millones seiscientos ocho mil sesenta y tres pesos ($ 38.608.063), a favor de la señora Luz Marina Carranza Murcia, por concepto de cesantías parciales para reparaciones locativas, por el período comprendido entre el 8 de febrero de 1993 y el 31 de diciembre de 2014.

Sin embargo, de conformidad con el Acuerdo 34 de 1998, emitido por el Consejo Directivo del fomag, se ordenó pagar un valor neto equivalente a veintisiete millones ciento siete mil seiscientos doce pesos ($ 27.107.612). En este punto, resulta relevante poner de presente los siguientes apartes del acto administrativo acusado: Que el Acuerdo 34 de 1998, emanado del Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, organismo que determina las políticas de administración y dirección del Fondo, establece que se determinará un límite máximo para reconocer y pagar cesantías parciales con destino a reparaciones locativas durante el año 1998, por el valor de $10.259.286.00, siendo este valor incrementado en forma anual de acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor –ipc- certificado por el dane, a partir del año siguiente.

Por lo tanto, para cesantías parciales con destino a reparaciones locativas a la fecha de reconocimiento, es decir, para el año 2015, el tope máximo es por la suma de $27.107.612. Que de acuerdo con el contrato de obra la docente luz marina carranza murcia, identificada con la C.C. No. 41.679.957, solicita y justifica el pago de las cesantías parciales con destino a Reparaciones locativas, por la suma de $ 35.573.754.

Que según certificación No. 54704 del 09/04/15, expedida por el Jefe de Grupo de Certificaciones Laborales de la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., se comprobó que ha prestado sus servicios y es docente activo desde el 08/02/1993, con reportes de cesantías a 31/12/2014. […] Que son normas aplicables entre otras la Ley 91 de 1989, el Acuerdo 34 de 1998, la Ley 962 de 2005, el Decreto 2831 de 2005 y la Resolución 1352 de 2010. [Negritas propias del original] 2.4.

Caso concreto. Análisis de la Sala Luego de estudiar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub examine, la Sala encuentra mérito suficiente para revocar la sentencia apelada, por las siguientes razones: i) En primer lugar, es importante aclarar que la demandante tuvo 3 vinculaciones en interinidad, de manera discontinua, con anterioridad al 31 de diciembre de 1989; es decir, estas no constituyen tiempo de servicio ininterrumpido que se sume al que dio origen a la reclamación de las cesantías de la actora.

Dichas vinculaciones se presentaron así: a. Del 27 de febrero de 1976 al 7 de abril de 1976. b. Del 10 de marzo de 1981 al 27 de abril de 1981. c. Del 18 de agosto de 1981 al 15 de septiembre de 1981. Por lo anterior, es importante destacar que la relación laboral de la que la accionante hace derivar su petición de cesantías y que se concedió a través del acto acusado, es la que inició el 8 de febrero de 1993, como bien se indicó en las consideraciones de ese acto y, bajo ese entendido, la Sala no comparte la decisión adoptada por el a quo, pues, se repite, se trata de tiempos de servicio interrumpidos, que no vienen a sumarse a los laborados con posterioridad, a efectos del reconocimiento de la prestación.[23] Sobre el punto anterior, es necesario insistir en que las cesantías que se reclamaron ante la administración no son las causadas a favor de la demandante por los períodos laborados entre febrero y abril de 1976; marzo y abril de 1981; y de agosto a septiembre de 1981, pues, al haber concluido tales relaciones laborales en esas épocas (1976 y 1981), cualquier reclamación al respecto estaría prescrita.

Lo que se pretende en este caso es la reliquidación de las cesantías de la actora, causadas desde la vinculación que inició en el año 1993; por ello, se tiene en cuenta esta fecha de vinculación –que es la que se encuentra vigente al momento de reclamación de las cesantías- como factor determinante para establecer el régimen de liquidación que la ampara.

Teniendo en consideración la fecha señalada previamente, la Sala no comparte la interpretación que realizó el a quo a efectos de determinar el régimen de cesantías que cobija a la señora Carranza Murcia, pues se debe tener en cuenta que, como su ingreso a la docencia oficial de tiempo completo se produjo con posterioridad al 31 de diciembre de 1989, es decir, después de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, su régimen de cesantías es el que aplicaba para los empleados públicos del orden nacional, esto es, anualizado, sin retroactividad y sometido al reconocimiento de intereses.[24] Por ello, aunque la Ley 60 de 1993 y el Decreto 196 de 1995 regularon lo relativo a la afiliación de los docentes territoriales al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, ello no quiere decir que a partir de ese trámite empezaba a regir el sistema anual, pues, para todos los docentes cuya vinculación laboral iniciaba desde el 1.° de enero de 1990, se previó la liquidación de la prestación bajo ese régimen -anual- sin importar que estos fueran nacionales, nacionalizados o territoriales.[25] La Sala no desconoce que tanto la Ley 91 de 1989 como el artículo 3.° del Decreto 196 de 1995 contienen la clasificación de docentes, como nacionales, nacionalizados y territoriales; sin embargo, ello no quiere decir que tal enunciación hubiera tenido el propósito de aplicar, a estos últimos, el régimen prestacional de la entidad territorial correspondiente, sino realizar una diferenciación que tendría repercusión, en particular, para aquellos que venían con una vinculación anterior.[26] Así las cosas, esta Subsección debe precisar que si bien es cierto la incorporación de los docentes territoriales al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que se produciría a partir de lo dispuesto en el Decreto 196 de 1995, garantizaba el régimen prestacional que tuvieran al momento de su incorporación, también lo es que en el caso de la demandante, para efecto de la liquidación de sus cesantías, el régimen que debía aplicarse no era otro que el anualizado contemplado en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues su vinculación laboral como docente de tiempo completo se produjo con posterioridad a esa disposición. En efecto, las pruebas demuestran que el ingreso de la señora Carranza Murcia, como docente al servicio de Bogotá D. C., ocurrió el 8 de febrero de 1993, es decir, con posterioridad al 1.° de enero de 1990, fecha establecida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 para que entrara en vigor el sistema de liquidación de cesantías allí contemplado, y que regía en caso de nuevas vinculaciones docentes; por lo tanto, es forzoso concluir que se debe someter al régimen anualizado allí establecido, lo que impone revocar la sentencia recurrida. ii) En segundo lugar, es importante destacar que el ordenamiento procesal civil[27] ha limitado la competencia del ad quem a los argumentos invocados por el apelante e, incluso, en vigencia del Código de Procedimiento Civil (cpc), en su artículo 357, se debía entender que la apelación se refería a «lo desfavorable al apelante», disposición que, en la actualidad, está restringida, únicamente, a los planteamientos del recurso de alzada.[28] Sin embargo, tanto en el estatuto procesal civil anterior, como en el actual, se ha contemplado la facultad de realizar modificaciones que no hubieren sido planteadas por el recurrente, así, en el cpc estas tan solo procedían en la medida en que fueren indispensables y derivaran de los puntos materia de reforma, mientras que en vigencia del actual Código General del Proceso (cgp), se extienden a aquellas decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos en la ley.

Las anteriores disposiciones legales han dado lugar a diversas interpretaciones por parte del operador judicial de segunda instancia, en lo que atañe al límite de su competencia en materia de las modificaciones que, en efecto, le está permitido realizar, a la luz del respeto de las decisiones favorables que, en virtud del aludido principio constitucional, se deban mantener.

Justamente, ante circunstancias como la descrita, surge en el juzgador la necesidad de resolver la tensión que se presenta entre el interés particular de quien resulta beneficiado por una condena y la prevalencia del interés general, como principio orientador de la función pública consagrado, entre otros, en el artículo 1.° constitucional.

A partir de lo anterior, tanto la justicia ordinaria como la de lo contencioso administrativo, han sostenido la tesis de que las decisiones manifiestamente ilegales no cobran ejecutoria y no atan al juez;[29] en todo caso, la Corte Constitucional, en relación con la aplicación de esa excepción con miras a la modificación y/o revocación de la decisión que se considera ilegal, ha considerado que su aplicación debe limitarse a «criterios eminentemente restrictivos, pues de no ser así, so pretexto de enmendar cualquier equivocación, el operador jurídico puede resultar modificando situaciones jurídicas constituidas de buena fe respecto de terceros con fundamento en las providencias judiciales y desconociendo con ello normas de orden público, así como el principio de preclusión de las etapas procesales».[30] Siendo así, es necesario que el operador judicial verifique si, en efecto, está ante una decisión manifiestamente ilegal que amerite rectificación, caso en el cual esta deberá adoptarse dentro de un término prudencial entre aquella que se dice ilegal y la que tiene como propósito enmendarla.

En todo caso, tales limitantes, por parte de la Corte Constitucional, se han referido a providencias que se encuentran debidamente ejecutoriadas, en las que se han consolidado situaciones a favor de sus beneficiarios; por ello, cuando se está ante una providencia en la que se advierte una ilegalidad, pero que aún no ha cobrado ejecutoria, pues, precisamente, se está cursando la alzada, surge la necesidad de establecer el límite del operador judicial que se encuentra ante una decisión de tal naturaleza -con visos de ilegalidad-, pero que el punto que se considera irregular, no fue objeto de cuestionamiento por parte de los interesados.

En ese escenario, la Sala advierte que la sentencia del 23 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, incurrió en un defecto sustancial por indebida aplicación de la norma, pues declaró que la accionante tenía derecho al reconocimiento y pago de cesantías parciales con base en el régimen de retroactividad, teniendo en cuenta períodos de vinculación en interinidad, discontinuos y anteriores al 1.° de enero de 1990, los cuales no debían observarse para efectos de definir el derecho de la demandante, pues esta última había deprecado el derecho con base en el tiempo de servicio iniciado el 8 de febrero de 1993, tal como se desprende del acto administrativo atacado.

En consecuencia, con el fin de garantizar la primacía del interés general sobre el particular, y actuando en defensa del orden jurídico, tal y como lo deprecó el agente del ministerio público en el recurso de apelación, la Sala deberá revocar la sentencia de primera instancia; en su lugar, se denegarán las pretensiones de la demanda formulada por la señora Luz Marina Carranza Murcia. En los términos anteriores, al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad de la Resolución 4997 del 11 de septiembre de 2015, la Sala estima que resulta inane pronunciarse sobre el tope previsto en el artículo 4.° del Acuerdo 034 de 1998, el cual tuvo en cuenta la entidad demandada en el acto administrativo acusado. iii) Finalmente, la Sala se abstiene de abordar el análisis del segundo problema jurídico planteado, ya que dicho estudio quedó sujeto a que se lograra establecer que la accionante sí tuviera derecho al reconocimiento y pago de cesantías parciales con base en el régimen de retroactividad.

En todo caso, una vez definido que a la señora Carranza Murcia le es aplicable el régimen anualizado de cesantías, no hay lugar a ordenar el pago de las diferencias que pudieran existir entre el monto reconocido en la Resolución 4997 del 11 de septiembre de 2015 y el valor que hubiera arrojado el cálculo de la prestación conforme al régimen de retroactividad, puesto que, como se expuso previamente, la actora no es beneficiaria de este último régimen. 2.5.

De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016,[31] respecto de la condena en costas en vigencia del cpaca, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo. Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo psaa16-10554 del 5 de agosto de 2016 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso,[32] la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia, teniendo en consideración que i) el recurso de apelación fue interpuesto por el agente del ministerio público y ii) ninguna de las partes participó durante el trámite de esta instancia.[33] 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que la sentencia apelada debe ser revocada, en tanto la señora Luz Marina Carranza Murcia no tiene derecho al reconocimiento y pago de sus cesantías parciales para reparaciones locativas conforme al régimen de retroactividad, sino de acuerdo con el sistema anualizado, tal como lo efectuó la entidad accionada en el acto acusado.

Sin condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero.- Revocar la sentencia proferida el 23 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que accedió a las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por la señora Luz Marina Carranza Murcia, contra la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (fomag).

En su lugar, se dispone: Denegar las pretensiones de la demanda formulada por la señora Luz Marina Carranza Murcia, en contra de la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (fomag). Segundo.- No condenar en costas de segunda instancia. Tercero.- Una vez en firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Salvamento de voto Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. JMMC ----------------------- [1] Folios 65 a 70. [2] Folios 71 a 77. Con ponencia del magistrado Néstor Javier Calvo Chaves. [3] Folios 85 y 86. [4] Folio 105. [5] Ibidem. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia del 27 de septiembre de 2012, expediente 08001-23-31- 000-2008-00557-01 (44541), M.P., Enrique Gil Botero. [7] Constitución Política, artículo 4.°. [8] Corte Constitucional, sentencia C-568 del 6 de noviembre de 1997, M.P., Fabio Morón Díaz. [9] Constitución Política, artículo 2.°. [10] Artículo 2 literal a) del Decreto 3118 de 1968. [11] Artículo 2 literal b) del Decreto 3118 de 1968. [12] Artículo 2 del Decreto 432 de 1998. [13] Artículo 3, literales a), b) y c) del Decreto 432 de 1998. [14] Es decir, el sistema de liquidación retroactiva, consagrado en Ley 6 de 1945, el Decreto 2767 de 1945, la Ley 65 de 1946 y el Decreto 1160 de 1947. [15] Aquellos que tuviera vinculación laboral anterior a la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996. [16] «Artículo 2.- Los servidores públicos que a 25 de mayo de 2000, disfrutaban del régimen de cesantías retroactivas continuarán en dicho régimen hasta la terminación de la vinculación laboral en el organismo o entidad en la que se aplica dicha modalidad prestacional.» [17] «Artículo 3.- Los empleados públicos a quienes se les esté aplicando el régimen de retroactividad de cesantías continuarán disfrutando del mismo, en los términos previstos en la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1252 de 2000». [18] De acuerdo con el artículo 5, numeral 1, de la Ley 91 de 1989. [19] www.rae.es. [20] Folios 10 y 11. [21] Folios 13 a 16. [22] Según se desprende de la Resolución 4997 del 11 de septiembre de 2015 (folios 4 a 6). [23] Esa ha sido la posición adoptada por esta Subsección en casos de contornos fácticos y jurídicos similares.

Sobre el particular, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 19 de septiembre de 2019, expediente 52001-23- 33-000-2015-00854-01 (4595-17), M.P., Rafael Francisco Suárez Vargas. [24] A partir de lo previsto en el artículo 27 del Decreto 3118 de 1968, la liquidación de las cesantías de los empleados públicos del orden nacional, es anual y no retroactiva. [25] Tal es la interpretación que le ha dado la Sala a las disposiciones que en materia de cesantías aplican a los docentes, tal como se ha dejado sentado, entre otras, en providencia del 19 de octubre de 2017, radicación: 20001 23 39 000 2014 00289 01, número interno: 5010-15, M.P. William Hernández Gómez. [26] Entendiéndose anterior, aquella producida previamente a la vigencia de la Ley 91 de 1989. [27] Tanto el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, como el 328 del Código General del Proceso. [28] En efecto, el artículo 328 del Código General del Proceso señala que «el juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley». [29] Ver, entre otras providencias de la Corte Suprema de Justicia, las siguientes: Sentencia No. 286 del 23 de Julio de 1987 M.P. Héctor Gómez Uribe;

Sentencia No. 096 del 24 de mayo de 2001, M.P. Silvio Fernando Trejos Bueno. Asimismo, las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Primera, del 30 de agosto de 2012, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicación: 11001-03-15-000-2012-00117-01(AC); del 5 de julio de 2018, M.P. Rocío Araújo Oñate, radicación: 05001-23-31-000-2006-01233-01; del 25 de mayo de 2016, radicación: 25000-23-36-000-2013-00835-01, número interno: 53553, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa (E), entre otras. [30] Ver, entre otras, Sentencias T-519 de 05 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-1274 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [31] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33- 000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. [32] «1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación […] 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». [33] Ninguna de las partes presentó alegatos de conclusión (folio105).