IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / AUSENCIA DE PODER En el caso en concreto, está probado que el abogado que presentó la demanda de tutela en nombre de los accionantes, lo hizo con base en los poderes otorgados para actuar en el proceso ordinario de reparación directa. No obstante, en la sentencia de primera instancia, se declaró la falta de legitimación en la causa por activa, en atención a que el abogado no acreditó el correspondiente poder especial para presentar la acción constitucional objeto de estudio.
Ahora bien, observa la Sala que, en el escrito de impugnación, se allegó documento de fecha 8 de febrero de 2021, mediante el cual se le otorgó poder al abogado (…) por parte de los accionantes para impetrar una acción de tutela. No obstante, no se advierte que los mandantes hubiesen ratificado los actos realizados por el mandatario con anterioridad a la fecha en que se otorgó el poder, circunstancia que evidencia la ausencia de legitimación en la causa por activa.
En ese orden, la presentación de poder especial en sede de impugnación, no será tenida en consideración por parte de la Sala, por cuanto la acreditación de la legitimidad en la causa por activa se debe realizar al momento de la presentación de la acción constitucional y no en sede de segunda instancia, debido a que en esta instancia se pondera si los argumentos planteados en el fallo impugnado se ajustan a la verdad procesal que se encontraba probada al momento de tomar la decisión. Por lo anterior, se encuentra probado que el abogado, al momento de presentar la acción de tutela, no allegó el correspondiente poder especial que lo acreditara como apoderado de los accionantes para interponer la presente tutela y, tampoco fueron ratificados sus actos por los mandantes, en consecuencia, no acreditó la legitimación en la causa por activa; por lo cual, la declaratoria de improcedencia declarada por la Sección Tercera – Subsección “C” del Consejo de Estado, se encuentra ajustada a derecho.
NOTA DE RELATORIA: Con aclaración de voto del consejero Hernando Sánchez Sánchez, sin medio magnético a la fecha CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04715-01(AC) Actor: OMAR TOVAR CAMACHO y OTROS Demandado: JUZGADO 34 ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA La Sala procede a decidir la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la providencia de 14 de diciembre de 2020, proferida por la Sección Tercera – Subsección “C” del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo.
I. SÍNTESIS DEL CASO. El apoderado del señor Omar Tovar Camacho y su grupo familiar en el proceso ordinario de reparación directa, presentó la presente acción de tutela con el propósito de que se ampararan los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la confianza legítima y a la seguridad jurídica, que se estimaban vulnerados por las sentencias del 31 de mayo de 2018, proferida por el Juzgado 34 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, y del 6 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera - Subsección “C”, dentro del proceso de reparación directa con radicado No. 11001-33-36-034-2015-00620-00, y, en su lugar, la parte actora solicitó que se dejara sin efecto la sentencia y se ordenara al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera - Subsección “C” dictar una nueva providencia, “(…) teniendo en cuenta el precedente jurisprudencial vigente para la época en que se acudió al medio de control de reparación directa”.
Señaló la parte actora que el 3 de junio de 2015 presentó demanda de reparación directa contra la Nación- Fiscalía General de la Nación con ocasión de la privación injusta de la libertad que sufrió el señor Omar Tovar Camacho, de la cual conoció el Juzgado 34 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá que, mediante sentencia de 31 de mayo de 2015, negó las pretensiones de la demanda al considerar que “su testimonio no ofreció la suficiente credibilidad como para dar certeza al Fiscal para darle la libertad”.
Indicó que, contra la anterior decisión, se interpuso recurso de apelación, correspondiéndole su conocimiento al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera - Subsección “C”, que, mediante providencia de 6 mayo de 2020, confirmó la sentencia proferida por el Juzgado 34 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda de reparación directa.
Señaló que la sentencia de segunda instancia no tuvo en cuenta que, para el 31 de julio de 2015, fecha en la que se acudió al medio de control de reparación directa y hasta el 18 de junio de 2018, fecha en la que se interpuso el recurso de apelación, se encontraba vigente el régimen de responsabilidad objetiva reglado en la Sentencia SU del 17 de octubre de 2013, del Consejo de Estado, CP.
Mauricio Fajardo Gómez. Explicó que, frente a las causales específicas de procedibilidad, los accionados incurrieron en desconocimiento del precedente judicial y defecto material o sustantivo por considerar que se había vulnerado el derecho a la igualdad de quienes acuden a la administración de justicia, y del principio de confianza legítima y seguridad jurídica, al desconocer el alcance que había fijado la Sentencia de Unificación del 17 de octubre de 2013, en donde el Consejo de Estado había fijado las reglas sobre el medio de control de reparación directa por privación injusta de la libertad que se encontraban vigentes para la fecha de interposición del medio de control- 31 de julio de 2015- e incluso para la fecha en que se interpuso el recurso de apelación- 18 de junio de 2018- en contra de la providencia de primera instancia. Explicó que, en la sentencia acusada, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no podía hacer una nueva valoración probatoria que implicara un nuevo juicio penal, ni aplicar el contenido de la sentencia SU 072 del 05 de julio de 2018 proferido por la Corte Constitucional, puesto que el régimen de responsabilidad objetiva era el que se encontraba vigente en el momento que el actor acudió al medio de control de reparación directa.
Agregó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no cumplió con la carga argumentativa razonable para demostrar por qué se apartó del precedente judicial aplicable. Puesto que, si sus razones fueran válidas, el principio de seguridad jurídica desaparecería, en el entendido que los ciudadanos nunca podrían vislumbrar con claridad qué resultados pueden obtener en el momento en que reclaman sus derechos ante la administración de justicia. Concluyó que tampoco resultaría plausible argumentar que las líneas jurisprudenciales tienen los mismos efectos de una norma y que por eso se pueden aplicar de manera indiscriminada, pues es importante precisar que las normas se aplican como regla general con respeto al principio constitucional de legalidad y de manera excepcional con retroactividad, solo si median circunstancias especiales como el principio de favorabilidad, principio que no se predica del precedente judicial que aplicó de manera irregular el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia acusada.
II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. La Sección Tercera – Subsección “C” del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo, en auto de 19 de noviembre de 2020, admitió la solicitud de amparo, ordenó notificar a los señores magistrados de la Sección Tercera – Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juzgado 34 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá y dispuso vincular a la Nación- Fiscalía General de la Nación. 2.2.
La Fiscalía General de la Nación La Fiscalía General de la Nación se opuso a las pretensiones y adujo que el apoderado de los accionantes no sustentó los defectos en que incurrieron las decisiones censuradas. Adicionalmente, consideró que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de subsidiariedad, por lo que solicitó su improcedencia. 2.3.
El Juzgado 34 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá El Juzgado 34 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá pidió que se denegaran las pretensiones invocadas, en tanto no existe la alegada vulneración a los derechos fundamentales, pues definió el caso con base en la normatividad y en el precedente que correspondía. 2.4 La Subsección “C” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca La Subsección “C” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó negar las pretensiones, como quiera que no se vulneraron los derechos fundamentales alegados, pues no se demostró que la sentencia acusada hubiese incurrido en algún defecto específico.
Arguyó que, en el estudio realizado, pudo concluir que la medida cumplía con los parámetros establecidos en el artículo 356 de la Ley 600 de 2000, aplicable para el momento de los hechos, y que en ese entonces se perfiló como necesaria, proporcional y razonable; de manera tal que no encontró configurado el daño antijurídico. III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Mediante fallo de 14 de diciembre de 2020, la Sección Tercera – Subsección “C” del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo, negó por improcedentes las pretensiones formuladas por la parte actora, habida cuenta de que en el asunto sub judice, se evidenció que el señor Omar Tovar Camacho y su grupo familiar, en su calidad de demandantes dentro del medio de control de reparación directa radicado No. 11001333603420150062000, son los legítimos titulares de los derechos fundamentales que se aducen vulnerados en la acción de tutela.
Señaló que, revisado el expediente, los aludidos demandantes otorgaron poder al abogado Luis Hernando Castellanos Fonseca para iniciar y llevar hasta su terminación el proceso ordinario de reparación directa. Sin embargo, no se evidenció el mandato para la presentación de la acción de tutela. Por lo tanto, declaró la improcedencia del amparo por falta de legitimación en la causa por activa.
IV. IMPUGNACIÓN La parte actora, mediante correo electrónico de 08 de febrero de 2021, impugnó el fallo de primera instancia proferido por la Sección Tercera – Subsección “C” del Consejo de Estado, argumentando lo siguiente: Sustentó que es inexorable acudir a este mecanismo de impugnación, pues a pesar de cumplir los requisitos de procedibilidad, el Juez Constitucional decidió rechazar la acción de tutela, incluso después de su admisión, por considerar que la falta de poder especial hace improcedente la actuación desplegada.
Señaló que era necesario recordar que el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece de manera taxativa las causales de improcedencia de la tutela, que en resumen se reducen a: “1. Cuando no se cumple el requisito de subsidiariedad 2. Cuando para resolver el problema jurídico sea procedente el Hábeas Corpus. 3. Cuando la acción sea invocada para proteger derechos colectivos. 4.
Cuando el daño invocado se haya consumado y no haya continuación del mismo. 5. Cuando se acude a la acción contra actos de carácter general.” Agregó que, como se puede vislumbrar, la carencia de poder especial no está establecida como una causal por la cual se deba declarar improcedente la acción de tutela. Señaló que, al ser posible subsanar la falta de poder para representación especial en el presente caso, procedió a anexar, en esta etapa, el poder otorgado por el señor Omar Tovar Camacho para su representación en el presente trámite y de ese modo se pudiera dar continuación a la acción de tutela.
V.CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. COMPETENCIA. De conformidad con lo previsto por el numeral quinto del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 5.2.
HECHOS 5.2.1. El señor Omar Tovar Camacho estuvo privado de la libertad entre el 11 de marzo de 2011 y el 28 de noviembre de 2012 con ocasión del proceso penal iniciado en su contra por el delito de homicidio en persona protegida, en concurso con encubrimiento por favorecimiento. 5.2.2. El proceso penal fue adelantado por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Garzón que, mediante providencia del 28 de noviembre de 2012, dictó sentencia absolutoria, indicando que el procesado no había participado en la comisión del delito.
En contra de esa decisión se interpuso recurso de apelación. 5.2.3. La alzada fue desatada por la Sala Penal del Tribunal Superior de Neiva, que confirmó la decisión del a quo en fallo del 8 de abril de 2013. 5.2.4 A causa de su absolución, el señor Omar Tovar Camacho y otros presentaron demanda de reparación directa con el fin de que se declarara administrativa y patrimonialmente responsable a la Nación – Fiscalía General de la Nación. 5.2.5.- En primera instancia, el asunto correspondió al Juzgado 34 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, que resolvió negar las pretensiones de la demanda al considerar que la falta de congruencia en la indagatoria del señor Omar Tovar Camacho dio paso a que se dictara la medida de aseguramiento. 5.2.6.
El accionante impugnó la anterior decisión. La alzada le correspondió a la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, mediante sentencia del 6 de mayo de 2020, confirmó la decisión de primera instancia, aduciendo que, en el caso en concreto, no existió antijuridicidad del daño como elemento esencial para declarar la responsabilidad del Estado, al no demostrarse que la medida fuera inapropiada, irrazonable, desproporcionada o arbitraria. 5.2.7.
En desacuerdo con la anterior decisión, el apoderado judicial del señor Omar Tovar Camacho y otros, en el proceso ordinario de reparación directa, presentó el amparo constitucional objeto del presente estudio, sin aportar el correspondiente poder especial otorgado por las personas legitimadas para iniciar la acción de tutela. 5.2.8. En el escrito de tutela se alegaba que los derechos fundamentales del señor Omar Tovar Camacho y otros, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la confianza legítima y a la seguridad jurídica fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “C” al proferir la providencia del 6 de mayo de 2020. 5.2.9.
En proveído de 14 de diciembre de 2020, la Sección Tercera – Subsección “C” del Consejo de Estado, estudió el asunto y decidió en primera instancia declarar la improcedencia de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por activa. 5.2.10. La parte actora impugnó la referida providencia mediante correo electrónico de 08 de febrero de 2021.
5.3. ANÁLISIS DE LA SALA 5.3.1. De la legitimación en la causa por activa. De la lectura del escrito de tutela, así como de la impugnación y los documentos allegados en el desarrollo del presente trámite, la Sala observa pertinente, en primer lugar, la revisión del punto inherente a la legitimación en la causa por activa como requisito de procedibilidad de la acción de tutela, por cuanto allí se centró la decisión de primera instancia. Para ello, la Sala ponderará si el apoderado del señor Omar Tovar Camacho y otros, estaba legitimado para promover una acción de amparo constitucional, con el propósito de lograr la protección de los derechos fundamentales de aquellos, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “C” al proferir la providencia del 6 de mayo de 2020, mediante la cual confirmó la negación de las pretensiones dentro del proceso de reparación directa bajo el radicado único 11001333603420150062000.
En ese orden, el artículo 86 de la Constitución dispone que la acción de tutela puede ser promovida por cualquier persona cuando sus derechos constitucionales fundamentales resulten vulnerados o amenazados, ya sea por sí misma o por medio de un tercero que actúe en su nombre: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
(Subrayas de la Sala). En armonía con el mandato superior, la legitimidad para actuar radica en la persona sobre la cual recae la vulneración o amenaza de uno de los derechos fundamentales, quien ejercerá la acción directamente o a través de apoderado, o agente, de conformidad con lo establecido en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991; veamos: “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.” (Subrayas de la Sala). De lo anterior se desprende que está legitimado para actuar en la acción de tutela, la persona titular del derecho fundamental que se reputa como vulnerado o amenazado, y que, para demandar, podrá hacerlo por sí misma o a través de representante acreditado.
Ahora bien, la legitimación en la causa por activa ha sido objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional que, en sentencia T- 552 de 2006, MP. Jaime Córdoba Triviño, sostuvo lo siguiente: “La primera consecuencia teórica que esa configuración arroja es que la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados.
Sin embargo, tal como lo ha establecido la Corte en anteriores oportunidades, a partir de las normas de la Constitución y del decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico colombiano permite cuatro posibilidades para la promoción de la acción de tutela. La satisfacción de los presupuestos legales o de los elementos normativos de alguna de estas cuatro posibilidades, permiten la configuración de la legitimación en la causa, por activa, en los procesos de tutela.
En ese orden de ideas, esas cuatro posibilidades son las siguientes: (i) el ejercicio directo de la acción de tutela. (ii) El ejercicio por medio de representantes legales (caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas). (iii) El ejercicio por medio de apoderado judicial, caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso, o en su defecto el poder general respectivo.
Y (iv) la del ejercicio por medio de agente oficioso.” (Se resalta y destaca) En relación con la posibilidad de presentar acción de tutela por intermedio de apoderado judicial, se tiene que la legitimación por activa se configura si quien presenta la demanda de tutela acredita ser abogado titulado y se anexa el respectivo poder especial, lo que significa que la acreditación del poder se debe realizar al momento de la presentación de la acción de tutela.
Frente a este punto es importante traer a colación la sentencia de la Corte Constitucional T-658 de 2002[1], en la cual señaló: “De este modo, cuando la acción de tutela se ejerce a título de otro, es necesario contar con poder especial para legitimar su interposición. La carencia de la citada personería para iniciar la acción de amparo constitucional, no se suple con la presentación del apoderamiento otorgado para un asunto diferente.
“ (…) “Por lo cual, en los términos de la jurisprudencia constitucional, la falta de poder especial para adelantar el proceso de tutela por parte de un apoderado judicial, aun cuando tenga poder específico o general en otros asuntos, no lo habilita para ejercer la acción de amparo constitucional a nombre de su mandante y, por lo tanto, en estos casos, la tutela debe ser declarada improcedente ante la falta de legitimación por activa”.
Se destaca y resalta En ese orden, es importante tener presente que, aunque una de las características procesales de la acción de tutela es la disminución de excesiva formalidad, ello no indica que puedan soslayarse presupuestos esenciales de la acción. La jurisprudencia citada ha señalado que la legitimación por activa para interponer y actuar dentro del trámite procesal de las solicitudes de amparo constitucional, debe encontrarse plenamente acreditada, desde el momento de su presentación. En suma, si la acción de tutela es presentada por medio de apoderado judicial, éste debe ser abogado con tarjeta profesional y al momento de presentar el escrito de tutela debe adjuntar el poder especial, momento en el cual se entiende configurada la legitimación en la causa por activa y de no hacerlo la tutela tendría que ser declarada improcedente. 5.3.1.2.
En el caso en concreto, está probado que el abogado que presentó la demanda de tutela en nombre de los accionantes, lo hizo con base en los poderes otorgados para actuar en el proceso ordinario de reparación directa. No obstante, en la sentencia de primera instancia, se declaró la falta de legitimación en la causa por activa, en atención a que el abogado no acreditó el correspondiente poder especial para presentar la acción constitucional objeto de estudio.
Ahora bien, observa la Sala que, en el escrito de impugnación, se allegó documento de fecha 8 de febrero de 2021, mediante el cual se le otorgó poder al abogado Luis Hernando Castellanos Fonseca, identificado con cédula de ciudadanía nro. 1.009.561 y tarjeta profesional nro 83.181 del C. S. de la J., por parte de los accionantes para impetrar una acción de tutela.
No obstante, no se advierte que los mandantes hubiesen ratificado los actos realizados por el mandatario con anterioridad a la fecha en que se otorgó el poder, circunstancia que evidencia la ausencia de legitimación en la causa por activa. En ese orden, la presentación de poder especial en sede de impugnación, no será tenida en consideración por parte de la Sala, por cuanto la acreditación de la legitimidad en la causa por activa se debe realizar al momento de la presentación de la acción constitucional y no en sede de segunda instancia, debido a que en esta instancia se pondera si los argumentos planteados en el fallo impugnado se ajustan a la verdad procesal que se encontraba probada al momento de tomar la decisión. Por lo anterior, se encuentra probado que el abogado, al momento de presentar la acción de tutela, no allegó el correspondiente poder especial que lo acreditara como apoderado de los accionantes para interponer la presente tutela y, tampoco fueron ratificados sus actos por los mandantes, en consecuencia, no acreditó la legitimación en la causa por activa; por lo cual, la declaratoria de improcedencia declarada por la Sección Tercera – Subsección “C” del Consejo de Estado, se encuentra ajustada a derecho. 5.3.2.
Conclusión Al no configurarse la legitimación en la causa por activa y en atención a la jurisprudencia y las pruebas obrantes en el expediente, la Sala confirmará el fallo proferido por la Sección Tercera – Subsección “C” del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 14 de diciembre de 2020, proferida por la Sección Tercera – Subsección “C” del Consejo de Estado, que declaró improcedentes las pretensiones formuladas por el accionante, por no acreditar la legitimación en la causa por activa, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente (Aclaración de voto) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejera de Estado Consejero de Estado ----------------------- [1] MP.
Rodrigo Escobar Gil