ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTO QUE RESUELVE INCIDENTE DE DESACATO - Ampara / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / SOLICITUD DE INAPLICACIÓN DE LA SANCIÓN IMPUESTA EN EL TRÁMITE INCIDENTAL / DEFECTO FÁCTICO Y DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE La Sala observa que durante todo el trámite constitucional (tutela e incidente de desacato) Colpensiones mostró y manifestó acerca de la necesidad de vincular al asunto al Fondo de Pensiones y Cesantías Protección SA, donde el [JHQ] se encontraba afiliado durante los periodos respecto de los cuales se originó la solicitud de corrección de historia laboral; no obstante los Jueces de Tutela, en primera y segunda instancia consideraron que ello no era necesario (…) La Sala observa que la negativa del Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá frente a la solicitud de inaplicación de la sanción que le fuere impuesta al [hoy actor], en calidad de presidente de Colpensiones, por incurrir en desacato a la orden de amparo proferida en favor del [JHQ];, vulnera sus derechos fundamentales; pues pese a que se dejó claro que el cumplimiento fue tardío, y reconoció el contenido de la SU-038 de 2018, no ajustó la decisión a la situación fáctica del asunto en concreto, pasando por alto las pruebas allegadas al expediente con el fin de explicar el no cumplimiento inicial, como lo es el haber requirió la actuación de un tercero no vinculado al trámite, para finalmente, poder acatar la orden que le fue impuesta.
(…) De conformidad con lo anterior, la Sala amparará el derecho fundamental al debido proceso del [accionante], al encontrar que el Juzgado accionado incurrió en desconocimiento del precedente y defecto fáctico. NOTA DE RELATORÍA: Con salvamento de voto del consejero Carmelo Perdomo Cuéter, sin medio magnético a la fecha CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., 25 de enero de 2021.
Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04579-00(AC) Actor: JUAN MIGUEL VILLA LORA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Y OTRO. Teniendo en cuenta que la ponencia presentada por el doctor Carmelo Perdomo Cuéter a consideración de la Sala no obtuvo la mayoría para su aprobación, se procede a decidir la acción de tutela[1] presentada por el señor Juan Miguel Villa Lora, en nombre propio, contra el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y la subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por proferir las providencias a través de las cuales fue sancionado por desacato a un fallo de tutela y, con las que se decidió no inaplicar dicha sanción, en su condición de presidente de la Administradora Colombiana de Pensiones[2] – Colpensiones; lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso y propiedad privada.
I.
ANTECEDENTES
1.1. ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte actora: El señor Jorge Hernando Quintero Gelasio presentó acción de tutela contra Colpensiones, con el fin de obtener respuesta a la solicitud de corrección de historia laboral, elevada ante esa entidad desde el 22 de agosto de 2019; cuyo conocimiento, con radicado 11001333501420200008800, correspondió al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que, mediante sentencia del 19 de marzo de 2020,amparó los derechos fundamentales a la seguridad social y habeas data del peticionario, y ordenó al ente previsional que, en el término de las 48 horas siguientes a la notificación de la decisión, corrigiera la historia laboral según se solicitó La anterior decisión fue impugnada por Colpensiones, insistiendo en que los aportes por el período reclamado no se cancelaron por los empleadores a esa entidad, pues, el señor Quintero Gelasio se encontraba afiliado al Régimen de Ahorro Individual y se debía actuar conforme al Decreto 1161 de 1994, es decir, recuperar los aportes.
Oportunidad en la cual, en aras de dar cumplimiento a la orden de amparo, informó a través de Oficio No BZ2020- 3903732_0827861 del 31 de marzo de 2020, que era necesaria la intervención de la Administradora de Pensiones y Cesantías COLFONDOS, para lograr la inclusión de los tiempos ordenados en el fallo. La segunda instancia fue desatada por la subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 31 de marzo de 2020, confirmando lo resuelto por el a quo.
A través de autos del 14 y 21 de abril de 2020, el Juzgado de instancia requirió a COLPENSIONES para que informara acerca del cumplimiento otorgado a la orden de amparo emitida en favor del señor Quintero Gelasio, respecto de lo cual, mediante Oficio No BZ2020_4493530-09558537 del 29 de abril siguiente, la entidad informó la imposibilidad de dar cumplimiento a la orden de amparo, e insistió en la necesidad de vincular a la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A., «en la medida que esta última entidad, a pesar de las solicitudes efectuadas por COLPENSIONES mediante procedimiento interno Mantis No 0035374 y oficio 4461518 de 27 de abril de 2020 entregado de manera satisfactoria a través de Guía MT667305323CO, no materializó la devolución de los aportes que se ordenaron corregir en la historia laboral de Jorge Hernando Quintero».
Luego del trámite pertinente, en el que se atendieron los requerimientos judiciales efectuados, el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, a través de auto del 12 de mayo de 2020, declaró al señor Juan Miguel Villa Lora, hoy accionante, en calidad de presidente de Colpensiones, en desacato a la pluricitada orden de amparo, sancionándolo con multa equivalente a 3 SMLMV, al considerar que «[c]omo quiera que solo a lo largo del trámite del incidente de desacato la entidad indicó que el responsable del cumplimiento del fallo de tutela es el Director [de] Historia Laboral, corresponde al Presidente de Colpensiones iniciar las acciones correspondientes contra dicho funcionario, pero en lo que respecta a la orden tal como se profirió, la sanción por desacato [a él] se [le] impondrá.».
En este punto, adujo el actor, que: «COLPENSIONES a través de oficio BZ2020_5064668-1117260 de 29 de mayo de 2020, reiteró la solicitud de declarar la nulidad del trámite incidental por sancionar a un funcionario sin competencia. Adicionalmente, se aportó oficio fechado el 28 de mayo de 2020, expedido por la Dirección de Historia Laboral, en el que se informó que los ciclos 1997/02 hasta 1997/09 - 1997/11 - 1997/12 - 1998/01 - 1998/07 - 1998/08 - 1998/11 - 1999/01 – 1999/07 - 1998/08 -1999/10 se encontraban acreditados en la historia laboral del Afiliado, lo que demuestra un cumplimiento parcial del fallo.
No obstante, se indicó que respecto de los periodos faltantes, esto es, 1997-10, 1998-02,1998-03, 1998-05, 1998-06, 1998-09, 1998-10, 1998- 12, 1999-02, 1999-03, 1999-04, 1999-05, 1999-06, 1999-09, 1999-10, 2008- 07 y 2008, aún no habían sido trasladados por parte de la Administradora de Fondos de Pensiones Colfondos, razón por la cual fueron requeridos mediante Mantis` No. 36370 y oficio 2020_5190370 de 28 de mayo de 2020 entregado de manera efectiva a través de guía MT668147102CO.» Mediante auto del 1.º de junio de 2020, el Juzgado de instancia rechazó de plano la solicitud de nulidad presentada y declaró improcedente la petición de inejecución de la sanción impuesta.
Con auto del 28 de mayo de 2020, notificado el día 5 siguiente, la subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al desatar el grado jurisdiccional de consulta de la referida sanción resuelve confirmarla, al señalar que «el incidente de desacato no solamente comprende a la autoridad administrativa que vulneró los derechos fundamentales del actor, sino también, el funcionario o empleado, que le corresponde cumplir la sentencia de tutela en nombre de la entidad estatal.- En ese sentido concluye la Sala, que el incidente de desacato no se abre en contra de la persona natural que ejerce el cargo, sino contra el funcionario o empleado que le correspondía cumplir la sentencia de tutela independientemente de quien es la persona natural que está ejerciendo el cargo.».
De acuerdo con el decir del accionante, en la misma fecha en que fue recibida la información requerida a la AFP COLFONDOS, COLPENSIONES, procedió a dar cabal cumplimiento a la orden tutelar, imputando las cotizaciones en la historia laboral del afiliado; por lo que, mediante memorial del 8 de junio de 2020, y de fechas posteriores, se elevó solicitud de inaplicación e inejecución de la sanción impuesta ante el Juez de instancia, aportando para el efecto el Oficio BZ-2020_5514073 de 5 de junio de 2020 y la copia de la historia laboral corregida del señor Jorge Hernando Quintero, sin obtener decisión favorable al respecto.
Finalmente, asegura el accionante que las decisiones a través de las cuales se le impuso la pluricitada sanción por incurrir en desacato a la orden de amparo proferida en favor del afiliado Quintero Gelasio, vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso y a la propiedad privada al estar incursas en: - Defecto sustantivo por desconocimiento de las disposiciones de los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, «en los que se exige que se evalúe, primero, la responsabilidad objetiva que se genera con el incumplimiento mismo, y segundo, la responsabilidad subjetiva del funcionario, cuando se evidencia el incumplimiento de la orden tutelas, responsabilidad que no se configura per se puesto que se requiere que sea demostrada la conducta del funcionario a título de dolo o culpa». - Defecto fáctico en tanto las autoridades judiciales accionadas desconocieron «la realidad fáctica presentada por Colpensiones en cuanto al cumplimiento de la decisión constitucional requería obligatoriamente la intervención y actuaciones de los fondos privados COLFONDOS y PROTECCIÓN SA, fondos en los cuales estuvo afiliado el señor Jorge Hernando Quintero Gelasio, antes de su traslado a Régimen de Prima Media administrado por esta entidad». - Desconocimiento del precedente respecto de las decisiones contenidas en la T-421 de 2003, T-652 de 2010, A-200 de 2013, A-155 de 2016 y SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional y, múltiples sentencias de tutela proferidas por diferentes secciones de Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, en las que se reconoce que la finalidad del desacato más que imponer sanciones, es velar por la verdadera protección de derechos fundamentales, por lo que resulta viable la inaplicación de las sanciones impuestas una vez otorgado el cumplimiento de la orden correspondiente. - Violación directa de la Constitución, en cuanto al derecho al debió proceso, específicamente, toda vez que «las decisiones proferidas dentro del incidente de desacato, vulneran [su] derecho fundamental al debido proceso, como quiera que Colpensiones informó en reiteradas ocasiones al ciudadano y al despacho de la necesidad de que fueran trasladados los aportes que aún continuaban en el régimen de Ahorro Individual y que pese a los requerimientos de Colpensiones para lograr la devolución de los mismos solo fueron trasladados en su totalidad hasta el 5 de junio de 2020, fecha en que se corrigió la historia laboral del señor Jorge Hernando Quintero »; además, de que «la responsabilidad subjetiva de dar cumplimiento a la orden de tutela no estaba en [su] cabeza, pues de conformidad con el Acuerdo 131 del 16 de abrí de 2018, el cual se puesto en conocimiento del Juez Catorce Administrativo de Bogotá, las gestiones relacionadas con la corrección de historial laborales son de competencia del Director de Historia laboral de Colpensiones. […]».. 1.1.1.
Pretensiones: Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la parte actora elevó como tales: «[…]
SEGUNDO: TUTELAR mi derecho fundamental al debido proceso, que está siendo vulnerado por las decisiones proferidas por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del incidente de desacato.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTOS los autos proferidos el 21, 28 de mayo, 9, 18 de junio, y 18 de agosto de 2020, proferidos por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección A, respectivamente, al encontrarse demostrado que Colpensiones atendió cabalmente la orden de tutela adelantada por esos Despachos y, en su lugar, ordenar la inaplicación de la sanción proferida en mi contra y el archivo del trámite incidental. […]».
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 5 de noviembre de 2020, el Consejero Carmelo Perdomo Cuéter i) admitió la acción de tutela de la referencia, ii) ordenó notificar el Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. y a la subsección A de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en calidad de accionados, y al señor Jorge Hernando Quintero Gelasio, como tercero con interés, y, iii) negó la solicitud de medida cautelar propuesta.
El consejero ponente presentó proyecto a la Sala de decisión del día 26 de noviembre de 2020; sin embargo, el mismo no obtuvo la aprobación por la mayoría de sus integrantes, por lo que el expediente fue remitido al despacho que seguía en turno para proferir nueva decisión. 1.3. INFORMES RENDIDOS. 1. Subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
El magistrado ponente de la decisión acusada, mediante escrito del 6 de noviembre de 2020, se opuso a la prosperidad de la acción de tutela, para lo cual se refirió a los aspectos generales sobre su procedibilidad, y dijo que se trata de un mecanismo residual y transitorio. En seguida aludió a la procedencia del mecanismo contra providencias judiciales, a la relevancia constitucional y a la improcedencia del amparo en el caso concreto, y solicitó que se declarara improcedente del recurso de amparo. 2.
Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Mediante escrito del 9 de noviembre de 2020, solicitó negar el amparo invocado al no existir vulneración de derecho fundamental alguno, luego de realizar un recuento de las actuaciones adelantadas en el expediente de tutela e incidente de desacato cuestionado, cuyos hechos asegura fueron señalados de manera parcial por el accionante, adujo: «[…] Así las cosas, se tuvieron suficientes elementos probatorios para tener que el cumplimiento del fallo (responsabilidad objetiva) tuvo lugar de manera extemporánea y dilatoria con posterioridad a la sentencia de tutela del 19 de marzo de 2020, a los requerimientos previos del 14 y 21 de abril de 2020, al requerimiento contenido en la apertura del trámite incidental del 08 de mayo de 2020 y a la providencia de imposición de sanción por desacato a fallo de tutela del 21 de mayo de 2020, pues en todas esas oportunidades pudo la autoridad incidentada ajustar su conducta sin hallarse exonerado de la ejecución de actuaciones encaminadas a detener las conductas violatorias de los derechos fundamentales de seguridad social y habeas data del ciudadano Jorge Hernando Gelasio Quintero, por cuanto el máximo objetivo del amparo constitucional es asegurar el goce efectivo de los derechos tutelados en la sentencia. Sumado a ello, la orden de tutela estableció un término de cuarenta y ocho (48) horas para su cumplimiento y a pesar de las diversas oportunidades procesales referidas en las que siempre se garantizó el derecho al debido proceso de las partes, solamente se demostró haber desplegado las acciones correspondientes el 05 de junio de 2020, es decir, más de dos meses después de fenecido el término y estando ya en firme la sanción impuesta mediante auto del 21 de mayo de 2020 y confirmada por el superior jerárquico en grado jurisdiccional de consulta el 28 de mayo de 2020, como consecuencia de la actitud negligente de la autoridad obligada.
Así también, frente a los referentes jurisprudenciales citados por la Directora (A) de Acciones Constitucionales de la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES como precedentes del Consejo de Estado, el Despacho se apartó respetuosamente al considerar que con ellos se resta eficacia normativa a los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, despojándolos de un efecto útil al permitir que la autoridad obligada a cumplir con las órdenes de tutela difiera a su antojo de forma indiscriminada el cumplimiento de dichas órdenes.
Así también, se citaron los precedentes aplicables para concluir que en el caso concreto, no existían elementos válidos para inejecutar la sanción impuesta. Principalmente, por cuanto así lo dispone la sentencia de unificación 034 de 2018 sobre la materia proferida por la Corte Constitucional, […]» 3. Jorge Hernando Quintero Gelasio Mediante escrito del 11 de noviembre de 2020, quien actúa en calidad de tercero con interés, señaló que la acción de tutela se torna improcedente por falta de relevancia constitucional, en tanto la imposición de una sanción de tipo monetario de ninguna manera vulnera derecho fundamental alguno; además, adujo que contrario al decidir del accionante, la solicitud de vinculación de un tercero solo ocurrió posterior a proferirse la decisión de amparo de segunda instancia, y que, en conclusión, Colpensiones, otorgó cumplimiento a la orden de amparo una vez le fue impuesta la sanción. II.
CONSIDERACIONES Con el fin de resolver la presente acción de tutela, en esta providencia se tratarán los siguientes aspectos: i) competencia, ii) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, iii) problema jurídico, iv) actuaciones judiciales adelantadas en el trámite del incidente de desacato cuestionado y, v) del caso concreto. 2.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 de 2017,[3] en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional presentada contra la subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro.
2.2. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional[4] como esta Corporación[5], inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable[6], y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia[7].
Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005[8] la Corte Constitucional[9] reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma[10] y de procedencia material[11] fijados[12] por la misma Corte[13]. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012[14], finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. 2.2.1.
Acción de tutela contra desacato. Ahora bien, teniendo en cuenta que en el caso concreto la providencia que se cuestiona es aquella que impuso sanción con ocasión del presunto incumplimiento de una orden de tutela, es pertinente advertir que en reiterada jurisprudencia se ha considerado que, por regla general, la acción constitucional de tutela no procede dentro de un trámite de acción de tutela.
Lo anterior, en tanto se trata de una acción que tiene carácter excepcional, en razón a que la propia Constitución Política la ha señalado como un mecanismo encaminado a la protección de derechos fundamentales, y que, por lo tanto, su utilización debe hacerse en forma racional, de manera que no se reste su eficacia. Sin embargo, en ciertas ocasiones es procedente dejar de lado tal postura para estudiar de fondo dichas providencias, esto es, en aquellos eventos en los que bajo una interpretación restrictiva, sea evidente la vulneración grave de derechos fundamentales.
Al respecto la Corte Constitucional en Sentencia T- 482 de 2013 expresó que la acción de tutela contra la providencia que decide el incidente de desacato procede en forma excepcional, «[…] siempre que logre verificarse la existencia de una vía de hecho […]», pues en virtud de tal procedimiento se toman decisiones que pueden vulnerar los derechos fundamentales de las partes.
Adicionalmente, consideró, que para que proceda la acción de tutela contra la providencia que resuelve un incidente de desacato es necesario además de superar los requisitos generales y específicos de la procedencia de la tutela contra providencias judiciales[15], que el trámite incidental haya finalizado; y en relación con el demandante que: i) los argumentos expuestos en el trámite del desacato y en la acción de tutela contra éste deben ser coherentes y no contradictorios, ii) no se trate de asuntos nuevos, pues el momento procesal para argumentarlos es el mismo incidente de desacato; y iii) no puede pedir o presentar pruebas que no fueron originalmente solicitadas y que el juez no estaba obligado a practicar oficiosamente.
Así mismo, en relación con el juez constitucional que conoce de una tutela contra providencia de desacato, consideró que éste debe limitarse a estudiar: i) si el juez que concedió el incidente de desacato se ajustó a la orden de amparo cuyo incumplimiento define; ii) si respetó el debido proceso y, iii) si la sanción interpuesta –si fuere el caso- no resulte arbitraria, sin que por otra parte pueda reabrir el debate o decidir sobre el fondo del asunto ya fallado en la tutela donde se produjo el incidente de desacato que se ataca, ni cambiar la protección concedida o el alcance y contenido de aquella[16].
En ese orden de ideas, el actuar del juez constitucional que conoce del recurso de amparo impetrado contra decisiones de desacato, está limitado al estudio del trámite y la decisión adoptada en virtud del incidente mismo, por lo tanto el juez de tutela no puede entrar a desplegar un estudio del fondo del asunto y reabrir el debate que quedó clausurado en la tutela original y en consecuencia, le está vedado revisar la decisión original de proteger el derecho o cambiar el alcance o contenido sustancial de las órdenes proferidas por el juez de la primera tutela cuyo desacato se estudia.
Así las cosas, en el caso sub lite al pretenderse el estudio del auto mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó una sanción y el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá resolvió no inaplicar la sanción pese a reconocer el cumplimiento de la orden de amparo, hace procedente analizar de fondo la acción de tutela impetrada, siempre y cuando se superen los demás requisitos generales de procedencia del recurso de amparo contra decisiones judiciales, en razón a la vigencia de los derechos fundamentales dentro del marco de un Estado Social de Derecho. 2.2.2.
Requisitos de procedencia general. En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes, c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable[17], y d) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan al accionante a atacar por esta vía las providencias judiciales proferidas dentro del trámite de un incidente de desacato en sede de tutela.
Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado.
2.3. PROBLEMA JURÍDICO Consiste en determinar si ¿Las autoridades judiciales accionadas vulneraron los derechos fundamentales del señor Juan Miguel Villa Lora, en calidad de Presidente de Colpensiones, al proferir las decisiones a través de las cuales se le sanciona por incumplimiento a una orden de tutela, confirma la sanción e inaplica la misma, pese a los argumentos iniciales del acatamiento parcial y el posterior cumplimiento definitivo, incurriendo, presuntamente, en desconocimiento del precedente, defectos fáctico y sustantivo y violación directa de la Constitución?
2.4. ACTUACIONES JUDICIALES ADELANTADAS EN EL TRÁMITE DEL INCIDENTE DE DESACATO CUESTIONADO - El señor Jorge Hernando Quintero Gelasio presentó acción de tutela contra COLPENSIONES, con ocasión de la falta de respuesta a la petición radicada ante esa entidad el 22 de agosto de 2019, con el fin de obtener la corrección de su historia laboral, por los tiempos laborados entre febrero de 1997 y noviembre de 1999. - El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que, mediante sentencia del 19 de marzo de 2020, accedió a la solicitud de amparo y ordenó al presidente de la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones o quien haga sus veces, «que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, proceda a corregir la historia laboral del señor Jorge Hernando quintero Galasio, […], incluyendo el ciclo eliminado este es desde febrero de 1997 a noviembre de 1999, […].». - Colpensiones impugnó la anterior decisión, siendo asignado el asunto a la subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, a través de decisión del 31 de marzo de 2020, confirmó lo considerado por el a quo. - El señor Quintero Galasio, el 13 de abril de 2020, presentó solicitud de desacato contra Colpensiones por el incumplimiento a la orden de amparo.
Al respecto, el Juzgado de conocimiento mediante auto del 14 de abril de 2020, requirió a la accionada para que rindiera información al respecto; sin embargo, ante el silencio de esta, se le requirió por segunda vez mediante auto del 21 del mismo mes y año, oportunidad en la cual, el ente previsional mediante oficio BZ2020_4493530-0958537 del 29 de abril de 2020, explicó la imposibilidad de cumplir la referida orden de amparo, por lo que «solicitó iniciar trámite incidental contra la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A., en la medida que esta entidad, a pesar de las solicitudes efectuadas por Colpensiones mediante procedimiento interno Mentis No. 0035374 y oficio 2020_4461518 de 27 de abril de 2020, […], no materializó la devolución de los aportes que se ordenaron corregir en la historia laboral de Jorge Enrique Quintero, […]», teniendo en cuenta que: «[…] se solicita la verificación y/o devolución de los aportes correspondientes a los ciclos 199702 a 199909 con el aportante NIT: 830023445 EXCETEL Y CIA LTDA para los ciclos 199711 a 199804 con el aportante NIT: 890403086 LABORAL LIMITADA los ciclos 199807 a 199812; 199906 a 199911 con el aportante NIT: 832002251 LABORAL BOGOTÁ LTDA y los ciclos 199812 a 199905 NIT: 860014404 TAPON CORONA DE COLOMBIA SA.
Nos permitimos insistir en la solicitud realizada mediante procedimiento interno establecido entre la Administradora de Fondos de Pensiones Mantis No. 0035374 en donde se requiere el traslado de aportes pagados en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, RAIS, a nombre del ciudadano JORGE HERNANDO Quintero Gelasio, […]. Finalmente, no es viable realizar la actualización de la historia laboral, toda vez que al AFP no ha remitido la información solicitada.
Mediante el presente se reitera nuestra solicitud para que sea atendida de manera URGENTE, a fin de proceder con la actualización correspondiente de la historia laboral del ciudadano en mención y dar cumplimiento al requerimiento judicial arriba señalado. […]». - A través de auto del 8 de mayo de 2020, el Juzgado de tutela, entre otras, resolvió iniciar trámite incidental contra el presidente de Colpensiones y, «REQUERIR a la ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTÍAS PROTECCIÓN S.A. para que rindan informe a este Despacho si ya dieron respuesta al oficio 2020_4461518 de 27 de abril de 2020 por la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES.». - La representante judicial de la Administradora de Pensiones y Cesantías Protección SA, mediante correo electrónico del 14 de mayo de 2020, en atención al anterior requerimiento, informó: «[…] Al respecto me permito informar a su despacho que esta Administradora ya realizó la verificación y devolución de los ciclos solicitados por Colpensiones, a través de Asofondos y así mismo le fue contestado el requerimiento, radicado a través de la herramienta para atención de reclamos jurídicos, […]». - Mediante auto del 21 de mayo de 2020, el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, resolvió: «[…]
SEGUNDO: DECLARAR que el Presidente de la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES señor Juan Miguel Villa Lora, desacató lo ordenado en la sentencia del 19 de marzo de 2020, dictada por este Despacho, en protección de los derechos fundamentales de petición, debido proceso y habeas data invocados por la parte incidentante Jorge Hernando Quintero Gelasio.
TERCERO: SANCIONAR al señor Juan Miguel Villa Lora declarar en calidad de Presidente de la administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, con el pago de una multa equivalente a tres (03) salarios mínimos mensuales legales vigentes, […]». - La anterior providencia fue remitida a la subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de surtir el grado jurisdiccional de consulta, el cual fue desatado a través de providencia del 28 de mayo de 2020, en la que se resuelve confirmar lo considerado por el a quo. - Mediante escrito del 29 de mayo de 2020, Colpensiones solicitó ante al Juzgado de conocimiento la inaplicación de la sanción por hecho superado; respecto de lo cual, el Juzgado de conocimiento, a través del auto del 1.º de junio de 2020, señaló que el expediente se encontraba ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, surtiendo el trámite de grado jurisdiccional de consulta, por lo que señaló su imposibilidad de decidir al respecto y ordenó remitir la documentación correspondiente ante dicha Corporación para su conocimiento. - A través de correo electrónico del 8 de junio de siguiente, Colpensiones informó al Juez de primera instancia acerca del cumplimiento de la orden de amparo emitida en favor del señor Jorge Hernando Quintero, frente a lo cual, mediante auto del 8 de junio de 2020, se resolvió estarse a lo resuelto en auto del 1.º del mismo mes y año, y se ordenó remitir la documentación ante el superior para su conocimiento. - Con providencia del 9 de junio de 2020, el Juzgado informa que el día 8 anterior, a las 12:37 pm, le fue notificado de manera electrónica la decisión del 28 de mayo de 2020, a través de la cual la subsección A de la sección tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la sanción por desacato impuesta al señor Juan Miguel Villa Lora, en calidad de presidente de Colpensiones; por lo que resuelve dejar sin efecto la providencia del 8 de junio de 2020 (referida en precedencia) y, NO acceder a la solicitud de inaplicación de la referida sanción, al considerar: «[…] Los requerimientos previos del 14 y 21 de abril de 2020 fueron atendidos por la Directora (A) de Acciones Constitucionales de la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES sin demostrar cumplimiento de la órdenes impartidas en el fallo de tutela, y por ello el auto del 21 de mayo de 2020 consignó los argumentos por los cuáles se había dado continuidad a la vulneración de los derechos amparados, esto bajo la estricta verificación de los factores objetivos y subjetivos enunciativos de la sentencia SU 034 del 03 de mayo de 2018, los cuales se aprecian de manera global con el conjunto de conductas del obligado en relación con las órdenes de amparo de los derechos tutelados. […] Así, por medio de la decisión proferida el día 28 de mayo de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera Subsección “A” con ponencia del Dr. Juan Carlos Garzón Martínez, confirmó la decisión contenida en auto del 21 de mayo de 2020, es decir, se mantienen en firme las sanciones por desacato impuestas al funcionario previamente referido.
Obsérvese con notoriedad que el asunto ya fue objeto de estudio configurándose la cosa juzgada, es decir que al encontrarse en firme una decisión judicial ninguna parte podrá plantear de nuevo el pleito si subsisten los aspectos comunes de partes, procedimiento, juez y naturaleza de la decisión. Si bien jurisprudencialmente se ha establecido la posibilidad de no dar aplicación a las sanciones derivadas de la falta de acatamiento de la orden de tutela, la misma se refiere a requisitos excepcionalísimos, como por ejemplo, aquel relacionado con el estado de cosas inconstitucional.
Sin embrago, en el estudio del caso concreto no es dable acceder a la petición de la Directora (A) de Acciones Constitucionales de la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES en nombre del presidente de la entidad pública, como quiera que la autoridad obligada a velar por la protección de los derechos fundamentales amparados no procedió como era su deber en vía administrativa, durante el trámite de la acción de tutela, ni a lo largo del incidente de desacato, escenarios procesales en los cuales tuvo tiempo suficiente para desplegar las acciones correspondientes, sino que solo después de ser sancionado el Presidente, través de la Directora (A) de Acciones Constitucionales solicita al Despacho inaplicar una decisión sancionatoria ya ejecutoriada, hecho que merece reproche toda vez que no solo demuestra indiferencia frente a la protección de los derechos fundamentales a su cargo, sino que también evidencia el deliberado incumplimiento a las órdenes de un juez de la república con el consecuente desgaste del aparato judicial que ello acarrea al inadvertir los términos con que expresamente contaba para acatar dichas órdenes. […]». - Con escrito del 10 de junio de 2020, Colpensiones solicita ante el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, la aplicación del precedente jurisprudencial en cuanto a la inaplicación de sanciones consecuencia de incumplimiento de órdenes de tutela, contenidas en la SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional y diferentes decisiones de tutela proferidas en tal sentido por el Consejo de Estado. - Mediante auto del 18 de junio de 2020, el Juez de conocimiento resolvió NO acceder a la solicitud propuesta y ordenó estarse a lo resuelto en autos del 21 de mayo, 1.º y 9 de junio, todos de 2020, al considerar que el asunto no colma las exigencias de la sentencia SU-034 de 2018, pues existió precisión en: i) la orden dada, ii) identificación de quien debía cumplirla, iii) el término otorgado y, iv) la falta de diligencia por parte de la Colpensiones, pese a las oportunidades con que confirmó para acatar la orden de amparo proferida en su contra. - La anterior petición de inaplicación fue reiterada el 6 de agosto de 2020, la cual fue resuelta de manera desfavorable mediante auto del 18 de agosto de 2020, en el cual se reiteran los mismos argumentos expuestos en oportunidades anteriores.
2.5. DEL CASO CONCRETO. El señor Juan Miguel Villa Lora acudió al juez de tutela, en protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y propiedad privada, con ocasión de las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales accionadas mediante las cuales fue sancionado por desacato a la orden de amparo proferida en favor del señor Jorge Hernando Quintero, contenida en la sentencia del 19 de marzo de 2020, confirmada a través de decisión del 31 del mismo mes y año; y mediante las cuales se le ha negado las solicitudes de inaplicación de la misma; al considerar que se encuentran incursas en desconocimiento del precedente, defectos fáctico y sustantivo y, violación directa de la Constitución. En este punto, la Sala considera necesaria advertir que, sin calificar ni cuestionar la orden de amparo emitida en favor del señor Jorge Hernando Quintero, ni de relevar la responsabilidad de Colpensiones en el asunto, de las respuestas emitidas por el ente previsional durante todo el trámite de la acción de tutela como del incidente de desacato, era evidente la necesidad de vincular a la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección SA, donde el señor Jorge Hernando Quintero, se encontraba afiliado durante los periodos de cotización que originaron la solicitud de corrección de historia laboral.
Sin embargo, la acción de tutela de la referencia, de ninguna forma cuestiona tal circunstancia; razón por la cual, la Sala no se referirá al respecto. No obstante, sí resultaba imprescindible en el trámite de incidente de desacato cuestionado, revisar tal situación, en aras de establecer la responsabilidad del señor Juan Miguel Villa Lora frente a la tardanza en el cumplimiento otorgado a la pluricitada orden de amparo, en aras de establecer si ello fue producto de factores objetivos o subjetivos que hicieran viable la exoneración de la sanción finalmente impuesta a la luz de la jurisprudencia constitucional.
En este punto, la Sala advierte que, únicamente, se pronunciará frente a los cargos propuestos en lo que se refiere a los autos del 1.º y 9 de junio y 8 de agosto de 2020, proferidos por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, cuyas consideraciones son similares, pues es, a través de los cuales, se resolvió NO inaplicar la sanción impuesta al señor Juan Miguel Villa Lora.
En concordancia con lo anterior, tal como quedó expuesto en el acápite “2.4. ACTUACIONES JUDICIALES ADELANTADAS EN EL TRÁMITE DEL INCIDENTE DE DESACATO CUESTIONADO” de la presente providencia, existieron memoriales suscritos por Colpensiones donde se acreditaba el cumplimiento total de la orden de amparo, los cuales fueron posteriores a la decisión de segunda instancia a través de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la sanción impuesta; es decir, no tuvo conocimiento de estos, por lo cual no es admisible realizar un estudio en lo que a esa instancia judicial se refiere.
Delimitado el asunto bajo estudio en los términos que preceden, la Sala se pronunciará respecto a los cargos propuestos de manera conjunta, pues, en definitiva, todos tienen una estrecha relación, partiendo entonces, de lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia SU-034 de 2018[18], a través de la cual se establecieron requisitos específicos acerca de la procedencia de la acción de tutela contra decisiones sancionatorias proferidas con ocasión del trámite de desacato, así: «[…] En suma, se tiene que la jurisprudencia trazada por esta Corporación sostiene que para enervar mediante acción de tutela la providencia que resuelve un incidente de desacato, es preciso que se reúnan los siguientes requisitos: i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso–. ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales específicas (defectos). iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio. [ ] La tarea del juez que instruye un incidente de desacato consiste, entonces, en examinar si la orden proferida para la protección de un derecho fundamental fue cumplida, o no, por su destinatario, en la forma prevista en la respectiva decisión judicial[19].
Esto excluye que en el trámite del desacato puedan hacerse valoraciones o juicios que hayan sido objeto de debate en el respectivo proceso de tutela, pues ello implicaría reabrir una controversia que ya ha concluido, en detrimento de la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada[20]. En este orden de ideas, la autoridad que adelante el incidente de desacato se debe limitar a verificar los siguientes aspectos: (i) a quién se dirigió la orden, (ii) en qué término debía ejecutarse, (iii) el alcance de la misma, (iv) si efectivamente existió incumplimiento parcial o integral de la orden dictada en la sentencia, y de ser el caso (v) cuáles fueron las razones por las que el accionado no obedeció lo ordenado dentro del proceso[21].
Empero, esta Corporación ha admitido en determinados eventos la posibilidad de que el juez instructor del desacato module las órdenes de tutela –particularmente tratándose de órdenes complejas[22] en tanto no pueden materializarse inmediatamente y precisan del concurso de varios sujetos o entidades (v.gr. asuntos de política pública)– en el sentido de que incluya una orden adicional a la principal o modifique la misma en sus aspectos accidentales –es decir, en lo relacionado con las condiciones de tiempo, modo y lugar–, siempre y cuando ello sea imprescindible para asegurar el goce efectivo de los derechos fundamentales amparados en sede de tutela, respetando el principio de cosa juzgada y sin alterar el contenido esencial de lo decidido originalmente, de conformidad con los siguientes parámetros o condiciones de hecho[23]: a) Porque la orden original nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado, o lo hizo en un comienzo pero luego devino inane; b) Porque implica afectar de forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente el interés público –caso en el cual el juez que resuelve modificar la orden primigenia debe buscar la menor reducción posible de la protección concedida y compensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz–; c) Porque es evidente que lo ordenado siempre será imposible de cumplir.
Por otra parte, en el proceso de verificación que adelanta el juez del desacato, es menester analizar, conforme al principio constitucional de buena fe, si el conminado a cumplir la orden se encuentra inmerso en una circunstancia excepcional de fuerza mayor, caso fortuito o imposibilidad absoluta jurídica o fáctica para conducir su proceder según lo dispuesto en el fallo de tutela.
Bajo esa óptica, no habría lugar a imponer una sanción por desacato en los casos en que (i) la orden de tutela no ha sido precisa, porque no se determinó quién debía cumplirla o porque su contenido es difuso, y/o (ii) el obligado ha adoptado alguna conducta positiva tendiente a cumplir la orden de buena fe, pero no se le ha dado la oportunidad de hacerlo[24].
En este contexto cobra vertebral importancia un juicio adecuado en torno a la responsabilidad subjetiva en cabeza del destinatario de la orden de tutela, pues no basta con constatar el incumplimiento o el cumplimiento defectuoso para dar por supuesta una actitud indolente por parte del mismo[25]. Es por esto que se ha sostenido que “al ser el desacato un mecanismo de coerción que surge en virtud de las facultades disciplinaria de los jueces a partir de las cuales pueden imponer sanciones consistentes en multas o arresto, éstas tienen que seguir los principios del derecho sancionador”[26].
De allí se desprende que corresponde a la autoridad competente verificar si efectivamente existe una responsabilidad subjetiva en el incumplimiento de la orden judicial –lo que, a su vez, conlleva examinar si se da un nexo causal fundado en la culpa o el dolo entre el comportamiento del demandado y el resultado[27]– pues si no hay contumacia o negligencia comprobadas –se insiste– no puede presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento y, por lo tanto, no es procedente la sanción[28].
En la misma línea, es constante y reiterada la jurisprudencia constitucional en el sentido de que, por inscribirse en el ejercicio del poder jurisdiccional sancionatorio, la vía incidental del desacato exige una plena observancia del debido proceso, por lo que el juez instructor debe respetar las garantías de los involucrados y concentrarse en determinar en estricto derecho lo relativo al cumplimiento, toda vez que “[s]i el incidente de desacato finaliza con decisión condenatoria, puede haber vía de hecho si no aparece la prueba del incumplimiento, o no hay responsabilidad subjetiva”, al paso que “[s]i el auto que decide el desacato absuelve al inculpado, se puede incurrir en vía de hecho si la absolución es groseramente ilegal.”[29] […]».
De acuerdo con la jurisprudencia que antecede, la cual constituye un claro precedente en materia de protección de derechos fundamentales, al tratarse de una sentencia de unificación proferida por el Alto Tribunal Constitucional, el Juez de desacato debe tener presente que la finalidad de este procedimiento es velar por la ejecución de la orden de amparo, más que imponer una sanción; hipótesis esta última, que será procedente una vez establecida la existencia o no de elementos objetivos o subjetivos, que puedan influir en su cumplimiento tardío o no cumplimiento.
Es decir, se requiere de un análisis exhaustivo por parte del Juez de conocimiento que, lejos de desconocer una orden de amparo de derechos fundamentales, verifique de manera rigurosa y con pleno apego a la garantía del debido proceso, si el llamado a responder incurrió en desacato por «contumacia o negligencia comprobadas, […] pues no puede presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento».
Establecido claramente el precedente a seguir frente a la adopción de decisiones sancionatorias cuando de desacato de órdenes de amparo de derechos fundamentales de trata, la Sala determinará si en el asunto bajo estudio el Juez Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, al decidir acerca de la solicitud de inaplicación de la sanción impuesta al señor Juan Miguel Villa Lora, que presentara Colpensiones, se ajustó a los lineamientos establecidos en el referida decisión, de cara a los supuestos fácticos propios del asunto en respeto por el derecho al debido proceso del entonces incidentado, hoy accionante.
De primera mano, la Sala observa que durante todo el trámite constitucional (tutela e incidente de desacato) Colpensiones mostró y manifestó acerca de la necesidad de vincular al asunto al Fondo de Pensiones y Cesantías Protección SA, donde el señor Jorge Hernando Quintero se encontraba afiliado durante los periodos respecto de los cuales se originó la solicitud de corrección de historia laboral; no obstante los Jueces de Tutela, en primera y segunda instancia considerar que ello no era necesario (lo cual hoy no es objeto de discusión); sin embargo, de acuerdo con las pruebas aportadas al expediente durante el trámite de incidente, Colpensiones mostró que no era posible cumplir la orden en tanto el referido fondo de pensiones debía suministrar la información referente al periodo en discusión; tan es así, que en tal sentido lo requirió, y una vez fue atendido ese requerimiento, la entidad accionada otorgó cumplimiento a la orden de amparo como, finalmente, se informó a través de memoriales del 29 de mayo y 9 de junio de 2020.
Dicho lo anterior, no hay duda en que el cumplimiento a la orden de amparo se materializó días después de proferidas las decisiones que sancionaron al señor Villa Lora, en calidad de presidente de Colpensiones, por incurrir en desacato a la orden de amparo dictada en favor del señor Jorge Hernando Quintero; es decir, temporalmente hablando es clara la tardanza de la entidad obligada en proteger los derechos fundamentales de este último, lo cual fue suficientemente motivado por el Juez accionado.
Sin embargo, desconoció cuales fueron las razones específicas de ello, es decir, la necesidad de que un tercero, no vinculado al trámite constitucional, suministrara una información puntual, para poder proceder con la corrección de la historia laboral que originó la entonces acción de tutela. Dicho ello, es claro que, si bien se identificó a quien se dirigía la orden de amparo, el término en que debía ejecutarse, el alcance de la misma y su incumplimiento, el Juez Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá pese a conocer las razones por las que el accionado no obedeció lo ordenado dentro del proceso de inmediato, omitió valorar su importancia en el asunto, dando siempre prelación a la mora, resaltando el transcurrir de los días, lo cual de ninguna manera se desconoce.
Adicionalmente, el entonces incidentado mostró ante el Juez de desacato, previo a que se emitiera la sanción cuestionada, que había requerido al Fondo de Pensiones y Cesantías Protección SA para obtener la información respectiva, tal como lo corroboró este último durante el mismo trámite. De acuerdo con lo expuesto, la Sala observa que la negativa del Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá frente a la solicitud de inaplicación de la sanción que le fuere impuesta al señor Juan Miguel Villa Lora, en calidad de presidente de Colpensiones, por incurrir en desacato a la orden de amparo proferida en favor del señor Jorge Hernando Quintero, vulnera sus derechos fundamentales; pues pese a que se dejó claro que el cumplimiento fue tardío, y reconoció el contenido de la SU-038 de 2018, no ajustó la decisión a la situación fáctica del asunto en concreto, pasando por alto las pruebas allegadas al expediente con el fin de explicar el no cumplimiento inicial, como lo es el haber requirió la actuación de un tercero no vinculado al trámite, para finalmente, poder acatar la orden que le fue impuesta.
Es decir, si bien el Juzgado accionado identificó plenamente el precedente aplicable en el asunto, no valoró la situación fáctica y probatoria de cara al mismo; sino que soportó las decisiones cuestionadas en el hecho de existir cosa juzgada frente a la sanción cuya inaplicación se persigue y el cumplimiento tardío de la orden de amparo, sin tener en cuenta las razones de ello, pese a ser reiteradamente expuestas por la entidad incidentada en su momento.
De conformidad con lo anterior, la Sala AMPARARÁ el derecho fundamental al debido proceso del señor Juan Miguel Villa Lora, al encontrar que el Juzgado accionado incurrió en desconocimiento del precedente y defecto fáctico al proferir los autos del 9 y 18 de junio y 18 de agosto, todas de 2020, en el trámite de incidente de desacato adelantado en el expediente de tutela 11001333501420200008800/01.
En consecuencia, se dejarán sin efecto las referidas providencias y, se le ordenará al Juzgado accionado que decida, nuevamente, acerca de la solicitud de inaplicación de la sanción impuesta al señor Juan Miguel Villa Lora, bajo los parámetros expuestos a lo largo de esta providencia, con total apego a la realidad probatoria del asunto constitucional cuestionado.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso del señor Juan Miguel Villa Lora, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS los autos del 9 y 18 de junio y, 18 de agosto, todos de 2020, proferidos por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en el trámite de incidente de desacato en el expediente de tutela 11001333501420200008800.
TERCERO: ORDENAR al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que, en el término de 3 días, contados a partir de la notificación de esta providencia, decida nuevamente acerca de la solicitud de inaplicación de la sanción que le fuere impuesta al señor Juan Miguel Villa Lora, en calidad de presidente de la Administrara Colombiana de Pensiones -Colpensiones, en el expediente referido en el numeral anterior, de acuerdo con los parámetros expuestos en la presente providencia y con total apego a la realidad probatoria del asunto constitucional cuestionado.
CUARTO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
QUINTO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, por Secretaría General de la Corporación REMITIR el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Con salvamento de voto Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador ----------------------- [1] El proceso de la referencia subió al Despacho con informe electrónico de Secretaría General de la Corporación del 25 de enero de 2021. [2] En adelante Colpensiones [3] Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. [4] En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. [5] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991.
Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC- 1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). [6] Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T- 766 de 1998 y SU-563 de 1999. [7] Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp.
No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. [8] Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. [9] Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. [10] También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii.
Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi.
Que no se trate de sentencias de tutela. [11] También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix.
Violación directa de la Constitución. [12] Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. [13] Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. [14] Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. [15] Corte Constitucional.
Sentencia C-590-05. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela. [16] Corte Constitucional T-1113-05 M.P. Jaime Córdoba Triviño. [17] Los autos acusamos datan del 21 y 28 de mayo, 9 y 18 de junio, y 18 de agosto de 2020, y la acción de tutela fue presentada a principio del mes de noviembre del mismo año. [18] Doctor Alberto Rojas Ríos. [19] Sentencia T-014 de 2009, M.P.: Nilson Pinilla Pinilla [20] Sentencias T-188 de 2002, M.P.: Alfredo Beltrán Sierra, T-421 de 2003, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra y T-512 de 2011, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio [21] Sentencia T-509 de 2013, M.P.: Nilson Pinilla Pinilla [22] “[U]na orden de tutela es simple cuando comprende una sola decisión de hacer o de abstenerse de hacer algo que se encuentra dentro de la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden y se puede adoptar y ejecutar en corto tiempo, usualmente mediante una sola decisión o acto.
Por el contrario una orden de tutela es compleja cuando conlleva un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el cumplimiento sea pleno. “La posibilidad de alterar las órdenes impartidas originalmente dentro de un proceso de tutela, tiene sentido, en especial, cuando el juez adoptó una orden compleja para asegurar el goce efectivo de un derecho.
En estas situaciones el remedio adoptado suele enmarcarse dentro de una política pública del estado y puede significar plazos, diseños de programas, apropiación de recursos, elaboración de estudios o demás actividades que no puedan realizarse de forma inmediata y escapan al control exclusivo de la persona destinataria de la orden original.
En ocasiones, por ejemplo, el juez de tutela se ve obligado a vincular a un proceso a varias autoridades administrativas, e incluso a particulares, para que todas las personas, conjuntamente, logren adoptar una serie de medidas necesarias para salvaguardar el goce efectivo del derecho”. Sentencia T-086 de 2003, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa [23] Sentencias T-086 de 2003, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa y T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdova Triviño [24] Sentencias T-368 de 2005, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño, T-171 de 2009, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto [25] Tal ha sido la línea definida por la Corte de tiempo atrás: “Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva.
Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento.” Sentencia T-763 de 1998, M.P.: Alejandro Martínez Caballero [26] Sentencia T-171 de 2009, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto [27] Sentencia T-889 de 2011, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio [28] Sobre la responsabilidad subjetiva por parte del obligado en el trámite de incidente de desacato, la Corte ha fijado un precedente pacífico: sentencias T-763 de 1998, M.P.: Alejandro Martínez Caballero, T- 553 de 2002, M.P.: Alfredo Beltrán Sierra, T-458 de 2003, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra, T-459 de 2003, M.P.: Jaime Córdoba Triviño, T-744 de 2003, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra, T-939 de 2005, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño, T-632 de 2006, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra, T-1243 de 2008, M.P.: Rodrigo Escobar Gil, T-171 de 2009, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto, T-123 de 2010, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva, T-652 de 2010, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-512 de 2011, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-606 de 2011, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto, T-889 de 2011, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-010 de 2012, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-074 de 2012, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-280A de 2012, M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, T-527 de 2012, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-1090 de 2012, M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, T-185 de 2013, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva, T-399 de 2013, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-482 de 2013, M.P.: Alberto Rojas Ríos, T-254 de 2014, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva, C-367 de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo, T-271 de 2015, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-325 de 2015, M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez, T-226 de 2016, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva, T-280 de 2017, M.P.: José Antonio Cepeda Amarís. [29] Sentencia T-458 de 2003, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra