25000-23-42-000-2016-01577-01 — Consejo de Estado

INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL DE LOS SERVIDORES DE LA RAMA JUDICIAL - Determinación En el presente asunto se advierte que la Resolución GNR 12198 del 20 de enero de 2015 liquidó la prestación con el 75% de lo devengado en el último año de servicio, en los términos del artículo 6 del Decreto 546 de 1971.

En ese orden, aún cuando al demandante no le asistía el derecho a la reliquidación de la pensión con base en lo devengado durante ese lapso de conformidad con las reglas jurisprudenciales fijadas en la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, el acto administrativo que resolvió de manera definitiva su situación pensional así lo dispuso, de manera que no le es dable a esta Subsección desconocer o revertir la condición más beneficiosa de la que goza la parte demandante Bajo esas consideraciones, exclusivamente, se concluirá que los actos acusados se encuentran ajustados a derecho, en lo que toca al ingreso base de liquidación..(…) la liquidación contenida en la Resolución GNR 12198 del 20 de enero de 2015, que resolvió de manera definitiva la situación pensional del demandante: i) tuvo en cuenta todos los emolumentos devengados, de conformidad con la normatividad que era exigible ii) e incluyó las primas de vacaciones, de navidad y servicios, aún cuando las mismas no debían formar parte de la determinación del IBL.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el reconocimiento de la pensión de jubilación a los servidores de la Rama Judicial en aplicación del régimen de especial, por ser beneficiarios del régimen de transición, ver: C de E, Sala Plena Contenciosa de la Sección Segunda, Sentencia de Unificación CE-SUJ-S2-021-20 del 11 de junio de 2020, rad15001 23 33 000 2016 00630 01 (4083-2017) FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993- ARTÍCULO 36 / DECRETO 546 DE 1971 / LEY 100 DE 1993- ARTÍCULO 21 / DECRETO 1158 DE 1994 / LEY 4 DE 1992 / LEY 332 DE 1996 / DECRETO 610 DE 1998 / DECRETO 1102 DE 2012 / DECRETO 2460 DE 2006 / DECRETO 3900 DE 2008 / DECRETO 383 DE 2013 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 25000-23-42-000-2016-01577-01(2790-18) Actor: OBDULIO REYES GALICIA Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Reliquidación pensión de jubilación. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-308-2020 ASUNTO Decide esta Subsección el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en primera instancia. INFORMACIÓN DE PRIMERA INSTANCIA. |Fecha de presentación de la demanda: 10 de septiembre de 2015 | |Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección | |“D” | |Fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia: 14 de | |marzo de 2018 | |Resolutiva de la sentencia: Niega a las pretensiones | ANTECEDENTES Pretensiones[1] 1.

Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución GNR 12198 del 20 de enero de 2015 que reliquidó la pensión de vejez del demandante; ii) y Resoluciones GNR 163352 del 2 de junio de 2015 y GNR 183245 del 19 de junio de 2015 que confirmaron el acto administrativo anterior. 2. A título de restablecimiento del derecho, condenar a la entidad demandada a reliquidar la pensión de vejez del demandante en cuantía equivalente al 75% de la asignación salarial más elevada devengada durante el último año de servicio, conforme lo dispone el artículo 6º del Decreto 546 de 1971. 3.

Ordenar la indexación de la pensión reliquidada con base en el índice de precios al consumidor. 4. Condenar a la entidad demandada al pago de las costas procesales. Fundamentos fácticos relevantes[2] 1. El demandante es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y del régimen pensional regulado por el Decreto 546 de 1971; por ende, le asiste el derecho a que su pensión de vejez sea reliquidada con la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios. 2.

A través de la Resolución GNR 12198 del 20 de enero de 2015, previa solicitud del demandante, la entidad demandada reliquidó su pensión de vejez pero no en los términos pretendidos. 3. La anterior decisión fue confirmada a través de las Resoluciones GNR 163352 del 2 de junio de 2015 y GNR 183245 del 19 de junio de 2015. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL En el marco de la parte oral del proceso, bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de establecer el objeto del proceso y de la prueba.[3] En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además, se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio.

Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes: Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias; la relación entre ella y la sentencia es la de “tuerca y tornillo”, porque es guía y ajuste de esta última.[4] En la audiencia inicial se fijó el litigio de la siguiente manera[5]: «[…] Consiste en determinar si el accionante tiene derecho a que se le reliquide la pensión de jubilación, de modo que corresponda al 75% de la asignación mensual más elevada del último año de servicio, incluyendo todo lo devengado, de acuerdo con el Decreto 546 de 1971, en concordancia con el Decreto 717 de 1978, o si se debe hacer con el promedio de los últimos 10 años o el tiempo que le hiciera falta para pensionarse a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y con los factores salariales previstos en el Decreto 1158 de 1994, de conformidad con la postura de la Corte Constitucional, teniendo en cuenta que el accionante se trasladó al régimen de ahorro individual y posteriormente regresó al de prima media con prestación definida […]».

Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos. SENTENCIA APELADA[6] A través de sentencia proferida en el curso de la audiencia inicial celebrada el 14 de marzo de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las súplicas de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: En primer lugar, indicó que a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 el demandante contaba con 43 años de edad, 9 años de servicio y se encontraba vinculado a la Fiscalía General de la Nación, razón por la cual es, en principio, beneficiario del régimen de transición señalado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En segundo lugar, señaló que se encuentra probado que el demandante se trasladó al régimen de ahorro individual con solidaridad (Porvenir S.A.), donde permaneció entre el 1º de septiembre de 1998 y el 30 de abril de 2003. Así, continuó, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en atención al hecho de que al 1º de abril de 1994 el demandante no tenía 15 años cotizados, debía concluirse que no cumplió con el requisito necesario para recuperar la transición al devolverse al régimen solidario de prima media y, en esa medida, no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados.

Acorde con los anteriores razonamientos, el Tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume así: i) negó las pretensiones de la demanda y ii) condenó en costas a la parte demandante. RECURSO DE APELACIÓN[7] La parte demandante, inconforme con la decisión, interpuso recurso de alzada en los términos que se resumen a continuación: Afirmó que se encuentra probado que el demandante reunió la totalidad de los requisitos exigidos en el Decreto 546 de 1971 para ser pensionado con la asignación salarial más elevada devengada durante el último año de servicios.

Añadió que la entidad demandada, por medio de la Resolución GNR 12198 del 20 de enero de 2015 reconoció al demandante como beneficiario del régimen de transición y reliquidó su pensión aplicando lo dispuesto en el citado Decreto 546; sin embargo, el ingreso base de liquidación fue determinado con base en el Decreto 717 de 1978, en violación flagrante del principio de inescindibilidad de la norma.

Puntualizó que el demandante no perdió el beneficio del régimen de transición por su traslado al régimen de ahorro individual con solidaridad, pues regresó al de prima media durante el año de amnistía otorgado por el Decreto 797 de 2003, luego no le eran exigibles los 15 años de cotización previos al 1º de abril de 1994 para conservar la transición. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA Parte demandante[8]: Reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Parte demandada[9]: Reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

El Ministerio público guardó silencio en esta etapa según consta a folio 149 del expediente. CONSIDERACIONES Cuestión previa Como se refirió en los antecedentes, la demanda incoada por el señor Obdulio Reyes Galicia persigue la nulidad de la Resolución GNR 12198 del 20 de enero de 2015, que reliquidó su pensión de vejez, y las Resoluciones GNR 163352 del 2 de junio de 2015 y GNR 183245 del 19 de junio de 2015, que confirmaron el acto administrativo anterior, por cuanto, según afirma, tales decisiones omitieron liquidar su pensión con base en la asignación salarial más elevada devengada durante el último año de servicio, conforme lo dispone el artículo 6º del Decreto 546 de 1971.

Los actos administrativos en cuestión dan cuenta del traslado del demandante del régimen solidario de prima media al régimen de ahorro individual con solidaridad y su posterior retorno. Puntualmente, la Resolución GNR 12198 del 20 de enero de 2015 (acto administrativo que fijó de manera defintiva las condiciones pensionales del libelista) refiere que si bien esa circunstancia en principio acarreaba la pérdida de los beneficios del régimen de transición, el demandante recuperó tales beneficios por virtud de los precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional y la Circular Interna 08 de 2014, emanada de la Vicepresidencia Jurídica y Doctrinal y la Vicepresidencia de Prestaciones y Beneficios[10].

La relevancia del recuento anterior radica en que la sentencia de primera instancia negó las súplicas de la demanda sustentada exclusivamente en el hecho de que el demandante había perdido los beneficios de la transición por su traslado al régimen de ahorro individual con solidaridad, aún cuando ese punto de derecho: i) fue zanjado por el acto administrativo de reliquidación pensional, que decidió que el señor Reyes Galicia recuperara tales beneficios; ii) no hizo parte del petitum de la demanda; iii) no fue el eje de la discusión jurídica procesal en torno a la cual se fijó el litigio (aunque se hubiese hecho mención tangencial en dicha etapa); y iv) constituye un elemento de los actos administrativos demandados que no fue sometido a control de legalidad en esta sede judicial.

Bajo dicho entendimiento, el problema jurídico que debía resolver el a quo no se contraía a determinar si el demandante había perdido los beneficios de la transición normativa prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 por su traslado del régimen solidario de prima media al de ahorro individual con solidaridad o no, sino a despejar, como ahora se procede, la siguiente pregunta: Problema jurídico ¿La parte demandante tiene derecho a que su pensión de jubilación se reliquide con el ingreso base de liquidación señalado por artículo 6 del Decreto 546 de 1971, con base en la asignación salarial más alta devengada durante el último año de servicios y con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en dicho lapso? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: de conformidad con la postura recientemente unificada por Sala Plena del Consejo de Estado, la pensión de jubilación de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 a quienes aplica el régimen especial de la Rama Jurisdiccional y el Ministerio Público del Decreto 546 de 1971, debe ceñirse a los parámetros de liquidación del artículo 36 de la Ley 100 ejusdem en cuanto al IBL y a los factores salariales regulados en el Decreto 1158 de 1994 sobre los cuales efectuó aportes, además de otros emolumentos que fueron establecidos con posterioridad pero que también tienen incidencia pensional para los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, como se explica a continuación: Postura unificada en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo frente al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del Decreto 546 de 1971 cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 La Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ-S2-021-20 del 11 de junio de 202014 fijó las reglas aplicables a los beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 cuyo régimen pensional anterior era el descrito en el artículo 6.° del Decreto 546 de 1971.

Ahora bien, sobre qué asuntos son susceptibles de la aplicación de la sentencia de unificación, la Corporación indicó que ésta tendría efectos retrospectivos «[…] (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración; (ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado.

En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables. […]». De acuerdo con lo anterior, la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021- 20 del 11 de junio de 2020 es precedente vinculante y obligatorio para aquellos casos donde se solicite la aplicación del Decreto 546 de 1971 para efectos pensionales de las personas beneficiarias del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Análisis de la Sala De la aplicabilidad del régimen de transición y del Decreto 546 de 1971 Conforme a la información aportada al plenario se concluye que: ➢ El demandante contaba con 43 años de edad y había cotizado 12 años, 6 meses y 9 días al 1º de abril de 1994. ➢ Acumuló un total de 21 años, 5 meses y 28 días de servicios en el sector público, todos trabajados en la Rama Jurisdiccional. ➢ Cumplió 55 años de edad el 22 de julio de 2005. ➢ Cumplió 20 años de servicios en el sector público el 5 de julio de 2009. ➢ Cumplió 10 años de servicios exclusivos en la Rama Jurisdiccional el el 5 de julio de 1999.

Así, el demandante es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y el 5 de julio de 2009 (por tiempo de servicios) adquirió el estatus pensional bajo las normas del Decreto 546 de 1971, pues reunió la totalidad de los requisitos en él exigidos. Del ingreso base de liquidación La parte demandante tenía derecho a que se reconociera su pensión bajo las reglas señaladas en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, en cuanto a edad, tiempo de servicios y tasa de remplazo, pero la determinación del ingreso base de liquidación debía acogerse a lo normado en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, pues le faltaban más de 10 años para adquirir el derecho a la pensión. Ahora, en el presente asunto se advierte que la Resolución GNR 12198 del 20 de enero de 2015 liquidó la prestación con el 75% de lo devengado en el último año de servicio, en los términos del artículo 6 del Decreto 546 de 1971[15].

Bajo esas consideraciones, exclusivamente, se concluirá que los actos acusados se encuentran ajustados a derecho, en lo que toca al ingreso base de liquidación. De los factores de liquidación pensional En este punto, corresponde dar aplicación a la regla jurisprudencial según la cual se deben incluir los factores salariales devengados que se encuentren previstos por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994, así como los señalados por «los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996;[16] 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público, siempre que respecto de ellos se hubieren realizado las cotizaciones respectivas».

Así, debe concluirse que los actos administrativos que definieron el derecho pensional del demandante se encuentran ajustados a derecho, pues aunado al hecho de que determinaron el ingreso base de liquidación con el 75% de la asignación salarial más alta devengada durante el último año de servicios, cuando lo correcto era con el promedio de lo devengado en los últimos 10 años; e incluyeron 3 factores que no debían tenerse en cuenta (prima de vacaciones, prima de navidad y prima de servicios), de manera que generaron para el demandante una situación pensional más beneficiosa que la que se hubiese derivado de la aplicación estricta de las reglas jurisprudenciales establecidas en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020.

Conclusión De lo anterior, es plausible concluir que el señor Obdulio Reyes Galicia, en condición de beneficiario del Decreto 546 de 1971, no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con base en un IBL conformado por la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio, sino a la señalada por el artículo 21 de la Ley 100 de 1993; y que, adicionalmente, la observancia estricta de los principios de favorabilidad y no reformatio in pejus imponen mantener incólume la situación pensional más beneficiosa de la que actualmente goza.

Decisión de segunda instancia Por lo expuesto, se impone confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 14 de marzo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó a las súplicas del libelo, con la precisión de que se confirma bajo las condiciones expuestas en esta providencia, esto es, que la condición de beneficiario del régimen de transición del demandante no está en discusión. Condena en costas En lo que respecta a la condena en costas, pese a la posición adoptada por esta subsección en providencia del 7 de abril de 2016[18], en esta oportunidad resulta necesario tener presente que la reclamación que se adelantó por la parte demandante tiene como sustento la posición jurisprudencial asumida por esta Corporación con anterioridad a la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, razón por la cual se estima que, al haber actuado de buena fe y al amparo de la confianza legítima surgida con ocasión del planteamiento de las reglas que jurisprudencialmente se trazaron por el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no se debe imponer condena en costas de segunda instancia, pues deviene del cambio de criterio de la Corporación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 14 de marzo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección segunda, Subsección “D”, que negó las súplicas de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó el señor Obdulio Reyes Galicia, contra la Administradora Colombiana de Pensiones, pero por las razones expuestas en esta providencia. Segundo: Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero: En los términos del memorial visible a folio 136 del expediente, se reconoce personería adjetiva a la abogada Vivian Stefany Reinoso Cantillo, identificada con cédula de ciudadanía n.º 1.018.444.540 y tarjeta profesional 250.421 del Consejo Superior de la Judicatura, para que represente los intereses de la entidad demandada en este proceso, en calidad de apoderada sustituta.

Cuarto: Ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el aplicativo “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 38 y 39, C1. [2] Folios 39 y 40, C1. [3] Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. (2015). EJRLB. [4] Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. (2015).

EJRLB. [5] Folio 102, C1. [6] Folios 177 a 190, C1. [7] Folios 114 y 115, C1. [8] Folios 133 a 135, C1. [9] Folios 137 a 148, C1. [10] Folio 15 vto., C1. [11] De acuerdo con la copia del registro civil de nacimiento que obra en el disco compacto que contiene los antecedentes administrativos, visible a folio 77 del plenario. [12] Como se desprende de las certificaciones laborales expedida por las entidades en las que laboró la demandante, que obran en el disco compacto que contiene los antecedentes administrativos, visible a folio 77 del plenario. [13] Folios 2 a 8, C1. [14] Folios 15 a 18, C1. [15] Aun cuando no lo indica expresamente, se entiende que se efectuó con el 75% de la asignación salarial más alta devengada en el último año de servicios, pues hace alusión a que el ingreso base de liquidación se determinó conforme el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, que así lo dispone. [16] Artículo 1.° [17] En documentos que obran en el disco compacto que contiene los antecedentes administrativos, visible a folio 77 del plenario, así como en el la certificación que obra en folios 34 y 37 ibidem. [18] Ver sentencias proferidas dentro de los números internos: 4492-2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi.