INTERESES MORATORIOS POR PAGO TARDÍO DEL RETROACTIVO DEL PROCESO DE HOMOLOGACIÓN DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO DE LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE RISARALDA- Improcedencia / INDEXACIÓN E INDEMNIZACIÓN MORATORIA – Diferencias [E]xiste tanto la indexación como la indemnización moratoria (o intereses moratorios), a título de herramientas jurídicas que permiten en el mismo sentido, cubrir los efectos adversos del paso del tiempo sin que se haya solucionado efectivamente una obligación dineraria, no obstante, la primera hace referencia a la forma de actualización monetaria con base en el IPC en los casos en los que se evidencia una razón válida para la tardanza en la cancelación del saldo, mientras que los intereses moratorios implican una suerte de sanción, que si bien igualmente busca equiparar los valores de la deuda a un momento posterior, lo hace con el cálculo de una tasa fijada en un porcentaje mayor a la que resultaría de la aplicación de la regla anterior, pero como consecuencia de una actitud dolosa o de mala fe por parte del obligado, que no genere un sustento explicativo de aquella disrupción.(…) Lo expuesto significa que pese a ser cierto el hecho afirmado por la parte apelante, relativo a que ambas figuras ostentan una naturaleza diferente, esto es, una de carácter compensatorio y la otra de tipo sancionatorio, debe tenerse en cuenta que las dos instan por un mismo fin que es restablecer los efectos adversos del cumplimiento tardío de una obligación en cantidad líquida, razón por la cual no es procedente asentir en su compatibilidad o en la posibilidad de liquidar una y luego otra, así se solicite descontar lo ya cancelado por alguno de estos conceptos, pues tanto los aspectos divergentes como el semejante impiden su coexistencia. (…) En conclusión: no es procedente el reconocimiento de intereses moratorios a favor de la demandante por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, en tanto la sola tardanza por parte de las demandadas en cancelar la obligación dineraria, no implica necesariamente dicha indemnización por mora, más aun en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, referente a la superación de diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso que en esas condiciones, implica también la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda pero a manera de compensación a través de la indexación como en efecto se hizo, y no en virtud de una sanción como lo pretendía la libelista NOTA DE RELATORIA: Referente a la imposibilidad de reconocer los intereses moratorios frente aquellas sumas que ya fueron debidamente indexadas, ver: C. de E, Sección Segunda, Subsección A, Sentencias del 26 de noviembre de 2020, sentencia de, Rad. 17001233300020160097401(4499-2019).

Referente a la incompatibilidad de reclamar indexación e indemnización moratoria, ver: C. de E, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 14 de mayo de 2020, Rad. 08001-23-33- 000-2014-01426-01 (0074-2017). FUENTE FORMAL: LEY 60 DE 1993 / LEY 715 DE 2001 - ARTÍCULO 34 / LEY 715 DE 2001 - ARTÍCULO 38 CONDENA EN COSTAS - Criterio objetivo valorativo [L]a condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.

En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público.Por tanto, y en ese hilo argumentativo, en el presente caso no se condenará en costas a la parte demandante, en la medida que a pesar de que ésta resultó vencida en segunda instancia conforme al numeral 3.º del artículo 365 del CGP, la parte demandada no intervino en el trámite de la apelación surtido ante esta corporación conforme la constancia secretarial visible a folio 151 del expediente.

NOTA DE RELATORIA: En cuanto a la condena en constas en vigencia del CPACA, ver: C. de E, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2019, Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), M.P. William Hernández Gómez. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 66001-23-33-000-2016-00613-01(2373-18) Actor: LILIA STELLA SIERRA DE ARCILA Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, DEPARTAMENTO DE RISARALDA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Intereses moratorios por pago tardío del retroactivo derivado del proceso de homologación del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-274-2020 ASUNTO Decide la Subsección el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 21 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Risaralda que denegó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora Lilia Stella Sierra de Arcila en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011[1], formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones (Folios 59 a 60 –Subsanación de la demanda-) 1. Que se declare la nulidad del Oficio 000401-2507 del 18 de febrero de 2016, por medio de la cual la entidad demandada negó el pago de los intereses moratorios solicitados por la libelista en razón de la cancelación tardía del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial; así como de las Resoluciones 548 del 8 de abril de 2016 y 0251 del 1.° de julio de 2016, con las que aquella autoridad resolvió negativamente sendos recursos de reposición y apelación respectivamente, interpuestos en contra de dicha decisión. 2.

Que como consecuencia de esta declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordene al Ministerio de Educación Nacional y al Departamento de Risaralda, reconocer y pagar a favor de la demandante los intereses moratorios liquidados con base en la referencia del bancario corriente, con efectividad a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación y hasta el mes de enero de 2013 cuando se canceló el capital adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial, ello sin que se tenga en cuenta para tal efecto el monto de lo cancelado como indexación salarial. 3.

Que se condene a las entidades demandadas a dar cumplimiento al fallo de conformidad con el artículo 192 del CPACA, a pagar los intereses moratorios conforme a lo ordenado en dicha norma y al pago de costas en caso de oponerse a las pretensiones de la demanda. Supuestos fácticos relevantes (Folios 60 a 63 –Subsanación de la demanda-) 1.

La demandante prestó su servicio en calidad de personal administrativo para la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda. 2. El Ministerio de Educación Nacional certificó al mentado ente territorial para la administración del servicio educativo de conformidad con la Resolución 2480 del 12 de julio de 1995, razón por la cual transfirió el personal administrativo del orden nacional a los cargos previstos en la mentada entidad, pero sin homologar las plazas y sus salarios a las nuevas plazas. 3.

El Departamento de Risaralda en acatamiento del concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, profirió el Decreto 258 del 2 de marzo de 2005, mediante el cual homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación y Cultura pagados con recursos del Sistema General de Participaciones, pero solo hasta la expedición del Decreto 1062 del 29 de septiembre de 2010 se asignaron las correspondientes denominaciones, códigos, grados y asignaciones salariales a la planta de cargos homologados. 4.

El Ministerio de Educación Nacional aprobó la liquidación de la deuda correspondiente al retroactivo producto del mentado ajuste de homologación y nivelación salarial, a través del Oficio 2011EE187 del 3 de enero de 2011, razón por la cual por medio de la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, reconoció y ordenó el pago de los valores pendientes por ese concepto a favor de la señora Sierra de Arcila, en donde además se indicó que la fecha de constitución de la obligación sería desde el año 1997. 5.

Las entidades demandadas cancelaron el retroactivo aludido solo hasta el mes de enero de 2013 conforme la certificación de pago, razón por la cual al tener en cuenta la fecha de causación del derecho, este abono fue tardío. 6. La señora Lilia Stella Sierra de Arcila formuló petición el 6 de octubre de 2015 ante la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda con el fin de que le fueran reconocidos los intereses moratorios derivados del pago adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial por fuera de los términos oportunos para tal fin.

Esta solicitud fue resuelta negativamente por parte de la entidad demandada con la expedición del Oficio 000401-23707 del 19 de diciembre de 2015. 7. La demandante interpuso recursos de reposición y apelación en contra de la mentada decisión, los cuales fueron resueltos por el Departamento de Risaralda en el sentido de confirmarla, según las Resoluciones 548 del 8 de abril de 2016 y 251 del 1.° de julio del mismo año respectivamente.

DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»2, porque es guía y ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.

De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 19 de febrero de 2018.

Resumen de las principales decisiones  Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…] En ninguno de los casos, habrá lugar a decidir sobre medios exceptivos con el carácter de previos, en atención a la presentación extemporánea de los escritos de contestación por parte del departamento de Risaralda, en los casos A, B, C Y D. Tal como ya se refirió, en los casos E, F Y G, no fue presentado escrito de contestación por ninguna de las entidades de derecho público demandadas. […] Conforme a la tesis manejada por este Tribunal, correspondería abordar de manera oficiosa la configuración de la ineptitud sustantiva de la demanda, respecto de la Nación – Ministerio de Educación, dada la ausencia de prueba que acredite la reclamación administrativa elevada ante esa entidad de derecho público.

No obstante lo anterior, el Pleno de esta Corporación, consideró recoger su postura, y continuar con la vinculación del Ministerio de Educación Nacional por el interés directo que le asiste en las resultas del proceso, aunado al acompañamiento que de tiempo atrás se evidenció con ocasión del proceso de descentralización del sector educación, en cada una de las entidades territoriales, inclusive en el departamento de Risaralda. […]» (Negrilla y mayúscula conforme a la transcripción).

(Folio 99 y CD obrante a folio 102). Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos:   «El litigio se circunscribe en determinar la legalidad de los actos demandados, conforme a las causales y argumentos de nulidad planteados en la demanda, a efectos de establecer si le asiste derecho a los demandantes al reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la secretaría de Educación Departamental de Risaralda. […]» (Folio 90 vuelto y CD que reposa a folio 102).

SENTENCIA APELADA (Folios 104 a 110) El a quo profirió sentencia escrita el 21 de febrero de 2018, por medio de la cual negó las pretensiones de la demandante con fundamento en las siguientes consideraciones: El Tribunal inicialmente resaltó que de modo alguno se observa que el Ministerio de Educación o el Departamento de Risaralda hubiesen incurrido en una dilación injustificada en el pago del retroactivo adeudado a la demandante por concepto de nivelación salarial, pues se evidencian múltiples etapas que dichas entidades debieron superar y que definitivamente resultaban necesarias para efectuar dicho abono, tal como lo precisó el Consejo de Estado en sentencia del 28 de septiembre de 2017 dictada en el proceso 2077-2015.

Por lo anterior, el a quo precisó que se acoge a la mentada postura jurisprudencial respecto de la improcedencia del reconocimiento de la indemnización moratoria deprecada, por cuanto ésta no se causó debido a la actuación desarrollada por las entidades demandadas, y más aun cuando la suma objeto de pago tuvo una actualización monetaria, la cual es incompatible frente a la pretensión de la libelista, tal como el mismo Consejo de Estado lo señaló en concepto del 9 de agosto de 2012.

Aseguró que en el caso concreto se impone la negativa de los pedimentos de la parte activa, en razón a que el reconocimiento y pago del retroactivo al que dio lugar el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo del Departamento de Risaralda, se realizó a partir del año 1996 hasta el 2002, lapso que se considera justificado para el desarrollo e implementación de las etapas de dicha actuación administrativa, si se tiene en cuenta además que tales sumas adeudadas fueron actualizadas al mes de enero de 2013.

Por último manifestó que no resulta aplicable al asunto la sentencia C-367 de 1995 traída a colación por parte de la señora Herrera Cardona, en tanto la Corte Constitucional en dicha oportunidad se refirió a la mora en el pago de las pensiones, aspecto que resulta ser ajeno a la presente controversia, así como tampoco el artículo 177 del derogado Código Contencioso Administrativo, referido a los intereses generados por las sentencias ejecutoriadas.

Acorde con estos razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia en el sentido de denegar las pretensiones de la demanda. RECURSO DE APELACIÓN (Folios 112 a 121) La parte demandante formuló recurso de apelación contra la decisión reseñada anteriormente y solicitó que ésta sea revocada, al argumentar que resulta inaudito desconocer y descartar de plano el origen y fuente de las obligaciones como marco general del derecho en esta materia, pues sería sostener que resulta legítimo para el Estado desconocer los derechos laborales de sus trabajadores como son los intereses moratorios.

Añadió que la incompatibilidad aducida en primera instancia no existe en la medida en que la ley prevé taxativamente que la mora es la sanción que se ha de pagar por no cancelar oportunamente una obligación, mientras que la indexación hace referencia a la actualización de la deuda a valores reales vigentes, debido a que el poder adquisitivo inicial se ha perdido con el paso del tiempo por la inflación o devaluación de la moneda; situaciones que implican naturalezas jurídicas diferentes.

Aseguró que la obligación de pago del retroactivo debió reconocerse con intereses moratorios y no de manera indexada, pues fue cancelada 16 años después de su causación, es decir, tardíamente, por lo que no era procedente la aplicación del artículo 178 del CCA aplicable a la ejecución de sentencias, sino los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil, pues este derecho no nació en virtud de una providencia judicial, sino del propio proceso de homologación y nivelación salarial.

Sostuvo que en concordancia con el artículo 1608 del Código Civil, cuando transcurre el plazo o término para el pago de una obligación positiva sin que se éste se hubiese realizado, claramente se incurre en mora y ésta se encuentra constituida por el pago de intereses, los cuales en el presente caso se solicitan no respecto del monto indexado sino solo del capital adeudado, por lo que no es adecuado inferir una incompatibilidad.

Finalmente planteó que al operador jurídico le es obligatorio realizar un análisis fáctico de la litis y de su entorno normativo y jurisprudencial, por lo que no debe exigirse precedentes judiciales específicos, pues si se trata de acreencias laborales, en general pueden tenerse en cuenta sentencias de otras jurisdicciones como la C-367 de 1995 y las de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral del 28 de agosto de 2012 (39130) y del 18 de marzo de 2015 (53406), las cuales fueron enfáticas en indicar que el pago tardío de emolumentos de tipo salarial o prestacional genera la carga para el patrono o empleador de pagar intereses moratorios en atención a que se trata de una sanción determinada por la propia ley.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante (Folios 140 a 150): instó nuevamente por la revocatoria de la sentencia de primera instancia y para tal efecto reprodujo en su totalidad los argumentos esbozados en su recurso de apelación, no obstante, recalcó puntualmente que en el presente caso lo que se busca con la demanda es sancionar el retardo en el pago de las diferencias salariales como consecuencia de una homologación que debía realizarse desde el mismo momento en que se generó el traslado de personal de la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, más aun si se tiene en cuenta que ese hecho solo ocurrió 16 años después con la justificación de múltiples etapas administrativas, lo cual solo es atribuible a las demandadas y no puede afectar los derechos laborales de los funcionarios involucrados.

La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal de conformidad con la constancia secretarial visible a folio 151 del plenario. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿A la señora Lilia Stella Sierra de Arcila le asiste el derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del departamento de Risaralda? Al respecto la Subsección sostendrá la siguiente tesis: la demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses deprecados, con base en los argumentos que se indican a continuación. ➢ Del proceso de homologación del personal al servicio de los establecimientos educativos La Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación primaria y secundaria que prestaban los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios y las intendencias y comisarias, proceso que se desarrolló entre el 1.º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980.

Posteriormente, para desarrollar el contenido de los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, relativos a la distribución de competencias y recursos, se expidió la Ley 60 del 12 de agosto de 1993, por la cual se dio apertura a la descentralización del servicio educativo y al desmonte de la nacionalización de la educación, para lo cual se efectuó por parte de la Nación a los departamentos y distritos la entrega de los bienes, personal y establecimientos educativos para que fueran asumidos directamente por las entidades territoriales.

Este proceso de descentralización implicó el ajuste de las plantas del personal administrativo que prestaban sus servicios en las instituciones educativas al servicio de la Nación, los cuales, debían ser incorporados a las plantas departamentales y distritales, previa homologación de cargos, no solo en el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado «que podían diferir», sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio.

Implementado el proceso de descentralización en educación, y con el fin de fortalecer su desarrollo, se expidió la Ley 715 de 21 de noviembre de 2001, la cual, pretendió la municipalización de la educación que había quedado en manos de los departamentos y distritos certificados conforme a la Ley 60 de 1993. En efecto, los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, determinaron expresamente el procedimiento a seguir para incorporar las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones antes «situado fiscal».

Para ello, previo estudio técnico se tenían que fijar las plantas de personal docente, directivo docente y administrativos de los planteles educativos, y luego proceder a la provisión de dichos cargos en la plantas de personal adoptadas por las entidades territoriales para la prestación del servicio educativo, incorporándolos a las mismas.

Con el Acto Legislativo 1.° de 2005, se determinó que los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones, se destinarían a financiar la prestación del servicio educativo y entre otras actividades el pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.

Por tanto, el Ministerio de Educación Nacional mediante Directiva Ministerial 10 de 30 de junio de 2005, en el ejercicio de una actividad de acompañamiento a las entidades territoriales que habían adelantado su proceso de certificación en educación, señaló las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, y determinó los criterios y pasos para tener en cuenta en dicho proceso.

Así mismo, señaló que la deuda por concepto de retroactividad en aquellos eventos en que la homologación y consecuente incorporación conllevara la nivelación de salarios, cuando no procediera la incorporación horizontal, se asumiría con recursos del sistema general de participaciones previa disponibilidad presupuestal, si no existía disponibilidad, serían de cargo de la Nación. Si el respectivo municipio homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, respondería con sus recursos propios. ➢ Del trámite de homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos de instituciones educativas.

Conforme al sustento fáctico del libelo introductor[2] que no fue objeto de oposición o contradicción por la contraparte ante la ausencia de contestación, al punto de ser objeto de estipulación al momento de fijar el litigio, se observa que el proceso de homologación desarrollado por el departamento de Risaralda se desarrolló de la siguiente manera: i) A través de la Resolución 2480 del 12 de julio de 1995, el Ministerio de Educación Nacional en cumplimiento de los postulados de la Ley 60 de 1993, certificó al Departamento de Risaralda para la administración del servicio educativo, razón por la cual mediante el Decreto 258 del 2 de marzo de 2005, dicha entidad territorial homologó y niveló salarialmente los cargos administrativos de los empleados que provenían con una vinculación directa de la Nación y pagados por el Sistema General de Participaciones, a los previstos en la planta de personal de la Secretaría de Educación y Cultura respectiva. ii) El Departamento de Risaralda solicitó al Ministerio de Educación Nacional la modificación parcial del estudio técnico de homologación y nivelación salarial, petición frente a la cual esta última entidad emitió aprobación según el Oficio 2010EE54547 del 30 de julio de 2010 (folios 32 a 33).

En virtud de lo anterior, el ente territorial en comento profirió el Decreto 986 del 31 de agosto de 2010, con base en el cual modificó el Decreto 258 del 2 de marzo de 2005, en orden de ajustar la nivelación respectiva de acuerdo con las modificaciones pertinentes. De esta forma, se expidió finalmente el Decreto 1062 del 29 de septiembre de 2010 (modificado por el Decreto 990 del 31 de octubre de 2011), en el que se asignaron las correspondientes denominaciones, códigos, grados y demás condiciones de las plazas homologadas del personal administrativo del sector educativo. iii) De acuerdo con el Oficio 2011EE75560 del 22 de diciembre de 2011, el Ministerio de Educación Nacional certificó la deuda a cargo del Departamento de Risaralda en los términos del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011. iv) En razón del acto precitado, las entidades demandadas emitieron la Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de ciertas sumas de dinero por concepto de retroactivo, derivado del proceso de homologación y nivelación salarial a favor del personal administrativo de la Secretaría de Educación respectiva.

Esta decisión fue modificada posteriormente con la Resolución 1384 de 2013, en cuanto a la corrección de algunas inconsistencias sobre los valores a cancelar entre los montos señalados por el Ministerio de Educación y los plasmados en la decisión inicial. Ahora bien, luego de verificado el proceso interadministrativo en mención, deben validarse los elementos probatorios obrantes en la presente causa judicial: |Petición formulada por la demandante ante la Secretaría de | |Educación del Departamento de Risaralda, por medio de la cual | |deprecó el reconocimiento y pago de intereses moratorios por la | |falta de pago oportuno del retroactivo correspondiente al | |proceso de homologación y nivelación salarial del personal | |administrativo de dicha dependencia (folios 20 a 24). | | | |Oficio 000401-2507 del 18 de febrero de 2016, emitido por la | |Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, a través | |del cual se da respuesta a la solicitud presentada por la | |libelista en el sentido de denegar el reconocimiento y pago de | |los intereses moratorios sobre el monto reconocido por concepto | |de retroactivo de nivelación salarial, al aducir expresamente | |que: «[…] Posteriormente mediante la Resolución No 1853 del 31 | |de diciembre de 2012, la cual fue modificada y adicionada | |mediante la Resolución No 1384 del 05 de Septiembre de los | |corrientes, se ordenó y reconoció el pago de deuda retroactiva | |por concepto del Ajuste al Proceso de Homologación y Nivelación | |Salarial, con su CORRESPONDIENTE INDEXACIÓN, como se establece | |dentro de la parametrización establecida en la Directiva No 10 | |de 2005, en la guía de Nivelación y Homologación y directamente | |por la entidad nacional. | | | |Teniendo en cuenta lo anterior, es importante manifestar que la | |entidad no le adeuda a ningún beneficiario del proceso de ajuste| |de nivelación y homologación salarial, emolumento por este | |concepto, ya que la administración efectuó el pago | |correspondiente a la liquidación aprobada por el ministerio de | |educación nacional, con su correspondiente indexación, es decir,| |las sumas de dinero adeudadas fueron actualizadas de acuerdo al | |IPC, al momento del pago.» (Negrilla del texto original.

Folios | |10 a 12). | | | |Recurso de reposición y en subsidio apelación presentado por la | |demandante en contra del Oficio 000401-2507 del 18 de febrero de| |2016, con el fin de que se revocara la decisión de negar el | |reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago | |tardío del retroactivo correspondiente al proceso de | |homologación y nivelación salarial.

(Folios 26 a 29). | | | |Resoluciones 548 del 6 de abril de 2016 (folios 14 a 18) y 251 | |del 1.° de julio de 2016 (folios 65 a 77), mediante las cuales | |el Departamento de Risaralda resolvió confirmar la decisión | |contenida en el Oficio 000401-2507 del 18 de febrero de 2016, | |con base en la misma argumentación planteado en el acto | |primigenio. | | | |Certificación expedida por el área de Recursos Humanos del | |Departamento de Risaralda, en la que se indica que mediante | |Resolución 1858 del 31 de diciembre de 2012, a la señora Sierra | |de Arcila le fueron canceladas en el 2013 la siguientes sumas de| |dinero por concepto de retroactivo en el proceso de ajuste de | |nivelación y homologación del personal administrativo de esa | |dependencia, así: 1996 ($2.109.054), 1997 ($2.267.633), 1998 | |($3.216.675), 1999 ($3.305.578), 2000 ($3.654.924), 2001 | |($4.265.241) y 2002 ($3.649.549).

(Folio 30) | Del contexto fáctico y jurídico en cita se advierte que: En atención a la directiva ministerial del 10 de 30 de junio de 2005, el Ministerio de Educación Nacional puntualizó un procedimiento y presentó unos criterios para tener en cuenta en el proceso de homologación y nivelación salarial, entre los cuales estaba la elaboración de un estudio técnico y la determinación de los efectos retroactivos de la deuda.

De igual manera se observa que tanto el Ministerio de Educación Nacional como el Departamento de Risaralda, llevaron a cabo cada uno de los pasos para materializar la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo, procedimiento que requirió no solo de la correspondiente disponibilidad presupuestal, la cual no es inmediata como lo considera la parte demandante, sino también de varios ajustes, en atención precisamente a las reclamaciones que se efectuaron por parte de los funcionarios administrativos y sus apoderados al evidenciar inconsistencias en los valores y cálculos, tal como se precisó y subsanó con la Resolución 1384 de 2013 que determinó finalmente los montos a reconocer.

Ahora, si bien es cierto la tardanza en el desarrollo de las etapas propias de un proceso interadministrativo como el referido, no justifican el perjuicio de los beneficiarios en cuanto a la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo en los casos en los que, como el presente, transcurren años sin que se haya percibido el capital adeudado a la fecha de su exigibilidad, lo cierto es que el ordenamiento jurídico prevé dos figuras actuariales que permiten aliviar dicha situación, por lo que es dable predicar que ambas tienen el mismo fin a pesar de que difieren en cuanto a su naturaleza jurídica.

Al respecto, se verifica que existe tanto la indexación como la indemnización moratoria (o intereses moratorios), a título de herramientas jurídicas que permiten en el mismo sentido, cubrir los efectos adversos del paso del tiempo sin que se haya solucionado efectivamente una obligación dineraria, no obstante, la primera hace referencia a la forma de actualización monetaria con base en el IPC en los casos en los que se evidencia una razón válida para la tardanza en la cancelación del saldo, mientras que los intereses moratorios implican una suerte de sanción, que si bien igualmente busca equiparar los valores de la deuda a un momento posterior, lo hace con el cálculo de una tasa fijada en un porcentaje mayor a la que resultaría de la aplicación de la regla anterior, pero como consecuencia de una actitud dolosa o de mala fe por parte del obligado, que no genere un sustento explicativo de aquella disrupción. En suma, la indexación se aplica a los casos en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón de ser, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo.

Por el contrario, los intereses moratorios por su naturaleza sancionatoria, deben estar estipulados previamente en la norma que regule el asunto y tienen que obedecer a una causa injustificada en la dilación del abono, que se relacione con la demostración por parte de quien los solicita, de la mala fe o la intención del deudor de no cumplir a pesar de estar expresamente conminado a ello.

Lo expuesto significa que pese a ser cierto el hecho afirmado por la parte apelante, relativo a que ambas figuras ostentan una naturaleza diferente, esto es, una de carácter compensatorio y la otra de tipo sancionatorio, debe tenerse en cuenta que las dos instan por un mismo fin que es restablecer los efectos adversos del cumplimiento tardío de una obligación en cantidad líquida, razón por la cual no es procedente asentir en su compatibilidad o en la posibilidad de liquidar una y luego otra, así se solicite descontar lo ya cancelado por alguno de estos conceptos, pues tanto los aspectos divergentes como el semejante impiden su coexistencia.[3] Pues bien, en el caso concreto se advierte que el proceso de homologación y nivelación salarial del Departamento de Risaralda se materializó a través del Decreto 258 de 2005 (modificado por el Decreto 986 de 2010), en virtud del cual, se expidió con posterioridad la Resolución 1853 de 2012 (modificada por la Resolución 1384 de 2013), por medio de la cual se ordenó cancelar a la demandante la suma de $53.323.571 como valor del retroactivo correspondiente, monto comprendido por $22.468.654 en razón de servicios personales y contribuciones inherentes a la nómina y el restante por concepto de indexación, tal como la misma señora Sierra de Arcila lo afirmó en la subsanación de la demanda[4].

Bajo este entendido, la Subsección estima que a pesar de que el proceso como tal de homologación se consolidó desde 1996 hasta 2002 y que el pago del retroactivo a la libelista se dio hasta el año 2013, lo cierto es que no se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el Departamento de Risaralda hayan incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación, sino que en efecto se debieron surtir múltiples etapas propias e inherentes al desembolso y transferencia de recursos de la Nación a entidades territoriales, en las que además se efectuaron sendos ajustes, pero todo bajo el entendido de que se canceló el monto correspondiente a la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo, lo cual no discute la parte apelante.

Por lo anterior, resulta improcedente alegar que los intereses moratorios tenían que primar sobre la indexación como lo sostiene la libelista, en la medida en que conforme se adujo previamente, en el presente caso se estructuró una causa justificante de la tardanza en el pago, cuya consecuencia directa, es el reconocimiento de una actualización monetaria con base en el IPC y no el pago de una indemnización por mora, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, aunado al hecho de que en el contexto normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción en caso de dilación en el proceso en comento, lo cual convalida el actuar de las demandadas, así como el acto cuestionado.

En conclusión: no es procedente el reconocimiento de intereses moratorios a favor de la demandante por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda, en tanto la sola tardanza por parte de las demandadas en cancelar la obligación dineraria, no implica necesariamente dicha indemnización por mora, más aun en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, referente a la superación de diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso que en esas condiciones, implica también la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda pero a manera de compensación a través de la indexación como en efecto se hizo, y no en virtud de una sanción como lo pretendía la libelista.

Decisión de segunda instancia Por las razones que anteceden, la subsección confirmará la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda, habida cuenta de que no prosperan los argumentos del recurso de apelación. De la condena en costas. Esta subsección en providencia de 7 de abril de 2016[5], sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, determinó el criterio objetivo-valorativo, para la imposición de condena en costas, bajo los siguientes fundamentos: a) «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[6], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.

En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público[7]. Por tanto, y en ese hilo argumentativo, en el presente caso no se condenará en costas a la parte demandante, en la medida que a pesar de que ésta resultó vencida en segunda instancia conforme al numeral 3.º del artículo 365 del CGP, la parte demandada no intervino en el trámite de la apelación surtido ante esta corporación conforme la constancia secretarial visible a folio 151 del expediente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el 21 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la señora Lilia Stella Sierra de Arcila contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Risaralda.

Segundo: Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», o CPACA. [2] Ver folios 60 a 63 del expediente. [3] Esta posición ha sido reiterada y sostenida pacíficamente por la presente Sección del Consejo de Estado en sentencias del: 14 de mayo de 2020, Subsección A, radicado: 08001-23-33-000-2014-01426-01 (0074-2017); y del 16 de agosto de 2018, Subsección B, radicado: 20001-23-33-000-2014- 00313-02 (2633-2017). [4] Estos valores fueron indicados y discriminados puntualmente por la parte demandante en la subsanación de la demanda, tal como se observa a folio 63 del plenario. [5] Al respecto ver sentencia de 7 de abril de 2016, expedientes: 4492- 2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [6] «ARTÍCULO 366.

LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]». [7] Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […].»