11001-03-25-000-2013-00090-00 — Consejo de Estado

PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE EL PROCEDIMENTAL / RECURSOS EN VÍA GUBERNATIVA – Sustentación / DERECHO AL DEBIDO PROCESO – Vulneración por pretermitir la resolución de fondo de la controversia planteada / REGISTRO DE LA JUNTA DIRECTIVA DE LA ASOCIACIÓN DE PENSIONADOS DE TELECOM [E]sta Sala observa que la segunda instancia en sede gubernativa para dicha época, no se percató que el recurso de apelación de manera expresa indicó que su objetivo era el de “REVOCAR” tanto el Auto N° 0295 del 16 de diciembre de 2008 como la Resolución N° 000140 del 16 de febrero de 2009.

Así mismo, se evidencia que el aporte jurisprudencial de la sentencia proferida por esta Corporación, fue interpretado de manera tergiversada y sesgada por la Administración demandada, como quiera que el actor lo que pretendía era precisamente lo que el precedente jurisprudencial apreció respecto del verbo REVOCAR consignado en el artículo 50 CCA, al pretender que el Ministerio de la Protección Social dejara totalmente sin efecto la decisión de registrar la junta directiva de APETELECOM consignada en el Auto N° 0295 de 2008, debido a que había sido elegida en su criterio con desconocimiento de las normas estatutarias de la asociación. (…) Al expresar la voluntad de interponer el recurso, es lógico que se le exija al recurrente una carga mínima de sustentación de dicho recurso, carga procesal que no debe llevarse al extremo de negarle al suplicante la posibilidad de responderle el fondo del asunto controvertido, cuando del texto y contenido del escrito se entienda y deduzca diáfanamente cuál es la intención de lo pretendido, - modificar, aclarar, o revocar como aconteció en el sub lite.

A juicio de esta Sala, los verbos “modificar” y “aclarar” consignados en el artículo 50 del CCA, no tenían cabida en la petición deprecada por el demandante, de tal suerte que en primera instancia la Coordinadora del Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y en segunda la Dirección Territorial Atlántico del Ministerio de la Protección Social de la época, debieron resolver el fondo de la pretensión del demandante y no abstenerse de hacerlo con fundamento en la supuesta falta de tecnicismo en la redacción de los recursos, pues lo que solicitaba el demandante era que se dejara sin efecto el registro de la junta directiva ordenado en el Auto N° 0295 del 16 de diciembre de 2008, de lo cual para esta Sala no cabe duda alguna.

(…) Por contera dado lo expuesto, esta omisión se traduce sin dubitación alguna, en la violación de las normativas constitucionales consagradas en los artículos 29, 209 y 228, aplicables no solo a las actuaciones adelantadas por las autoridades judiciales sino también a las adelantadas por la Administración, como quiera que el Ministerio demandado desconoció los principios que orientan la actuación administrativa y transgredió el debido proceso del demandante, al haber pretermitido la resolución de fondo de la controversia por él planteada.

NOTA DE RELATORIA: Referente a la inscripción de las asociaciones de pensionados, ver: C. de E, Sentencia del 29 de abril de 2010, Rad. 11001-03-25-000-2006-00111-00, M.P. Alfonso Vargas Rincón. Acerca de la calificación y examen jurídico que debe hacer el Ministerio del Trabajo al acto de inscripción y registro de la Junta Directiva de una asociación de pensionados, ver: C. de E, Sección Primera, Sentencia del 31 de enero de 2019, Rad. 11001-03-24-000-2007-00405- 00, M.P. Oswaldo Giraldo López.Respecto al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, ver: Corte Constitucional, Sentencia SU-061 del 7 de junio de 2018, Exp, T-6.466.259, M.P Luis Guillermo Guerrero Pérez.

En cuanto al imperativo legal de darle prelación al derecho sustancial frente al procedimental o formal, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-957 del 1° de diciembre de 1999, Exp, D-2413, M.P Álvaro Tafur Galvis. FUENTE FORMAL: LA LEY 43 DE 1984 / DECRETO 1654 DE 1985 / RESOLUCIÓN 2795 DE 1986 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 44 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 50 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 209 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 228 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., cuatro (4) de marzo de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2013-00090-00(0212-13) Actor: ALFONSO RODRÍGUEZ CRUZ, AFILIADO APETELCOM Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL DE LA ÉPOCA HOY MINISTERIO DEL TRABAJO Acción: Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho –Decreto 01 de 1984 Tema: Omisión en resolver el fondo de los recursos legales interpuestos en contra del registro de la Junta Directiva de la Asociación de Pensionados de TELECOM y demás institutos adscritos al Ministerio de Comunicaciones APETELECOM Seccional Barranquilla, por supuesta falta de tecnicismo procesal La Sala decide en única instancia sobre las pretensiones de la demanda interpuesta en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por el señor Alfonso Rodríguez Cruz, por conducto de apoderado judicial, en contra del Ministerio de la Protección Social en su momento hoy Ministerio del Trabajo.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. Las pretensiones El señor Alfonso Rodríguez Cruz en su condición de afiliado a la Asociación de Pensionados de TELECOM Seccional Barranquilla, a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitó se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos[1]: - Que se declare la nulidad del Auto N° 0295 del 16 de diciembre de 2008, mediante el cual la Coordinadora del Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Dirección Territorial Atlántico del Ministerio de la Protección Social, ordenó el registro de la junta directiva de la organización de pensionados de primer grado denominada Asociación Nacional de Pensionados de TELECOM y demás institutos adscritos al Ministerio de Comunicaciones APETELECOM Seccional Barranquilla. -De la Resolución N° 000140 del 16 de febrero de 2009 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición”, proferida por la Coordinadora del Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Dirección Territorial Atlántico del Ministerio de la Protección Social, que resolvió el recurso interpuesto por el demandante. -De la Resolución N° 000207 del 10 de marzo de 2009 sin título, expedida por el Director Territorial del Atlántico Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social del Ministerio de la Protección Social, mediante la cual confirmó en todas sus partes el Auto N° 0295 del 16 de diciembre de 2008. -Que a título de restablecimiento del derecho y como consecuencia de las nulidades anteriores, la entidad demandada deje sin efecto la orden de registro de la junta directiva de la Organización de Pensionados de primer grado Asociación Nacional de Pensionados de TELECOM APETELECOM, Seccional Barranquilla, elegidos en la Asamblea General celebrada el 1° de noviembre de 2008 para el periodo 2008-2010, disponiendo se realice nueva Asamblea Ordinaria.

Los hechos que fundamentan las anteriores pretensiones son los siguientes: Afirmó el apoderado judicial del accionante que el día 1° de noviembre de 2008, en las instalaciones del Hotel Fontamar de la ciudad de Barranquilla, se realizó Asamblea Ordinaria Seccional de APETELECOM, en la cual se presentaron hechos “heterodoxos” a los artículos 13, 18 y 20 de los estatutos de la organización, como el de permitir la asistencia con derecho de voz y voto, de afiliados que acorde a la lista de nómina, no se hallaban habilitados para este acto democrático.

Indicó que la impugnación horizontal contra el Auto N° 0295 del 16 de diciembre de 2008, que ordenó el registro de la junta directiva elegida en la Asamblea en comento, fue resuelta mediante Resolución N° 000140 del 16 de febrero de 2009, suscrita por la Coordinadora del Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Oficina del Trabajo Regional Atlántico, confirmando el acto cuestionado, esgrimiendo como argumento la ausencia de requisito técnico por parte del recurrente.

Manifestó que el Director Territorial Regional Atlántico del Ministerio de la Protección Social, expidió la Resolución N° 000207 del 10 de marzo del 2009, acogiendo los argumentos esgrimidos por la primera instancia, en el sentido de que los recursos carecían de tecnicidad por parte del recurrente, decisión que adoptó con fundamento en un aparte jurisprudencial de esta Corporación[2]. 1.2.

Normas violadas y concepto de violación Los artículos 29, 209 y 228 de la Constitución Política; Los artículos 2, 13, 18 y 20 de los Estatutos de APETELECOM. A juicio de la parte demandante, en el desarrollo de la Asamblea Ordinaria Seccional Atlántico APETELECOM, se desconocieron los estatutos de la organización, como el consignado en el numeral 13.4 al permitir la Junta Directiva que presidió dicha Asamblea, que la plancha N° 1 se modificara sin que se remitiera a la Sede Central, de lo cual hizo alusión al impugnar el registro de los dignatarios elegidos.

Indicó que el artículo 20 de los estatutos fue vulnerado, al inscribirse en la plancha N° 1, a ocho candidatos y al percibir el error, la modificaron, sin que ésta fuera informada a la Sede Principal de la organización en Bogotá, como lo ordena el artículo 13.4 ídem. Afirmó que resultó violado el artículo 2° del reglamento de la Asamblea, por cuanto en la plancha N° 1, se permitió la inscripción del señor Sabas A. Wilches P identificado con c.c. 1.176.078 quien según el listado remitido por CAPRECOM a fecha septiembre de 2008, este señor no aparecía registrado como habilitado, hecho que invalidaba la Asamblea y cuyo registro no obstante fue ordenado por la asamblea convocada.

Mencionó el vocero del actor, que a pesar de las irregularidades acaecidas, los actos administrativos demandados tácitamente las convalidaron, por cuanto la Resolución 000140 del 16 de febrero de 2009 y 000207 del 10 de marzo de 2008, desconocieron los artículos 29, 209 y 228 de la Constitución Política. Lo anterior, por cuanto el argumento esgrimido relativo al incumplimiento del tecnicismo al no fundamentarse la solicitud de revocatoria del acto acusado, obedece a una decisión que va en contra de los postulados constitucionales y legales, pues dicha solicitud sí fue sustentada como quiera que el recurrente reseñó en forma pormenorizada, cada una de las irregularidades que se presentaron durante la Asamblea Ordinaria y en la elección de los dignatarios.

Es así como citó aquella cuando el actor no aceptó el cargo de Vicepresidente en acatamiento del artículo 20.7 de los estatutos debiéndose llamar “al suplente elegido respetando el orden numérico de la plancha correspondiente”, imperativo que fue desconocido por la Junta Directiva, al no llamar a la suplente que seguía en votación, señora Marlene Peña Lubo inscrita en la plancha N° 3.

Destacó el apoderado que el demandante en el recurso de reposición interpuesto, fue explícito en esgrimir que luego de efectuar la relación de las irregularidades advertidas en la Asamblea, solicitaba un pronto pronunciamiento con el fin de corregir los errores de procedimiento y lograr salir del caos e interinidad como se ha venido administrando a nivel seccional la asociación APETELECOM.

Esgrimió el apoderado del accionante, que el recurrente una vez efectuó el análisis de los hechos irregulares, deprecó a la Oficina del Trabajo para que declarara la ilegalidad de la Asamblea y posterior elección de los dignatarios en los cargos directivos, por lo que los funcionarios que expidieron los actos acusados, transgredieron los principios constitucionales que orientan la actuación administrativa consignados en el artículo 209 y la prevalencia del derecho sustancial frente al procedimental que pregona el artículo 228, pues se abstuvieron de resolver el fondo de la censura, con fundamento en criterios de una revaluada providencia de esta Corporación. 2.

Contestación de la demanda La parte demandada no contestó la demanda, así lo certificó el oficio proferido por la Secretaría de esta Sección[3]. 3. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público 3.1. La parte demandante guardó silencio[4]. 3.2. La parte demandada El apoderado del Ministerio del Trabajo radicó escrito mediante el cual se opuso a las pretensiones de la demanda, al afirmar que la solicitud de registro de la junta directiva de APETELECOM Seccional Barranquilla, presentada en su momento por el Presidente, el Fiscal y la Secretaria General según radicado 7822 del 27 de noviembre de 2008, acreditó que la designación de cargos directivos se adelantó conforme a los lineamientos trazados por la Ley 43 de 1984 y las resoluciones número 02795 y 02796 de 1986.

Así mismo indicó que sumado a lo anterior, las directivas elegidas reunían los requisitos exigidos para ocupar estos cargos. Solicitó fueran desestimadas las pretensiones de la demanda[5]. 3.3. El Ministerio Público La señora Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación, presentó concepto mediante el cual solicitó se declare la nulidad de los actos administrativos demandados y en consecuencia acceder a las pretensiones de la demanda, al considerar que si bien el ahora demandante no indicó qué era lo que pretendía mediante la interposición de los recursos legales resueltos mediante los actos acusados, claramente de su contexto se puede interpretar su inconformidad con la junta directiva elegida, por lo que se le desconoció el debido proceso al actor y se desconoció la primacía del derecho formal frente al procedimental, aunado al hecho de que el demandante es un pensionado pero no es profesional del derecho[6].

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Subsección es competente para conocer en única instancia de este proceso, de acuerdo con el artículo 128 numeral 2° del CCA[7], por cuanto no cabe duda que los actos demandados, son actos administrativos proferidos por una autoridad del orden nacional, como lo es el Ministerio de la Protección Social de la época hoy Ministerio del Trabajo y, porque se trata de actos que carecen de cuantía. Problema Jurídico La Sala señala como planteamiento jurídico a desatar en el caso sub judice, el determinar si los actos acusados vulneraron las normas invocadas como transgredidas por la parte actora entre ellas, las de rango constitucional como el debido proceso administrativo y el desconocimiento de los principios que orientan la función administrativa así como el de prevalencia del derecho sustancial frente al procedimental, por cuanto no se resolvió el fondo de los recursos legales interpuestos por el actor mediante los cuales se opuso al registro de la Junta Directiva de la Asociación de Pensionados de TELECOM APETELECOM Seccional Barranquilla, ordenado mediante el primer acto acusado Auto N° 0295 del 16 de diciembre de 2008, por supuesta falta de tecnicismo procesal.

Con el fin de desatar el anterior problema jurídico, se abordarán los siguientes temas: i) Consideraciones Previas; ii) Actos administrativos demandados y su naturaleza jurídica; (iii) Hechos probados; iv) Marco normativo sobre la elección, inscripción y registro de la junta directiva de una asociación de pensionados y v) Decisión del caso concreto. 2.1.

Consideraciones Previas 2.1.1. Aplicación por analogía de la legislación que regula la inscripción de las juntas directivas de las asociaciones sindicales Sea lo primeo poner de presente, que en tratándose de la inscripción de las asociaciones de pensionados, esta Sección sentó el criterio según el cual, a este tipo de agremiaciones de pensionados, se les deberá dar por analogía aplicación de la legislación que regula la inscripción de las directivas de las agremiaciones sindicales, dada la ausencia normativa que las regule expresamente.

Así lo dejó sentado el siguiente precedente jurisprudencial, proferido por la Subsección A de esta Sección[8]: “Es claro para la Sala que la elección de la junta Directiva de -ASBOYPEN- además de estar sujeta al cumplimiento de sus estatutos debió someterse al régimen legal. En ese sentido, revisada la legislación que regula lo relacionado con las organizaciones de este tipo, no aparece norma expresa que regule la inscripción de las Juntas Directivas de las Asociaciones de pensionados, razón por la cual, según los conceptos jurídicos emitidos por el Ministerio del Trabajo (hoy de la Protección Social), se debe aplicar por analogía el procedimiento para la inscripción en el registro de las directivas sindicales y lo establecido tanto en la Carta Política como en el Código Sustantivo del Trabajo.”(subrayas nuestras) 2.1.2.

Delimitación del presente control de legalidad De acuerdo con el artículo 4° del Decreto 1654 del 14 de junio de 1984 “Por el cual se reglamenta la Ley 43 de 1984”, les está reconocido a las agremiaciones de pensionados, el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes y determinar el número de ellos, el de organizar su administración y sus actividades, de allí que actividades como la aprobación de sus estatutos, la conformación y elección de los miembros de la Junta Directiva, son facultades de la asamblea general de la organización de pensionados, según la disposición normativa enunciada.

En otras palabras, al tener la Asamblea General de la Asociación de pensionados, la facultad de establecer sus propios estatutos, es la llamada a fijar su alcance e interpretación, cuando sea necesario y a dicho órgano directivo deberán remitirse. No obstante las anteriores facultades legales, es preciso advertir, que el presente control contencioso de legalidad, recaerá únicamente sobre la manifestación de voluntad de la administración consignada en los actos administrativos acusados, mas no se puede referir respecto de la legalidad como tal de la decisión adoptada por la Asamblea General de Delegados, al elegir la junta directiva cuyo registro se ordenó y que fue cuestionada por el demandante, menos aún se puede pronunciar respecto del fondo de los cuestionamientos expresados por el actor relacionados con las irregularidades e incumplimiento de los estatutos de la Asociación APETELECOM, como quiera que este asunto escapa a esta jurisdicción por corresponder a la competencia de la jurisdicción ordinaria.

Así lo dejó trazado la Sección Primera de esta Corporación, en el siguiente precedente jurisprudencial[9]: “Señala la Sala que los cargos formulados contra las resoluciones demandadas deberán ser examinados en este ámbito de competencia y jurisdicción, toda vez que los debates relacionados con la impugnación de los actos de asambleas, juntas directivas o de socios, o las controversias que se presenten entre los particulares y sus respectivas indemnizaciones o perjuicios, son objeto de control por parte de la jurisdicción ordinaria.” Bajo esta óptica, el presente control de legalidad se efectuará de cara al cuestionamiento efectuado por el actor respecto de la orden de registrar la Junta Directiva de APETELECOM Seccional Barranquilla consignada en los actos acusados, pero se abstendrá de efectuar pronunciamiento, respecto de las supuestas irregularidades advertidas durante la elección de dicho órgano rector con ocasión de la transgresión de los estatutos de la asociación, debido a la falta de competencia de esta jurisdicción por corresponder a un asunto propio de la ordinaria laboral. 2.2.

Actos administrativos demandados y su naturaleza jurídica: Se transcribirá la parte resolutiva de cada uno de los actos administrativos acusados. “AUTO N° 0295 16 de Diciembre de 2008 ‘Por medio del cual se decide la solicitud de inscripción de la Junta Directiva de una Organización de Pensionados’ LA SUSCRITA COORDINADORA DEL GRUPO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL DE LA DIRECCIÓN TERRITORIAL ATLÁNTICO, EN USO DE LAS FACULTADES LEGALES CONFERIDAS POR EL DECRETO 01 DE 1984, RESOLUCIONES 02795 DE 1986 Y 003 DEL 3 DE FEBRERO DEL 2003 Y, (…) DECIDE: ARTÍCULO 1°- REGISTRAR la Junta Directiva de la Organización de Pensionados de Primer Grado denominada ASOCIACIÓN NACIONAL DE PENSIONADOS DE TELECOM Y DEMÁS INSTITUTOS ADSCRITOS AL MINISTERIO DE COMUNICACIONES, APETELECOM, Seccional Barranquilla, con Personería Jurídica N° 2454 de 1982, con domicilio en este Distrito, para el periodo 2008-2010, la cual quedó conformada de la siguiente manera: |CARGOS |NOMBRES Y APELLIDOS | |Presidente |EDGARDO HERNÁNDEZ FANDIÑO | |Vicepresidente |PIEDAD AHUMADA ZAMBRANO | |Secretario General |NANCY MARTÍNEZ CALVO | |Tesorero |RAMÓN HERNÁNDEZ RUÍZ | |Fiscal |LUIS C. DIAZ CORONELL | |Secretario de Reclamos |ALFREDO ESCORCIA MUÑOZ | |Secretario de Bienestar Social |NO FIGURA NINGÚN NOMBRE | ARTÍCULO SEGUNDO.- Contra la presente providencia proceden los recursos legales de reposición y de apelación, el primero ante este Despacho y el segundo ante el Director Territorial del Ministerio de la Protección Social del Atlántico, interpuestos por escrito al momento de la notificación personal o dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a ella o a la desfijación del edicto en su caso conforme lo establece el Código Contencioso Administrativo.

ARTÍCULO TERCERO. - Notificar a los jurídicamente interesados en los términos establecidos por el Código Contencioso Administrativo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MYRIAM ELVIRA SUÁREZ VERGARA Coordinadora Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social NELLY VIRGINIA DÍAZ ESPELETA Auxiliar Administrativo” El segundo acto administrativo objeto de demanda en su parte resolutiva dispuso: “RESOLUCIÓN N° 000140 16 de Febrero de 2009 ‘Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición’ LA SUSCRITA COORDINADORA DEL GRUPO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL DE LA DIRECCIÓN TERRITORIAL ATLÁNTICO, EN USO DE LAS FACULTADES LEGALES CONFERIDAS POR EL DECRETO 01 DE 1984, RESOLUCIONES 02795 DE 1986 Y 003 DEL 4 DE FEBRERO DEL 2003 Y, (…)

RESUELVE

ARTÍCULO 1 °.- Confirmar el Auto N° 0295 de diciembre 16 de 2008 por medio del cual se Registró la Junta Directiva de la Organización de Pensionados de primer Grado denominada ASOCIACIÓN NACIONAL DE PENSIONADOS DE TELECOM Y DEMÁS INSTITUTOS ADSCRITOS AL MINISTERIO DE COMUNICACIONES, APETELECOM, Seccional Barranquilla. ARTÍCULO 2°.- Conceder por ante el Director Territorial del Ministerio de la Protección Social del Atlántico, el recurso de apelación presentado subsidiariamente, para lo cual se remite el expediente.

ARTÍCULO 3 °.- Comunicar la presente decisión a los jurídicamente interesados de conformidad con lo establecido en el Código Contencioso Administrativo.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE FANNY MARINO GARCÍA Coordinadora Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social NELLY VIRGINIA DÍAZ ESPELETA Auxiliar Administrativo” El tercer acto administrativo demandado dispuso: “RESOLUCIÓN N° 000207 10 de Marzo de 2009 EL SUSCRITO DIRECTOR TERRITORIAL DEL ATLÁNTICO DEL MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, EN USO DE LAS FACULTADES LEGALES QUE LE CONFIERE LA RESOLUCIÓN MINISTERIAL N° 000951 DE ABRIL 28 DEL 2003 Y EL NMERAL 2° DEL ARTÍCULO 50 DEL DECRETO 01 DE 1984, procede a resolver el presente Recurso previo los siguientes, (…)

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. - Confirmar en todas sus partes el AUTO N° 095 de diciembre 16 de 2008, proferido por la Dra. MIRIAM ELVIRA SUÁREZ VERGARA, Coordinadora del Grupo Trabajo, Empleo y Seguridad Social, por las razones expuestas en este Proveído.

ARTÍCULO SEGUNDO. - Con la presente Resolución queda agotada la vía gubernativa.

ARTÍCULO TERCERO. - Notificar a los jurídicamente interesados el contenido de esta Resolución, en los términos previstos en el Decreto 01 de 1984.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, CARLOS CASTELLANOS COLLANTE Director Territorial Atlántico” Considera esta Sala que los tres actos administrativos objeto de la presente demanda, son típicos actos administrativos particulares y concretos que produjeron efectos jurídicos, por cuanto mediante el Auto N° 0295 del 16 de diciembre de 2008, se ordenó registrar la Junta Directiva de la Asociación Nacional de Pensionados de Telecom y demás institutos adscritos al Ministerio de Comunicaciones APETELECOM, Seccional Barranquilla.

Por su parte, mediante la Resolución N° 000140 del 16 de febrero de 2009 se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el Auto N° 0295 del 16 de diciembre de 2009 y mediante la Resolución N° 00207 del 10 de marzo de 2009 se confirmó la decisión recurrida. Por tanto, las determinaciones contenidas en los actos demandados, fueron adoptadas por la administración territorial del Ministerio de la Protección Social Seccional Atlántico, como expresión de una declaración de voluntad en ejercicio de la función administrativa.

Entonces, en la medida en que los actos objeto de enjuiciamiento, configuraron una situación jurídica consolidada como lo fue en primer lugar, la de ordenar el registro de la Junta Directiva de la Asociación APETELECOM, decisión ésta que a juicio del ahora demandante, se adoptó con desconocimiento de las normas estatutarias de la propia organización, decisión frente a la cual interpuso los recursos legales que le resultaron desfavorables, resulta evidente que se está ante unos actos administrativos definitivos, particulares y concretos, que bien podían ser objeto de la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en vista de que las decisiones objeto de cuestionamiento pudieron perjudicar los intereses de la agremiación y del demandante, en su condición de miembro activo afiliado y delegatario de dicha asociación de pensionados.

Sobre la Naturaleza jurídica de los actos que profiere el Ministerio de Trabajo, en ejercicio de las competencias de registro de las decisiones sobre cambio en las juntas directivas de las asociaciones de pensionados, la Sala considera ilustrativo y comparte las siguientes consideraciones[10]: “Para la doctrina especializada la noción de acto administrativo comprende una categoría de acto jurídico con el cual el Estado agota la función administrativa que le ha asignado la Carta Política, a través del cambio en el mundo fenomenológico que se produce con ocasión de una declaración o manifestación de voluntad.

(…) El sólo hecho de que la declaración de voluntad provenga de una autoridad del Estado no convierte el acto jurídico en una decisión administrativa, pues es preciso que lo resuelto por la autoridad competente tenga la vocación de crear, modificar o extinguir una situación jurídica; es decir, el contenido material del acto debe resolver o decidir un aspecto concreto que ha sido puesto a consideración de la Administración. (…) De lo expuesto se colige que las decisiones que expide el Ministerio del Trabajo en tratándose de solicitudes de registro de cambios en la integración de las juntas directivas de las asociaciones de pensionados son verdaderos actos administrativos capaces de habilitar las determinaciones que en privado adoptan las organizaciones gremiales de pensionados en torno de la designación de sus juntas directivas.” 2.3.

Hechos probados 2.3.1. Auto N° 0295 del 16 de diciembre de 2008 “Por medio del cual se decide la solicitud de inscripción de la Junta Directiva de una Organización de Pensionados”[11] Este acto jurídico objeto de demandada, lo expidió la Coordinadora del Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Dirección Territorial Atlántico, mediante el cual ordenó registrar la Junta Directiva de la Organización de Pensionados de Primer Grado APETELECOM Seccional Barranquilla, elegida por la Asamblea General el 1° de noviembre de 2008 para el periodo 2008-2010, al considerar que previa solicitud radicada ante dicha dependencia por el Presidente, el Fiscal y el Secretario General de la agremiación de pensionados, había cumplido con la acreditación y requisitos exigidos en la Ley 43 de 1984 y en las resoluciones 02795 y 02796 de 1986 del Ministerio. 2.3.2.

Escrito que contiene el recurso de reposición interpuesto por el ahora demandante[12] El señor Alfonso Rodríguez Cruz, en forma personal y en su condición de afiliado desde el 30 de mayo de 1989, co fundador, ex presidente, ex directivo y delegado nacional de la Asociación Nacional de Pensionados de TELECOM APETELECOM Seccional Barranquilla, dentro de la oportunidad legal radicó escrito el 24 de diciembre de 2008, mediante el cual afirmó que interponía recurso de reposición y en subsidio apelación, en contra del Auto N° 0295 del 16 de diciembre de 2008 mediante el cual se registró la nueva junta directiva seccional elegida el 1° de noviembre de 2008, al considerar que dicha elección estaba viciada de ilegalidad por repetidas violaciones de las normas estatutarias de la asociación en la conformación de dicha nómina directiva. 2.3.3.

Resolución N° 000140 del 16 de febrero de 2009[13] Mediante este otro acto administrativo expedido por la Coordinadora Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Dirección Territorial Atlántico, se confirmó el Auto N° 0295 del 16 de diciembre de 2008, que ordenó el registro de la Asociación APETELECOM Seccional Barranquilla, al considerar en términos generales, una falta de sustentación en el recurso por cuanto el recurrente no precisó qué era lo que solicitaba si la aclaración, modificación o revocatoria del mencionado Auto 0295 de 2008. 2.3.4.

Resolución Número 000207 del 10 de marzo de 2009[14] Este acto administrativo resolvió el recurso de apelación interpuesto por el ahora demandante en contra de la Resolución N° 000140 del 16 de febrero de 2009, no obstante se observa una imprecisión en su parte resolutiva al disponer “Confirmar en todas sus partes el AUTO N° 0295 de Diciembre 16 de 2008”, lo cual evidencia un error de la Administración al no mencionar también que se confirmaba el acto recurrido, esto es de la Resolución N° 000140 de 2009. 2.3.5.

Escrito de sustentación del recurso de apelación interpuesto por el señor Alfonso Rodríguez Cruz[15] El demandante consideró mutuo propio presentar el 23 de febrero de 2009, escrito mediante el cual afirma sustentar el recurso de apelación con el fin de revocar el Auto N° 0295 del 16 de diciembre de 2008 y la Resolución N° 000140 del 16 de febrero de 2009, al reiterar las múltiples violaciones cometidas a los estatutos de la asociación, cometidas durante la VII Asamblea General extraordinaria durante la cual se eligió la nueva junta directiva, llevada a cabo en Barranquilla. 2.3.6.

Listado de afiliados de la Subdirectiva Seccional Barranquilla[16] De acuerdo con la comunicación del 30 de octubre de 208, suscrita por la Tesorera Nacional enviada al Presidente de la Subdirectiva Barranquilla de APETELECOM, según la nómina de CAPRECOM a septiembre de 2008, se encontraban cuatrocientos nueve (409) pensionados, afiliados a dicha asociación. 2.3.7.

Listado de asistentes a la Asamblea General Extraordinaria de Afiliados APETELECOM Barranquilla[17] De las 23 páginas que contiene el listado de los asistentes a la Asamblea de la Subdirectiva APETELECOM Barranquilla, llevada a cabo el 1° de noviembre de 2008, se observa que se encuentra firmada por ciento cincuenta (150) afiliados. 2.3.8.

Estatuto Asociación Nacional de Pensionados de TELECOM y demás entidades del Sector de las Comunicaciones APETELECOM[18] El Estatuto de la Asociación fue aprobado por la XIII Asamblea Nacional Ordinaria de Delegados de APETELECOM, reunida en Santa Marta Magdalena durante los días 27 y 28 de noviembre de 2007. 2.3.9. Reglamento Interno y Acta N° 1 de la VIII Asamblea General Extraordinaria de Afiliados de APETELECOM, Seccional Barranquilla, realizada el 1° de noviembre de 2008[19] Figuran copias tanto del Reglamento Interno como del Acta N° 1 adoptados por los afiliados durante la VIII Asamblea General Extraordinaria de Afiliados de APETELECOM, realizada el 1° de noviembre de 2008 en la ciudad de Barranquilla.

Según el Acta N° 1, de acuerdo con el informe presentado por el fiscal de la Asociación, la nueva Junta quedó integrada de la siguiente manera: PRESIDENTE: EDGARDO HERNÁNEZ FANDIÑO VICEPRESIDENTE: PIEDAD AHUMADA ZAMBRANO SECRETARIA GENERAL: NANCY MARTÍNEZ CALVO TESORERO: RAMÓN HERNÁNDEZ RUÍZ FISCAL: LUIS DÍAZ CORONELL SECRETARIO DE RECLAMO: ALFREDO ESCORCIA MUÑOZ SECRETARÍA DE BIENESTAR SOCIAL: -VACANTE- 2.4.

Marco normativo y jurisprudencial sobre la elección, cambios e inscripción y registro de las juntas directivas de las asociaciones de pensionados El marco normativo de la asociación de pensionados se encuentra regulado a nivel legal por las disposiciones de la Ley 43 de 1984 reglamentada por el Decreto 1654 de 1985 y a nivel interno por la Resolución 2795 de 1986 expedida por el Ministerio del Trabajo.

Es así como la Ley 43 del 12 de diciembre de 1984 “por la cual se clasifican las organizaciones de pensionados por servicios prestados en el sector privado y en todos los órdenes del Poder Público y se dictan otras disposiciones”, estableció lo siguiente: “Artículo 1°. Las organizaciones gremiales de pensionados por jubilación, invalidez, vejez, retiro por vejez y similares, inclusive las por sustitución de las mismas, constituidas en virtud de lo preceptuado en el artículo 44 de la Constitución Nacional, se clasificarán así: a) Son de primer grado las integradas por personas naturales; b) Son de segundo grado las entidades jurídicas o federaciones formadas por asociaciones de primer grado; y, c) Son de tercer grado o Confederaciones las constituidas por federaciones o entidades de segundo grado y por asociaciones de primer grado.

Las confederaciones, federaciones y asociaciones de primer grado deben ser personas jurídicas gremiales legalmente reconocidas por el Gobierno. Artículo 2°. A partir de la vigencia de la presente Ley, se exigirá para el reconocimiento de personería Jurídica del gremio pensional, que la entidad o asociación de primer grado esté integrada por lo menos por 30 socios; las de 2º. grado o federaciones por un mínimo de 15 organizaciones de primer grado y las organizaciones de tercer grado estarán integradas por 35 organizaciones de primer o segundo grado.

Artículo 3°. Las entidades de pensionados con personería jurídica quedan sujetas a la inspección y vigilancia del Ministerio de Trabajo. Artículo 4°. Dentro de la vigencia de la presente Ley, la personería jurídica de las organizaciones de pensionados, cualquiera que sea su grado según la clasificación establecida por los artículos anteriores, sólo puede ser reconocida por el Ministerio de Trabajo, mediante el lleno de los requisitos fijados al grado de que se trate, y previa aprobación de los respectivos estatutos.

Dicho Ministerio queda también facultado para aprobar reformas estatutarias, como para revisar y cancelar la personería, cuando a ello hubiere lugar. Parágrafo. Las organizaciones de pensionados reconocidas de acuerdo a las normas vigentes, continuarán funcionando. Sin embargo, el Ministerio de Trabajo, previa investigación adelantada de oficio o a solicitud de parte, precederá a cancelar la personería jurídica y decretar su liquidación, en los siguientes casos: a) Cuando se compruebe que los datos en que se fundamentó la solicitud son fraudulentos; b) Cuando aparezcan con denominaciones que no corresponda a la clasificación establecida por la ley; c) Cuando carezca de existencia real o se demuestre falta de funcionamiento por término mayor de tres meses; y, d) Cuando haya incurrido en causal estatutaria para su disolución.” De acuerdo con las normas transcritas, se observa que las asociaciones de pensionados están concebidas como una clara expresión del derecho de asociación consagrado en el artículo 44 de la Constitución Política, cuyo reconocimiento de su existencia lo otorga el Ministerio de Trabajo antes del Trabajo y Protección Social, al otorgarles personería jurídica y aprobarle sus estatutos.

Estas asociaciones pueden ser de tres grados, dependiendo de la naturaleza de los afiliados que las integran lo cual a su vez influirá en la determinación del número de miembros en cada Grado, resultando en todo caso indistinto el grado estas entidades de pensionados están sujetas a la inspección y vigilancia del Ministerio de Trabajo, entidad que una vez reunidos los requisitos exigidos al grado de que se trate y previa aprobación de los estatutos, otorgará la respectiva personería jurídica, siendo también el competente para aprobar las reformas estatutarias.

Por su parte el Decreto 1654 del 14 de junio de 1984 “Por el cual se reglamenta la Ley 43 de 1984.”, expedido por el Gobierno Nacional reglamentó a través de diez artículos la legislación que clasificó las organizaciones de pensionados al regular entre otros aspectos: los requisitos exigidos para el reconocimiento de la personería jurídica de las organizaciones gremiales de pensionados según el Grado; que toda reforma o modificación a los estatutos deberá ser aprobada por la Asamblea General de la asociación de pensionados, la cual deberá ser remitida a la dependencia encargada del Ministerio de Trabajo, con la respectiva firma de quienes la presentaron; así mismo determinó que el registro de las asociaciones de pensionados, estará a cargo de la entidad ministerial a quien le corresponde también registrar los cambios totales o parciales de las juntas directivas y, determinó la facultad del Ministerio para cancelar la personería jurídica de dichas asociaciones, si se dan los presupuestos fácticos señalados en el artículo 9° de este decreto reglamentario, previa investigación adelantada de oficio o a solicitud de parte por dicha entidad.

A su turno, mediante Resolución N° 02795 de 1985 expedida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la época, estableció: “Cualquier cambio total o parcial en la junta directiva o comité ejecutivo de una agremiación de pensionados de primero, segundo o tercer grado, deberá ser comunicada por escrito para su registro por el secretario de la agremiación, a más tardar dentro de los treinta (30) días siguientes, a la Sección Legal de la División de Estudios y Control de la Seguridad, Social o a la División Departamental de Trabajo y Seguridad Social de su domicilio (hoy Direcciones Territoriales)”.

Repárese que el marco normativo referido, no mencionó nada respecto del proceso que se deberá adelantar para la inscripción y el registro de las juntas directivas de las asociaciones de pensionados, razón por la cual se efectuó la prevención que corresponderá por analogía a la aplicación de la normatividad de las asociaciones sindicales, según la consideración previa del acápite 2.1.1. de esta providencia. Acerca de la calificación y examen jurídico que debe hacer el Ministerio del Trabajo al acto de inscripción y registro de la Junta Directiva de una asociación de pensionados, la Sección Primera de esta Corporación aportó el siguiente precedente jurisprudencial[20]: “Corresponderá a la autoridad administrativa hacer la respectiva inscripción de la junta directiva de la asociación de pensionados que se le ha sometido a consideración para su inscripción y registro; la cual no es una actividad mecánica y despojada de análisis jurídico, pues es claro que, de conformidad con las normas que regulan la materia, en particular, la Resolución nro. 2795 de 1985, expedida por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social (hoy Ministerio del Trabajo), hay lugar a una calificación jurídica del acto que se pretende inscribir y es igualmente viable también denegar su registro; esto es, haciendo un determinado control de legalidad sobre dichos actos, dados los efectos que tiene en relación con el principio de publicidad orientado al normal tráfico jurídico que se derive hacia la sociedad.

Decisión que además está sujeta a los recursos que establezca la ley en sede administrativa y sometida al control jurisdiccional de lo contencioso administrativo. (…) De lo anterior ha de concluirse que, en desarrollo del derecho de libre asociación, serán los asociados quienes establezcan a través de sus estatutos los parámetros e interpretaciones que han de guiarlos en el desarrollo de su objeto social; mientras que corresponderá a la autoridad administrativa verificar que se haya respetado el procedimiento de elección y el cumplimiento de los estatutos, así como los límites consagrados en el ordenamiento legal y el principio democrático de mayorías, a fin de proceder a la inscripción o registro de sus juntas directivas, con los efectos de publicidad que tienen tales actos ante la sociedad, aspecto sobre el cual recae el control contencioso administrativo.” (negritas fuera de texto) 2.5.

Decisión del Caso Concreto Esta Sala encontró acreditado con fundamento en el material probatorio arrimado al expediente relacionado en el acápite 2.3. de esta providencia, que mediante Auto N° 0295 del 16 de diciembre de 2008, expedido por la Coordinadora Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social del Ministerio de la Protección Social de la época, ordenó registrar la junta directiva de la organización de pensionados de primer orden denominada Asociación Nacional de Pensionados de TELECOM y demás institutos adscritos al Ministerio de Comunicaciones, APETELECOM, Seccional Barranquilla, elegida para el periodo 2008-2010, al considerar que se encontraba acreditada la respectiva documentación según la cual, la elección y designación de los cargos de dicha Junta Directiva, se encontraba conforme con el marco trazado por la Ley 43 de 1984 y las resoluciones de dicha entidad ministerial -Resolución 02795 de 1986-, al reunir los afiliados elegidos los requisitos exigidos para ocupar tales cargos.

Inconforme con esta decisión de la administración, el señor Alfonso Rodríguez Cruz ahora demandante en su condición de afiliado a APETELECOM Seccional Barranquilla, dentro de la oportunidad legal en sede administrativa, presentó ante la funcionaria que profirió el Auto N° 0295 del 16 de diciembre de 2008, escrito mediante el cual interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación. Lo anterior, ya que al haber asistido como delegado a la VIII Asamblea General Ordinaria de la asociación de pensionados llevada a cabo en dicha ciudad el 1° de noviembre de 2008, resultó elegida la junta directiva de la cual discrepó al considerar que dicha elección estaba viciada de ilegalidad por cuanto fue elegida con transgresión de las disposiciones del estatuto de dicha asociación. Como cualquier decisión de la administración pública, era susceptible de ser cuestionada a través de la interposición de los recursos legales, tal y como así lo consignó el artículo 2° del Auto N° 0295 de 2008 acto acusado, según el cual contra dicha providencia procedían los recursos de reposición y en subsidio el de apelación, facultad que fue ejercitada por el señor Alfonso Rodríguez Cruz.

Lo anterior, teniendo de presente que, en materia de recursos por vía gubernativa, el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo señala que, por regla general, contra los actos que ponen fin a las actuaciones administrativas procede el recurso de reposición ante el mismo funcionario que tomó la decisión, para que la aclare, modifique o revoque; y el de apelación, para ante el inmediato superior administrativo, con el mismo propósito.

Al efectuar una lectura al escrito de sustentación del recurso de reposición en contra del Auto N° 0295 del 16 de diciembre de 2008[21], se observa que en primer lugar fue presentado directamente por el ahora demandante, a quien no se le deben exigir conocimientos en el ejercicio del derecho, puesto que lo redactó como afiliado de APETELECOM, es decir, como pensionado y como delegatario que asistió a la Asamblea Ordinaria en la cual fue elegida la Junta Directiva.

En segundo término, del escrito se infería que lo pretendido por el recurrente, no era otra cosa que el impedir el registro de la junta directiva como lo ordenó la decisión cuestionada. En todo caso, en dicho escrito el demandante fue enfático en afirmar que interponía dichos recursos -pues afirmó que en subsidio interponía el de apelación-, al advertir que la decisión adoptada de registrar la junta directiva no se ajustaba a la normatividad estatutaria, por lo que lógico resulta concluir que el fin pretendido no era otro que el de hacerle un llamado a la administración para que revocara dicha decisión, con el fin de que no fuera registrada la Junta Directiva de la Asociación APETELECOM Seccional Barranquilla, elegida para el periodo 2008-2010 el 1° de noviembre de 2008.

Es así como en el escrito el señor Rodríguez Cruz esgrimió que en la VIII Asamblea General Ordinaria que fue publicada en la cartelera de la sede de APETELECOM, fueron violadas las siguientes disposiciones estatutarias, así: “1. ARTÍCULO 18, numeral 18-3 ‘Aprobar o improbar los informes de Tesorería debidamente firmados por el Presidente, el Tesorero y el Fiscal Seccional’ (…) 2.ARTÍCULO 20, numeral 20-1 ‘La Junta Directiva nacional una vez instalada, procederá a elegir sus dignatarios; el cargo de fiscal y el suplente del fiscal corresponderá a la plancha mayoritaria de las minoritarias.

Si de esta plancha resultare elegido más de un directivo, el suplente será el tercero de la lista principal siempre en orden numérico. En la eventualidad de que se presente plancha única, el fiscal y el suplente serán elegidos por consenso’ (…) 3.NUMERAL 20-7 ‘Los miembros de la junta Directiva Nacional podrán renunciar ante la asamblea nacional de delegados o ante la Junta Directiva Nacional, cuando uno de sus miembros haga dejación por cualquier motivo, la Junta Directiva llamará al suplente elegido respetando el orden numérico de la plancha correspondiente’ (…) 4.Se tuvo en cuenta por parte de la mesa directiva, que la plancha N° uno (01) encabezada por el señor RAMÓN FERNÁNDEZ RUIZ, nominados ocho (8) aspirantes, pero como los ESTATUTOS señalan que debe contener siete con sus respectivos suplentes, le fue devuelta a él, para que la corrigiera y procediera a BORRAR el nombre de ALCIDES FERNÁNDEZ, identificado con la c.c. N° 7.452.645 (sic).

No se tuvo en cuenta, ni se incorporó en su texto que en la misma plancha, figura en el quinto (5) renglón, el señor ANGEL VALENCIA identificado con la c.c. N° 3.756.031, que es la persona y afiliado a la Asociación quien figura en la plancha N° dos (2), en su tercer renglón (03), como ANGEL VALENCIA ROMERO, identificado con el mismo número de cédula de ciudadanía N| 3.756-031; pero esta vez en el quinto (5) renglón de la plancha N° UNO. El hecho antes señalado tipifica la clásica DOBLE INSCRIPCIÓN, de un mismo aspirante a una elección, que se supone debe ser democráticamente TRANSPARENTE, a los ojos de propios y extraños, si tenemos como antecedente que la pasada Asamblea General Extraordinaria (VIII), falló por múltiples errores de procedimiento, violatorios de nuestros ESTATUTOS VIGENTES.

(…) En conclusión la elección para la inscripción de la nueva Junta Directiva Seccional de APETELECOM de Barranquilla, está viciada de ILEGALIDAD, por repetidas violaciones Estatutarias, en la conformación de la nómina directiva. Solicito con el debido respeto y como es de su conocimiento, los ESTATUTOS constituyen la guía como Norma Jurídica, que fundamenta el ideario de toda Entidad gremial sin importar de que tipo sea y que cualquier vulneración a su contenido, refleja una clara violación a la luz de la ley, considerando que con la violación de un solo artículo, queda viciada de ilegalidad, tanto la Asamblea como el nombramiento de una junta directiva, tal como es el caso que nos ocupa.

Solicito a su despacho un pronto pronunciamiento administrativo, para corregir los errores de procedimiento, que tuvieron ocurrencia en la VIII Asamblea General extraordinaria, en esa última que se realizó el primero de noviembre de 2008, o sea la VIII, y lograr de una vez por todas sacar de este estado de caos e interinidad como se ha venido administrando seccionalmente, hace más de un año nuestra Asociación de pensionados APETELECOM”.

De acuerdo con el aparte transcrito del recurso de reposición interpuesto, se observa que el demandante además de citar de manera expresa las normas o estatutos de la Asociación APETELECOM que en su criterio habían sido violados por la Asamblea de delegados que eligió la junta directiva, mencionó también las razones por las cuales en su criterio se había equivocado la administración, lo cual impedía el registro de dicha junta directiva al haber sido elegida de manera ilegal.

Contrario a esta apreciación, mediante Resolución N° 000140 del 16 de febrero de 2009, la Coordinadora del Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Dirección Territorial Atlántico, al resolver el recurso de reposición interpuesto por el señor Alfonso Rodríguez, resolvió confirmar el Auto N° 0295 del 16 de diciembre de 2008 expresando como fundamento de la decisión la siguiente consideración: “Como quiera que para el caso sub examine, el recurrente no señala si precisa que se aclare, se modifique o revoque la decisión, no es viable ahondar en los argumentos expuestos y la decisión no puede ser otra distinta a la de confirmar la decisión” En esta misma providencia, la Coordinadora concedió para ante su superior funcional el Director Territorial del Ministerio de la Protección Social Atlántico, el recurso de apelación presentado subsidiariamente por el señor Alfonso Rodríguez, observando esta Sala que el mencionado afiliado no obstante habiendo ya interpuesto el recurso de apelación –en forma subsidiaria-, mutuo propio radicó y sustentó el 23 de febrero de 2009 ante el Director Territorial, escrito mediante el cual dijo interponer recurso de apelación contra la Resolución N° 000140 del 16 de febrero de 2009, en el que de manera expresa consignó lo siguiente: “Haciendo uso del beneficio de apelación, que me confiere el Artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, solicitó a su despacho decretar la REVOCATORIA del Auto N° 0295 del 16 de diciembre de 2008 y la Resolución N° 000140 del 16 de febrero de 2009, por las siguientes razones “VIOLACIONES ESTATUTARIAS”, mi petición está sustentada en los siguientes hechos (…)” Posteriormente, no obstante haberse expresado en este segundo escrito de manera enfática, que el objetivo de la apelación era el de obtener de la Administración, la revocatoria tanto del Auto N° 0295 del 16 de diciembre de 2008 como de la Resolución N° 000140 del 16 de febrero de 2009, el Director Territorial del Atlántico del Ministerio de la Protección Social, profirió la Resolución N° 000207 del 10 de marzo de 2009 mediante la cual confirmó el Auto N° 0295, con el argumento de la falta de tecnicismo al no haber expresado el recurrente de manera enfática, cuál era el objetivo pretendido con la interposición de los recursos.

Es así como en la parte considerativa de este acto demandado, consignó: “Analizada la decisión de la A-quo, por medio de la cual resuelve el recurso de reposición, vemos que en los considerando se indica que no basta que se aleguen y sustenten unos hechos como fundamentos de los recursos, sino que es preciso y necesario que con claridad suficiente se establezca la finalidad de las alegaciones; sobre esta decisión, es bueno precisar que el Despacho la encuentra ajustada a la luz de lo sostenido en la jurisprudencia, cuando nos enseña: ‘El Recurso de Reposición tiene por objeto solicitar del funcionario que dictó la providencia reclamada que la aclare, reforme o revoque; aclarar consiste en explicar o despejar los puntos dudosos; reformarla consiste en modificarla en su contenido, es decir, dejar vigente una parte y sin efecto otra, que es sustituida por diversa resolución y, revocarla es dejarla totalmente sin efecto, sea para reemplazarla por otra o derogarla en su totalidad …’ (Consejo de Estado, Sala de Negocios Generales, Sentencia del 25 de enero de 1963.Consejero Ponente: Dr. Alfonso Meluk, Actor: Evangelista Castro Viuda de Ortega.

Anales del Consejo de Estado, t. LXVI, núms. 401 y 402, ps. 99 y ss) Considera el Despacho que con ello está indicando que al interponerse un recurso de reposición no basta solamente que se sustente y aleguen hechos, sino que se indique el objeto del mismo, ya sea para aclarar, modificar o revocar, como lo enseña el numeral 1° del Artículo 50 del CCA y sostenido por la Jurisprudencia, por lo que el Despacho comparte en su integridad la decisión del A-quo, contenidas en la Resolución N° 000140 de febrero 16 de 2009 que decide el recurso de reposición y el Auto N° 0295 de diciembre 16 de 2008, por medio del cual se inscribe la Junta Directiva Seccional Barranquilla APETELECOM.” De acuerdo con lo analizado, esta Sala observa que la segunda instancia en sede gubernativa para dicha época, no se percató que el recurso de apelación de manera expresa indicó que su objetivo era el de “REVOCAR” tanto el Auto N° 0295 del 16 de diciembre de 2008 como la Resolución N° 000140 del 16 de febrero de 2009.

Así mismo, se evidencia que el aporte jurisprudencial de la sentencia proferida por esta Corporación, fue interpretado de manera tergiversada y sesgada por la Administración demandada, como quiera que el actor lo que pretendía era precisamente lo que el precedente jurisprudencial apreció respecto del verbo REVOCAR consignado en el artículo 50 CCA, al pretender que el Ministerio de la Protección Social dejara totalmente sin efecto la decisión de registrar la junta directiva de APETELECOM consignada en el Auto N° 0295 de 2008, debido a que había sido elegida en su criterio con desconocimiento de las normas estatutarias de la asociación. Como quiera que los recursos de ley, se encuentran concebidos como elementos de defensa a través de los cuales toda persona que se sienta o considere afectada por determinada decisión de naturaleza administrativa o judicial, bien podía el demandante solicitar que fuera sometido a nuevo análisis y estudio, la decisión de registrar la junta directiva consignada en el Auto N° 0295 del 16 de diciembre de 2008, con el fin de que fuera como lo enlista el artículo 50 del CCA, revocada, modificada o aclarada, lo cual sin duda constituye expresión de la garantía a un debido proceso.

Al expresar la voluntad de interponer el recurso, es lógico que se le exija al recurrente una carga mínima de sustentación de dicho recurso, carga procesal que no debe llevarse al extremo de negarle al suplicante la posibilidad de responderle el fondo del asunto controvertido, cuando del texto y contenido del escrito se entienda y deduzca diáfanamente cuál es la intención de lo pretendido, - modificar, aclarar, o revocar como aconteció en el sub lite.

La actitud omisiva de la Administración desconoció la obligación que tenía de efectuar un examen riguroso y jurídico de los argumentos consignados en los recursos según los cuales, no debió ordenar el registro de la Junta Directiva de APETELECOM Seccional Barranquilla porque supuestamente se desconocieron los estatutos de la Asociación y el reglamento de la Asamblea de afiliados.

De acuerdo con lo expuesto, erró la Administración al considerar en los actos acusados, la supuesta ausencia del objetivo o finalidad pretendida a través de los recursos interpuestos, aduciendo falta de tecnicismo porque supuestamente el recurrente no expresó en sede gubernativa el objetivo pretendido, pues el actor de manera expresa al sustentar el recurso de apelación solicitó que se “revocaran” los actos recurridos.

Por contera dado lo expuesto, esta omisión se traduce sin dubitación alguna, en la violación de las normativas constitucionales consagradas en los artículos 29, 209 y 228, aplicables no solo a las actuaciones adelantadas por las autoridades judiciales sino también a las adelantadas por la Administración, como quiera que el Ministerio demandado desconoció los principios que orientan la actuación administrativa y transgredió el debido proceso del demandante, al haber pretermitido la resolución de fondo de la controversia por él planteada.

Observa la Sala, en virtud de lo expuesto, que la actuación demandada se podría encajar en lo que la doctrina constitucional ha denominado defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, el cual se puede también hacer evidente en las actuaciones adelantadas por las autoridades administrativas, como aconteció en el presente caso. Al respecto la Corte Constitucional trazó la siguiente línea jurisprudencial[22]: “El defecto procedimental por exceso ritual manifiesto puede entenderse, en términos generales, como el apego estricto a las reglas procesales que obstaculizan la materialización de los derechos sustanciales, la búsqueda de la verdad y la adopción de decisiones judiciales justas.

En otras palabras, por la ciega obediencia al derecho procesal, el funcionario judicial abandona su rol como garante de la normatividad sustancial, para adoptar decisiones desproporcionadas y manifiestamente incompatibles con el ordenamiento jurídico. Bajo este supuesto, la validez de la decisión adoptada judicialmente no solo se determina por el cumplimiento estricto de las reglas procesales, sino que además depende de la protección de los derechos sustanciales.

Por ello, ha sostenido la Corte, el sistema procesal moderno no puede utilizarse como una razón válida para negar la satisfacción de tales prerrogativas, en la medida que la existencia de las reglas procesales se justifica a partir del contenido material que propenden.” (subrayas fuera de texto) Por su parte, en cuanto al imperativo legal de darle prelación al derecho sustancial frente al procedimental o formal, la Guardiana de la Carta Política, señaló[23]: “Los actos administrativos expedidos por las autoridades de los diferentes órdenes territoriales existen y son válidos desde el momento mismo de su expedición, pero no producen efectos jurídicos, es decir, no tienen fuerza vinculante, sino a partir de que se realiza su publicación, en tratándose de actos administrativos de carácter general, o su notificación cuando se trata de actos administrativos de carácter particular.

Sólo a partir de este momento, serán obligatorios y oponibles a terceros. (…) Cuando el artículo 228 de la Constitución Política establece la prevalencia del derecho sustancial, está reconociendo que el fin de la actividad estatal en general, y del procedimiento administrativo en particular, es la realización de los derechos consagrados en abstracto por el derecho objetivo.

En esa medida, dicha prevalencia del derecho sustancial significa que el proceso es un medio y que, por lo mismo, las normas procesales deben aplicarse con un fin, consistente en la realización de los derechos reconocidos en la ley sustancial. Además, es preciso destacar que lo formal y lo sustancial no son materias excluyentes, como ocurre en el caso de las normas que se revisan; antes por el contrario, ciertas formalidades, como la de la publicación (en el diario o boletín oficial), o la notificación, según el caso, garantizan la efectividad del derecho sustancial.” (subrayas y negritas nuestras) En vista de que se encontró acreditada la causal de nulidad invocada por la parte demandante, en el sentido de que los actos demandados fueron expedidos con desconocimiento de las normas constitucionales y legales que debieron haber sido atendidas por el Ministerio del Trabajo, entidad que se abstuvo de resolver los recursos interpuestos contra el Auto N° 0295 del 16 de diciembre de 2008, anteponiendo un tecnicismo procesal que no es evidente, lo que procede es declarar la nulidad de los actos demandados como así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En lo que respecta a la solicitud de restablecimiento del derecho, que en los términos del apoderado del actor consiste en que se deje sin efecto la orden de registro de la Junta Directiva de APETELECOM Seccional Barranquilla y se disponga la realización de una nueva Asamblea Ordinaria, esta Sala no lo declarará por cuanto se tiene pendiente la resolución de los recursos de reposición y apelación interpuestos por el actor en contra del Auto N° 0295 del 16 de diciembre de 2008, para lo cual se dispondrá que por Secretaría de esta Sección se remita el expediente a la Dirección Regional Atlántico del Ministerio del Trabajo, para que proceda de conformidad.

La Sala concluye en vista de configurarse la causal de anulación por violación al debido proceso, al no darse cumplimiento al presupuesto de la prevalencia del derecho sustancial frente al formal, que lo procedente es declarar la nulidad de la Resolución N° 000140 del 16 de febrero de 2009 y de la Resolución N° 000207 del 10 de marzo de 2009 actos proferidos por la Coordinadora Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Dirección Territorial Atlántico y por el Director Territorial del Atlántico del Ministerio de la Protección Social de la época hoy Ministerio del Trabajo. 3.Sobre la condena en costas Es importante destacar que no procede de manera automática, pues como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.

Por ello, al observar que en el trámite del proceso no se causaron, esta Sala no condenará en costas a la parte demandada. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA ARTÍCULO PRIMERO.- DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución N° 000140 del 16 de febrero de 2009 acto proferido por la Coordinadora Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Dirección Territorial Atlántico, así como la nulidad de la Resolución N° 000207 del 10 de marzo de 2009 proferida por el Director Territorial del Atlántico del Ministerio de la Protección Social de la época hoy Ministerio del Trabajo, con fundamento en las consideraciones esgrimidas en la parte motiva de esta decisión.

ARTÍCULO SEGUNDO. - Por la Secretaría de esta Sección, REMÍTASE el expediente a la Dirección Regional Atlántico del Ministerio del Trabajo, para que resuelva el fondo de los recursos de reposición y apelación interpuestos por el señor Alfonso Rodríguez Cruz, en contra del Auto N° 0295 del 16 de diciembre de 2008.

ARTÍCULO TERCERO. - No condenar en costas a la parte demandada. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISETT IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER SALVAMENTO DE VOTO ----------------------- [1][2] La demanda inicialmente se presentó el 21 de julio de 2009 ante los Juzgados Administrativos del Circuito de Barranquilla, siendo asignada por reparto al Juzgado Segundo Administrativo de Barranquilla que mediante sentencia del 27 de julio de 2010, declaró probada de oficio la excepción de caducidad de la acción y denegó las suplicas de la demanda (folios 356- 359).

Contra esta providencia se interpuso recurso de apelación y encontrándose pendiente de resolver, el Tribunal Administrativo del Atlántico mediante providencia del 13 de abril de 2012, declaró la nulidad de todo lo actuado desde la admisión de la demanda manteniendo incólumes las pruebas recaudadas y remitió el expediente al Juzgado Segundo Administrativo de Barranquilla para que por su conducto lo remitiera por competencia a esta Corporación (folios 387-392).

Posteriormente el Despacho Ponente mediante Auto del 24 de abril de 2014 admitió la demanda (folios 401-402) disponiendo la notificación personal únicamente al Director Territorial del Atlántico del Ministerio de la Protección Social y no vinculó a la Junta Directiva de APETELECOM [3] Sentencia del 25 de enero de 1963 M.P. Alfonso Meluk [4] Folio 418 [5] Folio 439 así lo certificó informe secretarial de la Sección Segunda [6] Folios 431-433 [7] Folios 435-438 [8] Artículo 128 numeral 2°: De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, con excepción de los de carácter laboral.

No obstante, las controversias sobre los actos de declaratoria de unidad de empresa y calificación de huelga son de competencia del Consejo de Estado en única instancia. [9] Sentencia del 29 de abril de 2010 radicación número 11001-03-25-000- 2006-00111-00 M.P. Alfonso Vargas Rincón [10] Sentencia del 31 de enero de 2019 radicación número 11001-03-24-000- 2004-00405-00 M.P: Oswaldo Giraldo López [11] Auto de Sala Unitaria proferida el 11 de marzo de 2016 Radicación número: 11001-03-25000-2015-00388-00(0850-15) M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez [12] Folios 14-15 [13] Folios 25-29 [14] Folios 17-19 [15] Folios 20-24 [16] Folios 29-31 [17] Folios 32-40 [18] Folios 41-64 [19] Folios 65-87 [20] Folios 90-100 [21] Sentencia del 31 de enero de 2019 radicación número: 11001-03-24-000- 2007-00405-00 M.P. Oswaldo Giraldo López [22] Folios 25-28 [23] Sentencia SU-061 del 7 de junio de 2018 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez [24] Sentencia C-957 del 1° de diciembre de 1999 M.P. Álvaro Tafur Galvis