ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / IMPROCEDENCIA DEL ARGUMENTO NUEVO – Los argumentos expuestos en sede de tutela no fueron puestos a consideración del juez natural dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA – Superó los seis meses a partir de la notificación de la providencia acusada / FLEXIBILIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE INMEDIATEZ DE LA ACCIÓN DE TUTELA – La sentencia SU-146 de 2020 no constituye un hecho nuevo que justifique la contabilización del término de inmediatez desde un momento diferente al de la notificación del fallo objetado / AUSENCIA DE CONFIGURACIÓN DEL HECHO NUEVO Del análisis de los anteriores argumentos, así como de los argumentos que sustentaron el recurso de reposición elevado ante el fallo disciplinario de 16 de enero de 2009, visibles en el fallo de 17 de febrero de 2009, aportado al expediente, la Sala observa que, en efecto, como fue determinado por el juez de tutela de primera instancia, los argumentos relativos a la ausencia de una segunda instancia en el proceso disciplinario adelantado contra el actor no fueron manifestados por este en la oportunidad procesal adecuada, por lo que no puede ahora pretender suplir dicha inacción a través de la acción de tutela, máxime cuando las decisiones censuradas se adoptaron hace mas de once años.
En efecto, aun cuando consta en el fallo de única instancia que el apoderado del actor se refirió extensamente a cada uno de los cargos elevados en contra de su cliente, y a algunos aspectos procesales del proceso disciplinario, en ningún momento hizo referencia a la supuesta vulneración derivada del conocimiento del proceso por parte del Procurador General de la Nación en única instancia, como tampoco lo hizo en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho cuya sentencia también objeta en la presente acción, que es realmente sobre la que el juez constitucional, de superarse los requisitos generales, efectuaría el análisis por tratarse de la decisión judicial que efectuó el estudio de legalidad de la sanción disciplinaria impuesta por la autoridad administrativa.
En este sentido, la Sala confirmará el fallo de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por falta del requisito de subsidiariedad. (…) De otra parte, conforme con las actuaciones surtidas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2011-00236-00, la Sala observa que la sentencia de 17 de abril de 2013, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, denegó las pretensiones de la demanda en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que el actor promovió contra la Procuraduría General de la Nación, se notificó mediante edicto desfijado el 13 de agosto de 2013, fecha a partir de la cual se verificará el cumplimiento del requisito de inmediatez.
Como la solicitud de amparo fue promovida el 13 de noviembre de 2020, transcurrieron siete (7) años y tres (3) meses entre el momento de la notificación y el de la interposición de la acción constitucional, término que desborda el límite establecido, por regla general, jurisprudencialmente por la Sala Plena de esta Corporación y la Corte Constitucional, como fue establecido en primera instancia. En el escrito de impugnación, el actor adujo que en el caso el requisito de procedibilidad de la inmediatez se debe flexibilizar y acceder así al estudio de fondo de la solicitud, dado que la sentencia SU-146 de 2020 constituye un hecho nuevo que permite acudir ante el Juez de tutela en la actualidad, “puesto que dicho precedente jurisprudencial sí guarda tintes de similitud con la situación que nos atañe, y primordialmente por la tesis que aborda la Corte Constitucional en atención a lo dicho con respecto a la doble conformidad y doble instancia, lo que resulta a lugar y necesario por el incumplimiento del ordenamiento jurídico de regular los procesos de única instancia en el campo de los procesos adelantados vía administrativa y como se ha dicho y se reitera, se encuentran en contra vía del bloque de constitucionalidad”.
Para la Sala, dicho argumento no es de recibo, habida cuenta de que la sentencia SU-146 de 2020 no constituye un hecho nuevo que justifique la contabilización del término de inmediatez desde un momento diferente al de la notificación del fallo objetado, ni se eleva como una circunstancia para que el juez de tutela pueda flexibilizar dicho requisito para la presentación de la acción de tutela contra providencias judiciales, por lo que la Sala confirmará la decisión impugnada.
(…) En efecto, aun cuando el actor considere que la mencionada sentencia de unificación constituye un hecho nuevo que le permite acudir a la acción constitucional por fuera del término de inmediatez de los seis meses que ha precisado como plazo razonable, por regla general, la jurisprudencia de esta Corporación y la Corte Constitucional cuando se cuestionan providencias judiciales, lo cierto es que en tanto en aquella no se fijó una nueva posición sobre el asunto objeto de debate, ni su aparición cambió de manera drástica las circunstancias del caso concreto, el conteo de la inmediatez debe realizarse desde el momento de notificación del fallo cuestionado, por lo que dicho argumento será descartado.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04758-01(AC) Actor: DANIEL ANDRÉS GARCÍA ARIZABALETA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Tutela contra providencia judicial.
Derecho a la doble instancia en materia disciplinaria. Requisitos generales de subsidiariedad e inmediatez SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el señor Daniel Andrés García Arizabaleta, en nombre propio, contra la sentencia de 15 de diciembre de 2020[1], dictada por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela de la referencia, en la que la que se declaró improcedente por desatender los requisitos de subsidiariedad e inmediatez.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos Del expediente se pueden extraer los siguientes hechos relevantes: El accionante afirmó que, a través de auto de 25 de enero de 2007, se inició una indagación preliminar en su contra con ocasión de una queja anónima recibida en la Procuraduría General de la Nación, por las presuntas irregularidades en que habría incurrido al posesionarse como Director del Invías y de Coldeportes sin el cumplimiento de los requisitos establecidos para el ejercicio de dichos cargos.
Refirió que el 9 de marzo de 2007, se dio apertura a la investigación disciplinaria en su contra, por lo que el 11 de noviembre de 2008 la Directora Nacional de Investigaciones Especiales (E) de la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio de la delegación impartida, profirió fallo de primera instancia en el asunto, el cual fue declarado nulo el 10 de noviembre de 2008, luego de que el Procurador General de la Nación avocara conocimiento del trámite disciplinario.
Sostuvo que la Procuradora General de la Nación (E), asumió el conocimiento del proceso y, en virtud de lo dispuesto en el artículo 89 del Decreto 262 de 2000, el 6 de enero de 2009 profirió fallo sancionatorio de destitución e inhabilidad general de 15 años, el cual fue objeto de reposición y confirmado el 17 de febrero de 2009, decisión disciplinaria acatada por el Gobierno Nacional en el Decreto Nº 862 de 16 de marzo de 2009.
Por último, indicó que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuso demanda contra la Procuraduría General de la Nación, con el fin de controvertir las decisiones sancionatorias proferidas en su contra, cuyo conocimiento correspondió a la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que mediante sentencia de 17 de abril de 2013, declaró no probadas las excepciones propuestas por el Ministerio de Transporte y la Procuraduría General de la Nación, y negó las pretensiones. 2.
Fundamentos de la acción El accionante consideró que la providencia de 17 de abril de 2013, mediante la cual la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró no probadas las excepciones propuestas por el Ministerio de Transporte y la Procuraduría General de la Nación y negó las pretensiones de la acción, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que impetró contra la Procuraduría General de la Nación, vulneran sus derechos fundamentales al debido proceso, a la doble instancia, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, en tanto, indicó, tal como lo señaló la Corte Constitucional en sentencia SU-146 de 2020, “es indudable que el derecho fundamental a la impugnación de la sentencia penal condenatoria involucra la existencia de una posición que exige la existencia de un mecanismo amplio e integral, en el marco del derecho al debido proceso en materia penal, que opera como regla de derecho y cuya aplicación es inmediata”.
Sostuvo que el proceso disciplinario de unica instancia adelantado en su contra estuvo impregnado de irregularidades, y que “no se le otorgó la posibilidad de que su fallo fuera estudiado en una doble instancia, una doble conformidad, en aras de evitar una condena sin filtro superior, y no por tratarse de una solicitud caprichosa si no en exigencia y cumplimiento de lo estipulado por tratados internacionales adoptados por nuestro ordenamiento jurídico y contemplado en la Norma Constitucional”.
Aseveró que si bien la sentencia SU-146 de 2020, se profirió en el marco de un asunto penal, “la génesis del derecho penal como del derecho disciplinario es el ius puniendi del Estado. Tan así es que, en ambos contextos estamos enfrentados a los principios de irretroactividad, tipicidad, non bis in ídem y culpabilidad”. 3. Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “PRIMERO: TUTELAR los derechos Constitucionales Fundamentales a: la igualdad, el debido proceso, la doble instancia y al acceso a la administración de justicia.
SEGUNDO: REVOCAR el fallo sancionatorio de única instancia proferido por la Procuraduría General de la Nación.
TERCERO: DEJAR SIN EFECTOS: las demás actuaciones adelantadas por la Procuraduría General de la Nación.
CUARTO: REVOCAR las decisiones adoptadas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, incluyendo el fallo contenido en providencia del 17 de abril de 2013, con radicación número 11001032500020110023600 (0800-2011).
QUINTO: DEJAR SIN EFECTOS: las demás actuaciones adelantadas.
SEXTO: QUE SE ORDENE A la Procuraduría General de la Nación a dar cumplimiento a lo preceptuado en los artículos 277 y 31 de la Constitución Política, iniciando el trámite para resolver la solicitud de impugnación de la condena en única instancia proferida por la Procuraduría General de la Nación, en contra del señor Daniel García Arizabaleta”. 4.
Pruebas relevantes Se allegó copia de las actuaciones proferidas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado Nº 2011-00236-00, actor: Daniel García Arizabaleta. 5. Trámite procesal Por auto de 18 de noviembre de 2020, la Sección Segunda, Subsección “B” de esta Corporación admitió la demanda y ordenó notificar al demandante y a las autoridades judiciales accionadas. 6.
Oposición 6.1. Respuesta del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” El actual titular del despacho que conoció del proceso que originó la controversia rindió informe en el manifestó que la acción de tutela no cumple con el requisito de la inmediatez, por cuanto se dirige contra dos decisiones de la Procuraduría General de la Nación que datan del 6 de enero y 17 de febrero de 2009, por lo que en el caso han pasado más de 11 años entre la adopción de la última de ellas y la interposición de la acción constitucional.
Indicó que en la sentencia objetada se examinó la legalidad de las decisiones proferidas por la Procuraduría General de la Nación y que el demandante no hizo ningún planteamiento relacionado con el derecho a una segunda instancia en el proceso disciplinario, por lo que la razón de inconformidad que ahora se expone es nueva y, en tal sentido, no es procedente afirmar o concluir que la decisión judicial objetada afectó un derecho fundamental del accionante cuando ni siquiera en el momento correspondiente se expuso dicha consideración. Por último, adujo que, en todo caso, el planteamiento central expuesto por el accionante no tiene vocación de prosperidad, pues su pretensión se soporta en lo que sucede en el derecho penal y, aclaró, en el proceso disciplinario se considera que los procesos de única instancia sí están acordes al ordenamiento jurídico vigente y a las normas convencionales sobre la materia. 6.2.
Respuesta de la Procuraduría General de la Nación A través de apoderado judicial, la entidad solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, en tanto, indicó, este no es el mecanismo idóneo para debatir la legalidad de los actos administrativos que se expidieron en ejercicio de la potestad disciplinaria. Señaló que de acuerdo con el artículo 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción constitucional solo procede cuando no se dispone de otro mecanismo o medio de defensa para el amparo de los derechos fundamentales, o cuando se interpone como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, lo que no ocurre en el presente caso.
Indicó que respecto de la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos sancionatorios, la Corte Constitucional en sentencia SU-355 de 2015, sostuvo que esta es excepcional, dado que el ordenamiento jurídico prevé medios ordinarios idóneos para adelantar su control judicial, por lo que se requiere demostrar (i) la existencia de motivos serios y razonables que indiquen la posible violación de garantías constitucionales o legales;
(ii) la demostración de que el perjuicio puede conducir a la afectación grave de un derecho fundamental; (iii) la verificación de que el daño es cierto e inminente –de manera que la protección sea urgente-; (iv) que se trate de derechos cuyo ejercicio se encuentre temporalmente delimitado; y (v) que los medios disponibles no sean lo suficientemente ágiles para juzgar la constitucionalidad y legalidad de los actos sancionatorios”, situación que considera no configurada por lo que solicitó desestimar las súplicas del actor. 7.
Sentencia de tutela impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, mediante sentencia de 15 de diciembre de 2020, declaró improcedente la acción por no cumplir los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, en tanto, indicó, el cargo traído por el actor relacionado con el presunto desconocimiento del derecho a la doble instancia al habérsele adelantado un proceso disciplinario sancionatorio de única instancia no fue planteado en su momento ante las autoridades disciplinaria y judicial que conocieron del asunto, aunado al hecho de que las decisiones disciplinarias datan del 6 de enero y 17 de febrero de 2009, siendo ejecutadas por el Gobierno Nacional mediante Decreto N° 862 de 16 de marzo de 2009, por lo que el actor acudió al juez de tutela después de más de diez años de ser sancionado por la Procuraduría General de la Nación. Sostuvo que si bien el actor señaló en el escrito de tutela que la sentencia SU-146 de 2020, constituye un hecho nuevo que le permite acudir ante el juez de tutela, dicho argumento no era válido, en tanto esa sentencia no cuenta con ninguna similitud respecto de su situación personal, a lo que agregó que no se encuentra justificación del por qué, desde tiempo atrás, el accionante no alegó el desconocimiento de su derecho a la doble instancia al ser investigado y sancionado en un proceso de única instancia, sino solo muchos años después. Afirmó que la Corte Constitucional, en la citada sentencia de unificación, fue clara en identificar el asunto decidido, los parámetros fijados respecto al derecho a impugnar en materia penal sentencias condenatorias proferidas en contra de aforados constitucionales y a partir de qué momento se constituyó el mismo, es decir, 30 de enero de 2014 fecha en la cual la Corte Interamericana de Derechos Humanos emitió la Sentencia en el caso Liakat Ali Alibux vs. Suriname, sin dejar margen de interpretación distinta como lo pretende el actor.
Finalmente, señaló que en el caso no se cumplen los requisitos de subsidiariedad e inmediatez para acudir a la protección constitucional, como consecuencia del propio actuar del accionante, quien no expuso en la debida oportunidad y ante la autoridad competente su inconformidad de ser sancionado disciplinariamente en un proceso de única instancia. 8.
Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el accionante impugnó el fallo de primera instancia y solicitó que se revocara, en escrito en el que sostuvo que en el caso no puede tomarse como punto de partida para el conteo de la inmediatez la sanción impuesta por la Procuraduría General de la Nación, pues “se acude a este mecanismo de tutela como último recurso para la protección del derecho fundamental, tras haber agotado la vía administrativa y el desgaste de todo un proceso jurisdiccional en lo contencioso administrativo”.
Afirmó que aun cuando los fallos sancionatorios que trajeron consigo la inhabilidad para ejercer funciones públicas datan del 6 de enero y 17 de febrero de 2009, siendo ejecutados por el Gobierno Nacional mediante Decreto N° 862 de 16 de marzo de 2009, “las consecuencias de la mala práctica de la administración, aún siguen generando perjuicios irremediables, puesto que continua la transgresión a mis derechos fundamentales al encontrarse vigente dicha sanción de inhabilidad”.
Reiteró que la sentencia SU-146 de 2020 sí constituye un hecho nuevo que permite acudir ante el Juez de tutela en la actualidad, “puesto que dicho precedente jurisprudencial sí guarda tintes de similitud con la situación que nos atañe, y primordialmente por la tesis que aborda la Corte Constitucional en atención a lo dicho con respecto a la doble conformidad y doble instancia, lo que resulta a lugar y necesario por el incumplimiento del ordenamiento jurídico de regular los procesos de única instancia en el campo de los procesos adelantados vía administrativa y como se ha dicho y se reitera, se encuentran en contra vía del bloque de constitucionalidad”.
De otra parte, sostuvo que no es de recibo la afirmación que hace el a quo al señalar que en su momento no se manifestó cuestionamiento alguno sobre los presuntos yerros en que incurrió el proceso sancionatorio disciplinario y el fallo dictado por la jurisdicción contencioso administrativa, pues entre los argumentos citados en el escrito de tutela se encuentran los relativos a las irregularidades procesales presentadas en el proceso sancionatorio adelantado por la Procuraduría General de la Nación, y los “yerros procesales entre en las cuales se cuestionó en su momento el giro que se le dio al proceso sancionatorio al pasar de un proceso de doble instancia a un proceso de única instancia, irregularidad legitimada por el PROCURADOR de turno y respaldada por el JUZGADOR conocedor de la acción contenciosa administrativa interpuesta en su momento”.
Por último, indicó que si bien es cierto que el ordenamiento jurídico disponía de las herramientas para hacer valer los derechos aducidos, estos no fueron eficaces ni idóneos para la protección del derecho, “no por tratarse de un capricho del recurrente, sino por el contrario, por tratarse de una normatividad evidentemente en contravía de lo dispuesto por el ordenamiento constitucional en lo referente al derecho a una doble conformidad y a la extensión de su aplicabilidad a las actuaciones administrativas como lo dispone el debido proceso.
Así las cosas, se considera no ajustada a derecho la decisión adoptada por el Juez que conoció en su momento del proceso contencioso, porque no existió un estudio íntegro de la aplicación de la norma que sustentó la tesis del fallo, puesto que allí se evidencia que es contradictoria del bloque de constitucionalidad por los argumentos expuesto y desarrollados en el escrito de tutela”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala, en los términos del escrito de impugnación, determinar si la acción de tutela es improcedente por desatender los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, o si se debe acceder a su estudio de fondo, en tanto, conforme con el accionante, el requisito de procedibilidad se debe flexibilizar en el caso, dado que la sentencia SU- 146 de 2020 constituye un hecho nuevo que permite acudir ante el juez de tutela en la actualidad, “puesto que dicho precedente jurisprudencial sí guarda tintes de similitud con la situación que nos atañe, y primordialmente por la tesis que aborda la Corte Constitucional en atención a lo dicho con respecto a la doble conformidad y doble instancia, lo que resulta a lugar y necesario por el incumplimiento del ordenamiento jurídico de regular los procesos de única instancia en el campo de los procesos adelantados vía administrativa y como se ha dicho y se reitera, se encuentran en contra vía del bloque de constitucionalidad”. 3.
El carácter subsidiario de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
Destaca esa disposición que dicha solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. A su turno, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en los siguientes términos: “(..) La acción de tutela no procederá: 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”. Tanto la Constitución Política como el Decreto 2591 de 1991, dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción de tutela es procedente o, si por el contrario, existen otros medios jurídicos que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor.
Siguiendo estos parámetros, la jurisprudencia constitucional ha extendido los efectos del requisito de subsidiariedad, al considerar que el sólo hecho de que existan otros medios de defensa judicial, no hace que automáticamente la acción de tutela se torne improcedente, ya que bajo ciertas circunstancias el carácter subsidiario y residual de la misma puede llegar a tener algunas excepciones.
Así lo precisó la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia SU- 263 de 2015[2]: “(i) Cuando los medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados; (ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales.
(iii) Cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela."[3] (Negrilla por fuera del texto) De esta forma, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido para restringir su procedencia, como quiera que el sistema judicial permite a las personas valerse de diversas acciones ordinarias y extraordinarias que pueden ser eficaces para la defensa de sus derechos[4], ya que si bien, la regla de la subsidiariedad debe aplicarse de forma general para determinar la procedencia de la acción de tutela, el juez constitucional puede llegar a intervenir en algunos casos en los que se demuestre que no existe otro medio de defensa judicial o que a pesar de existir no es idóneo ni eficaz, cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable o cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional, lo anterior, teniendo en cuenta que la finalidad de la acción de amparo es la protección de los derechos fundamentales.
En conclusión, para la procedencia de la acción de tutela cuando exista otro medio de defensa judicial, el juez constitucional debe tener en cuenta la eficacia e idoneidad del otro medio, o si se encuentra frente a un perjuicio irremediable, circunstancias que son determinantes a fin de valorar la procedencia formal del amparo constitucional. 4.
Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.
Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto.
Sin embargo, la Corte Constitucional[5] ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados.
En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial.
Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” [6] La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar[7], en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez.
Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 2016[8], así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales.
En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados.
De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela.
Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”[9] Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[10] estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional[11]. 5.
Estudio y solución del caso concreto 5.1. Como quiera que fue la razón en la que se sustentó la decisión de primera instancia y el objeto de la impugnación presentada, la Sala debe verificar si la presente acción de tutela cumple los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, pertinentes para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
En la impugnación, respecto del requisito de subsidiariedad, el accionante manifestó que, en su criterio, no es de recibo la afirmación que hace el a quo al señalar que, en su momento, no se manifestó cuestionamiento alguno sobre el hecho de que el conocimiento del proceso disciplinario hubiese sido avocado en única instancia, pues, adujo, entre los argumentos citados en el escrito demanda se encuentran los relativos a los “yerros procesales entre en las cuales se cuestionó en su momento el giro que se le dio al proceso sancionatorio al pasar de un proceso de doble instancia a un proceso de única instancia, irregularidad legitimada por el PROCURADOR de turno y respaldada por el JUZGADOR conocedor de la acción contenciosa administrativa interpuesta en su momento”.
Para el efecto, citó el siguiente aparte del escrito de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que impetró: “Al desarrollar el concepto de violación dijo que los actos acusados vulneraron el debido proceso y el derecho de defensa, al ser expedidos por un funcionario que está incurso en una causal de impedimento; falta de competencia de la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales para conocer del proceso; existencia de irregularidades procesales de carácter probatorio; ausencia de pronunciamiento dentro del término legal (artículo 147 de la Ley 734 de 2002) frente a las nulidades propuestas, desconocimiento de la jurisprudencia de la Corte Constitucional C-1071 02 que establece el funcionario competente y el trámite del proceso disciplinario, indebida acumulación de procesos y notificación del fallo según el artículo 91 de la Ley 734 de 2002; falta de motivación y desviación de poder al calificar la falta como dolosa cuando se ha demostrado que fue culposa”.
Del análisis de los anteriores argumentos, así como de los argumentos que sustentaron el recurso de reposición elevado ante el fallo disciplinario de 16 de enero de 2009, visibles en el fallo de 17 de febrero de 2009, aportado al expediente, la Sala observa que, en efecto, como fue determinado por el juez de tutela de primera instancia, los argumentos relativos a la ausencia de una segunda instancia en el proceso disciplinario adelantado contra el actor no fueron manifestados por este en la oportunidad procesal adecuada, por lo que no puede ahora pretender suplir dicha inacción a través de la acción de tutela, máxime cuando las decisiones censuradas se adoptaron hace mas de once años.
En efecto, aun cuando consta en el fallo de única instancia que el apoderado del actor se refirió extensamente a cada uno de los cargos elevados en contra de su cliente, y a algunos aspectos procesales del proceso disciplinario, en ningún momento hizo referencia a la supuesta vulneración derivada del conocimiento del proceso por parte del Procurador General de la Nación en única instancia, como tampoco lo hizo en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho cuya sentencia también objeta en la presente acción, que es realmente sobre la que el juez constitucional, de superarse los requisitos generales, efectuaría el análisis por tratarse de la decisión judicial que efectuó el estudio de legalidad de la sanción disciplinaria impuesta por la autoridad administrativa.
En este sentido, la Sala confirmará el fallo de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por falta del requisito de subsidiariedad. 4.2. De otra parte, conforme con las actuaciones surtidas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2011-00236- 00[12], la Sala observa que la sentencia de 17 de abril de 2013, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, denegó las pretensiones de la demanda en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que el actor promovió contra la Procuraduría General de la Nación, se notificó mediante edicto desfijado el 13 de agosto de 2013, fecha a partir de la cual se verificará el cumplimiento del requisito de inmediatez.
Como la solicitud de amparo fue promovida el 13 de noviembre de 2020[13], transcurrieron siete (7) años y tres (3) meses entre el momento de la notificación y el de la interposición de la acción constitucional, término que desborda el límite establecido, por regla general, jurisprudencialmente por la Sala Plena de esta Corporación y la Corte Constitucional, como fue establecido en primera instancia. En el escrito de impugnación, el actor adujo que en el caso el requisito de procedibilidad de la inmediatez se debe flexibilizar y acceder así al estudio de fondo de la solicitud, dado que la sentencia SU-146 de 2020 constituye un hecho nuevo que permite acudir ante el Juez de tutela en la actualidad, “puesto que dicho precedente jurisprudencial sí guarda tintes de similitud con la situación que nos atañe, y primordialmente por la tesis que aborda la Corte Constitucional en atención a lo dicho con respecto a la doble conformidad y doble instancia, lo que resulta a lugar y necesario por el incumplimiento del ordenamiento jurídico de regular los procesos de única instancia en el campo de los procesos adelantados vía administrativa y como se ha dicho y se reitera, se encuentran en contra vía del bloque de constitucionalidad”.
Para la Sala, dicho argumento no es de recibo, habida cuenta de que la sentencia SU-146 de 2020 no constituye un hecho nuevo que justifique la contabilización del término de inmediatez desde un momento diferente al de la notificación del fallo objetado, ni se eleva como una circunstancia para que el juez de tutela pueda flexibilizar dicho requisito para la presentación de la acción de tutela contra providencias judiciales, por lo que la Sala confirmará la decisión impugnada.
Sobre el particular, se ha expresado la Corte Constitucional de la siguiente manera[14]: “43. Igualmente, la jurisprudencia constitucional ha precisado que no en todos los casos una sentencia de unificación puede constituirse en un hecho nuevo, susceptible de ser valorado por el juez de tutela como un elemento adicional que implica la contabilización del término razonable de interposición (presupuesto de inmediatez) desde otro momento en las acciones de tutela contra providencia judicial.
En particular, únicamente las sentencias de unificación que hubieren modificado drásticamente la jurisprudencia, pueden ser consideradas como un hecho nuevo que permita, a partir de ellas, reexaminar asuntos fundados en hechos acaecidos tiempo atrás, de manera que exista una nueva posición sobre el asunto objeto de debate, es decir, “que cambie de manera drástica las circunstancias del caso concreto”.
No cualquier cambio de posición por parte de las altas cortes constituye un hecho nuevo, comoquiera que ello implicaría que las controversias sometidas a consideración de los jueces naturales nunca tendrían una respuesta definitiva por parte de la administración de justicia, lo que desvanecería por completo la institución de la cosa juzgada, alteraría la seguridad jurídica que con ella se ampara, además de generar un riesgo para la independencia y la autonomía de los jueces, quienes estarían sujetos a decisiones con efectos inter partes, que en principio, no tienen vocación de modificar la fuerza normativa de las decisiones que han sido proferidas para otros casos en concreto”.
En efecto, aun cuando el actor considere que la mencionada sentencia de unificación constituye un hecho nuevo que le permite acudir a la acción constitucional por fuera del término de inmediatez de los seis meses que ha precisado como plazo razonable, por regla general, la jurisprudencia de esta Corporación y la Corte Constitucional cuando se cuestionan providencias judiciales, lo cierto es que en tanto en aquella no se fijó una nueva posición sobre el asunto objeto de debate, ni su aparición cambió de manera drástica las circunstancias del caso concreto, el conteo de la inmediatez debe realizarse desde el momento de notificación del fallo cuestionado, por lo que dicho argumento será descartado.
En ese sentido, en tanto el asunto debatido en la mencionada sentencia de unificación no tuvo una incidencia directa en la apreciación de los fundamentos fácticos del caso que originó la presente controversia, ni a partir de lo allí decidido se justifica reexaminar los hechos del caso del accionante, la aparición de dicha sentencia de unificación en la jurisprudencia no puede considerarse un hecho nuevo que varíe la regla general del conteo de la inmediatez para la presente solicitud.
Se reitera que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual.
En el presente caso, como se indicó en el fallo impugnado, no se presentaron circunstancias especiales, y los motivos manifestados por la parte actora para justificar el retardo en la interposición de la solicitud de amparo y así flexibilizar el requisito de la inmediatez no son de recibo para la Sala, por lo que el requisito se encuentra incumplido.
Sobre el particular, cabe agregar que la imposibilidad de controvertir indefinidamente decisiones judiciales se cimienta en la protección de los principios constitucionales de seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, cuya garantía debe observarse igualmente en las acciones de tutela que se interpongan contra decisiones judiciales.
Se insiste que cuando se cuestionan providencias judiciales dictadas en el marco de las acciones o medios de control que se tramitan en la jurisdicción contencioso administrativa, la oportunidad de la solicitud de amparo, por regla general, es de seis (6) meses, que se determinan a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues la notificación supone que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales.
En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento de los requisitos de subsidiariedad e inmediatez y, en esa medida, se debe confirmar el fallo de primera instancia que la declaró improcedente por la falta de dichos requisitos generales de procedibilidad. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 15 de diciembre de 2020, proferida por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado. Segundo.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Consejera ----------------------- [1] El expediente ingresó al despacho para fallo el 22 de febrero de 2021. [2] Véase al respecto: Corte Constitucional, sentencia T-656 de 2006, M.P. María Victoria Calle Correa, sentencia T-435 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-768 de 2005 M.P. Jaime Araújo Rentería, sentencia T-651 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, y T-1012 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. [3]Corte Constitucional, sentencia SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. [4]Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-301 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo. [5] Corte Constitucional, sentencia T- 123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. [6] Ibídem. [7] Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño, sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T- 1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. [8] Corte Constitucional.
M. P. Alejandro Linares Cantillo. [9] Ibídem. [10] 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) [11] T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y T-619 de 2019, M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo. [12] Conforme con la búsqueda realizada en el aplicativo de la Rama Judicial el día 9 de abril de 2021. [13] Acta de reparto. [14] Sentencia T-461 de 2019, M.P. Alejandro Linares Cantillo.