ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULUDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO ADMINISTRATIVO QUE NIEGA REAJUSTE SALARIAL A MIEMBRO DE LA FUERZA PÚBLICA - Con base al IPC IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Frente a la condena en costa interpuesta al actor / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO - Se aplicaron adecuadamente las normas pertinentes / AUSENCIA DE DEFECTOS FÁCTÍCO, POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECENDENTE Y POR VIOLACIÓN DIRECTA A LA CONSTITUCIÓN Se evidencia que no resulta procedente emitir un estudio de fondo sobre la condena en costas impuesta en el proceso ordinario, dado que tal inconformidad, según el criterio de la Sala mayoritaria, no reviste relevancia constitucional, al comportar un asunto netamente económico que no involucra quebranto de derecho constitucional fundamental alguno, por consiguiente, impide al juez de tutela analizar dicha situación y, en esa medida, esta Sala confirmará la decisión impugnada, en cuanto declaró improcedente la solicitud de amparo en relación con el aludido reproche.
(…) Revisado el fallo censurado se observa que los magistrados demandados analizaron el marco normativo aplicable en materia de reajuste salarial de los miembros de la fuerza pública. (…) En ese orden de ideas, la conclusión a la que se arribó en la sentencia acusada, según la cual no era procedente ordenar el reajuste de la asignación básica del demandante para los años 1997 a 2004 con base en el IPC, resulta razonable, y el hecho de que la controversia objeto de estudio no se hubiera decidido en la forma deprecada por el demandante, no implica per se desconocimiento de garantías superiores.
(…) La aseveración consistente en que se interpretaron de manera errónea o no se aplicaron los artículos 14 de la Ley 100 de 1993 y 1° de la Ley 238 de 1995, carece de asidero jurídico, por cuanto aquellas normas fueron analizadas por las autoridades accionadas, diferente es que no se haya hecho de la manera que pretendía el accionante. (…) Por otro lado, en lo referente al defecto fáctico invocado, se advierte que no se configuró en el presente asunto, pues si bien es cierto que las autoridades accionadas no relacionaron las pruebas allegadas al plenario, también lo es que la controversia giraba en torno a establecer si al actor le generó algún perjuicio los incrementos salariales efectuados entre los años 1997 y 2004 por no tenerse en cuenta el IPC.
(…) Por último, en cuanto al argumento de que la providencia objeto de censura vulnera de manera directa la Constitución Política, al desatender reglas y principios superiores, la Sala considera que carece de asidero jurídico, puesto que aquella, tal como se indicó en líneas anteriores, se fundamentó en el criterio de que no hay lugar a ordenar el incremento de la asignación básica del personal de las fuerzas militares en servicio activo con base en el IPC y está soportada en las pruebas obrantes en el expediente ordinario, por consiguiente, no resulta dable afirmar que vulnere garantías o principios superiores del actor por el hecho de que no se hayan acogido sus pretensiones.
A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que la sentencia cuestionada no adolece de los defectos sustantivo y fáctico, desconocimiento del precedente ni de violación directa de la Constitución, se impone confirmar parcialmente la sentencia impugnada, en el sentido de declarar improcedente la acción de tutela de la referencia respecto de la condena en costas impuesta al actor, y modificarla, para negar la protección constitucional en lo relacionado con la presunta configuración de los mentados defectos.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 1 / LEY 100 DE 1993 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., ocho (8) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04244-01(AC) Actor: JORGE ENRIQUE RODRÍGUEZ BOHÓRQUEZ Demandado: MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el accionante contra la sentencia de 3 de noviembre de 2020, proferida por el Consejo de Estado (subsección C de la sección tercera), que declaró improcedente el trámite constitucional de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. El señor Jorge Enrique Rodríguez Bohórquez, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad, presuntamente quebrantados por los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima.
Como consecuencia de lo anterior, pide se deje sin efectos el fallo de 22 de julio de 2020, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó el de 31 de octubre de 2019, con el que el Juzgado Segundo (2°) Administrativo de Ibagué negó las pretensiones formuladas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional y la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (expediente 73001-33-33-002-2018-00235-01), y lo condenó en costas; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar una nueva providencia en la que se acceda a dichas súplicas y se imponga el pago de costas procesales a las entidades demandadas dentro de esas diligencias. 1.2 Hechos.
Relata el accionante que, con Resolución 4647 de 2010, «[…] la CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES (CREMIL) dispuso el reconocimiento de […] asignación mensual de retiro a [su] favor […], pagadera a partir del 01 de [n]oviembre de 2010 y en cuantía del 74% del sueldo básico de actividad correspondiente a[l grado de sargento primero] en todo tiempo, incluyendo también las partidas legalmente computables», por haber prestado sus servicios al Ejército Nacional.
Que el sueldo básico que devengó durante las anualidades de 1997 a 2004 no fue incrementado de acuerdo con el índice de precios al consumidor (IPC), omisión que afectó «[…] la base sobre la cual se ha liquidado y pagado [su] asignación de retiro […]», razón por la cual el 4 de marzo de 2016 solicitó de la Administración el aludido reajuste, negado mediante oficio 2016-15374 de 11 de los mismos mes y año. Dice que por lo anterior acudió ante la jurisdicción contencioso- administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional y la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (expediente 73001-33-33-002-2018-00235-01), del que conoció el Juzgado Segundo (2°) Administrativo de Ibagué que, con providencia de 31 de octubre de 2019, negó las pretensiones incoadas y lo condenó en costas, determinación confirmada el 22 de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo del Tolima, al considerar que «[…] los incrementos efectuados a [su] asignación básica […] en[tre los años 1997 y 2004] fueron realizados conforme a los lineamientos contenidos en los decretos que para el efecto expidió el Gobierno Nacional, por lo que [su] inaplicación […] no es viable en los términos planteados por aquel».
Que el fallo reprochado adolece de los defectos (i) sustantivo, toda vez que las autoridades accionadas aplicaron en forma indebida, interpretaron de manera errónea y se abstuvieron de emplear «[…] una serie de normas […], al momento de resolver sobre las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento presentada […]», tales como los artículos 14 de la Ley 100 de 1993, 1° de la Ley 238 de 1995 y 271 de la Ley 1450 de 2011, entre otros; y (ii) fáctico, porque «[…] desconoció que […] estaba plenamente acreditado con la […] certificación de sueldos básicos e incrementos anuales expedida por la Sección de Nómina del Ejército Nacional, con la hoja de servicios y con la [constancia] de partidas computables de la asignación de retiro que […] [desde 1997 hasta 2004] se realizaron incrementos anuales de los sueldos básicos en margen inferior al IPC fijado por el DANE para el año inmediatamente anterior […]».
Arguye que la providencia objeto de censura también incurre en desconocimiento del precedente, pues desatiende jurisprudencia «[…] de la Corte Constitucional[1], en [la que] a partir de lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política, así como en los artículos 2 y 4 de la Ley 4 de 1992, se ha señalado de manera reiterada que el ajuste de los salarios y las pensiones de todos los servidores públicos nunca podrá ser inferior al porcentaje del IPC del año inmediatamente anterior, por cuanto el Gobierno Nacional está obligado a velar porque los ingresos salariales y pensionales mantengan su poder adquisitivo […]».
Que, de igual modo, se presenta una violación directa de la Constitución, «[…] en la medida en que [se inobservaron] principios y reglas constitucionales que debieron ser tenidas en cuenta al momento de resolver el caso concreto [ ], así como se abstuvo de dar aplicación a la excepción de inconstitucionalidad que […] había demostrado a cabalidad».
Sostiene que la decisión de condenarlo en costas adolece de (i) defectos sustantivo y fáctico, al interpretar de manera errónea el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) e inaplicar el artículo 365 (numeral 8) del Código General del Proceso (CGP), así como al no valorar las pruebas aportadas, pues estas no acreditaban la pertinencia de la referida determinación;
(ii) desconocimiento del precedente del Consejo de Estado[2], según el cual el juez debe analizar una serie de factores antes de condenar a la parte vencida en ese sentido; (iii) falta de motivación, por no «[…] expresar todos los motivos y razones tanto jurídicas como de hecho que llevaban a imponer […]» dicha sanción; y (iv) violación directa de la Constitución, puesto que no tuvo en cuenta el principio de favorabilidad. 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 El señor director general de la Policía Nacional[3], a través del jefe del área jurídica de la secretaría general de esa institución, depreca su desvinculación dentro del asunto, por cuanto carece de legitimación en la causa por pasiva, porque «[…] el motivo de la presunta vulneración de los derechos fundamentales alegados por el actor, va encaminado a que el Tribunal Administrativo del Tolima negó las pretensiones incoadas en el proceso con radicado […] 2018-235-01, aspecto sobre el cual [no tiene injerencia alguna] […], pues la entidad demandada fue la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL)». 1.3.2 El señor director general de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, mediante apoderada, solicita declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, toda vez que la decisión atacada «[…] no h[a] sido fallad[a] en forma caprichosa ni arbitraria, sino con sujeción al ordenamiento jurídico para el caso». 1.3.3 El señor Ministro de Defensa Nacional, por medio de la coordinadora del grupo contencioso administrativo de esa cartera, pide no conceder la protección constitucional pretendida, habida cuenta de que «[…] no se configuran los presupuestos de hecho y de derecho alegados por la parte actora, [en razón a que] se SURT[IÓ] UN GRADO DE SEGUNDA INSTANCIA, con todas las formalidades de ley, [pues] allí fueron valoradas todas las piezas procesales y probatorias allegadas […] al plenario, situaciones que no materializan una violación a [sus] derechos fundamentales alegados, tal cual como lo pretende hacer ver […], tratando de revivir términos ya expirados y que se encuentran enmarcados dentro [de] un marco pleno de legalidad». 1.3.4 El señor Juez Segundo (2º) Administrativo de Ibagué aduce que con la determinación de primera instancia no se trasgredieron las garantías superiores invocadas por el accionante, puesto que aquella se motivó en debida forma y en atención a los mandatos legales y jurisprudenciales aplicables al caso.
Además, arguye que «[…] se le concedió al actor el plazo legal para presentar y razonar sus críticas contra la [referida] sentencia […] mediante el recurso de apelación, impugnación que fue desatada por [el] superior funcional, siendo inadmisible revivir a través del presente mecanismo constitucional la controversia ya zanjada, como si debiera surtirse una tercera instancia». 1.3.5 Los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima, por conducto del ponente de la providencia objeto de censura, solicitan negar el amparo deprecado en esta acción, al considerar que (i) no «[…] se hicieron interpretaciones inconstitucionales, ni se avizora una violación de algún derecho fundamental por falta de aplicación de una disposición, aplicación indebida o interpretación errónea, ni existe una carencia de motivación […] y, por el contrario, la decisión se ajustó a la normatividad vigente», y (ii) lo que pretende el tutelante es «[…] reabrir el debate jurídico puesto en conocimiento ante el juez ordinario». 1.4 Providencia impugnada.
Mediante fallo de 3 de noviembre de 2020, el Consejo de Estado (subsección C de la sección tercera) declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, al estimar que el actor no expone «[…] hechos y razones con relevancia constitucional, es decir, no aport[a] la carga argumentativa requerida, en términos de los defectos [que alega] […], para advertir la posible violación de los derechos invocados en el fallo acusado; y, por el contrario, reduc[e] sus justificaciones a cuestiones de legalidad sobre el escenario jurídico y jurisprudencial que, en su criterio, debió ser tenido en cuenta en la controversia». 1.5 La impugnación. Inconforme con la decisión adoptada, el demandante la impugnó, para lo cual asevera que «[…] de manera equivocada no se tuvo en cuenta que sí era procedente la […] tutela en el caso concreto, por cuanto estaba plenamente demostrado que la manera como se interpretaron dentro […] del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que cursó ante el Tribunal Administrativo de Tolima los aspectos relacionados con los aumentos anuales de la Fuerza Pública establecidos para [él] de conformidad con lo dispuesto a través de los decretos anuales proferidos por el Gobierno Nacional, sí generaban una afectación [a su] derecho fundamental al DEBIDO PROCESO […], lo cual […] daba lugar a las diferentes causales específicas de procedibilidad que se esgrimieron […]».
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 32[4] del Decreto ley 2591 de 1991[5] y 25[6] del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019[7] expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 22 de julio de 2020, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo del Tolima decidió en segunda instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el tutelante contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional y la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (expediente 73001-33-33-002-2018-00235-01), en el sentido de confirmar la providencia del Juzgado Segundo (2°) Administrativo de Ibagué, que negó las pretensiones de la demanda y lo condenó en costas; y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso e igualdad invocadas en la solicitud de amparo. 2.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público.
En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Esta Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos.
En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional si bien la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico. En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales[8], rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012[9], en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos[10].
Por último, en el fallo de 5 de agosto de 2014[11], proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 2.5 Caso concreto. 2.5.1 De la inconformidad del accionante relacionada con la condena en costas que le fue impuesta en la sentencia reprochada.
En el asunto sub examine se observa que el actor aduce que la providencia de 22 de julio de 2020, respecto de la decisión de condenarlo en costas, adolece de (i) defectos sustantivo y fáctico, por cuanto interpretó de manera errónea el artículo 188 del CPACA e inaplicó el artículo 365 (numeral 8) del CGP; asimismo, no tuvo en cuenta las pruebas aportadas, pues estas no acreditaban la pertinencia de la referida determinación;
(ii) desconocimiento del precedente del Consejo de Estado[12], según el cual el juez debe analizar una serie de factores antes de condenar a la parte vencida en ese sentido; (iii) falta de motivación, por no «[…] expresar todos los motivos y razones tanto jurídicas como de hecho que llevaban a imponer […]» dicha condena; y (iv) violación directa de la Constitución, puesto que inobservó el principio de favorabilidad.
Por su parte, las autoridades accionadas sostienen que la determinación de imponer el pago de costas procesales al demandante «[…] se encuentra ajustada a derecho, de un lado, porque la imposición se hizo en sentencia y en contra de la parte vencida, y de otro, porque el monto de las agencias se fijó dentro del rango legalmente permitido» (sic).
Sobre el particular, se advierte que la sección cuarta del Consejo de Estado se pronunció por vía de tutela, mediante providencia de 12 de diciembre de 2018[13], en los siguientes términos: 6.2. El concepto de costas está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación y comprende los denominados gastos o expensas del proceso[14].
Pero también hay que decir que existen otros gastos, como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, entre otros[15]. De ahí que a raíz de la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en anteriores oportunidades y en materia de condena en costas, la Sección Segunda del Consejo de Estado[16], sostenía que el artículo 188 de la Ley 1437 del 2011 no implicaba la condena de manera automática u objetiva frente a aquel que resultara vencido en el litigio.
Lo anterior a que debían observarse una serie de factores, tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el operador judicial debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión. 6.3. Posteriormente una sentencia de la Sección Segunda, Subsección A[17], varió aquella posición y acogió el criterio objetivo para la imposición de costas, incluidas las agencias en derecho, al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes como temerarias o de mala fe.
Según el fallo, se deben valorar aspectos objetivos respecto de la causación de las costas, tal como lo establece el Código General del Proceso. 6.4. Sin embargo, la subsección B[18] de la Sección Segunda de esta Corporación, en reciente pronunciamiento, revocó la decisión de primera instancia que impuso condena en costas, señalado que: «Frente al objeto de la alzada interpuesta, esta Sala observa que en el numeral 5o de la parte resolutiva de la sentencia objeto del recurso de apelación, se condenó en costas a la parte vencida en el proceso».
Al respecto, se reitera lo expuesto por ambas subsecciones de la Sección Segunda[19] de esta Corporación sobre el particular, en la medida que el artículo 188 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo impone al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente a parezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del Código General del Proceso; presentándose así una apreciación objetiva valorativa. […] 6.6.
Luego, al no existir en la Corporación una postura consistente y unificada sobre el asunto, no podría hablarse de un precedente judicial vinculante para la autoridad judicial y, por tanto, está facultada para acoger el criterio que estime más ajustado a derecho […]. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala[20] ha determinado: […] para que proceda la acción de tutela se ha establecido que “[…] requiere que el asunto sometido a conocimiento del juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica de connotaciones particulares y privadas […]”.[21] Por esa razón, es deber del juez constitucional en cada caso particular, analizar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto que está bajo su conocimiento reviste de relevancia constitucional y por ello requiere un pronunciamiento de fondo sobre la posible vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De acuerdo con lo anterior, para la Sala, lo referente a la condena en costas desborda la competencia del juez constitucional para analizar los asuntos sometidos a su conocimiento, pues se trata de un tema eminentemente económico que carece de relevancia constitucional[22]. Conforme al anterior derrotero jurisprudencial, se evidencia que no resulta procedente emitir un estudio de fondo sobre la condena en costas impuesta en el proceso ordinario, dado que tal inconformidad, según el criterio de la Sala mayoritaria[23], no reviste relevancia constitucional, al comportar un asunto netamente económico que no involucra quebranto de derecho constitucional fundamental alguno, por consiguiente, impide al juez de tutela analizar dicha situación y, en esa medida, esta Sala confirmará la decisión impugnada, en cuanto declaró improcedente la solicitud de amparo en relación con el aludido reproche. 2.5.2 De las demás inconformidades frente a la providencia objeto de censura.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional[24], pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad del actor; (ii) contra el fallo objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitido en segunda instancia y se encuentra ejecutoriado;
(iii) se identificaron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la decisión atacada quedó ejecutoriada el 7 de septiembre de 2020[25] y la solicitud de amparo se instauró el 30 siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (23 días); y (v) la sentencia acusada no desató una acción de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, esta Sala examinará el fondo del asunto bajo las causales específicas denominadas defectos sustantivo y fáctico, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución invocadas por el actor. 2.5.2.1 Defecto sustantivo. Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley.
En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional[26] ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Sobre el tema, la Corte Constitucional sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales[27]. 2.5.2.2 Defecto fáctico.
Cabe anotar que una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, «[…] surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»[28]. La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones.
El primero atañe al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello. Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra.
Al respecto, el alto tribunal constitucional[29] indicó: […] el defecto fáctico positivo, procede de una inadecuada valoración del acervo probatorio o cuando se funda una decisión en una prueba no apta para ello. Por su parte el defecto negativo, alude a aquella omisión en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez.
En esta situación se incurre cuando se produce la negación de una prueba o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba[30] que se presenta cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Se advierte que si bien el juez goza de un amplio margen de autonomía al momento de valorar las pruebas, ello no comprende ejercer dicha prerrogativa de manera arbitraria, puesto que debe observar criterios objetivos que garanticen la razonabilidad de las deducciones de cada medio probatorio, lo que se logra en atención a las reglas de la sana crítica, conforme lo prevé el artículo 176 del CGP[31], norma aplicable en la jurisdicción contencioso-administrativa a partir del 1º de enero de 2014, como lo explicó la sala plena de esta Corporación[32].
El tenor de esa norma es el siguiente: Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba. Asimismo, las aludidas reglas de la sana crítica hacen referencia a parámetros impuestos por la lógica, la ciencia y la experiencia. 2.5.2.3 Desconocimiento del precedente.
Sobre el particular se advierte que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia[33], y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo[34] conforme a los principios del debido proceso, igualdad y buena fe[35].
La misma jurisprudencia constitucional ha precisado que el precedente no solo es orientador sino obligatorio, porque (i) si bien es cierto que los jueces únicamente están sometidos al imperio de la ley, también lo es que esta en su sentido amplio comprende todas las fuentes de derecho, incluidas las sentencias, el bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia de los órganos de cierre en cada jurisdicción[36];
(ii) su fuerza vinculante se funda en la aplicación de los principios de igualdad, debido proceso y buena fe, pues se debe garantizar la certidumbre en las decisiones de los jueces a la luz de la seguridad jurídica y la confianza legítima frente al ordenamiento jurídico; y (iii) es la solución más adecuada al problema jurídico que se plantea, salvo que en atención a su autonomía e independencia, se aparte por considerar que tiene mejores razones o justificaciones para decidirlo y las sustente de manera expresa, amplia y suficiente[37].
Se entiende por precedente judicial, como interpretación consolidada de la ley, el conjunto de razones reiteradas, amplias y consolidadas por el juez para dirimir los conflictos que conoce, que deben ser tenidas en cuenta al resolver controversias posteriores siempre que entre el asunto ya decidido y el que está por resolverse medie una correspondencia entre las situaciones fácticas y jurídicas[38].
En otras palabras, la administración de justicia debe solucionar los litigios a su cargo en virtud de la línea jurisprudencial vertical u horizontal, pues constituye una pauta para la solución de casos idénticos que garantiza los principios de seguridad jurídica e igualdad, entre otros. Por lo anterior, el precedente es el elemento esencial para verificar si con una decisión judicial se han vulnerado o no los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y debido proceso, toda vez que los jueces deben acoger, en procesos con similares fundamentos fácticos, las directrices impartidas por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones o apartarse razonadamente de ellas.
En lo atañedero a la posibilidad de apartarse del precedente, la Corte Constitucional ha precisado que es dable siempre que se empleen argumentos jurídicamente razonables y suficientes que protejan en mayor medida el ordenamiento jurídico, en especial las normas constitucionales. Al respecto, dicha Corporación[39] sostuvo: 32. No obstante lo anterior, el deber de aplicación del precedente no es absoluto, por lo que el funcionario judicial puede apartarse válidamente de él, bajo las garantías que le otorgan los principios de independencia y autonomía judicial.
Para hacerlo, el juzgador debe (i) hacer referencia al precedente que va a dejar de aplicar y (ii) ofrecer una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que haga manifiestas las razones por las que se aparta de la regla jurisprudencial previa. 2.5.2.4 Violación directa de la Constitución. Acerca del tema, sea lo primero advertir que la violación directa de la Constitución se configura cuando el juez ordinario adopta una postura que la desconoce, y en el evento de la tutela contra providencia judicial, cuando (i) en esta se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, (ii) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y (iii) el juez en sus decisiones vulnera derechos fundamentales sin aplicar el principio de interpretación conforme a la Carta Política. 2.5.2.5 Solución al caso concreto.
Para dilucidar este asunto, resulta indispensable realizar las siguientes precisiones normativas acerca del asunto sub examine. En principio, se debe precisar que la Constitución Política, en el numeral 19 (letras e y f) del artículo 150, le asigna al legislativo competencia para dictar la normativa general, desde luego a través de leyes, a la cual debe sujetarse el Gobierno nacional, entre otras materias, en punto a fijar el sistema salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso de la República y de la fuerza pública, así como la regulación de las prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
A su vez, los artículos 217 y 218 ibidem contemplan que la ley determinará el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario propio de los integrantes de las fuerzas militares y de la Policía Nacional. En ejercicio de las anteriores atribuciones, se expidió la Ley 4ª de 1992, por medio de la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para establecer el régimen salarial y prestacional de los servidores estatales antes citados, entre ellos quienes hacen parte de la fuerza pública[40], respecto de los cuales prevé: Artículo 4.
Con base en los criterios y objetivos contenidos en el artículo 2o. el Gobierno Nacional, dentro de los primeros diez días del mes de enero[[41]] de cada año, modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1º literal a), b) y d), aumentando sus remuneraciones. […] Artículo 13. En desarrollo de la presente Ley el Gobierno Nacional establecerá una escala gradual porcentual para nivelar la remuneración del personal activo y retirado de la Fuerza Pública de conformidad con los principios establecidos en el artículo 2º.
En desarrollo de las anteriores disposiciones, el Gobierno nacional ha fijado anualmente los sueldos básicos para el personal de oficiales y suboficiales de las fuerzas militares[42], a través de porcentajes que son definidos para cada grado respecto de la asignación básica de un general, que a su vez constituyen el referente para reajustar las asignaciones de retiro que se reconocen a tales servidores en virtud del principio de oscilación. Por otra parte, el artículo 14 de la Ley 100 de 1993[43], con el propósito de mantener el poder adquisitivo de las pensiones, contempló: Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.
No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno No obstante, el artículo 279 de la aludida Ley 100 excluyó del sistema integral de seguridad social al personal de la fuerza pública, por lo que las disposiciones sobre seguridad social allí previstas, no le son aplicables a los miembros de las fuerzas militares ni de la Policía Nacional, precepto legal que fue adicionado por la Ley 238 de 1995 en los siguientes términos: Parágrafo 4.
Las excepciones consagradas en el presente artículo no implican negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 de esta ley para los pensionados de los sectores aquí contemplados. Del anterior recuento normativo, se colige que el aumento de los sueldos del personal uniformado de las fuerzas militares se fija anualmente por el Gobierno nacional a través de decreto, mientras que el incremento de las asignaciones de retiro que se reconoce a tales servidores se efectúa conforme al principio de oscilación que, en todo caso, no puede ser inferior al índice de precios al consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) para el año inmediatamente anterior, en virtud de lo dispuesto en el artículo 279 (parágrafo 4º) de la Ley 100 de 1993.
En el sub lite el tutelante alega que la providencia objeto de reproche incurre en defecto sustantivo, toda vez que las autoridades accionadas aplicaron en forma indebida, interpretaron de manera errónea y se abstuvieron de emplear las disposiciones normativas «[…] que debían ser tenidas en cuenta al momento de resolver sobre las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento presentada […]», tales como los artículos 14 de la Ley 100 de 1993, 1° de la Ley 238 de 1995 y 271 de la Ley 1450 de 2011, entre otros.
Revisado el fallo censurado se observa que los magistrados demandados analizaron el marco normativo aplicable en materia de reajuste salarial de los miembros de la fuerza pública, al señalar que, contrario a lo afirmado por el demandante, este «[…] recae en los decretos que dicte el Gobierno Nacional con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en la Ley 4ta de 1992, sin que sea obligación tener en cuenta el IPC como el único indicador o variable económica que puede ser aplicado para el incremento, puesto que también lo son el peso de la situación real del país, las finalidades de la política macroeconómica, la ponderación racional del gasto público, etcétera», por lo que decidieron negar las pretensiones de la demanda ordinaria, al estimar que «[…] los incrementos efectuados a [su] asignación básica [entre los años 1997 y 2004] fueron realizados conforme a los lineamientos contenidos en los decretos que para el efecto expidió el Gobierno Nacional […]».
De igual modo, cabe precisar que el reajuste con fundamento en el IPC señalado en la Ley 238 de 1995 se contempló únicamente para las asignaciones de retiro reconocidas a los miembros de las fuerzas militares, con el propósito de que estas mantuvieran su poder adquisitivo constante, y no para el personal en servicio activo (condición que tenía el demandante entre 1997 y 2004), cuyos sueldos, en atención a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992 debían incrementarse en el porcentaje establecido por el ejecutivo en relación con la asignación básica fijada para el grado de general, razón por la cual no era procedente reajustar su asignación de retiro, tal como lo concluyeron los magistrados demandados, pues esta se le otorgó con posterioridad al año 2004.
En ese orden de ideas, la conclusión a la que se arribó en la sentencia acusada, según la cual no era procedente ordenar el reajuste de la asignación básica del demandante para los años 1997 a 2004 con base en el IPC, resulta razonable, y el hecho de que la controversia objeto de estudio no se hubiera decidido en la forma deprecada por el demandante, no implica per se desconocimiento de garantías superiores.
Por otra parte, la aseveración consistente en que se interpretaron de manera errónea o no se aplicaron los artículos 14[44] de la Ley 100 de 1993[45] y 1°[46] de la Ley 238 de 1995[47], carece de asidero jurídico, por cuanto aquellas normas fueron analizadas por las autoridades accionadas, diferente es que no se haya hecho de la manera que pretendía el accionante.
En cuanto al artículo 271[48] de la Ley 1450 de 2011[49], se tiene que esta disposición normativa concierne a estrategias a implementar por parte de los Ministerios de Defensa Nacional y de Hacienda y Crédito Público para atender los asuntos litigiosos relacionados con las reclamaciones salariales efectuadas por miembros de la fuerza pública, sin contemplarse puntualmente algún criterio que debiera ser tomado en consideración por los magistrados accionados.
Por otro lado, en lo referente al defecto fáctico invocado, se advierte que no se configuró en el presente asunto, pues si bien es cierto que las autoridades accionadas no relacionaron las pruebas allegadas al plenario, también lo es que la controversia giraba en torno a establecer si al actor le generó algún perjuicio los incrementos salariales efectuados entre los años 1997 y 2004 por no tenerse en cuenta el IPC, lo que, en efecto, examinaron los magistrados accionados y dedujeron que ello no ocurrió, «[…] toda vez que, en primer lugar, […] para los años 1997 y 1998 el incremento fue superior al IPC y, en segundo lugar, para los años 1999 a 2004, […] devengó […] más de dos salarios MLMV y, además, el ajuste estuvo muy cerca [de] la inflación causada en el año inmediatamente anterior», y, en todo caso, «[…] los reajustes anuales para los miembros activos de la Fuerza Pública recae en el Gobierno Nacional quien profiere los decretos correspondientes con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en la Ley 4ª de 1992 y para quien, el IPC no constituye el único indicador o variable económica que puede ser aplicado […]».
Ahora bien, en lo relacionado con el desconocimiento del precedente alegado, consistente en la presunta inobservancia por parte de los magistrados accionados de varias providencias de la Corte Constitucional[50], se observa que a pesar de que en aquellas se fijan criterios, tales como el derecho de los servidores públicos de mantener el poder adquisitivo de sus salarios y pensiones y que su remuneración sea proporcional a su labor, no analizan puntualmente una situación similar a la aquí estudiada, por lo que los accionados no estaban en la obligación de acatarlas y, de todas maneras, no se advierte desatención de esas premisas, puesto que en el sub lite se demostró que el demandante no tenía derecho al reajuste reclamado.
Además, los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima fundamentaron su decisión en una sentencia de 22 de noviembre de 2018[51] del Consejo de Estado, que precisa que «[…] para regular los salarios del personal en actividad de la Fuerza Pública, el Gobierno nacional aplica la escala gradual, razón por la cual, ésta no puede ser modificada por decisión judicial, mientras que, para calcular las asignaciones de retiro, se basa en el principio de oscilación, con el fin de mantener el equilibrio entre los incrementos efectuados al personal activo y los realizados al personal en retiro que disfruta de una pensión o asignación de retiro», la cual, junto con la normativa estudiada, sustentó la determinación de negar en segunda instancia las súplicas de la demanda.
Sobre el particular, esta Sala reitera su criterio en cuanto a que el ejercicio del razonamiento que efectúa el juez natural, al construir la decisión judicial, hace parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el juez de tutela cuando no observa la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales que haga necesaria su intervención. Por último, en cuanto al argumento de que la providencia objeto de censura vulnera de manera directa la Constitución Política, al desatender reglas y principios superiores, la Sala considera que carece de asidero jurídico, puesto que aquella, tal como se indicó en líneas anteriores, se fundamentó en el criterio de que no hay lugar a ordenar el incremento de la asignación básica del personal de las fuerzas militares en servicio activo con base en el IPC y está soportada en las pruebas obrantes en el expediente ordinario, por consiguiente, no resulta dable afirmar que vulnere garantías o principios superiores del actor por el hecho de que no se hayan acogido sus pretensiones.
A partir de los anteriores prolegómenos y comoquiera que la sentencia cuestionada no adolece de los defectos sustantivo y fáctico, desconocimiento del precedente ni de violación directa de la Constitución, se impone confirmar parcialmente la sentencia impugnada, en el sentido de declarar improcedente la acción de tutela de la referencia respecto de la condena en costas impuesta al actor, y modificarla, para negar la protección constitucional en lo relacionado con la presunta configuración de los mentados defectos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia de 3 de noviembre de 2020, proferida por el Consejo de Estado (subsección C de la sección tercera), en cuanto declaró improcedente la acción de tutela de la referencia frente a la condena en costas impuesta al accionante, conforme a la parte motiva. 2º.
Modifícase el fallo enunciado en el ordinal anterior, en el sentido de negar el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad invocados por el señor Jorge Enrique Rodríguez Bohórquez, en lo concerniente a la configuración de los defectos sustantivo y fáctico, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, por las razones expuestas en la motivación. 3°.
Notifíquese este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 4º. Comuníquese la presente decisión a la subsección C de la sección tercera del Consejo de Estado y remítasele copia. 5º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente | SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ | CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] «Al respecto, […] se destacan [las sentencias] C-409 de 1994, T-063 de 1995, T-102 de 1995, T-418 de 1996, T-276 de 1997, SU-519 de 1997, C-710 de 1999, C- 815 de 1999, SU- 599 de 1995, C-1433 de 2000, C-1064 de 2001, C- 1017 de 2003, C – 931 de 2004 y C-862 de 2006 […]». [2] Subsección B de la sección segunda, sentencia de 18 de febrero de 2016, expediente 66001-23-33-000-2012-00060-01, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [3] Vinculado al presente trámite constitucional como tercero interesado, junto con los señores director general de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, Ministro de Defensa Nacional (como representante de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional) y Juez Segundo (2º) Administrativo de Ibagué. [4] «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». [5] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [6] «[…] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». [7] Por medio del cual se expide «[…] el reglamento interno del Consejo de Estado». [8] Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203- 01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004- 0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. [9] Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. [10] Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. [11] Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso-administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [12] Subsección B de la sección segunda, sentencia de 18 de febrero de 2016, expediente 66001-23-33-000-2012-00060-01, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [13] Expediente: 11001-03-15-000-2018-03614-00, C. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [14]Artículo 361 del Código General del Proceso. [15] La doctrina denomina “las agencias y trabajos en derecho, que fija el magistrado ponente o juez”.
MANUAL DE DERECHO PROCESAL CIVIL, Cardona G. Pedro Pablo, t. i, pág. 734. [16] Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez. [17] Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección A. CP.
William Hernández Gómez, Sentencia del 5 de abril de 2006. Exp. 13001233300020130002201 (12912014). [18] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Bogotá D.C., 22 de febrero de 2018. Exp. 250002342000201200561 02 (0372-2017). [19] Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren;
Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez. [20] Expediente: 11001-03-15-000-2018-03286-00, C. P. César Palomino Cortés. [21] Sentencia C-590 de 2005, MP. Jaime Córdoba Triviño [22] En similar sentido se pronunció el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 27 de junio de 2018, radicado Nº 11001-03-15-000-2017-03200- 01, accionante: Reinaldo González, C. P. Octavio Ramírez Ramírez. [23] Del cual disiente el suscrito ponente. [24] En ese sentido, cabe anotar que si bien es cierto que el a quo declaró la improcedencia de la presente acción respecto de los defectos sustantivo y fáctico, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución alegados por el actor, al considerar que no superaban el presupuesto de relevancia constitucional, también lo es que al invocarlos determinó las normas, las pruebas y las sentencias que estimó no fueron valoradas en debida forma por las autoridades accionadas, circunstancia que reviste a este asunto de la relevancia constitucional necesaria para efectuar un estudio de fondo. [25] Notificada por correo el 2 de septiembre de 2020. [26] Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 7 de noviembre de 2012, entre otras. [27] Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [28] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño. [29] Sentencia T-599 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez. [30] Sentencia T-474 de 2008, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. [31] «[…] APRECIACIÓN DE LAS PRUEBAS.
Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba». [32] Auto de 25 de junio de 2014, C. P. Enrique Gil Botero, expediente: 25000-23-36-000-2012-00395-01. [33] Sentencia T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela». [34] Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio y SU-448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. [35] Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. [36]En palabras de la Corte Constitucional: «La misma Corte Suprema de Justicia también ha señalado que la adopción de la Constitución de 1991 produjo un cambio en la percepción del derecho y particularmente del sentido de la expresión “ley”, pues la Constitución se convierte en una verdadera norma jurídica que debe servir como parámetro de control de validez de las decisiones judiciales y como guía de interpretación de las normas de inferior jerarquía».
Cfr. Sentencia C-372 de 2011. [37] Cfr. sentencia T-794 de 2011, M. P. Jorge Iván Palacio: «[…] el juez (singular o colegiado) sólo puede apartarse de la regla de decisión contenida en un caso anterior cuando demuestre y cumpla los siguientes requisitos: (i) Debe hacer referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia).
(ii) En segundo lugar, debe ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente) […]». [38] Consejo de Estado, sección primera, sentencia de 7 de marzo de 2013, M.P. María Claudia Rojas Lasso, expediente: 11001-03-15-000-2013-00131-00 (AC). [39] Sentencia T-737 de 2015, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. [40] Artículo 1 (letra d) de la Ley 4ª de 1992: «El Gobierno Nacional con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta ley fijará el régimen salarial y prestacional». [41] Aparte tachado declarado inexequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-710 de 22 de septiembre de 1999, magistrado ponente doctor José Gregorio Hernández Galindo. [42] Decretos 133 de 1995, 107 de 1996, 122 de 1997, 58 de 1998, 62 de 1999, 2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003, 4158 de 2004, 923 de 2005, 407 de 2006, 1515 de 2007, 673 de 2008, 737 de 2009, 1530 de 2010, 1050 de 2011, 842 de 2012 y 1017 de 2013. [43] «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». [44] «[…] REAJUSTE DE PENSIONES.
Con el objeto de que las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobreviviente, en cualquiera de los dos regímenes del sistema general de pensiones, mantengan su poder adquisitivo constante, se reajustarán anualmente de oficio, el primero de enero de cada año, según la variación porcentual del Indice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior.
No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno. […]». [45] «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». [46] «[…] Adiciónese al artículo 279 de la Ley 100 de 1993, con el siguiente parágrafo: “Parágrafo 4.
Las excepciones consagradas en el presente artículo no implican negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 de esta ley para los pensionados de los sectores aquí contemplados”». [47] «Por la cual se adiciona el artículo 279 de la Ley 100 de 1993». [48] «A través de los Ministerios de Defensa y Hacienda y Crédito Público, se buscará establecer una estrategia adecuada para resolver la litigiosidad en torno a los asuntos relativos a las asignaciones salariales, a las asignaciones de retiro, al ajuste por IPC y a otras reclamaciones de personal activo y la reserva de las fuerzas militares y la policía. Para tal efecto se deberá concertar con la agencia responsable de la defensa judicial del Estado y se deberá inscribir dentro del marco de una estrategia integral en ese campo». [49] «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014». [50] Sentencias: C-409 de 1994, M. P. Hernando Herrera Vergara «Para la Sala resulta evidente que al consagrarse un beneficio en favor de los pensionados por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes en los términos del artículo 142 de la Ley 100 de 1993, “cuyas pensiones se hubiesen causado y reconocido antes del 1o. de enero de 1988”, consistente en el pago de una mesada adicional de treinta (30) días de la pensión que les corresponde a cada uno de ellos, la cual se “cancelará con la mesada del mes de junio de cada año a partir de 1994”, excluyendo a las pensiones causadas y reconocidas con posterioridad al 1o. de enero de 1988, se deduce al tenor de la jurisprudencia de esta Corporación, una clara violación a la prohibición de consagrar discriminaciones en el mismo sector de pensionados, otorgando privilegios para unos en detrimento de los otros […]». -SU- 519 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández: «Es claro que todo trabajador tiene derecho, de nivel constitucional, a que se lo remunere, pues si el pago de sus servicios hace parte del derecho fundamental al trabajo es precisamente en razón de que es la remuneración la causa o el motivo, desde el punto de vista de quien se emplea, para establecer la vinculación laboral.
Esa remuneración no puede ser simplemente simbólica. Ha de ser adecuada al esfuerzo que implica la tarea cumplida por el trabajador, a su preparación, experiencia y conocimientos y al tiempo durante el cual vincule su potencia de trabajo a los fines que interesan al patrono. El patrono no puede fijar de manera arbitraria los salarios de sus empleados, preferir o discriminar a algunos de ellos, hallándose todos en igualdad de condiciones.
Tampoco es admisible que congele indefinidamente los sueldos, absteniéndose de hacer aumentos periódicos acordes con la evolución de la inflación, menos todavía si al proceder en esa forma aumenta cada cierto tiempo los salarios de algunos empleados y no los de otros». -C- 1046 de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño: «Si bien de una interpretación literal e histórica del artículo 53 de la Constitución no se deduce un derecho a conservar el poder adquisitivo real de los salarios, a la luz de una interpretación sistemática, reforzada por los convenios internacionales sobre la materia y por el respeto a los precedentes jurisprudenciales, la Corte considera que la Constitución protege dicho derecho dentro de unos lineamientos muy precisos que conviene señalar.
La movilidad del salario no es formal sino real; la importancia del mínimo vital y el carácter anual de la movilidad. El derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario no es absoluto. Una distinción necesaria: el caso de las pensiones. El respeto a los derechos adquiridos. La distinción entre la desmejora de un derecho y su carácter absoluto».
C- 1017 de 2003, Consejeros ponentes: Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil: «Los aspectos del precedente sentado en la sentencia C-1064 de 2001 que se siguen son los siguientes: el reconocimiento del derecho constitucional a mantener el poder adquisitivo del salario para los servidores públicos cobijados por dicha ley; al carácter limitable de tal derecho cuando se esgriman razones de peso para ello de acuerdo con parámetros de progresividad y protegiendo especialmente los salarios bajos […]». [51] Expediente 25000-23-42-000-2013-04748-01, M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.